国家新型城镇化综合试点方案简析

1、国家新型城镇化综合试点方案简析时间：2015-03-20 14:10:20 来源：城市化杂志 作者：顾晴为贯彻落实国家新型城镇化规划(20142020年)(中发20144号)和关于落实中央经济工作会议和中央城镇化工作会议主要任务的分工方案(中办发20147号)，按照国家发展改革委等11部门关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知(发改规划20141229号)的有关要求，经部门联审和专家评审，同意将江苏、安徽两省和宁波等62个城市(镇)列为国家新型城镇化综合试点地区。随即，2014年国家新型城镇化综合试点方案（以后简称试点方案）出台。一、试点方案内容简概试点方案主要内容：一是明确了江苏、安徽和宁

2、波等64 个试点地区名单。二是着重阐述了试点的五大领域，包括探索建立农村转移人口市民化成本分摊机制，完善多元化城镇化投融资体制，改革农村宅基地制度，建立新型行政管理模式，创新城乡发展体制机制。凝聚试点方案，其可能将带来四大改变：一是试点地区公共服务均等化步伐会加快。二是试点地区地方债券发行和PPP 1 。融资进程会加快。三是试点地区农地制度改革会加快。四是试点地区行政管理体制和财权事权变革会加快。1 PPP模式即PublicPrivatePartnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙

3、伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。2 城镇化率是反映城镇化水平高低的重要指标，通常情况下用一个地区居住在城镇的人口占该地区总人口的比例来表示。即城镇化率=城镇人口/总人口100%二、试点方案时间数据解析试点时间分为三个阶段，2014 年底前开始试点，并根据情况不断完善方案，到 2017 年各试点任务取得阶段性成果，形成可复制、可推广的经验；20182020 年，逐步在全国范围内推广试点地区的成功经验。可见表1。3 建制镇：建制镇即“设镇”，是指经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的镇。建镇的条件在不同国家

4、有不同规定；在同一国家，对不同地区和在不同发展阶段都有相应规定。中国建制镇自北魏开始逐步形成，经过调整时期、衰落时期、恢复时期、发展时期。按照建镇标准，搞好规划，合理布局，使小城镇建设真正起到促进城乡物资交流和经济发展的作用。随着建制镇的增长，也说明中国国民经济得到持续的高增长，从而进一步推动中国城市化进程。4 城市化过程曲线：美国城市学者诺瑟姆1975前提出了“城市化过程曲线”，也就是将一个国家和地区的城镇人口占总人口比重的变化过程概括为一条稍微拉平的S形曲线，并把城市化过程分为3个阶段，即城市水平较低、发展较慢的初期阶段，人口向城市迅速聚集的中期加速阶段和进入高度城市化以后城镇人口比重的增

5、长又趋缓慢甚至停滞的后期阶段。初期阶段：城市化水平达到10%就表明城市化进程开始启动，该阶段城市人口占区域总人口的比重低于25%。加速阶段：城市人口占区域总人口的30%以上，人口开始大量进入城市，城市人口占区域总人口的比重达到60%-70%。稳定阶段：城市人口占区域总人口的比重达到60%以上后，城市人口增长速度趋缓甚至出现停滞，并有可能出现逆城市化现象。从表1可以看到，2013年64个试点地区的城镇化率（按照统计局口径，以常住人口为例）最低为河南省兰考县32%，最高为广东省东莞市89%，其中城镇化率30%以上的有34个地区，城镇化率60%以上的有28个地区。 用“城市化过程曲线”4分析可得，6

6、4个试点地区，一半以上地区已进入加速阶段，其他均处于稳定阶段。到试点结束的2020年，64个试点地区中76%的城市将进入稳定阶段，其余地区也均步入加速阶段。由此可见，城镇化是经济发展的必然结果，是产业结构升级、农村人口向城市转移、生产方式由乡村型向城镇型转化的综合过程。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。城镇化是我国发展的一个大战略，不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。建立城镇化质量评价指标体系，

7、与推进新型城镇化的内在要求是相一致的。三、江苏试点2000-2013年实例简析以笔者家乡江苏为例，2000年以来，江苏城镇人口稳步增加，城镇化水平不断提高，是城镇化快速推进的阶段。全省城镇人口由2000年的3040.81万人增加到2013年的5090.1万，其中2007年突增4000万人，2013年突破5000万人。2000年以来，全省城镇人口年均增加157.63万，年均增加4.04%。从城镇化水平看，2000年以来全省城镇化率快速增长，连续突破50%、60%大关，进入城镇化加速的后期阶段。从发展趋势看，全省城镇人口比重由2000年的41.5%上升到2013年的64.1%，上升了22.6个百分

8、点，平均每年上升1.66个百分点，该时期也是历史上江苏人口城镇化速度最快时期。可见下图四、力行新型城镇化综合试点方案的必要性城镇是高密度的居住体，简单地说，就是单位土地上集聚了更多的人口，集聚了更多资源的能量，集聚了更多的投资。当前，正处于城镇化进程发展的关键节点，自身实践和国内外城市发展历史已经表明，以往“摊大饼”的模式无助于城镇化的健康可持续发展，因此，要尽快向城镇化的新阶段转型。（一）城市定位以生态文明及可持续发展理念为核心在城市规划和产业建设层面明确设定城市自身定位。摒弃掉城镇化建设过程中“重硬件，轻软件”、“重地上，轻地下”、“重面子，轻里子”、“重外延，轻内在”的弊病。从过去“重规

9、模、重外延、重扩张”的模式转变为更多地着眼于提高城市发展质量。按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城市建设用地集约化程度和生态水准。环境是衡量城市竞争力的核心要素，是城市最重要的战略资源，提升城镇化的质量，首要的就是改善城市的生态环境质量。要把生态文明的理念，贯穿城镇化发展的全过程。近几年长时间弥漫在华北上空的雾霾天气再一次让我们切身体会到了治理环境的紧迫感，坚持绿色、低碳、生态、智慧发展，积极发展以节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，坚持科学发展和合理保护并重，切实提高城镇化发展的质量。（二）多层次城镇体系协调发展，注重小城镇建

10、设，强化中心镇作用城镇系统是由实体性的城镇系统共同构成的地域空间，在城镇系统中，各级城镇相互关联、相互协调、相互补充，每一层级城镇在其中的作用都不可或缺，因此在城镇化发展过程中，既要重视中心城市的建设，也要重视小城镇的建设。小城镇介于中心城市与农村之间，既有城市的部分功能，又能与农业生产紧密联系，可起到城乡物资交流、信息传递的纽带作用，可充分利用农村原料和能源，发展农副产品加工业，调整农村经济结构，达到以城带乡，以乡促城，同步发展城乡经济的目的。要从全面角度进行通盘考虑，坚持突出重点，打破均衡推进小城镇建设的发展模式，集中力量，梯次推进，有选择、有步骤地优先发展重点城镇，要根据各地特色，从产业

11、基础、配套条件、文化传统出发，发挥各自优势，形成各具特色、丰富多彩的中心镇发展格局。（三）优化结构，加大产业支撑力度推进新型城镇化建设离不开产业发展，加快经济产业结构转型与优化，是国民经济可持续发展的核心和基础，也是城镇化建设的根本动力。因此我们要把推进城镇化与构建现代产业体系、优化产业结构有机结合起来，走新型工业化道路。通过资源整合和优化配置，聚集人力资源，促使企业形成充分竞争，增强创新动力和能力，提高科技进步与经营管理水平，推动工业变大变强。城镇化聚集产业，特别是服务业，影响着产业结构升级。城镇化带来的人口聚集和产业聚集，推动服务业的发展，从而使服务业范围拓展、规模扩大、质量提高，最终改变

12、服务业发展滞后的局面。我们要以推进新型城镇化为抓手，在壮大传统产业的同时，加快发展战略性新兴产业、高新技术产业和现代服务业，确立城镇优先发展的主导产业、支柱产业、配套产业和服务产业，提高产业之间的关联度，使工业和第三产业成为推进城镇化的动力源泉和物质基础，加快产业发展和产业集聚，有效地支撑和推进城镇化的发展。（四）进一步完善城镇基础设施基础设施作为城镇经济发展的硬件支撑系统，在很大程度上决定了城镇发展的容量与空间，也直接关系到城镇的经济、社会发展及居民生活水平的提高。一是加快城镇基础设施建设，城镇的道路、排水、电力、通讯等配套要齐全，园林绿化、污水治理、垃圾整治要同步进行。二是加大城镇环境治理

13、力度，彻底转变“重建轻管”的观念，大力整治环境“脏、乱、差”，着力加强对建筑、市政、绿化、环卫、市场监督、交通等方面的管理。努力把小城镇建设成为布局合理、特色明显、经济发达、功能齐全、环境优美、生活富裕、辐射能力强、带动效应好、集聚集约水平高的现代化小城市。新型城镇化综合试点“试”什么时间：2015-03-20 14:15:59 来源：城市化杂志 作者：武凤珠自十八大明确提出走“中国特色新型城镇化”道路的新要求后，“新型城镇化”就成为舆论关注的焦点。“新型城镇化”“新”在哪里？这条路该怎么走？2015年2月4日，国务院印发国家新型城镇化综合试点方案，确定在江苏、安徽两省和宁波等62个城市（镇）

14、开展试点。那么，试点究竟要“试”些什么？一试 农村转移人口市民化成本分摊机制2014年7月30日，国务院出台了关于进一步推进户籍制度改革的意见，提出要“建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口”，“努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”。这次户籍改革的目标是，到2020年，让1亿农业人口实现“城市梦”。而仅在新型城镇化综合试点省之一的江苏，就有800万农民有望在6年内落户城市。中国农民工市民化社会成本视角的研究作者张国胜博士认为，“目前，农民工市民化进展的缓慢，表面上是户籍制度、就业制度、社会保障制度、城乡土

15、地制度等二元体制改革的滞后，但根本的原因还是改革这些制度需要付出相应的社会成本。”就农业转移人口市民化的成本，江苏省财政厅的测算数据是：农业转移人口市民化仅社会保障（养老、医疗、最低生活保障）和保障性住房、就业及子女教育四项，就需要34万元人的成本；若以人均3万元计算，那么800万待落户转移人口需要地方财政新增投入2400亿元。怎样解决这样一笔高额成本？安徽、江苏、福建晋江、广东东莞等多个试点都原则性地提出了政府合理负担、企业依法负担和个人自愿负担的成本分担机制。其中，江苏省提出了三条具体的路径：第一，建立规范的政府举债融资体制，构建多元化城市基础设施和公益设施建设等投融资机制；重点探索通过政

16、府和社会资本合作（PPP）等方式参与城镇化项目建设的有效途径，规范和鼓励企业通过PPP等模式进入公用事业特许经营领域。分化政府公共设施建设的负担；第二，初步建立以尊重农民意愿为前提，以保障农村宅基地用益物权为核心，地籍清楚、产权明晰、流转有序、收益分配合理的新型农村宅基地制度；创新城乡土地管理制度，建立健全土地承包经营权流转激励机制，引导土地向新型农业经营主体流转；创新农业现代化发展体制机制，到2020年全省新型农业经营主体适度规模经营比重达到60%。通过土地流转提高农村土地的经济效益；第三，创新城市群区域协调发展机制，探索形成以科学合理调整行政区划为基础的层级少、机构精、效率高、成本低的城市

17、设置机制；调整扩容发展两至三个大中城市，可以考虑通过县市改区成为大中城市，如此可整合提升区域基础设施、公共资源的利用效率，增强对周边的辐射带动能力。对于常住转移人口，江苏省将只保障“基本公共服务”，使进城农业人口能够公平、公正地享受医疗、养老、最低生活保障、子女义务教育等市民待遇，居民购房、就业培训、社会保险等则需要企业和个人承担部分费用。二试 完善多元化城镇化投融资体制据专家测算，20142016年我国城镇化投融资总需求将达到25万亿元，其中资金缺口达11.7万亿元。致力于中国城镇化研究的联合智库“城市中国计划”发布的探索更为高效的地方政府投融资模式项目报告也指出，在未来城镇化过程中，如果政

18、府债务控制在60%以内的安全负债空间，预计到2020年，城镇化基础设施建设资金缺口将达20万亿元。长期以来，我国城市建设实行的是高度集中的政府投资管理体制，以土地资源融资、财政税收、银行贷款等传统融资模式为主。然而新型城镇化是个长期工程，城镇化率要达到70%至少需要1520年的时间。随着城镇化建设的推进，主要依靠政府的政策性金融支持、银行信贷与市场融资的传统融资模式已经难以承载城市扩容的庞大资金需求，构建多元化的、适应中长期投资特点的投融资体系变得至关重要。对此，国家新型城镇化综合试点总体实施方案在顶层设计中作出了政策性的方向引导：“把地方政府债务纳入全口径预算管理，编制公开透明的城市政府资产

19、负债表，建立健全地方政府债券发行管理制度，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道；依据城市规划编制城市基础设施建设规划和融资规划，针对不同项目性质设计差别化融资模式与偿债机制；理顺市政公用产品和服务价格形成机制，放宽准入，完善监管，制定企业通过政府和社会资本合作（PPP）等模式进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。”此次城镇化试点城市分布在东、中、西部的不同地区，其中既有财政充盈、市场化筹资机制较为完善的沿海城市，又有财力较弱、市场化投融资机制尚在摸索的西部后进地区。各城市经济发展水平存在差异性，因而在试点工作方案中也作出了不同的部署，如：浙江省宁波市将“争

20、取省级发债资金向本市倾斜”，同时“引导社会资本参与城镇化建设。编制民间资本进入城镇化重点项目引导目录，明确合作方式、回报预期和运营模式；制定实施宁波城镇基础设施特许经营管理办法，创新投融资模式；设立城市发展基金，引入金融机构和战略投资者”，并通过“深化国资国企改革”的方式，“推进国有企业瘦身强体，探索设立国有资本投资运营公司”；黑龙江省齐齐哈尔市在“争取省级发债资金向本市倾斜”、“大力发掘PPP模式”、“积极争取、吸引社会资本参与城市公共设施建设运营”以外，还将“创新农村金融产品，推行土地承包经营权抵押、农村集体资源使用权抵押、预期收益权抵押、大中型农机具和不动产产权抵押四权抵押贷款，拓宽新型

21、农业经营主体融资渠道”；广西壮族自治区柳州市则将“创新发展多层次的产业投融资体系”，“重点以产业园区为载体创新投融资模式，全方位立体推进产业投融资发展；稳步开放产业园区基础设施建设项目投资、建设、管理和运营市场，鼓励多种资金以多种方式投资建设产业园区；鼓励产业基金和风险基金进驻，争创新三板试点园区；政府充分发挥服务功能，完善交易平台建设，健全完善社会信用和担保体系等基础服务建设”。三试 改革农村宅基地制度对城乡结构有深入研究的经济学家华生指出：“城市化的核心就是土地，城市化就是农民进城换了一个地方去住，就是换了一块土地去住，这是本质。”中国有1.68亿外出农民工，这些农民工原有的宅基地、承包地

22、或被低价征收，或长期空置。人员流动性和土地配置灵活性之间产生冲突，与之相关的制度便有了改革的必要。2012年，十八大报告首次提出要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，并依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权。2013年11月召开的十八届三中全会在“赋予农民更多财产权利”方面，也提出要“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。这些政策为之后的农村宅基地制度改革标明了原则和范围，国家新型城镇化综合试点方案中有关农村宅基地的部分，也将以此为依据：江苏省开展国家新型城镇化综合试点的总体目标之

23、一便是“初步建立以尊重农民意愿为前提，以保障农村宅基地用益物权为核心，地籍清楚、产权明晰、流转有序、收益分配合理的新型农村宅基地制度”；重庆市主城九区不仅将“在率先推进户籍、地票、农村产权制度等系列改革的基础上”，“改革完善农村宅基地制度”，“建立以人为本、科学规范的农村宅基地管理制度”列入开展国家新型城镇化综合试点的总体目标，而且提出了“完善农村产权制度”的主要任务，表示要“充分尊重进城落户农业转移人口意愿，保障其对承包地、宅基地、林地等有关权益，以市场化方式处置夹心房、连体房等问题”；河南省洛阳市的政策是，“允许农业转移人口在保留农地承包权、宅基地使用权及集体经济收益权的基础上落户”，“自

24、愿进行宅基地和承包地流转的本市户籍农业转移人口对保障性住房具有优先租用权或购买权”；此外，浙江省嘉兴市、湖北省宜城市、贵州省安顺市、福建省莆田市等试点地区都将 “加快农村宅基地确权登记和颁证工作”，“明确宅基地权能”，并“拓展各项权能实现形式”，其中，江西省樟树市的目标是，“到2017年，全市农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权五权登记率达到60%，2020年五权登记率达到100%”。四试 建立新型行政管理模式“我国之所以编制国家新型城镇化规划，是因为我国有一些制度阻碍城镇化自然发展。由于城乡制度分割，特别是建立在城乡户籍制度基础上的社会待遇、福利的

25、差异化，阻碍了发展要素的自由流动。”国家发改委发展规划司司长徐林说。目前，经济快速发展、人口急剧增长的经济强镇，其社会管理和公共服务方面的权限，因受制于传统的行政层级和架构的掣肘，无法获得应有的突破，于是在国家新型城镇化综合试点方案中，出现了“撤镇设市”的新型行政管理模式探索。从方案中可以看到，此次仅浙江省苍南县龙港镇、吉林省安图县二道白河镇两地成为“镇改市”国家试点。事实上，新型行政管理模式的建立并不是只有“镇改市”一种形式。方案公布的“试点主要任务”明确提及，“探索建立行政管理创新和行政成本降低的新型管理模式”目的是“探索更加精干、高效的组织构架和行政体制”，“实现经济社会更好更快发展”。

26、以副省级城市青岛市为例，青岛市开展国家新型城镇化综合试点的总体目标之一是，“小城市行政管理体制创新率先突破，实现小政府、大服务，构建大职能、宽领域、少机构的大部制管理体制，推进小城市试点，基本建立统一的市场监管和综合执法体制。到2016年，市和区（市）机构精简10%，人员编制压缩5%”，其推进行政管理体制改革创新的主要举措有二：第一，选择符合条件的建制镇实施“镇级体制、县级权限”小城市试点，实施扩权强镇改革，赋予县级行政审批、监督服务等管理权限，探索镇级综合执法新模式。允许以大部门制为前提，优化机构设置和人员配备；第二，探索“政府管理、公司运行”的法定机构管理模式，在董家口经济区、龙泉汽车产业

27、功能区等试行“理事会管理局”双层管理架构的法定机构试点。理事会负责履行重大事项的决策职能，管理局具体负责日常管理和运营，对理事会负责。新型行政管理模式并无定式，大连市提出要“探索建立机构精简、人员精干、层级扁平、分工明晰、机制灵活的新型管理架构，形成小政府、大服务、高效率、低成本的新型行政管理体制”；石家庄市准备“建立市域综合管理体系和县改市城市一级政府、三级管理体系”；山东省德州市、湖南省株洲市、四川省泸州市等则要“将符合条件的县有序改市”。“县改市”比“镇改市”有着行政体制上的可施行性，吉林省安图县已经对“行政管理创新、行政成本降低的设市模式”作出了制度上的改进与探索，通过“推行大部制改革，对机构职能部门进行优化重组，减少机构设置。理顺权责关系，加快形成精干高效的政府组织体系”；“建立扁平化管理模式”，“减少行政层级、提升管理效率、强化社区自治”；“创新社区行政管理体制”，“推进以楼栋为单位的网格化管理”等方式，逐步摸索可复制、可推广的“县改市”施行方案。五试 创新城乡发展体制机制“到2020年，中法武汉生态示范城形成常住人口45万人的规模，成为引领武汉市及周边地区走绿色、低碳、高端、可持续、能推广的城镇化道