健全县级审计机关运行机制的几点思考

1、健全县级审计机关内部运行机制的几点思考【摘要】 当前县级国家审计机关的发展受到体制性、资源性等多种因素的影响和制约，面临的困难较多，本文着重就其自身内部运行机制中存在的主要问题进行了分析，并从适应新的发展形势，如何进一步加强依法审计和科学执政能力建设的角度，谈了笔者对健全县级审计机关审计计划、质量、资源及成果开发运用等内部运行机制的几点思考。【关键词】 审计 管理 运行机制 思考国家审计机关经过20多年的发展，审计影响不断扩大，尤其是近年来由审计署掀起、各省市自治区审计机关相继跟进的媒体所谓的“审计风暴”，日益受到各级党委、人大、政府、政协以及社会各界的关注，但相对而言，更为大量的基层市县审计

2、机关特别是县级审计机关则几乎没有什么声音，这是为什么呢？究其主要原因，笔者以为，关键在于基层审计机关独立性差，且内部管理水平、审计技术手段、审计人才队伍素质等方面在审计发展过程中，均存在诸多不足。本文着重就县级审计机关适应新的发展形势，如何进一步加强依法审计和科学执政能力建设，健全内部运行机制，提高自身管理水平，更好地履行职责、充分发挥作用这一问题谈几点思考。一、当前县级审计机关内部运行机制中存在的主要问题及其原因分析审计机关的内部运行机制是其在现行的审计体制下内部管理水平的集中体现。县级审计机关作为最基层的国家审计机关，在县级政治、经济、文化、社会等方面建设相对处于落后的环境下，不断克服各种

3、困难，经过20年来的发展壮大，为维护市场经济秩序、促进县域经济发展，推进政府效能建设和廉政建设发挥了重要的保障和服务作用，与之相适应的一套内部运行机制也发挥了积极的作用。但是相对于不断发展的形势和任务，广大县级审计机关现行的内部运行机制所存在的不足日益凸显，已严重影响制约了县级审计事业的进一步发展，必须予以健全。（一）存在的主要问题目前县级审计机关在内部运行机制方面存在的主要问题有：1、审计计划管理水平较低，审计项目的计划性不强，审计机关把握形势，自主进行有创造性、针对性的审计不够，多是忙于应付，审计重点不够突出，且随意性较大。例如某市7个县级审计机关，2003年总共完成132个单位审计项目，

4、其中由上级审计机关确定的或统一组织的就有60个单位的审计，占其全年审计工作的45.5 %，加上本级党委、政府临时交办的和配合纪检监察、组织人事、检察等机关办理的大量审计项目，以及每年必审的财政同级审等常规性审计任务，让各县级审计机关忙于应付，因而真正把握审计发展趋势，结合本县区宏观经济发展实际，有计划地开展一些重点、热点领域和具有创新性的审计项目很少，审计工作难以取得大的突破。同时，由于整体计划管理水平不高，不能对审计项目从立项到实施、完成、跟踪等全程性工作进行有效的目标管理和进度控制，加上人力、物力的客观限制，有些项目安排波动性较大，甚至是“干到哪算到哪”，跨年度项目过多，审计把握热点问题的

5、时效性不够，或者限于时间要求，许多审计项目不能审深审透，存在一定的审计风险，并且也浪费了宝贵的审计资源。2、审计质量管理制度不够健全，各项质量管理措施未能有效落实，在当前审计环境不断变化、审计工作日益公开的新形势下，存在较大审计风险。受人员编制的限制，目前大多数县级审计机关都没有专职的审计复核机构和人员，有的审计项目的审计组长既是主审又是科室负责人，“三级复核制”形同虚设，审理委员会制度没有建立，审计质量难以保证。而在当前我国社会主义市场经济体制尚未健全、社会主义民主和法制建设也不够完善的形势下，腐败现象比较突出，财经领域里的许多管理还不够规范，弄虚作假、挤占挪用、贪污腐败等各种不真实、不合法

6、的现象还不少，在一些方面甚至还很严重；同时被审计单位财务资料信息化程度不断增高，会计作弊手段日益隐蔽，这在客观上也加大了审计工作的风险。此外，根据审计署五年规划的要求，随着审计结果公告制度的逐步推行，县级审计机关在质量管理上的压力将进一步加大。3、审计资源管理机制不完善，审计人力资源严重不足且整体素质亟待提高，审计办公经费紧张，基础设施和技术装备落后，审计成本过高，审计效率较低。（1）、目前广大县级审计机关普遍存在人员编制紧张的困难，审计人力资源在数量上、结构上和综合素质上均存在较大差距，有效的审计人力资源短缺与审计任务不断加重之间的矛盾突出。表现在数量上，平均一个县级审计机关在编人员不过十几

7、人（市辖区审计机关多为5-6人），其中还有管理和后勤人员，并且极少数受过专业高等教育，大多为中专、大专学历，还有一部分是初、高中学历，具有中、高级职称的人员较少；在专业知识结构和年龄结构上，也不够合理，大多数审计人员知识结构单一，主要具备财务、会计和有关审计知识，而在宏观经济、管理、法律、工程、计算机、外语等专业方面人才极少，一专多能的审计复合型人才更是几乎没有，年龄结构上也存在人员老化倾向；在综合素质上，县级审计机关人员忙于业务，培训、进修机会较少，知识更新缓慢，尤其是对一些信息化知识以及在一些审计人员特有素质如宏观思维、敏锐洞察和综合判断等能力方面还存在较多不足。此外，在审计人员职业道德教

8、育和自身约束机制建设以及审计机关文化建设等方面也都显示了县级审计机关人力资源管理的不足。（2）、审计办公经费紧张是当前县级审计机关在资源管理上存在的另一个重要问题。据了解，目前多数县级审计机关年预算的办公和业务经费，只能勉强维持机关日常开支，办公设施、技术装备更新乏力，2003年6月该市7个县级审计机关总共只有6台台式和1台笔记本电脑，审计信息化建设硬件和软件基础都很薄弱，开展人员培训、文明创建活动经费难以保障；另外各县、区审计机关办公用房大多存在拥挤、狭小的困难，全市有4个县、区局没有会议室，有3个县、区局人均办公面积不足5平方米。当然，一些县级审计机关在自身财务管理方面也还有待加强，应严格

9、控制一些不必要的招待和差旅费用支出，提高有限的审计资金使用效益，节约审计办公成本。4、审计成果开发运用机制不健全，导致审计成果开发不充分，运用层次不高、范围不广。成果运用的前提是成果开发。目前，大多数县级审计机关在审计理念上仍相对滞后，缺乏宏观和大局意识，求精和创新意识也不够强，总是满足于完成计划项目和领导交办的任务，在审计过程中不注意加大成果开发力度，挖掘审计成果资源，往往是就财务谈财务，就数据算数据，因而这在一开始就制约了审计成果的运用层次。同时，由于审计成果运用机制不够健全，各种审计成果资源只是被有限地利用着。通常一个审计项目完成后，向被审计单位发出审计意见书、下达审计决定，并抄送上级机

10、关和本级政府及有关部门后，即封存案卷，结束审计过程。根据审计情况撰写的审计信息也不注意提炼，多是大概地介绍审计情况和审计结论、审计意见，并主要向上级审计机关和本级党委、人大、政府、政协机关以及纪检、组织部门发送，基本上是内部参阅资料，社会公众接触不到，审计宣传较少，审计工作在地方影响不大，因而无法调动社会监督力量，使大量审计成果的价值无法得到充分的体现。（二）原因分析归结目前县级审计机关在内部运行机制上存在以上问题的原因，无外乎主观和客观两个大的方面。1、从客观上看，一方面目前地方国家审计机关双重领导体制的弊端在最基层的县级机关体现得最为集中，体制的不足从根本上限制了县级审计机关内部运行机制的

11、活力，例如在审计项目计划管理机制上，县级审计机关在完成上级审计机关统一部署的审计项目外，还有很大一部分审计业务由县级党委、政府决定或临时交办，这种政府内部审计式的审计格局决定县级审计机关在审计计划编制、管理上的被动地位，审计项目的计划性、科学性主要受本级党政领导者的素质和重视程度决定，在有限的人力、物力资源限制下，科学的审计计划管理机制就无从谈起了；另一方面，目前县级审计机关普遍存在人员编制偏少、经费严重不足的困难，这从资源上限制了县级审计机关内部管理水平的提高和整体事业的发展，俗话说“巧妇难为无米之炊”，同样也可以说“缺兵少将难显统帅才略”。2、但是从主观上看，在现行的审计体制和县级经济困难

12、的实际条件下，县级审计机关也并非就无可作为，相反越是在体制性和物质性的不利条件下，就越要加强内部管理，挖掘自身潜力，提高内部管理机制的运行效率。管理就要让有限的资源发挥最大的效益。审计投入的是人力、财力，产出是维护经济秩序的正常运转和促进国家财政资金的有效使用，必须通过加强审计管理来大力提高审计的效率和质量。近年来，县级审计机关在加强审计管理方面做了一些工作，但审计管理整体水平仍然比较低，突出反映了审计领导干部学习实践的勇气和开拓创新意识还不够强，审计人员的执政能力和管理水平还亟需提高。相对于一些外在的物质条件可以通过较短时间得到改善，而完善、高效的内部运行机制则不是一蹴而就的，因此必须早起步

13、，加强学习、研究，全面提高自身综合素质，尽快从实际出发，创新审计理念和审计管理制度，健全审计机关内部运行机制，提高审计管理水平，为适应国家和地方经济社会发展形势、全面正确地履行好审计监督职责打好基础。二、适应发展形势，必须进一步健全县级审计机关内部运行机制十六大以来，党和国家以及广大人民群众对审计工作提出了越来越高的要求，审计行业自身也正处在关键的转型时期。当前，广大县级审计机关要切实履行好各项法定职责，必须认真学习贯彻十六届四中全会的精神，进一步健全和完善内部运行机制，全面提高自身的执政能力和管理水平，为服务县域经济的腾飞和各项社会事业的全面发展发挥积极的作用。（一）审计计划管理机制审计计划

14、管理是一项科学性很强的工作，在审计工作中处于“龙头”地位，其确定计划目标、安排审计项目的核心问题是研究如何合理有效地分配和利用审计资源，以保证审计机关能在给定资源的条件下按照“全面审计、突出重点”的原则充分履行审计监督职责。对于县级审计机关而言，资源紧张将是一个相当长时间内的现实，因此首要的就是必须正视现实，研究、健全审计计划管理机制。笔者认为应重点做好以下三方面工作：1、认真学习把握国家和地方经济社会发展形势以及审计行业发展趋势，坚持围绕中心、服务大局，按照科学发展观的要求明确审计工作重点，把好审计计划立项关。做好审计计划工作，首先是要密切关注国家和地方经济社会发展形势，认真学习领会中央和各

15、级党委文件的精神，研究国家的财经政策和民主法制建设进程，围绕党委、政府各时期的工作中心，紧扣社会经济生活中的热点和难点问题，服务县级宏观经济发展大局，按照上级审计机关的指导，正确把握审计工作发展趋势，明确审计工作重点，科学确定审计覆盖面。当前，广大县级审计机关就是要坚持以党的十六大和十六届三中、四中全会精神为指导，按照科学发展观的要求，在审计计划立项中突出以下几方面重点审计工作：一是强化预算执行审计，通过审计揭露预算执行中的突出问题，促进县区预算管理科学化和当前全省正在实行的省直管县、乡财县管乡用等财政体制改革的深化，缓解乡镇基层政权的财政困难，规范政府部门行为，促进依法行政；二是加大对财政支

16、农资金和有关涉及农民与城市下岗职工等社会弱势群体的土地出让补偿金、社会保障资金以及科技、教育、卫生等专项资金的审计，确保将中央解决“三农”问题的政策落到实处，切实保障农民和一些城市困难人群的利益，维护县区社会稳定；三是强化经济责任审计，加强对权力的制约和监督，促进乡镇和县区直属部门党政领导依法执政、科学执政、民主执政，提高执政能力和决策管理水平。在突出重点审计项目的同时，应根据现有的审计力量，本着轻重缓急的原则，科学地确定审计覆盖面，有计划地安排不同部门和行业的审计，争取在一定时期内将全部审计对象审计一遍，消除审计监督的盲区。此外，还要通过审计计划的调控手段，搞好真实合法审计与效益审计、常规审

17、计与审计调查、传统手工审计与计算机辅助审计等三个结合，适当掌握效益审计、审计调查和计算机辅助审计的比重，本着求真务实、量力而行的原则，积极稳妥地推动审计模式的创新。2、统筹安排，搞好衔接，采用滚动计划法科学编制审计计划，对审计工作进行动态性管理。科学编制审计计划，必须统筹安排，不仅要兼顾内部各业务部门的工作、搞好与上年工作的衔接，还要贴紧地方党委、政府各时期的中心工作。采用滚动计划法编制审计计划是一种比较通行有效的做法，就是对所有审计对象，按照一定的标准进行分类排队，分别确定各审计对象的审计频率，在此基础上，制定出滚动式的期间计划，并依据滚动计划来编制短期计划，使短、中、长期计划在时间上紧密地

18、连贯起来。这样不仅能克服计划的盲目性、随意性和临时性的缺陷，而且可以有效地解决审计资源与审计任务量间的不配比问题。在审计项目计划实施过程中，对审计项目计划执行情况，要加强调度，进行定期的月度、季度、年度或不定期的检查，配合统计、总结工作的进行，做到动态管理。争取随着机关信息化建设水平的提高和电子政务的发展，逐步做到按照科学的审计项目管理流程，实现从审计对象、审计人员、审计计划、工作方案、实施方案、审计日记、工作底稿、审计证据、相关法规、进展情况、审计报告、审计决定、审计信息、综合报告、统计报表、审计档案等全程动态管理，实时监控。3、精心组织，明确责任，以实施机关目标管理考核制度为契机，确保审计

19、工作有序开展、及时完成。完善的审计计划管理机制不仅要制定出科学合理的审计项目计划，更重要的还是必须采取有效的运行机制和措施进行组织实施，确保把审计项目计划任务落到实处。县级审计机关由于人员少，管理层级和部门分工不可能很明晰，例如领导层和管理层、管理层与执行层皆无明确界限，除去纯粹的行政后勤人员之外，全体人员均参与审计业务工作，各层次、部门的管理职能容易交叉重叠。针对这种情况，尤其应重视完善目标管理制度，通过实施目标管理，合理确定部门和岗位职能，分解任务，科学设立奋斗目标，进行引导驱动，加强考核，完善竞争激励机制，充分发挥有限的人力资源作用，争取做到人人尽职、个个顶用，并积极争先创优，每名同志履

20、行职责到位而不缺位，避免“大帮哄” 和“干多干少一个样”的局面，确保审计工作有序开展、及时落实。（二）审计质量管理机制审计质量是审计事业的生存之本。提高审计工作质量关键是应建立完善的审计质量管理机制。1、建立完善的审计质量管理机制，必须体现依法审计、科学审计、民主审计的思想。依法审计，是保证审计工作质量的基本前提，审计工作必须严格按照宪法、审计法和审计法实施条例以及审计署各项行政规章的规定开展，尤其是要严格执行审计署6号令颁布的审计机关审计项目质量控制办法（试行）的规定，同时还要严格执行行政许可法、行政复议法等法律以及有关财经法规的规定，严守审计准则、审计程序和审计工作纪律，规范审计行为，确保

21、审计工作的独立性和权威性。科学审计，就是指质量管理是一门科学，正确履行审计职责、提高审计工作质量必须引入科学的质量管理思想和方法，例如当前国际通行的ISO 9000族质量管理体系标准，其所体现的以质量为关注焦点、过程方法、系统管理等八项质量管理原则及其质量管理四大过程控制的具体要求，对许多行业的质量管理都普遍适用，因此审计质量管理机制的建立完全可以也应当进行吸收，笔者认为，适当时机应在全系统开展贯彻ISO 9000族标准的认证工作，进行体系化、标准化的管理，提升审计部门的质量管理层次。民主审计，主要是应该逐步加大审计结果公开化程度，扩大审计成果应用领域，按照审计署五年规划的要求，县级审计机关也

22、应尽快开展审计结果公告制度试点，通过社会公众的民主化参与，扩大舆论监督，一方面提高审计工作的效果和质量，另一方面也加强社会公众对审计工作的监督，促进审计部门提高审计工作质量。2、建立完善的审计质量管理机制，应以落实审计机关审计项目质量控制办法（试行）为依据，对审计工作全过程进行质量控制。审计质量贯穿于审计工作的全过程，从审计计划、审计准备、审计方案，到审计实施、审计报告、审计决定、结论落实、信息报送等一系列环节无不与审计质量息息相关。建立完善的审计质量管理机制，应当按照系统论的思想，结合县级审计机关工作实际，认真贯彻落实审计机关审计项目质量控制办法（试行）的规定，把握好审计工作的每个环节。同时

23、，还应重点做好以下五个方面的工作：一是必须加强审计人员质量、风险、责任等意识教育；二是建立并完善审计工作分级负责制和过错责任追究制，明确审计人员、主审、审计组长、法制复核人员、审计机关领导的审计责任；三是建立审计项目质量控制程序严密、措施完整、责任落实的制度体系，加强审计实施方案、审计证据、审计日记、审计工作底稿、审计报告等关键环节的质量控制；四是严格规范审计三级复核、审计业务会议等内控程序；五是健全监督考核机制，加强对审计执法的检查、考核，并完善相应的奖惩配套机制。（三）审计资源管理机制1、人力资源管理：全面提高审计人员素质，优化审计人力资源配置。人才资源是第一资源，现代管理以人为本。针对目

24、前在审计人员力量方面所存在的数量偏少、素质不高、结构不合理等客观不足，县级审计机关一方面要积极争取县区党委、政府的重视和支持，不断增加审计机关人员编制，另一方面更要着力提高全体审计人员的综合素质，并结合实际，创新人力资源管理机制，实现人员优化组合、合理配置，最大限度发挥现有人员的作用。要以建设学习型审计机关为载体，努力营造人人“勤学、竞学、真学”、“学习工作化、工作学习化”的良好氛围，引导全体审计人员树立全新的学习理念，努力学习政治理论和业务知识，加快知识更新，完善知识结构，力争每个县级审计机关都能培养出一定量的复合型审计人才和审计信息化拔尖人才。通过学习型机关活动的有效开展，整合机关全部学习

25、、教育资源，切实提高全体审计人员的综合素质和学习创新能力，提高审计干部队伍的依法审计水平。同时，要建立和完善统筹配置人力资源的良性机制，对现有人员进行合理调配，优化组合，大力整合审计人力资源。一是要科学制定审计项目计划，增强资源配置的预见性，根据项目要求去选择适当人员，合理调配审计力量；二是要完善人力资源基础管理，对全部审计人员的学历、培训、技能、经验建立详细的档案，准确评价人员的实际工作能力，打破行业界限，试行项目负责人制度，建立一支主审队伍，将全部审计力量集中起来进行统筹配置；三是对某些特别专业的领域，为弥补审计专业人员力量的不足，可以通过采用固定聘用或项目聘用的方式，聘请有关专家或社会审

26、计力量来进行审计。2、设施经费管理：树立审计成本意识，提高资源使用效益。对于县级审计机关普遍存在的经费困难，审计机关在积极争取政府的重视和支持、加大财政投入的同时，关键还是要靠提高审计工作水平，“以有为博有位”，“以有为博有钱”。国家审计工作也存在成本问题，因此要提高审计工作水平，必须加强审计机关的设施和经费管理，树立审计成本意识，提高有限的审计资金使用效益，把钱花在急需的地方，如当前应大力加强对审计人员培训和审计信息化建设等重点方向的投入。加强审计成本管理，应把握好三个环节。一是审计立项，要在制定审计计划时充分考虑项目安排是否合理；二是审计实施，要明确目标，抓住重点，切忌面面俱到；三是人员管理，要狠抓队伍素质，提高工作效率，搞好工作协调。（四）审计成果开发运用机制审计工作的质量主要体现在审计成果中，而审计成果质量的最终落实则还要体现在审计成果