城市管理发展与变革

1、。第一篇城市管理发展与变革（胡德萍， 0722 版）本篇主要从城市管理发展与变革角度，简要说明国内外城市管理基本理论及我国城市管理体制改革后城市综合管理的职责、范围、依据及简明实务，从而为阐述数字化城市管理和智慧化城市管理奠定理论基础。第一章城市管理概论本章从城市的概念、特征、功能、类型、发展规律等基本概念、基本知识、基本规律出发，着重简要地阐明城市管理的基本问题、基本理论、国内外城市管理现状与发展及我国城市管理三种主要模式。第一节城市管理的基本理论一、城市的基本概念（一）什么是城市？城市是“城”与 “市”的组合词。 “城 ”主要是用夯土和石头围墙封闭式地域； “市”是指进行商品交易的场所。

2、古代的城市是将聚集大量非农业居民和产业及房屋建筑、 交易市场整体用夯土和石头巨型围墙包围起来的， 以防卫外敌入侵、 保护人民生产生活和生命财产安全的地域。 随着社会经济发展和城区居住人口增多， “市”的规模不断扩大，并固定在城中交易， “城”和“市”就逐渐融为一体，成为一个概念。目前，关于城市的概念表述很多，迄今尚没有一个公认的定论。我们认为，城市是相对乡村而言的概念，是大量人口、土地空间、房屋建筑、公共基础设施、经济资源、社会财富、知识、技术、信息等各类生产要素的集聚地和物质形态，是人们按照非农业方式在市场上进行资源配置、商品生产、商业贸易活动并赖以满足人们物质文化生活需要的场所，是以城墙或

3、道路、河道、山体、桥梁为标识物作为分界线与乡村进行明确区隔的有限的网状地域， 是人类社会生产力提高和商品交换发展的产物，是人类为解决生存和发展问题而创新发明的适合于大量人口集中居住并集政治、精选资料，欢迎下载。经济、军事、文化、教育、科技、交通、应急保障等多种功能于一体的一种生态社会系统，是一定区域范围内政治、经济、社会、文化、教育、科技、信息的中心。（二）城市的特征城市总体上看， 具有自然属性和社会属性。 由于城市本身就是人类社会生产生活的产物，因此，没有纯自然或天然的的城市。 我们可以将城市的地形、 地貌、河流、大气、生态多样性等当作城市的自然属性， 城市更多的体现出的是城市的社会属性。

4、城市的特征主要是指城市的社会属性。城市具有四大基本特征：一是集聚性；二市场性；三是社会性；四是系统性。其他特征是次要特征或派生特征。掌握了城市特征，实际上就是掌握了城市的发展规律。1、从组成要素来看，城市具有集聚性、有形性、有限性、封闭性、中心性和社会性特征。2、从环境来看，城市具有生态性、系统性、复杂性、网状性、均衡性。3、从经济角度来说，城市具有非农性、市场性、发达性、开放性。4、从系统运行来说，城市具有有序性、组织性、可控性。5、从人口或民族构成来说，城市具有的异质性。6、从民族文化来说，城市具有多元性。7、从城市的运行和管理效果来看，城市具有高效性。（三）城市的功能1、什么是城市功能

5、?城市功能是指城市的机能和作用，是城市整体的系统属性。 城市功能经历了从简单到复杂、从低级到高级的发展过程。古代城市有防御和交易两种基本功能，此外还有行政管理和宗教功能。城市功能是多方面的。2、城市功能的类型。（1）从现代城市作为一个综合性的社会系统角度看，包括生活功能、经济功能、政治功能、社会功能、生态功能。生活功能包括衣、食、住、行、吃、喝、拉、撒、睡等基本生存功能。经济功能包括工业功能、商业功能、金融功能、交通功能、科技功能、信息功能。政治功能包括军事功能、行政管理功能、政党及社团功能。精选资料，欢迎下载。社会功能包括居住功能、安全功能、教育功能、医疗功能、宗教功能、艺术功能、保障功能、

6、历史功能、传媒功能等。生态功能包括环境保护功能、资源循环利用功能、环境修复及再造功能。（2）从城市功能的地位及发挥作用来看，上述各项城市具体功能在城市中的地位和作用是不同的，有基本功能、主导功能和辅助功能之分。（3）依据城市具体功能在城市中的不同地位、经济全球化和区域一体化中城市发展的特点及趋势，又可以将城市功能划分为经济功能、管理功能、创新功能和生态功能。这四种功能的综合水平和能力高低，是衡量城市的发展水平和等级地位的决定性因素。其中，经济功能是衡量城市发展水平的根本，管理功能是衡量城市水平的标志，创新功能是城市发展的不竭动力，生态功能是城市发展的保障。3、城市功能具有复合的特征。即城市功能

7、不是单一的而是复合的。在城市功能复合过程中，因受城市定位、地理位置、生产要素、本地资源、社会财富、发展目标等影响，城市的各具体功能作用表现不一，有的城市经济功能更强大，有的城市政治功能更强大，有的城市商业和交通功能更强大。（四）城市的分类及类型1、按照城市产生发展进程和阶段分类，可将城市分为早期城市（奴隶社会时期）、古典城市（封建社会时期）、近代城市（自由资本主义时期） 、现代城市（帝国主义时期）。2、依据城市功能分类，可将城市分为政治中心城市、经济中心城市、交通中心城市、文化中心城市、旅游中心城市、宗教中心城市、生态中心城市等。3、按照城市人口规模分类，我国城市分为超大城市、特大城市、大城市

8、、中等城市、小城市五种类型。4、从建制市的行政级别分类，可分为直辖市、副省级城市（包括省会城市、国家计划单列市、副省级新区） 、地级设区市（省辖市） 、县级市。截止 2015 年，我国共有 664 个建制市（不含台湾地区） ，其中直辖市 4 个；特别行政区城市 2 个；省会城市 32 个（含 15 个副省级城市、 17 个地级省会城市），副省级城市 15 个，地级设区市 273 个（含地级省会城市），县级市 370 个。5、按照地理位置分类，城市可分为沿海城市、边境城市、内陆城市、沿江沿河城市。精选资料，欢迎下载。6、按经济和社会发展程度分类，可分为经济发达城市、经济中等发达城市和经济欠发达城

9、市。7、按照城市创建主题或内容来说，可分为园林城市、宜居城市、生态城市、文明城市、卫生城市、旅游城市、森林城市等。（五）城市化是城市和社会经济发展的基本趋势和基本规律1、什么是城市化？城市化是指一定时期内一个国家或一个区域社会人口及生产要素不断向城市集聚和扩张的渐进过程。 城市化率是衡量城市化程度的重要指标，是衡量一个国家和地区发展水平和综合国力的重要标志， 是指城市一个国家或一定区域内城市人口与总人口的比率，城市人口比重越高，表明城市化率越高，反之，则越低。城市化越发展，城市的地位就越来越提升，城市的作用就越来越明显。城市化水平的提高，是人类社会城市历史发展中的必然过程， 是社会分工发展到一

10、定历史阶段的必然产物，是当今世界重要的社会和经济现象，是人类社会经济发展的必然趋势。2、国外城市化从世界城市化进程看，城市化大致经历了三个阶段：一是古典城市时期。 因生产力水平不高，可提供城市居民需要的农副产品数量有限，所以城市发展受到限制，这个阶段延续时间最长，城市人口增长缓慢，直到1800 年，世界城镇人口仅占总人口的3%。二是近代城市时期。18 世纪中叶开始，在工业革命的浪潮中，欧美国家城市数量激增，城市规模快速增长，英国在1900 年城镇人口比重达到75%，成为世界上第一个城市化国家。 1950 年，世界城市化水平上升到29. 2% 。三是现代城市时期。 第二次世界大战后， 尤其是在第

11、三次科技革命和工业浪潮推动下，资本主义国家经济增长较快，城市化开始形成世界规模。殖民地半殖民地国家取得独立后，发展中国家已经成为构成当今世界城市化的主体，尤其进入21 世纪初以来，以现代信息技术为特征的第四次科技浪潮汹涌发展，到目前，世界平均城市化水平已达50%，发达国家甚至达到70%以上，预计到2030 年，全球城市化水平将提高到60%。3、中国的城市化新中国由于工业化起步较晚，城市发展又走了一段曲折道路。改革开放前，由于社精选资料，欢迎下载。会经济发展水平不高，受户籍、就业、粮油和住房等因素影响，造成我国的城市化进程缓慢和波折。改革开放后，由于生产力提高，经济快速发展，我国的城市化走上了一

12、条健康快速发展的轨道， 成为推动中国社会经济发展的的重要方式和机制。 与西方发达国家相比，中国城市化有着不同的特点：一是城市的建立和发展受中央政府主导；二是农村人口向城市转移受户籍等因素影响；三是城市化初始阶段的资金积累以政府政策为保障；四是城市化速度受政府调控；五是城市化水平既大大落后于世界平均水平和发达国家水平，也落后于国内同期工业化水平。 2004 年，中国的城市化率为41 .8% ，比世界水平低10%；六是城区的城市化率差距较大。如，2005 年中国平均的城市化率为42 .99%，北、上、广的城市化率分别77 .54% 、 88 .31%、 71 .99% ，而西部城区的城市化率则在3

13、0%左右。根据国家统计局2015 年 1 月 19 日发布 2015 年国民经济运行情况的数据显示，从城乡结构看，全国城镇常住人口77116 万人，比上年末增加2200 万人，乡村常住人口 60346 万人，减少 1520 万人，城镇人口占总人口比重（城市化率）为 56.1%。在我国，由于户藉制度及居住证制度“二元”居住模式的存在，城市化率分为常住人口城市化率和户藉人口城市化率， 两者差异较大， 一般来说，户藉人口城市化率一般低于常住人口城市化率约 20%30%。七是出现乡村城镇化的新模式。 它既有利于发挥大中城市的主导作用， 又充分发挥了小城镇在城市化中的生力军作用， 在户籍制度未改变的前提

14、下， 减轻了农业剩余劳动力人口向在城市转移的压力，扩大了农业劳动力转移的渠道、途径和范围，有力地促进了城镇体系的完善和农村社会的发展。八是农村人口的高速增长与城市人口低出生率是制约中国城市化发展的主要因素。4、城市化是城市和社会经济发展的基本趋势从国内外城市化发展进程可以明显看出，城市化是社会经济发展的基本趋势，也是城市发展的基本规律，归根结底是由社会生产力发展水平所决定的，并受城市的性质、特征、功能、作用等因素影响的。由于城市是社会生产力和社会发展的必然产物，是社会人口、生产要素、社会资源、社会财富的最重要的物质载体，具有良好的经济功能，精选资料，欢迎下载。能较容易地吸纳大量人口和生产要素，

15、市场成本较低， 便于开展大规模商品生产和商品交换，因此，城市人口不断增长，第一产业要素不断向第二和第三产业转移和升级，城市数量不断增加，城市规模不断扩大，城市设施逐渐增多，城市功能日益增强和完善，人类生产和生活方式由农村型向城市型号转化，经济方式和生活方式不断向规模化、集约化、市场化方向转换，城市人口占全社会人口比重越来越高，城市越来越在经济、政治、社会、文化、教育等方面处于核心地位，决定着国家的存亡和兴衰，在社会生产和生活等各方面均起着决定性作用。总之，随着社会生产力水平的提高和科学技术不断发展，导致城市化率不断提高，这是不以人们的意志为转移的客观规律。二、城市管理的内涵（一）城市管理的定义

16、就城市管理定义而言，目前有以下几种比较有代表性的观点，（1）城市管理等同于市政管理，指政府部门对城市的公用事业公司的事等方面的规划和建设的控制指导。（2）城市管理是以城市为对象，对城市运转和发展所进行的控制行为，他的主要任务是对城市运行的关键机制经济、产业结构进行管理和调节。（3）城市管理是指包括人口管理、经济管理、社会管理、基础设施管理、科技管理和文教卫生管理在内的城市群体要素管理。（4）城市管理是指对那些构成影响城市运转的动态因素进行管理，而那些相对静止的构成要素则不再只是管理范围之内，亦称为城市动态要素管理。（5）西方的城市管理是指资本主义国家的“三权分立” 、“大社会、小政府”体制下，

17、城市政府对城市的公用事业、公共设施和公共事务所进行的管理。西方的城市管理大多都是广义的民主的城市管理。（6）城市管理是指在社会主义国家的议行合一体制下，城市政府对城市的政治、经济、文化、社会等带全局性事项或重要事项所进行的行政管理.（7）城市管理是指城市各级各类组织机构，对城市各项事务进行的综合性社会管理。综合中外城市管理理论不同学者和流派的观点，城市管理既包括狭义的城市管理，精选资料，欢迎下载。又包括广义的城市管理。（二）狭义的城市管理（1）狭义的城市管理是指为满足城市居民、企业、政府及其他社会组织生产生活的公共需要，具有法定职权和责任的政府行政部门和企事业单位，通过计划、组织、指挥、协调、

18、监督、控制、经营、考核、评价、执法、科技及创新等公认手段，运用公共的人力、物力、财力、信息等资源， 在公共的市政基础设施、 市政公益事业、 市容秩序、环境卫生、园林绿化及部分城市公共空间等公共领域方面，按照有关国家、地方法规和部颁标准依法行政、 生产和作业，并在上述法规范围内规范城市居民、企业及其他社会组织行为的一种公共管理和执法的总称。（2）狭义的城市管理又称为微观城市管理。换句话来说，狭义的城市管理就是具有法定职责的公共部门和单位利用公共的资源，在城市市政、城市环境、城市交通、城市应急和城市规划等公共领域， 按照法定的公开的规范、 标准、制度，采取公认的办法、方式和手段提供公共产品和服务，

19、 并在上述法规范围内规范城市居民、 企业及其他社会组织活动和行为的一种社会公共管理活动。狭义城市管理的责任主体是政府主管部门。（3）狭义的城市管理的主要职责和内容是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。具体实施范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作；市、县政府依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、 违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。 城市管理执法即是在上述领域根据国家法律法规规定履行行政执法权力的行为。（4）目前，我国城市管理体制改革首要目标就是要建立以主管部门大部门制综合

20、管理为主，以政府首脑机关以数字城管平台进行跨部门高位协调监督指挥为辅的 “双轨制”城市管理体制。 这种大部门制的城市管理是站在我国政治体制改革的要求、政府主管部门高度及城市管理局局长的角度来确立的， 是一种狭义的城市管理。 我国关于狭义的城市管理理论我不要，还未形成的完整的理论体系（三）广义的城市管理（1）广义的城市管理是指对城市当中的政治、经济、社会、教育、文化、科技等各方面及城市本体及其生态环境进行全面的计划、组织、指挥、协调和控制的一种公共精选资料，欢迎下载。管理活动。（2）广义城市管理又可称宏观城市管理。它是以城市所有要素为管理对象，既包括狭义的城市管理的内容，又包括人口管理、经济管理

21、、社会管理、治安管理、生态管理、科技管理和文教卫生管理等在内的城市群体要素的综合管理。 广义城市管理的责任主体是政府。（3）目前，我国绝大多数城市管理理论是广义性质的城市管理理论。广义城市管理理论是数字城管、 智慧城管和智慧城市构建的理论基础。 这也是由社会主义公有制的这一根本社会制度和为人民服务的党的根本宗旨所决定的。 根据基本社会制度、我国“大政府、小社会”的国情及城市管理体制机制的特点，我国的数字城管体系是以广义城市管理理论为基础的， 是站在城市政府的高度和城市市长的角度来构建的， 是一种跨部门制的城市管理， 为政府指挥协调监督各部门及社会各界、 社会成员共同治理和管理城市搭建了平台，

22、提供了科技支撑和便利条件。 西方的城市管理范围和内容主要是以城市公共事务为管理对象，为“小政府、大社会”的城市管理格局，强调社会公共管理和市民全过程参与，因而也是一种广义的城市管理。三、城市管理若干基本问题城市管理有五个基本问题：一是为谁管（ For Who）？即城市管理的目的问题；二是为什么要管（ Why）？即城市管理的地位和作用问题；三是谁来管（ Who）？即城市管理的主体问题； 四是管什么（ What）? 即城市管理客体问题， 即城市管理的内容、 职责、范围问题；五是如何管（ How）？即城市管理过程中管理条件、体制机制、管理手段和管理方法等问题，概括起来，即“ 4w1h”。对上述基本问

23、题的回答，形成了城市管理学的基本理论。城市管理学是研究城市公共空间、 环境的生态维护、 市政公用设施运行规律的一门科学。城市管理学与城市环境学、 环境卫生学、城市生态学、城市地理学、城市发展史、城市规划学、市政工程学、园林管理学、城市社会学、公共管理学、城市经济管理学等学科存在既相互联系又相互区别的关系， 是一门正在兴起的综合性边缘学科。 加强这一学科的学习和研究，具有十分深远的现实意义和重要的指导意义。精选资料，欢迎下载。（一）城市管理的性质和目的城市“为谁管”的问题，换句话说，就是为谁管理城市或城市管理为谁服务的问题，表明的是城市管理的性质和目的。城市的性质是由社会性质决定的。任何城市必然

24、会处在原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会和社会主义社会等人类社会一定发展阶段中。 处在封建社会的城市，必然体现出城市的封建社会性质， 而在资本主义社会的城市， 必然是资本主义性质的城市。城市管理的性质是由该城市的社会性质所决定的。即有什么样的性质的社会，就有什么样性质的城市； 有什么样的性质的城市， 就有什么样性质的城市管理。资本主义社会的城市，决定了城市管理的性质就是资本主义。 城市管理的性质决定了城市管理的目的，即为谁服务的问题。资产阶级经常标榜城市以人为本，但却最终是以为资产阶级服务为根本。我国由于是社会主义社会， 城市的社会性质必然是社会主义性质，从而决定了我国的城市管理的性质

25、必然是社会主义性质。 这是我国城市管理和西方城市管理的本质的根本的区别。总之，城市的性质、特征、功能、地位及其发展规律，决定了城市管理的性质、特征、手段、地位和作用。城市的社会性质决定了城市管理的社会性质和目的。在早期城市和古典城市时期，城市建设和城市管理首要是为君主、 皇帝和国王等为主要代表的统治者阶级服务的。 管子 度地说 “内为之城，城外为之郭 ”。古今注说：“筑城以卫君，造郭以守民” 。这两段话从根本上充分说明了这一点。 城市发展到了近代城市和现代城市时期， 资产阶级取代地主阶段占据统治地位， 根据城市的集聚性和社会性等特性， 提出了以人为本的城市管理的基本原则。最终确立了城市管理以人

26、为本的根本目的、根本立场和根本原则。虽然资本主义国家都标榜城市管理以人为本， 但由于立法权掌握在资产阶级手中， 因而城市管理最终必然更多的是为资产阶级服务。新中国成立后， 由于实行社会主义公有制， 作为执政的中国共产党代表了大多数人的利益，城市管理的目的发生了根本变化， 提出了“为人民服务” 的根本服务宗旨。 2015 年中央城市工作会议提出的首要原则， 就是要坚持以人为本的基本原则， 要牢固树立为人民管理城市的理念， 强化宗旨意识和服务意识，落实惠民和便民措施，以群众满意为标准，切实解决社会各界最关心、最直接、最现实的问题，努力消除各种“城市病 ”。精选资料，欢迎下载。（二）城市管理地位和作

27、用1、城市管理的地位城市管理的地位是由城市的地位和城市发展规律所决定的。城市化越发展， 城市化率越高，城市相对农村而言就越处于核心和主导的地位，城市工作也就越来越居于核心和主导地位。同样，城市管理的地位就越来越重要，将越来越居于核心和主导地位。对我国而言，由于城市化率刚刚超过50%，城市的主导地位才刚刚凸显，因而城市管理的在国民经济与社会发展的地位才慢慢提升，尤其是城市管理的法律地位，也被提到各级党委、政府、人大、政协等机构的议事日程，随着城市管理法律法规的制订和出台，城市管理在社会经济发展的自然地位和法律地位必将明晰和巩固。2、城市管理的作用城市是人们从事生产和生活的安身立命的最重要场所。城

28、市居具有生活功能、 经济功能、政治功能、社会功能、生态功能，而城市化发展使城市越来越居于核心和主导地位，因此，城市的功能和地位决定了城市管理的作用。而城市的核心和主导地位必然决定了城市管理的重要作用：一是通过城市管理，能进一步强化城市的核心和主体地位，正向强化和发挥城市的各类功能作用，使城市具有宜居性、经济性、政治性、社会性、生态性；二是通过城市管理，克服居住方面人群或个体行为的随意性、无序性，防止破坏性；三是通过城市管理，因地制宜地协调和解决城市的生活功能、经济功能、政治功能、社会功能、生态功能之间的比例、矛盾和冲突问题，尽可能地满足人们日益增长的各类物质文化生活的需要，达到综合平衡的效果。

29、3、发挥城市管理的基础性保障作用首先，这是由城市在经济和社会发展中的中心地位所决定的。一般而言，城市化是人类文明的必然趋势。 城市在区域发展中起着中心作用， 在现代化建设中起着主导作用，在整个经济社会发展中起着骨干作用，在两个物质文明和精神文明建设中起着示范和引导作用。做好城市管理工作，意义深远，影响重大。其次，这是由市场经济发展对城市管理的要求所决定的。随着市场经济体制的建立和完善，市场对资源配置起着决定性和基础性作用，城市的市场作用和功能越来越凸显，人口、资金、土地、物资、工具、知识、技术等生产要素越来越向城市集聚，因而，如何使城市市场更加有序和有效则成为必然的需求，为企业发展提供公平有序

30、的竞争环境精选资料，欢迎下载。和外部基础条件，搞好城市的规划、建设和管理，以提供高效的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务服务，将成为城市政府的主要工作，加强城市管理就不可避免。第三，城市自身发展的要求决定了城市管理的重要性。我们生活的城市里，每天都要发生大量的经济活动、社会活动和居民的生活、学习、休息和娱乐活动，为保障这些活动正常有序进行， 保证城市正常运转和健康发展， 就必须高度重视并加强城市管理工作。古人说，开门七件事，柴米油盐酱醋茶，以及水、电、气、电话、公交以及垃圾清运等，哪个环节出了问题，人们的生产生活都会很不方便；道路再宽，交通没做好，仍然要出现拥挤；道路修的再多，市容管理跟

31、不上，必然会被各种各样的占道经营挤掉；住宅小区建设得好，物业管理和社区服务跟不上，仍然要出现脏乱差。我们通常说，城市“三分建、七分管” ，说的就是这个道理。第四，人民群众的愿望和要求决定了城市管理的重要性。随着人民物质生活水平的不断提高，对精神文明的要求也在不断增强。 城市环境是否整洁优美， 城市公共设施、公共事业是否给人们的衣食住行娱提供方便舒适的服务， 这不仅体现了人民群众的迫切愿望和要求， 也关系到党和政府是否关心群众生活， 关系到党和政府在人民群众中的形象。创建文明城市、 卫生城市就是党和政府在全国范围内开展的一项顺民心、合民意的民心工程、形象工程和凝聚力工程。因此，城市管理既关系城市

32、的物质文明建设，又涉及精神文明建设，是加强两个文明建设最充分、最有效的结合点，在满足人们日益增长的物质和文化要求中担负着越来越重要的职责。总之，城市管理的好坏，直接制约城市经济和社会发展的速度和质量，直接关系人民群众的生产生活， 直接展示城市市容市貌和形象，直接反映出市民的精神面貌，直接影响城市的对外开放和投资环境， 全社会必须充分认识城市管理的重要性及政府工作的重要地位。古今中外，对城市管理的重要意义和作用都有十分明确的认识。（三）城市管理的主体“谁来管”的问题即城市管理的主体问题。城市管理主体，即城市公共管理的责任承担者。政府、事业单位、企业、社团组织、居民个人都是城市管理的主体，但这些不

33、同的主体，在城市管理中的作用不同，所充当的管理角色也不同，毫无疑问，政府仍是城市管理这些主体中的主角， 充当着城市管理主导者、 决策者、指挥者、协调者的角色，其他都充当着积极的执行者、监督者、 参与者的配角角色或消极的旁观者、抵触者甚至精选资料，欢迎下载。破坏者等角色。在我国，政府中承担城市管理的主管部门是国务院住房和城乡建设部。 国务院住房和城乡建设主管部门负责对全国城市管理工作的指导， 研究拟定有关政策， 制定基本规范，做好顶层设计，加强对省、自治区、直辖市城市管理工作的指导监督协调，积极推进地方各级政府城市管理事权法律化、规范化。各省、自治区、直辖市政府住房和城乡建设主管部门负责本辖区内

34、城市管理工作的业务指导、组织协调、监督检查和考核评价。传统城市管理由城市政府垄断城市管理的决策、指挥、管制、监督权，由城市政府负责城市管理的全过程，因此， 政府就成为城市管理唯一主体。现代城市管理强调城市居民的主人翁地位及由居民组成的其他非执政社会团体的主体性作用， 以及政府是为市民服务的主体地位， 承认市民对城市公共事务的有关广泛的参与权利， 注重利益相关者尤其是市民对城市公共事务的广泛参与， 注重在政府与社会以及私人机构之间达成合作与伙伴关系，形成合力，共同促进城市善治。（四）城市管理的对象“管什么”的问题即城市管理的对象问题。城市管理对象又称城市管理客体，是指城市管理的内容和范围，在数字

35、城管系统中表现为管理事件和管理部件。广义来说，城市管理对象包括城市领域内的政治管理、经济管理、社会管理、文化管理、教育管理、生态管理、环境管理等为内容和范围的一种全面管理。狭义来看，城市管理对象主要包括市政管理、环境管理、交通管理、应急管理、城市规划实施管理和城市管理综合执法在内的一种综合管理。目前，我国城市管理的具体实施范围包括： 市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作； 市、县政府依法确定的， 与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。 城市管理执法即是在上述领域根据国家法律法规规定

36、履行行政执法权力的行为。（五）城市管理的运行“如何管” 的问题即城市管理的运行问题， 是指城市管理主体为达到的一定城市管理目的，在一定的职责范围内和一定的管理体制、机制和模式条件下，依据一定的管理标准，持续地采用一定的管理手段，运用一定的管理方法解决城市的一定管理问题，并精选资料，欢迎下载。对一定的管理结果进行评估的整个过程。具体又包括管理手段、管理方法、管理体制、管理依据、管理制度、管理时间（When？）管理地点（ Where？）、管理效果等内容。1、城市管理体制。城市管理体制是指城市管理系统的结构和组成方式，即采用怎样的组织形式以及如何将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，并以怎样的手

37、段、方法来实现管理的任务和目的。具体地说: 城市管理的体制是规定中央、地方、部门、企业在城市管理方面的各自管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则。它的核心是管理机构的设置、 各管理机构职权的分配以及各机构间的相互协调。城市管理体制的强弱直接影响到管理的效率和效能，在中央、地方、部门、企业整个管理层级及运行中起着决定性作用。2、城市管理机制。城市管理机制是指城市管理系统结构及其运行机理。管理机制本质上是管理系统的内在联系、功能及运行原理，是决定管理功效的核心问题。3、城市管理模式。真正的、现代意义上的城市管理，都要通过管理模式来进行。城市管理模式是在城市管理理念指导下和一定城市管理体制框架下

38、建构起来， 由城市的管理方法、管理模型、管理制度、管理工具、管理程序组成的管理行为体系结构。如：城市建设、管理、执法三位一体模式；城市管理相对集中行政处罚权模式；法制化城市管理模式；数字化城市管理模式；等等。4、城市管理办法。 城市管理办法是一种管理规定， 通常用来约束和规范市场行为、特殊活动的一种规章制度。 它具有法律的效力，是根据宪法和法律制定的，是从属于法律的规范性文件，人人必须遵守。根据立法法 ，我国的各级国家权力机关（人大及其常委会）制定的是法律和地方性法规，国务院制定全国性的行政法规、国务院部委制定部门规章、 各省市自治区政府制定地方性规章， 除以上外各级政府及其部门均可依法制定规

39、范性文件（有时政府省部一级也会制定规范性文件， 人大是无权制定规范性文件，但有权审查）。城市管理办法因管理主体层级不同，可表现为城市管理法律、城市管理条例或办法（规章）、城市管理地方性规章、 办法和规定、城市管理规范性文件等形式，他们都是城市管理的依据。5、城市管理的方法。现代城市管理的方法主要有：（1）行政管理的方法：这是一种最古老方法和最常见的城市管理方法。（2）经济管理的方法：这是利用经济杠杆进行调控，促进城市经济发展的方法，精选资料，欢迎下载。适合以经济见长的城市。（3）法律管理的方法：这是一种依法治国、依法治市的方式，强调依法行政，符合现代城市管理发展趋势。（4）咨询管理的方法：这是

40、决策者能吸取智囊团的智慧进行城市管理的方法，是一种精英治国、精英治市的方式。（5）城市规划管理方法：强调制定和实现城市长远发展蓝图来管理城市。（6）数学管理的方法：建立数学模型进行城市管理。（7）目标管理方法：建立目标、 分解目标、 指导目标的实施、对目标进行检查的方法。上述任何单一管理方法和手段都不能解决现代城市发展出现的问题。 现代城市管理必须综合运用上述方法和手段。6、城市管理制度。城市管理制度是指从事城市管理或具有城市管理职责的组织对内部或外部资源进行分配调整，对组织架构、组织功能、组织目的的明确和界定；对实现管理目标所采取的组织，控制，协调，反馈等活动所依据的规范形式的总和，是城市管

41、理规范的制度化成果。7、城市管理手段。管理手段是保证管理方法发挥作用的工具。城市管理手段可分为法律手段、经济手段、行政手段、科技手段、宣传手段、教育手段、文化手段、舆论手段等不同类型。城市管理手段的运用不是单一的， 而是综合的。管理手段从内容上说，包括 5 个方面：（1）强制。是管理主体依靠其强势地位对被管理者采取的强制管理措施。强制的表现形式有战争、政权、暴力、抢夺等。战争通常发生在国与国之间，政权主要发生在国内的管理方面， 在单位来说多为强制性的行政命令等，在非正式组织中表现为暴力及黑社会等，在个体中主要表现为抢夺等。（2）交换。是指一方与另一方在双方平等意愿的基础上为利益互换而进行的交易

42、。自愿平等的交换能为双方带来利益，可有效促进社会利益的合理分配，并有效调节社会关系。（3）惩罚。是指对组织认为的违规行为进行的惩戒。它是抑制不良行为（或违规行为）的最效的手段。 包括物质性的和非物质性； 包括强制、法律、行政、经济等方式。精选资料，欢迎下载。惩罚需要有一定的额度，低于这个额度，其惩罚的效能较低，甚至达不到应有的效果。（4）激励。是指对被管理的行为进行的肯定或奖励等措施。通过激励可以激发人们的潜在的能力。通常适用应用于对一些行为的倡导、鼓励等方面。激励也存在一定的额度，达不到一定的额度，其激励的效能会大大降低，甚至达不到应有的效果。（5）沟通与说服。沟通是指可理解的信息在两个或两

43、个以上的人群中传递或交换的过程；说服主要指通过沟通改变被管理者或对象人对待事物、对待人的观念或态度，从而改变处人行事的行为方式。8、城市管理效果。管理效果是指管理主体预期目标的实现状况，包括工作任务的完成情况、工作效率的高低、工作效益的好坏等等。管理效能、效率、效果、效益是互相联系又相互区别的概念。效能高，效率不一定高；效果好，效益也不一定好。但是，效率以效能为基础；效益以效果为基础。效能、效率、效果、效益之间既是传导关系，又是递进关系，一般情况下是正相关，但不一定是正比例。四、现代城市管理若干基本理论目前，城市管理主要有如下几种基本理论：（一）生态城市管理理论城市生态学的基本思想是以城市为对

44、象，将城市作为一个生态系统，探讨其结构、功能和调节机制的生态机理与方法，并将其应用到城市规划、管理工作中去。城市生态思想体现在以下一些城市生态学基本原理中： （1）生态位原理；（2）多样性导致稳定性原理；（ 3）食物链（网）原理； （4）系统整体功能最优原理； （5）环境承载力原理。（二）新城市主义管理理论新城市主义的特点在于强调传统、 邻里感、社区性、场所精神、全面、整体、有机、持续发展，主张恢复城市人文价值以提高城市生活品质的设计观念。 其设计思想内涵和原则主要体现在： 尊重自然构建完整的城市生态系统； 尊重社会与个人建设充满人情味的生态社区；保持“多样性”维持城市生态系统的稳定；节约资源

45、实现城市生态系统的可持续发展。可以说，新城市主义和当今最富魅力的“生态城市”具有殊途同归的内在一致性。 这种管理思想一方面实现了城市环境对人的关怀， 另一方面也提升了城市本身的魅力。精选资料，欢迎下载。（三）城市营销理论城市营销的思想强调的是通过对城市有形、 无形资产的整合来满足居民、 旅游者和投资者的需要，从而产生价值。在这一理论基础上， 城市营销将城市的土地、 基础设施、旅游资源以及依附于城市本身的某种品质、意象、文化视为“产品” 。为了提高城市竞争力，对这些“产品”进行形象和服务组合设计。其营销对象是市民、来访者、现有和潜在的未来投资者以及外部竞争者的都市； 其目的是引进产业、居民，留住

46、原有产业和鼓励原有产业的扩张。 用经济学的语言来说， 就是通过引进投资来加强其活力，通过引进企业和居民来降低城市公共物品的平均成本。（四）经营城市理论经营城市这一理念是在我国诞生的， 大连市于 1993 年率先提出了要经营城市， 1998年 9 月，中国城市经济学会会长汪道涵首次在在上海召开的纪念十一届三中全会 20 周年研讨会上正式提出经营城市的概念。 这一思想在近十年发展中获得了理论界和城市管理者的逐步熟悉和认同。概括来说， 经营城市就是要转变政府观念，将政府角色由事必躬亲的参与者转换为场外的管理者和守护者，制订对城市功能和区域角色的战略定位，通过市场手段引导城市资源的集聚、整合与有效配置

47、，放弃由政府大包大揽的行为， 引入竞争机制， 允许民间资本参与投资和管理城市公共事业建设， 提高城市基础设施系统的整体运营效率，充分发挥资源作用，实现城市价值。目前在我国已有几十个城市提出了要以经营城市的思想来发展城市， 其中不乏实践成功者， 因此可见基于经营城市的城市管理思想对于促进城市发展是有积极意义的。（五）城市竞争力理论城市竞争力反映的是城市在科学的制度安排下集聚、 整合自身及外界资源， 把握区域经济定位， 实现经济的可持续发展和社会的全面进步的能力。 城市竞争力的城市管理就是将提升城市竞争力作为管理工作的任务， 在分析明确内、外部环境的基础上，通过对城市实力、城市能力、城市活力、城市

48、潜力和城市魅力五个方面的发展来实现对城市竞争力的提升，促进城市的可持续发展。对实际管理工作者而言，城市竞争力这一系统概念为管理工作提供了引导性作用， 其较为明确的内涵和构成要素也提高了管理工作的针对性和可实施性。精选资料，欢迎下载。（六）数字城市理论数字城市是以计算机技术、 多媒体技术和大规模存储技术为基础， 以宽带网络为纽带，运用 PC技术 ( 遥感 UC、全球定位系统 ATC、地理信息系统 ABC)、遥测、仿真虚拟技术等对城市进行多分辨率、多尺度、 多时空和多种类的三维描述。本质上讲数字城市属于一种技术手段， 它为城市建设和管理工作提供了一套崭新的解决方案。 信息的全面性和及时陛使得城市管

49、理决策效率大大提高， 通畅的信息流动路径整个城市的经济、社会、生活有机的融合在一起， 提高了城市整体运行效率。基于数字城市的城市管理较以往的方式提高了效率， 但是主要集中在行政管理的内容上， 更多地停留在技术理性层面上，如果能够与其它城市管理理论思想结合起来，则必将发挥更大的作用。（七）新公共管理理论新公共管理是指一系列当代的思想和实践活动， 其核心内容是力图将私营部门和工商企业管理的方法用于公共部门。 新公共管理理论主要依赖私有部门管理实践， 强调将竞争引入公共服务领域的重要性， 它要求我们重新思考政治家、 管理者和市民在地方治理中正在转变的角色与作用。（1）分析了新城市管理形成的全球化和公

50、共舆论两大动因；（ 2）概述了大多数国家认可的从地方政府到地方治理的转型； （3）审视了从公共行政到新公共管理的转变；（ 4）重新考察了政治家、行政官员和市民之间的三角关系和相互作用；阐述了转型中的市民参与方式； 这四个部分合在一起便形成了新城市管理的理论轮廓；（ 5）对领导者、政策制定者和城市管理者所面临的挑战进行了反思实践中，新公共管理力求将市民、公民定义为产品的消费者或公共服务提供者的顾客。近十几年来，公共服务途径经历了重大转型。 一个多世纪建立起来的公共服务精神受到了新公共管理理论的挑战。（八）对现代城市管理理论的评析与展望现代城市管理理论的繁荣促进了城市管理科学向更深层次、 更高层次

51、的发展， 并且为城市管理工作提供了良好的引导作用， 无论是在理论层面上还是在实践层面上都有着积极意义。但是在理论发展繁荣背后也应该看到不足：首先，当代城市管理理论多是围绕着城市管理中的某一个问题或某一种思想展开的论述，缺乏系统性的观点，尤其是我国的城市管理研究，很多还停留在条条块块的技术层面上，没能上升到综合的、宏观的角度。管理科学作为一门系统科学，有其自身的复精选资料，欢迎下载。杂性和多层次性，城市管理作为管理学的一个分支，也应该本着系统的、多层面的角度去看待，这样才能使城市管理的研究上升到更高的科学层面上。其次，当代城市管理研究与其它学科的综合性联系还不够紧。 城市管理学科的产生是在城市规

52、划、经济学、社会学和管理学的共同促进之下完成的，而我们看到的是当代城市管理理论在发展过程中多是循着某一门学科的着眼点和研究方法展开的， 比如有些理论单单是从城市规划的角度出发作出的扩展， 有些则完全停留在公共行政管理的层面上，这样的研究方法和思路有可能导致将城市管理局限于某个学科的附属地位， 而忽略了它本身的综合性和创造性。 因此在今后的研究中， 我们应当更多的综合各个相关学科的理论，兼收并蓄，经过消化处理形成一套以城市管理为中心的独立的理论体系。再次，当代城市管理研究多停留在理论的定性分析层面上， 缺少规范的定量分析方法。数学是经济管理理论界公认的规范且有效的分析工具， 当代城市管理作为科学

53、的一个重要分支，通过对数学工具的应用， 有助于建立完整而富有逻辑性的理论体系，有助于加强理论本身的可扩展性和可传授性。 在利用数字工具说明和解决城市管理问题的层面上有待进一步深入。第四，当代城市管理尤其是我国的城市管理，理论研究有余，而实证研究不足。城市管理科学是一门实践性很强的科学，城市管理理论成果是实践工作的有效指针，城市管理理论体系的丰富和完善必须依靠对现实现象的不断观察、分析、 总结来完成，也只有通过实证研究，才能够印证理论本身的科学性，做到去伪存真，促进城市管理理论的健康发展。目前，许多城市管理研究人员既没有从事城市管理工作的直接经验， 又缺乏对城市管理工作实际的调查和研究而带来的间接经验， 掌握的关于城市管理方面有价值的第一手资料不多， 导致所提出的思想和理论缺乏针对性和指导性，脱离实际， 泛泛而谈，比较空洞，不能给实际从事城市管理工作的人们以帮助和启迪。伴随着信息技术的飞速发展，城市管理体制改革的全面深入开展， 未来对城市管理的研究必将呈现进一步综合化、系统化的趋势，为全面构建城市管