我国科技成果认定管理实践及存在问题

1、科技评估国际经验与中国的政策优化科技评估是针对科学技术活动的相关行为。根据委托方的目的和要求，评估机构依据大量的客观依据，按照一定的原则，运用科学的方法所进行的专业化评价活动1。随着全球科学研究活动的广泛开展和科学社会影响的不断扩大，高效公平的科技评估活动不仅可以保证科技成果的质量，也能促进科技成果的快速转化，推动整个国家国民经济的发展。通过科研项目评估，可以调整和完善学科发展政策和规划，提高决策水平，改进未来的学科发展计划和项目的管理，找出科研项目执行过程中存在的问题，为科技项目管理活动的调整和科技领域的布局提供科学的指导和建议。同时，可以调整政府科技经费资源在各个学科和项目之间的分配，发现

2、具有发展前景新的研究领域，促使有限的经费资源多出高水平成果、多出优秀人才，达到经费使用的合理高效，促进社会的发展和科技的进步。国家对科研活动的大力支持为科技评估活动的完善和发展提出了更高的要求。本文将介绍发达国家科技评估的特点、体系与相应的科技项目评估评价方法，在厘清我国科技评估现状的基础上，以期为我国科技评估的高水平发展提出政策优化建议。1 国外科技评估体系研究与借鉴国外科技成果评估起步较早，特别是近20年来，各国科技成果评估十分活跃，科技成果评估已经成为许多国家科技管理过程中不可或缺的重要环节和手段。1.1 美国国家科学基金会（NSF）的科技成果评价从规范性、专业性角度看，作为开展科技评估

3、活动历史最悠久的国家，美国自身的科技评估已经形成了一套比较完善的体系。在建立和完善基于同行评议制度的科研项目资助与管理体系，推进政府科技管理绩效评价与政府决策科学化等方面积累了较为丰富的经验。美国在1914 年成立了国会研究服务部（Congressional Research Service），直接针对各委员会及议员们提出的各类问题进行研究、分析和评估。（一）完备的评估体系和健全的评估制度1975年，美国颁发了项目评估标准（The Program EvaluationStandards Statements），这相当于美国科技评估标准的雏形。1993 年，美国颁布了政府绩效与结果法案（gove

4、rnment performance and results act，GPRA），以立法的形式将绩效评估引入政府的评估管理体系。在该法案的要求下，绩效评估是根据各机构所设立的目标来衡量其管理工作的结果。与以往的法案和政府改革措施相比，GPRA 具有更大的权威性、持久性和强制性。2010 年，GPRA 进行了部分调整，使之能适应当前的科技评估体系。GPRA 的颁布与实施成为美国科技评估从预警模式到建构模式转变的分水岭。按照该法案要求，联邦科研机构必须制定未来5 年的战略规划，同时需要将整个科技规划分解为多个定量目标以辅助实施年度绩效报告。美国科技评估活动主要由政府科技评估机构、民间科技评估机构和

5、学术机构来执行。在科学研究领域，五成以上的科研经费由美国政府提供，但政府并没有设置负责科技评估的政府部门，也没有设置特定政府部门负责对评估机构的认证。另外，由美国政府出资委托科研机构代理评估，即美国的民间科技评估机构，在美国的整个科技评估体系中也占有相当重要的地位。美国科技评估体系中这种出资方和评估方分离相互监督的制度，在一定程度上能保证整个科技评估的公平性和合理性，并且能有效提高整个科技评估活动的效率。（二）统一的评估标准和多样化的评估方法目前，美国的科技评估程序主要由以下6 个部分组成：由技术专家和风险专家组成综合评估小组；重要的评估项目都指定专人负责；认真分析评估内容，选择可行的评估方法

6、；制订工作计划和调研提纲；与外部技术专家和风险专家广泛接触，尽可能多地获得相关信息；起草、修改评估报告3。另外在评价标准方面，美国政府在1975 年颁发的项目评估标准（The Program Evaluation Standards）主要包含了4 个基本维度：实用性、可行性、正确性及精确度。每个维度下又包含了若干标准，用于保障评估活动的质量。该评估标准在2011 年修订版中增加了评估工作的问责标准，侧重于评估过程和科技产品改进的问责制。除了完备的评估体系、健全的评估制度、独立高效的评估机构，一个行之有效的评估方法对整个科技评估活动也有着至关重要的作用4。美国科技评估机构在长期的评估实践过程中制

7、订了评估行业所共同遵循的评估方法，以提高整个科技评估工作的专业性、可靠性与规范性5。美国国家科学院、国家工程院和医学研究所在1999 年做出的“评估联邦研究计划：科学研究与政府绩效和结果法案”报告中对目前美国最常用的科技评估方法进行了总结，主要包含以下几种：文献计量分析；经济回报率分析；同行评议；案例分析；回顾性分析；指标分析。1.2 英国高校科研成果评估改革对我国科技成果评估的借鉴英国的科技成果评估起步较早，在发达国家中有较为完善的科技成果评估体系。经过多年的发展，该项工作在英国已成为制度化、经常性的工作行为，并建立了科技评估支持系统。其完善的评估机制以及丰富的评估形式和内容，使得许多国家纷

8、纷效仿。并且自从上世纪90年代以来，英国政府顺应国际潮流颁布了一系列文件以推动国家创新战略，重要内容之一就是加大科研投资。由英国高等教育拨款委员会拨款，而拨款的基础就是科研成果评估制度。英国在确立科研成果评估制度以来不断对其进行改革，改革主要体现在缩减评估单元、更新评估指标、改变评估对象和转换评估方式等方面。对于我国来说，我国科技成果评估刚刚起步，应该的科研成果评估对我国具有良好的借鉴意义。（一）组织结构：第三方中介结构有较大的自主权在英国科技评估组织的设置已经相当健全，一类是政府科技评估机构，分为英国中央政府议会、议会委员会和国家审计署地方政府评估机构的三级系统；第二类是研究机构和非政府基金

9、组织的评估机构，如英国国立研究机构、高校和非盈利性研究机构以及非政府基金组织；第三类是科技中介机构，主要是一些专业性的科技评估公司，如英国科研政策研究所（SPRU），科技管理研究中心（ETSU），以及英国评估系统有限公司等。 何有琴，夏梅等，国外科技评价实践及对我国的借鉴，看世界，2007（2）：27近年来，英国的科技成果评估越来越交由第三方的中介机构来完成，它们的中立特性往往能够提供更为客观的评估结果，对评估组人员进行严格的选择，代表来源广泛且任期短，并要求临时聘用的评估人员只参加一次评估，通过在网上公布减少政府干预，保证评估的社会化和公开性。（二）价值导向：由“RAE”到“REF”转变，更

10、加注重后效评估英国在1986年开始实行科研评估，即RAE（Research Assessment Exercise）。是英国高等教育基金委员会采用同行评议法对英国高等教育机构的研究质量进行的一次系统全面的测评。英国高等教育机构主要通过RAE来进行科研经费的划拨，其主要的评估指标有科研队伍、科研产出、科研环境、同行评议指标、研究成果的质量和盛誉指标、在创造性、重要性、精确性方面达到的水平。但是RAE在实行一段时间后，暴露了很多弊端，该评估指标注重科研论著的发表数量，但是却忽略了科研成果的转化，忽视了高校与企业之间的合作，并且采用同行评议法主观性太强，很多受到很大经费支持的科研项目成果无法在实际中

11、得到转化和运用。并且采用RAE评估框架成本巨大，单是科研评估经费支出就占到科研经费较大的比例。正式由于这些消极影响的存在，2008年英国颁布新的的科研成果评价制度卓越科研评估框架，即REF（Research Excellent Framework）。REF评估从成果（output）、影响力（impact）和环境（environment）三个方面对各高等教育机构的科研成果进行评估。其主要含义是： HEFCE，Assessment Framework and Guidance on Submissions EB/OL. http：/www. ref. ac. uk/pubs/2011-02/.根据

12、国际研究质量标准，对科研成果的评估包括“原创性、意义和精确性”三个方面。成果在整个评估体系中占到65%的权重。 影响力是取代以往学术价值（esteem）指标的一项新指标，主要指非学术领域的影响力。其含义指研究成果在经济、社会、文化各个领域所产生的影响，该项指标在体系中占有20%的权重。所谓环境指科研的“活力和可持续性”，包括科研战略、科研队伍（人员编制以及发展研究生的数量）、经费使用情况、基本设施和设备以及与其他学科相互合作的情况。该项指标的权重为15%。（三）评估方法：实现定性评估与定量评估相结合REF采用文献计量为主要方法，以影响力为关键，集中考察科研活动对于公共政策或服务、医疗

13、卫生以及生活质量等各个方面所带来的变化、益处以及所产生的影响。反映了科技成果评估开始注重后效评估，符合科技成果评估往中后期延伸的趋向。同时，随着文献计量方法的发展，科研成果评估的量化趋向越来越明显。相对于同行评议方法，文献计量方法以其客观、具体、可操作性强的特点占据了优势。Web of Science、Lattes Database 等清洁度较高的数据库在不断完善；汤森路透集团和自然出版集团共同发起的科研人员学术身份证识别系统 ORCID 正在实施之中；h指数巧妙地将数量指标（论文数量）和质量指标（被引频次）有机结合，从而摈弃了影响因子的弊端。这就说明了定量评估也要和同行评议等定性评估方法结合

14、起来，实现对评估数量和质量的结合。13 日本政府的科技成果评价日本的科技成果评价开始于20世纪40年代的科技审议会制度，经过长时间的发展，已经形成了较为完善的科技评价的法规体系和组织体系。日本的科技成果评估不仅成为政府科技管理与决策的重要手段，而且在促进科技成果转化、科技体制改革等方面发挥着重要作用。（一）组织结构：多层次的科技评价体系从国家层面上看，日本的科技评价体系分为三层：综合科学技术会议、政府部门、大学和独立的研究机构。这三个层次的机构分别有着自己的规章制度和运行机制。对一个科技项目成果的评估分别提出自身的评估原则和评估指标，并对社会公众公开，接受社会公众的监督。科技成果评估的组织形式

15、，主要采取内部评价与外部评价相结合的方式，针对不同的评价对象进行事前、事中和事后评价。在科研成果评估的层面上，日本主要由学术振兴会负责组织，学术振兴会在长期的历史发展过程中，已经形成了完善的基金运营、人员与机构设置、职责与功能、项目评审运行机制，学术振兴会科技评价的重点是课题评价，课题评价不同于科技成果评价，日本课题评价的重点是事前评估与事中评估，其评估形式类似于本文所讲的科技成果认定，而课题的事后评估则类似于科技成果的后效评估。（二）法律保障：完善的科技成果评估法律体系自20世纪90年代以来，日本政府颁布了一系列科技成果评估的政策法规，1995年颁布了科学技术基本法，明确了科技成果评估的法律

16、地位。1997年日本科技学技术会议通过了国家研究开发评价实施办法大纲性指针，对科技成果的评价的目标、适用范围、责任、评价程序和方法等问题作了明确的规定，并且把科研机构的评价纳入了评估对象。明确规定了外部评估专家的地位，采用由第三方进行的外部评价方式，确保评估过程的公开公正。2001年，日本政府还推出了行政机构开阵政策评价工作法。国家开发评价大纲性指针，配合着科技计划的实施在2001年和2003年进行了不断的修正。新的大纲性指针进一步对原有的指针进行改进，强调重视事前评价和评估结果的有效利用，增加了评价系统的运作和考评等内容。2 我国科技评估管理实践与现状分析2.1 我国科技评估管理实践与欧美发

17、达国家相比，我国开展科技评估工作的时间还较短。我国的科技评估制度起源于20 世纪50 年代，之后随着改革开放的发展及科技体制改革的不断深入，科技评估体系也在逐步进行完善。但是，在整个科技评估过程中，如何构建“第三方立场”，却始终是一个薄弱环节。从1994 年开始，原国家科委率先提出用“第三只眼睛”对科技计划进行评估，评估的类型从科技成果鉴定转变到以政府资助的公共研发活动中的科技计划和项目等为主要对象，服务于政府内部管理决策的需要，其目的在于提高政府公共研发活动的效率和质量。除政府部门外，中国科学院和国家自然科学基金会等机构也开展了相应的科技评估活动。1997 年国家科技部正式批准成立了“国家科

18、技评估中心”，并在12 个省市和部门开展了科技成果评估试点工作。通过将科技评估引入政府科技决策系统，打破了过去政府出资，科研机构完成，再由政府进行评估的单一模式。2001 年，科技部发布了国家科技计划管理暂行规定和国家科技计划项目管理暂行办法，对评估作为管理过程的一个环节做了多处规定, 进一步强调了科技评估活动在科技计划管理中的地位。2009 年，出台了科技成果评价试点暂行办法和科技成果评价试点工作方案。我国的科技评价经历了从无到有，从不完善到逐步完善的过程，推动了我国科技评估工作开始走向制度化和规范化的道路。我国的科技评估逐渐成为了完善政府职能，改进管理方式、提高行政效率的重要手段，为政府科

19、学民主决策奠定了重要基础。政府委托“第三方”进行独立评估，以显示科技评估的客观性与公正性，提高政府评估的公信力。政府对科技评估的组织管理从组建评估机构开始，经过了创建、发展、成型等几个阶段，试图从原来的直接管理向间接管理方式转变，推动科技评估向着规范化和专业化发展。从1998 年到2004 年，由科技部颁发的一系列与科技评估相关的文件中，2003 年科技部等五部门联合发布的关于改进科学技术评估工作的决定明确了科技评估要实行“目标导向、分类实施、客观公正、注重实效”的原则，旨在克服当前“在一定程度上暴露出的评估制度不健全、评估体系不完善、评估方法不规范等问题”。2004 年发布的科学技术评估办法

20、则进一步明确了评估的目的、原则、分类方法、评估准则和监督机制，针对科技活动中计划、项目、机构、人员和成果如何评估的问题进行了系统性的规范。2.2 我国科技评估存在的问题虽然现阶段我国已经初步建立了科技评估制度，但现在整个科技评估体系仍然存在诸多问题。（一）科技成果认定主体“错位”目前我国采取的是以政府为单一评估主体的科技评价体系，这样的评估格局难以使其他社会组织和公众利益诉求得以反映，也无法起到对公共资源有效监督的作用，同时新修订的“科技进步法”中“建立和完善有利于自主创新的国家科学技术评价制度”也难以落实方衍，田德录.中国特色科技评价体系建设研究J.中国科技论坛,2010(7):11-15。

21、我国相关法律法规明确了科技成果评价与管理的主体是政府，政府既是科技成果评估的组织者同时又担任着科技成果评估的管理者和监督者，单位行政部门介入高校和科研机构内部学术评审的现象普遍存在，这种政府单一主体的科技成果评估格局严重影响了科技成果评估的客观性和中立性。科技中介机构和社会组织在科技成果评估中的作用尚未发挥，科技中介组织由于自身管理体制和运行机制的原因，在组织科技评价方面缺乏主动性和积极性。随着科技成果评价逐渐转向社会评价，即由整个社会来对科技成果进行评判，让更多的社会组织和社会公众参与到科技成果评估中来,从而符合“社会确认原则”。发明专利、实用新型专利有较大学术价值或实施后获得市场承认并取得

22、经济、社会效益的，报有关专利管理部门确认刘壮华历史悠久的日本学士院奖J中国科技奖励，2005，8(2)：40-141。（二）科技成果评估方式单一科技成果鉴定一直是我国科技成果评价的主要方式，而科技成果评估方式是多样化的，包括科技成果的鉴定、验收、评审、项目结题、成果转化及后效评估等。科技成果鉴定制度侧重于对科技成果本身质量的认定，对科技成果的当前经济价值和潜在收益进行预估。一般是由相关领域的同行专家对国内外同类研究了解的基础上，听取报告、审阅材料，最后作出对科技成果的评价。基于这样的评估方式，得出的结论一般都是“国内领先”、“国内首创”、“达到国际领先水平”、“取得突破性进展”、“填补空白”等

23、，由于科技工作的复杂多样，这样的评估结论缺乏实质性的意义。另外，对于科技成果的评估不讲求实效，对于科技成果的评估建立笼统、宏观的指标体系，而不针对应科技成果评估的不同阶段和不同科技项目的不同特点分别建立不同的指标。认定评估和后效评估是科技成果评估的两个不同阶段，有两套对应的科技成果评估指标体系。如果笼统的将认定指标和后效评估的指标融合在一起，不加区分，势必然会导致科技成果评估指标的适用上不合理。（三）科技成果评估重“数量”轻“质量”近年来，我国科技成果重视“数量”，轻视“质量”的趋势比较明显。以气象科技论文为例，随着SCI论文成为评判中国科研成果的一个“硬标准”,进10年来气象科技领域的SCI

24、论文近年来的论文数量增长较快，自2010年以来在SCI上检索到的中国气象科技的论文已有85余篇，SCI论文也成为了考评气象科技领域科研成果高低的重要标准。虽然SCI以其大型综合性的科技文献数据库的优势成为文献计量学在宏观层面上用来评判科技活动成果的重要工具，但是这种数量上并不能标志着质量上的提高，被引频次是用来衡量科技成果的学术影响力和社会显示度的重要指标，虽然引用率与论文的质量不是严格意义上的质与量的关系，但是它却反映了质量的精确性。并且通过实践人们发现，科技论文的引用率在一定程度上能反映同行评议的特征，其结果大体上与同行评议的结果相同。从1994年开始，在Web of Science上收集

25、有关气象科技方面的论文，对比中英美三国的文献数和引文报告，结果见表：中、美、英三国近20年发表的气象科技论文数和质量评估指标总结如下：国家中国美国英国气象科技论文文献数851492315被引频次总计196306216578去除自引的被引频次总计192289966449施引文献193226045730去除自引的施引文献189219365640每项平均引用次数2.3120.5220.88h-指数87941由上表可以看出，我国气象科技论文与欧美发达国家相比还存在着较大的差距，表现在数量上的不足和质量上的落后。数量上欧美国家发表的气象科技论文数量是我国的几何倍数，质量上我国气象科技论文被引用率低大多数

26、论文都属于低引频论文，高引频的论文只占少数，社会影响力和学术影响力低。这首先与近年来以论文数量为导向的科技成果评估有关，一位地追求论文数量，而忽视了对于论文质量的关注。其次，就是气象科技论文的评估方法上的问题。目前的评估方法都武断地作出同行评议与文献计量孰优孰劣的判断，而忽视了所要评估的科技成果的具体特性。（四）科技成果评估制度供给缺乏虽然我国科技成果评估的法律和制度不断增加，但是远远不能满足科技成果评估实际工作的需要。在科技评估的法律制度缺失的情况下，科技评价的主体很可能在科技评价中存在主观偏向，现有的法律没有做出关于评审专家的遴选、评价标准和评价程序作出具体的规定，极易产生客观公正的问题。

27、受到利益与人情关系的影响，评估主体可能为了名誉或利益而互相买卖人情，这对于实现客观公正的科技评价是十分不利的。法律制度不仅规定了评估的标准，评估者的权利和义务，而且规定了科学的科技成果评估程序。没有客观公正的评价程序就不会有客观公正的评价结果。由于现阶段我国科技成果评估只注重事前评估，对事中和事后的评价缺乏。近年来出现的大量的学术舞弊造假事件就是因为现行的科技成果评估程序往往止步于评估结果的公示，而不关注后效和结果。对后效评估的忽视，也使得我国科技成果的转化率较低，很多科技成果往往不能转化为实际的产出，这些都跟评估程序上关注度不合理有很大的关系。另外很多科技成果评估生硬地确定科技成果评估的时限

28、，从长远来看既是违背了科技活动的规律，也不利于科技创新。很多科技成果的效益并不是短期内就能表现的十分明显，因此对这些科技成果的评估需要一个长期的连续性的过程科技成果评估程序的不透明性也提供了暗箱操作的可能性。3 我国科技评估的政策优化近年来我国的科技评估工作虽然取得了长足的进步，但仍存在一些问题亟待改进。通过以上对美国科技评估体系的介绍及与我国科技评估现状的对比，我们可以从中得到不少启示。3.1 建立与我国具体实践相结合的科技评估标准目前我国的科技评估并不存在统一标准，这一方面容易增加评估活动的不确定性，造成评估结果的效率和公信力下降；另一方面使得大部分科技评估活动相对混乱，从而影响科技评估活动的质量。因此探索建立中国特色科技评估标准显得尤为必要，并且要在立法上给予足够的保障。3.2 转变政府职能，规范评估机构建设如今，我国的科技评估机构基本上隶属于各级科技行政部门，经费主要来源于政府，这就往往使得评估机构在开展科技评估工作时会受到行政干扰。