建立税源监控长效机制的几点思考

1、建立税源监控长效机制的几点 思考税源监控是现代税收管理职能的重要体 现，是掌握税源并促使将税收从潜在税源依法转 化为现实税收收入的过程。税源监控体系主要由 税源预测、税源管理、纳税能力估算和税收审计 四个部分构成。税务机关税源监控能力的强弱在 很大程度上决定了税收征管质量的高低，税源监 控手段是否先进、科学可行，又直接影响了税收 征管的效率，因此，税源监控是税收征管工作的 重中之重。本文就如何改善薄弱环节、完善现代 税源体系试作探讨。一、更新管理观念思想是行动的指南。多年以来我们大多注重 税收的收入结果，而较少从源头进行考虑；大多 站在征税人的立场，较少站在纳税人的立场进行 考虑；多数情况注重

2、事后的弥补，而较少注重事 前的防范。因此，要加强与完善税源监控，促进 税收管理效率，必须树立以下几种 观念：1 树立防范未然观念。现行征管模式重视 税收稽查，将税务稽查放在“重中之重”的位置,这对于打击偷逃骗税，严格税收执法，确实起到 了不小的作用，但这种税务稽查是一种事后管 理，是征、管、查三环节中最后一个环节，实际 上是一种拾疑补缺，亡羊补牢。而且，据可靠资 料显示，每年税务稽查的案件只占税收案件的 10%，其效果是可想而知的。因此，要增强防范 未然观念，将税收征管的重点前移，加强税源监 控，将偷逃税行为扼杀在萌芽中。2. 树立纳税服务观念。纳税人的行为在很大程度上影响着潜在税源的多寡。所

3、谓税源监 控，简单的说，主要是监控纳税人的行为及其经 济活动。而纳税服务是融洽征纳关系、优化税收 环境的重要手段。发达国家都非常重视对纳税人 的优质服务，并普遍认为：对纳税人提供的综合 服务越完善，就越能减少偷逃税行为的发生。因 此，必须进一步更新意识，树立纳税人和税务机 关地位平等的观念，增强服务意识，优化服务措 施，在严格监控过程中体现税收的优质服务，以服务促进税源的监控与管理。3. 树立税收效率观念。税收征管效率是评 判税收工作效能的重要标准，要不断深化改革，进一步完善现行税制，增加税收收入规模，提高 税收的经济效率，尤其是在税源监控实践中要树 立效率意识。4. 树立依法治税观念。依法治

4、税不仅包括 要求纳税人依法纳税，也包括征税人员在税收征 管过程中遵从税收相关法律，严格按照法定权限 办事，严禁以权代法，以言代法或者滥用职权。二、建立税源监控机制实施税源监控，不仅需要税务部门自身努 力，而且需要其他相关部门如工商、金融、公检 法等部门的配合，还需要广大纳税人、扣缴义务 人的参与，其涉及面广、环节多，因此，必须建 立一套系统、科学、规范的税源监控机制，方能 相互约束、相互制约、相互监督，达 到有效监控的目的。1.建立资金监控机制，强化对纳税人收入状 况财务核算和生产经营情况的监控。按照马克思的社会再生产理论，企业的生产 过程，既是一个物资产品的生产过程， 又是一个 资金循环的过

5、程。随着企业生产经营活动的循环 而不停运转，形成物资流。资金流是企业与社会 化大生产相联系的财产物资的货币表现形式，不 仅反映了物资流的规模、流向和速度，而且反映 了企业的生产经营状况和获利水平。就个人而 言，劳动收入的取得、财产的收益也都直接或间 接的表现为资金的形式。一般正常情况下，企业 资金流的大小、方向，在金融机构都应有相应的 原始记录。如果控制了纳税人的资金流，控制了 企业的经济往来情况，相应就控制了税基。为此, 首先，要全面推行收支票据制。借鉴国外的成功 做法，通过立法严格控制现金结算的范围和数 量，禁止大额现金流通，限制小额现金流通，超 过一定数额的存款须问明其合法来源； 针对我

6、国 发票使用还不够全面规范从而导致无法全面掌 握纳税人的收支情况，有必要使纳税人的一切收 支都限定以合法的票据为依据，而且规定把票据 的具体内容和数据及时在广域网上有所记载；全 面推行自然人和法人的存款实名制， 并逐步实现 所有金融机构联网通兑。通过这些措施，在全社 会建立健全货币监督与控制机制，从而减少现金 收支的现象。其次，加大对现有金融法律法规以 及新征管法的执法力度。金融机构是适应企业的 需要而建立的，它们之间水乳交融，利益正相关； 而企业和税务机关最直接的表现是利益上的对 立，利益负相关。因此，金融机构和企业存在合 谋对抗税务管理的可能，如开设多头账户，采用 现金交易，甚至帮助其抵制

7、税收保全措施和强制 执行，因此要加大对现有金融银行法律法规的执 法力度，如果出现违规行为，要追究直接人及其 领导的责任；要加强对纳税人开户和现金使用的 管理，严格执行银行法、现金使用管理办法 等金融法规制度，严格控制现金交易的额度，超 过一定金额的现金提取要问明用途。 另外，为加 强银行与税务系统的联系与配合，法规中明确规 定银行等金融机构中拒不协助税收征管的法律 责任，以及出台税务部门与银行等金融机构之间 就纳税人、扣缴义务人存款的开户、查询等若干 问题的具体配合办法，这样为更好的控制资金流 提供了制度上的保证。2建立税户监控机制，最大限度减少漏征 漏管户。首先，尽快推行全国统一的纳税人识别

8、号， 建立完整、准确的纳税档案体系。借鉴世界各国 的经验，我国应通过税法或者其他相关法律规 定，强制建立统一的纳税人识别号码制度。为此, 一是国家税务局和地方税务局编发的税务识别 码（税务登记号）应予以统一，以便掌握纳税人 全部纳税情况。二是总公司与其分支机构使用统 一的税务识别码。三是应尽早依法将纳税人码拓 展到每一个有收入的公民，每个人终身只能有一 个税号。以此为基础建立完整、准确的纳税人档 案，对纳税人的收入和与其纳税程序有关的各种 信息进行收集和整理。同时纳税人识别号还应强 制用于储蓄存款，社会保障、股票交易、购买房 地产等事项，并可广泛用于生活的各个领域。其 次，还要建立定期的税务登

9、记交换证制度， 定期 清理空挂户和漏管户，使税户资料更趋真实。在 与工商联网的基础上，税务部门可开发税务登记 户计算机自动查核系统，使税务登记与工商登记 户能够进行自动核对，发现工商登记系统与税务 登记系统不一致时，能够预警提示。另外，对重 复登记的疑点身份证发出风险提示，防止纳税人 与税务部门打游击战似的此地注销彼地开户的 现象。3 完善信息共享机制，更为广泛地获取税税务机关实施有效的税源监控，关键是要最 大限度地实现信息对称。从税务部门来看，要按 照税收法律、行政法规的规定，完善纳税申报制 度，对需要纳税人申报的内容、申报的格式加以 规范、明确，提高纳税人申报信息的完整性、准 确性、可靠性

10、。从外部信息来看，要借鉴国外的 成功做法，实现计算机联网，从各个相关部门获 得税源信息，真正实现相关部门之间的信息交换 和共享。虽然，在各个地区、各个部门之间实现 计算机联网，在短时间内不可以完成，但从长远 角度，这是一个大趋势，也是使税收成本下降的 最为得力的措施。4.建立严密的岗责体系，防止税源监控职 能“架空”。前面已经分析过，从“管人向管事” 转变的税收征管模式确立以后，过分强调征、管、 查相互分离，出现税务机关内部人员相互扯皮的 现象较为突出，因此，加强和完善税源监控，必 须建立严密的岗责体系，明确管理分局与征收分 局在税源监控方面的职责。税源监控工作主要靠 管理分局落实，管理分局重

11、在预防偷逃税行为的 发生；征收分局主要是通过会统核算工作衡量税 源监控工作的成效，并及时地将税收收入情况反 馈给管理分局和稽查局，为其实施进一步监控与 管理提供有效信息。此外还应进一步整合税务机 关内部的征管力量，做到征管资源的优化配置。从税收信息化建设的总趋势及法律法规对税务 机关的要求看，税收基层工作应定位于县区局， 县区局不仅是指挥基层征管工作的中心， 还应当 成为征收中心、管理中心，县区局要淡化机关意 识，推行机关基层一体化模式，实现由后台指挥 向前台控管的角色转换，县区级的工作要由虚变 实，重要的工作由间接管理变为直接或部分直接 管理，进一步充实基层征管力量，使税源监控职 能落到实处

12、。5.全面推进纳税评估办法，提高纳税申报 质量。纳税评估是指税务机关根据纳税人的申报 资料以及其他有关信息运用科学的方法， 对其申 报纳税情况的真实性、准确性、合法性进行审核 分析、综合评定和分类工作处理的管理工作。它 对于提咼纳税申报质量、及时纠正 纳税偏差，把一些税收违法行为消灭在萌芽状 态。许多西方发达国家都将纳税评估作为税源监 控的一种极为有效的办法加以推广， 而目前我国 只是在增值税的申报环节展开这项工作是还远 远不够的，它的科学性、预警性、指导性在税务 管理的方方面面还没有得到有效发挥。因此，要扩大纳税评估的税种范围、征收环节，将其覆盖面扩大至纳税人对实际生产能力、生产 规模、销售

13、及进料进货规模、原材料供应、仓库 货物等内容进行全面核算评估，并得出合理的结 论。特别是对于大中型企业，必须依靠大规模计 算机网络，信息数据库及先进的税收评估手段， 才能实施有效监控。另外，国外许多纳税评估的 先进经验值得借鉴。以新加坡为例，首先，税务 局制定了严格的评税工作规程， 其分工较细。税 务处理部负责发放评税表，处理各种邮件、文件 和管理档案；纳税服务部是对个人当年申报情况 进行评税；公司服务部是对法人当年申报情况进 行评税；纳税人审计部是对以往年度评税案件和 有异议的评税案件进行复评；税务调查部是对重 大涉税案件进行调查。如果在评税中发现重大涉 税问题，必须转入税务调查部进行调查。

14、具体程 序是：每年1月，税务处理部开始将纳税人评 税表邮寄给纳税人，纳税人米取邮寄或者网络报 送方式向税务局申报。税务处理部通过分类将不 同纳税人评税表传送到有关评税组。评税组将纳 税人在系统数据库中的相关资料与评税表上信 息进行核对，如有疑问可通过网络或函调的方式 搜集调查，然后在系统中做出税务局评税表及评 税工作底稿，并通过计算机系统逐级上报，最终 传至税务处理部，由该部将税务局评税表和纳税 单邮寄给纳税人，并最终收取纳税人完税凭证。 其次，重视纳税人的自查自纠。在评税过程中， 如果发现纳税人有违法事实，一般都要先给纳税 人主动坦白的机会，假如纳税人仍然置若罔闻， 那么就将由无知事故定性为

15、主动事故， 处理方法 也由简单罚款变为追究刑事责任。当然其评税管 理工作主要依托计算机系统进行，评估的依据是 评税人员通过各种渠道搜集的情报信息以及纳 税人申报表中提供的信息。因此，可以学习其成 功的做法，首先是要分工明确，岗责落实。其次 是要推行约谈举措，给纳税人一个改正纳税申报 错误的机会，对拒不整改的才移送稽查环节。二、完善税源监控手段在税源监控过程，必须充分运用科学有效的 税源监控手段，才能提高税收监控与管理效率， 减少税收征收成本。1.提高信息化监控水平西方发达国家的成功经验告诉我们，现代税 收监控运行机制必须加速信息化建设为核心，提 咼税务部门内部与外部的信息共享。 但是，在提 高

16、信息化建设中，我们不能脱离实际，必须研究 我国目前现状，利用现有科技水平，并逐步完善， 然后实施跨越。而且，信息化建设是以计算机为 手段，绝不是完全依靠网络，而是“科技加管理” 的双轮驱动，从而进一步规范、优化税收征管， 提高信息利用水平。规范税务部门对纳税人的有 效监控，加强职能部门之间的相互制约和上级机 关对下级的监督管理，促进税收工作公平、公正 和公开。信息化能大大缩短纳税人的办税时间， 减轻企业负担，为纳税人提供更多优质、高效的 服务。加快信息分析利用，实现由信息管理向知 识管理的跃升。税收管理信息化工程建设，不仅 在于要搞好网络支撑平台这个理论框架，更重要 的在于要搞好信息资源开发利

17、用这个主体内涵 建设，信息化过程是否有效发挥功效，就在于能 否将各方面收集的信息资源充分挖掘出来，将它 提炼为知识，再把知识激活为提高税收征管水平 的动力。因此，要将资源开发利用放在信息化建 设的核心地位。要按应用需求对信息采集内容进 行规划，并根据它搞好信息源布点，建设信息采 集系统，将有价值的信息源源不断地汇集到网络 的各节点上；然后将各种历史数据、各类财务信 息、申报信息及其他管理信息等通过数据仓库技 术，建立模型进行加工分析，使采集的信息智能 化，高质量的精品，最后将它输送到决策者和用 户手中。建立数据处理中心以后，要利用数据仓 库、数据挖掘等技术提高对信息的综合分析水 平。因为，数据

18、仓库提供了容纳大量信息的场所， 而数据挖掘技术能够从大量繁杂的涉税数据中 找出真正有价值的税源管理信息。并且，在地市 级以上税务机关要利用数据仓库、数据挖掘等技 术建立综合数据库和监控系统，将来自纳税人、 上级和下级税务机关的电子数据及其他相关信 息纳入数据库管理，提供给领导和各部门使用， 实现信息共享，提高信息资源利用水平。再次， 以人为本，组建较高层次的信息化队伍。人是最 活跃、最能动、最为关键的因素。“科技加管理” 需要一大批高素质的技术和管理人才与之相适 应，因此，要尽快建立起一支具有良好政治素质、 结构合理、相对稳定的信息化专业技术队伍。各 级税务机关要从机构设置、工作环境、职称评定

19、、 待遇等多方面建立人才培养和激励机制，要以学 习进修、专题培训、内部培训研讨等方式，加快 技术人员的知识更新，使其适应信息技术和税收 信息化事业发展的需要，在目前计算机人才较少 的情况下，要将技术人员集中在市、县局信息中 心集中管理使用。2 强化重点税源监控正如前面所分析的，现在税收征管模式已经 发生了根本性改变，由原来的税务机关上门征税 改为纳税人主动到税务机关申报纳税。在原征管 模式下，税务机关对企业设有专职管理员， 专管 员不仅直接参与企业应缴税收的核算、监督税款 入库，而且负责对企业的生产销售情况、盈利能 力、资金状况及其对税收的影响进行了解、 反映、 分析、监控，并对企业短期乃至中

20、、长期税收规 模进行预测，编制税收收入计划。在新的征管模 式下，税务机关对企业的税收申报和税款入库不 再落实专人管理，不按户设责任人，虽然税务稽 查力量在不断加强，但毕竟覆盖面有限。目前， 我国纳税人纳税意识不强、企业会计管理水平不 高的问题普遍存在，偷税、逃税、骗税现象还很 严重，这就要求税务机关采取必要的措施， 解决 征管模式变革过程中出现的“疏于管理、淡化责 任”问题。另外，专管员取消后，税源分析、税 收预测等税收计划管理内容失去了原有的基础， 成了 “空中楼阁”，急需寻找新的立足点，于是， 加强重点税源管理被提上了议事日程。通过加强 重点税源管理，可以在一定范围内和一定程度上 填补新旧

21、征管模式转换过程中出现的对企业纳 税行为监控管理上的“真空”。近年来税务机关 比较注重重点税源监控措施，取得了较好的效 果，但也存在对重点税源覆盖范围还不是很广， 而且管理得不细，监控措施不得力，出现的重点 企业偷逃税严重的状态，从跨国企业每年偷逃税 约300亿元的巨额数字中即可见一斑。重点税 源监控的实施具体应从以下几个方面着手：一是 建立重点税源数据库。建立重点税源数据库是一 项系统工程，覆盖面广，工作量大，必须自上而 下层层落实，分级建库，形成一个重点税源数据 库网络。数据库资料来源主要有：企业申报表、 企业会计报表、重点税源户统计报表等。二是建 立重点税源定期报告制度。重点税源管理是一

22、项 长期性、经常性工作，因此，必须建立一套定期 报告制度，使收集、掌握的重点税源资料具有规 范性、系统性、连续性、可比性。报告的内容主 要有两个方面：一是重点税源户统计报表，由税 务部门统一制发，重点税源户定期填写上报，填 报项目包括企业主要财务会计指标、税收指标（主要税种的应缴、实缴、欠缴数据）及其他生 产经营数据资料。二是重点税源户当期生产经营 和实现、上缴税收的状况及其变化情况的分析说 明。三是建立重点税源定期联系制度。要走出去， 请进来，深入了解重点税源户情况。一方面，税 务部门应派员经常深入重点税源户，实地了解企 业生产经营和税收动态情况，发现问题，及时解 决；另一方面，税务部门可以

23、定期或不定期召开 重点税源户负责人、财务人员会议，听取情况介 绍，掌握企业生产经营状况，分析影响税收收入 的因素。四是建立重点税源管理责任制。 对重点 税源实行分级管理，责任到人的办法。所谓 分级管理，就是根据重点税源户的税额大小和管 理需要，确立各级税务机关对重点税源户的管理 范围、管理权限、管理职责；所谓责任到人是指 对每户重点税源企业都要指定专人联系，明确职 责，即：负责催交重点税源统计报表，采集和整 理重点税源数据库的数据，了解分析企业生产经 营和税源变化情况，预测企业税收发展趋势，检 查和核实企业税收申报数的真实性和准确性，监 控和督促企业及时将税款解缴入库，并建立岗位责任制进行考核

24、。3.优化纳税服务征纳双方信息不对称的一个方面就是税收 政策信息不对称，征收方掌握的政策信息多，纳 税人知道的少。因此，可以借鉴发达国家先进经 验，转变管理理念，优化纳税服务实际就是一种 最为有效的税源监控方式，是税收征管工作融入 社会的必然过程，也是从纳税人角度考虑，是实 行征纳并举的监控方式。税务机关通过优化纳税 服务，寓监控于服务中，提高税收遵从度，将极 大地减轻税务机关税源监控的压力，有助于税务 机关合理配置税收征管资源，改善税源监控的薄 弱环节，提高税收监控的整体质量和效率。其一, 要保障纳税人的合法权益。首先，在税法的酝酿 和立法过程中就应面对社会和纳税人广而告之 广泛深入地听取社

25、会各方面的意见；也可以立法 听证会的形式，召集有代表性的纳税人讨论和发 表意见，并作为税法修订的重要参考。经历了这 样一个广泛吸纳民意过程，才能较为充分地体现 人民民主原则，才使税法的实施具有广泛的社会 遵从基础。其次，是严格依法办事，纠正税收执 法中存在的问题。最后，做好处罚听证、行政复 议等法律救济工作，建立纳税人维护制度。司法 机关做好涉税诉讼工作，公正处理有关涉税事项 的处理工作。其二，提供规范、便捷、经济的服务平台及 税收宣传活动。新税收征管法及其实施细则将纳 税服务作为法律条文规定下来，使得纳税服务从 传统意义上的职业道德范畴向新型的法律范畴 转变。税务机关可以通过对纳税人税收法规

26、的辅 导、咨询，实施纳税信誉等级管理，推广多元化 申报纳税方式，规范办税服务厅，以及推广应用 全国税务系统特服电话“ 12366”，为纳税人提供 全面、规范、便捷、经济的税前、税中、税后服 务，从而形成广泛的为纳税人服务的社会税收网 络。其三，大力开展社会中介服务，通过中介服 务掌握纳税人信息。目前我国税务代理业尚无比 较固定的业务范围，不象会计师事务所那样，有 专业业务规定，如 1992年6月24日财政部 发布的外商投资企业财务管理规定第7条规定：企业年度报表和清算报表应附有中国注册 会计师的查账报告。虽然国家税务总局对税务代 理机构参与企业所得税年终汇算清缴工作做出 了明确规定，但目前在我

27、国只有北京等极少数几 个城市的税务代理机构参与了这方面的工作。 因 此，税务机关要在界定和规范税务机关服务行为 的基础上，统一制定和落实对税务代理事业的行 政管理制度，引导税务代理事业的健康发展。 并 且通过建立起税务机关这么服务与社会服务向 结合的税收服务体系，提高纳税人申报资料的质 量，将纳税人由于不熟悉税法或计算失误而少缴 或多缴税款的风险减低到最小，从而节省纳税人 的纳税成本。四、完善税收征管体制现代税收征管体制的内涵就是依托信息技 术，提高征收集约化水平，实现既有机联系又相 互制约的征收、管理、稽查专业化分工，从而形 成良性循环的税收征管运行机制。集中征收是指 征收机构的制度集中及税

28、收信息的高度集中处 理。但集中征收并不是征收地点越少越 好，而主要指信息集中，涉税信息的高度集中与 税收信息化建设的目标是一致的，例如，美国是 世界上信息化程度最高的国家，全国的税务信息 处理中心只有4个。我国浙江省和江苏省南京 市进行了深化税收征收改革试点，浙江省国税系 统各自只设了一个数据处理中心， 反响较好。当 然我国的经济发展水平有限，各地信息化建设参 差不齐，不能操之过急，然而集中化是优化我国 征管体制的方向和长期目标。另外，应严格界定 各系列、各岗位的职责范围。出台一套详细的岗 位职责体系，明确局与局之间、科与科之间资料 传递程序，明确基础资料的微机录入，明确征管 模块的使用权限等问题，分清主次，分管负责， 强调配合，避免“三不管”事件。在具体工作中， 要求各级各部门，对自己所属和有责任关系的具 体业务，以管定查，以查促管，提高查处质量， 尽快改变管理弱化和查管脱节现象，确保新的征 管体制顺利运行。五、优化税收环境税收环境直接地制约和影响税收征管活动， 良好的税收环境是支撑依法治税的工作平台。要 营造一个良好的税收环境，必须从整个社会入 手，全民总动员，各级政府、各级机关通力配