政策情境、组织行动逻辑与个人行为选择-四十年来项目制的政策效应与高校组织变迁_2

1、    政策情境、组织行动逻辑与个人行为选择四十年来项目制的政策效应与高校组织变迁    利益驱动与科层规制的相互嵌套和共同发力，导致组织内部的秩序形成更多带有自上而下建构的逻辑，不可否认，虽然个体也的确参与了秩序的建构，但它更多凸显了理性选择的自利人一面，即在被动顺应的同时又会灵活地巧用策略，谋求个人利益最大化。当这种策略化逐渐成为一种集体行动意识，它极有可能颠覆学术场域既有的运行逻辑，并塑就一种新的习性，如此难免对学术与科学人所具有的传统职业伦理与专业精神带来磨损与误伤，甚至出现逆向淘汰的倾向。故而，有教师呼吁：“应该对功利性的研究者进行甄别，不能让

2、老实人吃亏。”（a-21）从以下对开放题反馈意见的简单编码归类与统计中不难发现，高校的绩效考核与行政干预是当下组织情境构建的重要维度，也是扰动或重塑其信念、动机和行为取向的主要影响变量。表1开放性题项：“如果您对目前高校学术环境有何意见或建议，请写下”编码归类涉及议题（例举）人次与百分比n=185考核评价制度年度考核、院系考核、职称晋升、绩效考核、定量评价、周期短、过多过滥、唯项目与论文、帽子、人才计划、分类、标准58（31%）行政事务填报、开会、官本位、报销程序、流程、时间、精力52（28%）整体环境竞争、浮躁、功利、纯净、自主自由、不利创新、不讲规律、生态、指令、关系45（24%）待遇收入

3、、薪酬、购房、房租、子女教育22（12%）年轻教师关注发展空间、待遇、压力、政策、平台18（10%）政策公平公正、公平、诚实、平等、以人为本10（5%）工作负担教学、科研、学生管理、任务8（4%）四、政策“走样”：价值理性迷失的轨迹如开篇所言，宏观政策设计的价值取向无疑是公共的善或公共利益，项目制设计的目的在于通过建立一种竞争机制，不仅可以激发集体乃至全局的活力，而且基于竞争者的能力或需求如能者多得的资源分配原则达到提高效率的目的，最终实现社会的整体增益。在科研领域，实行竞争性项目资助的基金制是各国普遍的做法，它在理论上所推崇的是平等竞争、同行评议和实力至上原则，尽管在实际操作中从来就不乏争议

4、。与此同时，在基金制之外，为了满足政府特定时期社会发展需求或国家长远战略需要，各国政府也会设置有关其他非常态性的专门项目。传统上，美国联邦政府很少设有针对高校层面的竞争性与非竞争性专项科研拨款，但自20世纪80年代以来，美国国会考虑到国家特殊需求，逐渐增设了一些旨在改善高校科研设备设施的专项（earmark），不过，这些专项更多的带有政治游说而非竞争性质，故而它一度被视为是“学术的猪肉桶”（academic pork barreling）而遭到北美研究型大学联盟（aau）以及其他众多研究型大学的抵制。15但是，相对于美国两家最大科研拨款机构国家科学基金会（nsf）与国立卫生研究院（nih）的竞

5、争性拨款，这种专项的资金份额实在有限，以1997年度为例，该专项的拨付额度仅是nsf当年竞争性科研资助数额的2.6%。16与美国的情形正好相反，英国自20世纪90年代以来，尽管没有推行项目制，但是为提升教学与科研质量，高等教育拨款委员会逐渐建立了将资源分配与评估结果相关联的制度。不过就总体而言，基于评估结果奖励部分的份额并不高，如2002年度教学拨款中根据教学评估结果奖励的部分不超过总额的10%。17而针对科研水平的rae（2014年以前）与ref（2014年之后）科研评估，虽然是按照评价等级赋予权重并作为拨款的依据，但它是针对高校层面的常规科研经费，且迄今因为评估时间投入多、成本高昂、指标的

6、科学性问题以及存在相关负效应而一直备受各方争议。如由英国大学校长组成且最具代表性的组织英国大学协会（uuk），无论是对教学评估还是对科研评估，一直以来都持谨慎、警惕与批评的立场。由此可见，因社会文化传统和高等教育体制背景的差异，各国高校对基于竞争或者绩效评价来配置资源具有不同的接受度。在市场机制无孔不入的美国，高校相对更崇尚能力至上的原则，而在习惯了过去高等教育公共资源平均分配的英国，人们往往对竞争性的政策带有抵触与排斥心态。不过，接受也好，抗拒也罢，由于针对机构层面的竞争性资源毕竟相对有限，通常它不会对高等教育系统内部结构尤其是高校的组织运行带来太大的扰动，也难以撼动不同高校在整个系统中既有

7、的地位。换言之，源自政府的项目即使是竞争性的，它的意义也仅在于资源的货币与经济价值本身，与身份标识并无多少关联。更何况，在任何国家，高等教育市场中存在一种几乎是铁定的规律，越是竞争性政策与制度安排，往往越有利于具有先赋与传统优势的高地位群体，它甚至会因为一种基于积累优势的马太效应而进一步巩固既有的分层结构。与欧美情形不同，在我国高等教育领域，众多项目往往具有极为特殊的内涵。它不仅具有重要的资源价值，如数额巨大，而且往往被赋予特殊的身份与地位象征意义。为凸显政策的指向性，政府也往往倾向于运用相关语汇如“一流”、“卓越”等将各种项目贴上醒目的标识。故而，是否能入选某些项目，往往代表了冰火两重天的不

8、同境遇。其结果是在机构层次上，不同项目标识几乎等同于高校的办学实力与水平，代表了学校领导层的政绩乃至历史功过，它甚至成为社会以及同行所认可的风向标和市场信号。正因为政府项目具有如此特殊的资源价值与身份内涵，它的非预期外溢效应往往就会被不断放大，从而对组织具有极为强大的目标诱导与结构形塑作用，这恐怕也是我国当前项目制政策实施过程中不同于欧美国家的一个重要特征，譬如传统的“211工程”、“985工程”在实施过程中都逐渐具有了身份与地位内涵。颇为意味深长的是，也正是为了打破这种身份固化的格局，“双一流”建设明确提出了要建立以绩效评估来进行动态调整的机制，其政策设计的意图在于以开放和流动进一步强化高校

9、内外的公平竞争，从而获得更大的政策收益。然而，一个无法摆脱的现实困境在于：“双一流”建设不仅没有消解项目的象征意义，反而又成为一种新的身份标识。理论上，它的确为消除身份区隔与固化提供了可能性，但这种可能存在的身份流动性却加剧了组织内部的焦虑、紧张与不确定性。因此，一切围绕项目绩效评估（无论指标与标准是清晰还是模糊）的自上而下动员、规划、组织和制度重塑，就成为组织不得不为之的理性选择，因为它至少是减少不确定性和规避风险的最安全应对策略。由此带来的结果便是：高校实现了由传统倡导学术自主的规范性到功利性、强制性兼具即一种混合性组织的转变。围绕各种项目的组织申报与动员、科层强制、绩效引导与功利诱导等力

10、量相互交织和共同作用，不仅模糊了学术作为规范性组织价值的定位，而且对行动者的个人价值选择构成了冲击，引发其内在的精神紧张、价值冲突、心理失衡和情绪起伏甚至行为的走偏。因此，我们不难理解，在项目制主导的公共政策情境中，尽管仅仅从指标意义角度来审视，政策执行效率与效果不可谓不明显，但是公共政策的价值目标实现却乏善可陈，如原创性研究不足、科研成果转化低下、对经济社会贡献不力、人才培养质量不尽人意等。这一政策实施过程“走样”的内在机制，便源自组织特性的变异与组织运行逻辑的偏常态，它由规范性组织向生产性或功利性组织的转变，使得学术场域形成一种新的竞争逻辑，并重塑了人的实践意识与习性。正如今天在各种场合，

11、高校讲实力与政绩必论esi、学科评估等级和排行榜，学术人言必称项目与发表、刊物层次与区间、影响因子与引用，而少有人真正谈及学术的创新内涵、研究价值与社会贡献。就此意义而言，如今颇为棘手的“五唯”问题，其直接原因固然与评价制度、指标体系和工具手段存在关联，但根本还在于当下政策的工具理性和效率化取向所营造的政策情境以及组织应对这种情境的性质变异。换言之，“五唯”也是我国项目制政策实施过程组织行动与个人行为合理化的结果，它具有目标明确清晰、可量度和易测量、可比较和易操作特点，它的工具理性凸显与价值理性迷失是一币之两面，决策者可能看到的更多是数据意义上的显示度，而微观层面的行动者则更多感受到它与个人学

12、术信念和价值理解之间的冲突乃至对立。以资源配置手段在高等教育系统中引入竞争并强化问责机制，的确是近20年来世界各国的普遍做法，尤其是在传统上对政府有强大资源依赖性的欧洲各国。因此，高校不得不动用过去并不典型的规划与战略工具，以应对来自各方的挑战并确立自身的发展优势，减少环境压力与不确定性。但是，正如佛玛索利（t. fumasoli）等人在对瑞士三所大学进行案例研究后所指出的，高校的战略目的是为了形成一种合力并明确组织的发展方向，但是，它显然并非是一种正式的战略规划。“因为高校组织实在过于复杂且具有管理的分散化特征，不允许有详尽的规划，战略规划可以有核心的目标，但执行过程需要更为非正式和弹性的方

13、式。在高校中，战略更倾向于自下而上的实验，组织的功能选择与整合在于基层学术管理者的核心角色而不是自上而下的规划”18以此观点来审视当下我国的现实，当前高校组织变迁过程中所存在的问题就在于，以指标作为规划目标，以规划作为运筹、管理和控制的依据，不仅指标详尽，而且管理过于刚性，自上而下的目标分解与责任落实，虽然不乏数量产出之功，但却在一定程度上抑制了基层自主探索与学术人创新的活力。这种由项目制的科层规制与市场竞争机制结合到组织数字化管理与功利驱使机制结合、再到行动者主动适应或者被动服从的全程，就构成了宏观政策原本指向公共利益的目标“走样”的轨迹，即强于效率弱于内涵，其过程如图2所示。图2项目制政策

14、实施流程简图五、对当下政策情境中组织行动的反思近两年来，各校“双一流”建设方案相继出台，对绝大部分方案解读后不难发现：因为是规定动作，相当部分高校的方案开宗明义就是对阶段建设目标都作了非常具体的指标性设定。譬如，在不同的阶段如五年、十年甚至二十年，学校排名进入全球多少名，多少个学科进入esi的前1%或1。整个建设思路与路径便围绕具体不同学科以及学校所要达到的指标来设计，分工安排，落实任务。上述战略规划设计管理毫无疑问有它的优点，如立足长远的目标明确，内容具体，任务清晰。然而，它的问题在于，高校作为一个学术性组织，如此规划与管理是否科学合理，即它是否符合学术组织运行、研究创新与人才培养活动规律？

15、相关指标究竟是战略规划的目标还是其实施过程的附带性结果？美国一家监测机构的首席执行官多诺万（d. o'donovan）等人针对当下各个领域战略规划风潮正盛的现象撰文指出，战略规划原本来自军事领域，它是一种以过去来预测未来的线性思维和决策工具，但是，随着全球环境变化越来越趋于高度不确定性，以及信息技术所带来的数据获取的低成本、即时性和便利性，静态的规划越来越成问题，它常常是错误的甚至错得离谱。对此，他们提出，战略要从预测转向快速的原型设计与试验，需要行动者基于无所不在的数据进行模式识别后的即时行动，而不是上层的指令与既定的目标规划。当然这并非要彻底放弃规划，正如该文引用的艾森豪威尔的经典

16、说法：“名词的规划（plan）是一无所用的，而进行时态的规划（planning）却须臾不可少。”19静态规划之弊对商业组织如此，对目标与技术原本就不够清晰的学术机构带来的问题可能更多。学术研究、知识生产与技术开发活动历来具有高度的不确定性与非线性特征，规划永远跟不上变化，有时环境的一丝扰动如一个关键性事件或关键人物的介入，都可能让规划成为一纸空文。至于拘泥于指标（且不说指标本身是否科学）的刚性规划与目标设置，则往往以自上而下的方式束缚了行动者根据环境变化灵活应对的弹性，尤其是基层与个体寻求自主发展的适应性。正如现实中一种司空见惯的现象，为保证规划目标与任务落实到位，众多高校设计了一系列完全指标

17、化的院系和个人绩效考核与津贴分配方案。比如，某所高校的院系津贴分配方案就覆盖了教学、科研、管理服务各个领域，涉及细项达数百条，每个细项都赋予特定的分值，每年津贴分配即按照各项计分总和来执行。各种所谓的指标是组织与个体寻求自我发展的产物，而不是规划和管控的结果，二者不应本末倒置。回溯人类知识发展历程可以发现，越是给予个体以自由探索的支持与保障，个体就越能够实现学术创造与突破，产出丰硕的成果。反之，如果受制于过多刻板的项目考核要求与纷繁的行政琐务，行动者往往因压力过大甚至倦怠而降低学术工作热情与激情，创新活力被遏制。一个简单的数据分析结果或许可以提供佐证。2018年，我们对36所“双一流”建设高校

18、的教师进行了随机抽样的问卷调查，有效样本为3800份，结果显示，就目前整体环境而言，高校教师开展原创性研究的信心明显不足，其中相关竞争性的制度安排与行政侵扰是最重要的影响变量。20考虑到不同高校之间的组织环境存在一定的差异，本文在此计算出反映36所高校整体环境的相关变量均值，发现总体上各高校对于当前环境不利于开展原创性研究的认可程度都超出了一般水平，为3.54（1为不认可，2为基本不认可，3为一般，4为基本认可，5为高度认可），各校之间在几个相关变量上的确存在差异的显著性（见表2）。为此，基于各高校有关变量的均值，本文作了一个简单的相关分析，结果显示：不同高校教师群体开展原创性研究的信心与反映所在学校环境的变量即总体压力和倦怠水平间存在显著相关（p0.01）（见表3），压力与倦怠水平越高的组织，教师开展原创性研究的信心越存在不足。该结论其实在一定程度上启发我们，即使在同样的政策情境中，组织应对策略与环境的差异对教师学术创新的影响也具有显著影响。表236所“双一流”建设高校组织内部相关变量的均值高校序号环境不利于原创研究倦怠水平压力