调查报告：利用世界银行贷款造林促进农村经济发展

1、调查报告： 利用世界银行贷款造林 促进 农村经济发展 搞好项目建设，促进农村经济发展 河北省林业从 1990 年开始利用世界银行贷款造林，截 止目前，已建、在建和拟建的项目已有四期。总投资计划约 6 亿圆人民币，其中世行贷款 4100 万美圆，造林任务 16 万 公顷，涉及我省9市的70个县。到XX年底，已累计完成造 林面积 13万公顷，提取世行贷款 2300万美圆。世行贷款造 林项目历经 10 年，尽管每一期项目的具体目标有所不同， 贷款的条件和转贷渠道也有所变化，但总体来讲，项目建设 不仅加快了河北省速生丰产用材林工程的建设进程，储备了 大量用材林资源，而且对改善生态环境、促进农业产业结构

2、 调整和农民脱贫致富产生了深远的影响。同时，借鉴世界银 行管理办法形成的一套行之有效的工程造林管理经验，对于 我国加入 wto 后在造林管理上与国际接轨，具有十分重要的 意义。 增加了森林资源。 按照项目的既定目标，一、二期项 目主要是发展速生丰产用材林，三、四期项目除发展部分速 生丰产用材林外，发展部分经济林，以帮助农民在短期内实 现脱贫致富。 10 间完成的 13 万公顷造林面积中，速生丰产 用材林 12万公顷， 名、特、优、新干鲜果经济林 1 万公顷。 根据幼林摸底调查结果，一、二类林面积达到90%以上。世 行贷款造林项目的实施，为我省实现造林面积和林木蓄积双 增长做出了积极贡献。首先，

3、增加了项目区的林木资源，使 世行贷款造林成为我省速生丰产用材林建设的主体工程；第 二，使项目区的森林覆盖率平均提高了个 百分点，其中一 期项目平均提高个百分点，二期项目平均提高个百分点，三 期项目平均提高个百分点；第三，上述完成的 12 万公顷速 生丰产用材林，按每年每亩平均生长一个立方米计算，可持 续生产 1600 万立方米的木材，将有效地缓解我省木材短缺 等诸多问题。同时完成的 1 万公顷干鲜果品经济林，进入盛 果期后每年可生产 15 万吨的干鲜果品。 促进了农业发展。 世行贷款造林项目区主要分布在我 省中南部平原以及太行山和燕山贫困山区的 70 个县，项目 的造林地重点利用的是各河流两岸

4、多年滚动形成的沙荒地 以及进一步延伸的次耕地。我省的永定河、沙河、滹沱河、 漳河的两岸和故道，一直是我省平原农区遭受风沙危害最为 严重的 3 大沙区之一。针对这一问题，世行贷款造林项目开 发改造沙荒、沙滩地 6 万多公顷，新打机井 8000 眼，修渠 256公里，整修道路 1020 公里，使沙荒地变成了林茂粮丰的 稳产田，并涌现出永清、安次、定洲 、新乐、大名、临漳 等一大批治沙造林先进典型。世行造林项目的实施，有力地 促进了农业发展。第一，栽植的树木防风固沙改善了生态环 境。据河北农业大学在本项目中持续 8 年的关于杨粮间作的 林木生长效应、农田小气候效应、农作物产量效应和杨粮间 作的生理生

5、态学基础等方面的科学研究，杨粮间作使农田小 气候发生了明显的变化，毛白杨幼林可以使农田平均气温下 降 - 度，平均相对湿度提高个百分点， 平均风速降低 %。 第二，小气候的改善提高了粮食单产。在上述条件下，间作 物亩产可比对照提高 %-%。第三，项目建设增加了耕地面积。 在山区，世行项目坚持以项目村为单位，按流域进行综合治 理，凡在 5 度以上的坡地，都采取反坡梯田、水平阶或鱼鳞 坑整地、品字型栽植等措施营造防护林、用材林、经济林。 此举在控制水土流失的同时，每亩一般还可开发出3 5 成 的可耕地；在平原区，则通过开发沙荒增加了耕地面积。大 名县在境内 3 条古河道形成的 5 条大沙带范围内营

6、造间作式 速生丰产用材林万亩，通过开发改造沙荒增加农业种植面积 6 万亩，林地间作小麦增加产量 1000 万公斤、花生 1200 万 公斤。 提高了农民收入。据有关方面测算，目前农民在高产稳 产田上种植农作物，两茬纯收入每亩也不足 400 元，而世行 项目的实施，大大提高了农民收入。首先是营造林木的直接 收入。世行贷款造林一、二期项目，重点分布在中南部平原 农区，其土地资源主要是沙荒地和次耕地。 实行林粮间作后， 由于农民的耕作对林木起到了以耕代抚的作用以及林木的 边行优势效应，使毛白杨的平均单株材积生长量比相似条件 下的毛白杨纯林提高 30%137%。保守一点，按每亩每年生 长一个立方米计算

7、，每亩每年仅林木一项就可增加收入 400 元；其次是间作的农作物增加的收入。沙荒地开发后仅种植 花生一项，每亩可收获 200 多公斤，折合人民币 400 余元， 同时，次耕地改造后，农作物产量至少可增长1 倍。截至目 前，定洲市共完成项目造林万亩，仅间作物一项平均年增加 小麦、花生作物产量 500 万公斤，增加收入 700 多万元。永 清县、安次区在沙荒次耕地发展的 10 万亩速生丰产用材林， 同样取得了显着的效益。第三是发展经济林增加的收入。三 期项目重点分布在山区县的贫困乡村， 自 1999 年实施以来， 在以项目村为单位按流域进行全面治理的同时，重点发展名、 特、优、新及有市场前景的热杂

8、果经济林，目前已涌现出临 城的围场、赞皇的花木、涿鹿的赵庄、丰宁的两间房、承德 的东窝铺等项目示范村。 以东窝铺村为例， 全村总面积万亩， 其中山场面积万亩。全村辖 12个村民小组， 243户， 825 口 人，分别散居在东西两条沟，交通不便，人均收入不足 500 元。实施世行项目后，共整地造林 6000 余亩，栽植各种果 树万株，并完成退耕还果 600 多亩，老果园改造 120 亩，果 树高接换头万株。 人均栽植优良新品种果树 120 株，35 年 进入结果期后，仅此一项就会远远超过其人均收入 3000 元 的目标。 世行项目建设的成功经验，有力地说明了世行项目造林 在改善生态环境，优化产业

9、结构，以及促进农业增产、农民 增收方面的重要意义。从某种意义上讲，一些项目村的林业 发展模式，亦是县域农村经济发展的方向。 加强组织领导。发展速生丰产用材林，解决木材供需矛 盾，是国民经济发展的需要，亦是各级政府的责任。同时利 用世界银行贷款发展速生丰产林的管理是严格的、科学的、 也是非常复杂的，它不仅涉及林业技术和资金财务管理，还 涉及有关政策和广泛的群众工作。因此，每期项目开始前， 省、市、县各级都要根据工作需要，由主管领导牵头，吸收 林业、财政、计委、土地、审计等有关部门参加，建立健全 各级项目领导小组，切实加强对项目建设的领导和协调工作; 并在领导小组下设项目办公室，配备精干的技术和专

10、门财务 人员，具体负责项目的实施工作；同时，聘请教学、科研、 种苗、森防等单位的科技人员组成科技支持组，使项目建设 可以随时得到技术咨询和指导。 周密组织实施。在项目建设的准备阶段，首先要自下而 上以政府名义提出参加项目的申请并履行相应的承诺，同时 开展项目的可行性研究和以项目县为单位的造林总体设计； 在项目生效启动前，要编制严密的生产计划和资金计划，制 定项目的实施细则、造林技术模型、施工设计方法、检查验 收办法、会计核算办法、提款报帐办法等规章制度，作为各 级政府及其有关部门间共同遵循的准则，使每个环节都有章 可循，有效地避免了主观随意性；在项目实施过程中，严格 执行生产计划、资金计划和以

11、保证质量为核心的检查验收制 度、报帐拨款制度，做到按规划设计，按设计施工， 按标准检查验收。 凡是无造林设计、 造林成活率不达标、 不符合造林标准要求的，一律不予验收、不予报帐、不予拨 款。 增加科技含量。科技含量的高低，直接关系到项目建设 的质量。为此，项目建设中突出抓了以下几个方面：一是使 用良种壮苗。当前造林靠壮苗，长远发展靠良种，良种壮苗 是造林工作的基础。据调查，用材林良种的蓄积生长量较之 一般品种可提高 30150%。因此， 各项目县以国营苗圃为中 心，推行了“定点供种、定点育苗、定点供苗”的三定育苗 办法，不仅保证了所需苗木的数量和质量，更重要的是解决 了良种的推广落实问题，确保

12、了林木的速生丰产。特别是在 三期项目中，良种使用率普遍达到了百分之百。二是推广适 用技术。针对我省十年九旱特别是春旱的特点，在项目造林 中大力推广了“ abt 生根粉、抗旱保水剂、地膜覆盖”三项 技术。在 1999、XX 我省连续两年遭受特大干旱的情况下， 项目区由于采取了上述三项保证措施，造林成活率仍然达到 了 80%以上。三是加强科研和推广工作。世行项目实施后， 先后开展了杨树优良无性系选择和推广、落叶松良种引种和 推广、项目实施效果监测等十几项科研推广课题，并及时将 阶段性成果组装配套运用到项目建设中，取得了良好的效果。 四是加强技术培训。为提高项目区农民的技术水平，省市、 县、各级都制

13、订了详细的培训计划并采取电视台讲座、发放 录制光盘、编制小册子、现场参观考察、地头直接演示等多 种形式不定期地对农民进行培训。三期项目实施三年来，仅 省级就向 6市、15个县、 60个乡、 340 个项目村发放各种小 册子、光盘、录象带等 5XX 余册。 建立健全经营管理机制。经营管理机制是项目建设成败 的关键。世行项目实施十年来，经过不断地探索和改进，逐 步形成了一整套完善的经营管理机制。一是资金管理报账制。 报帐提款程序是每年春季造林结束后，经专业队伍全面进行 检查验收，由县林业世行贷款项目办公室组织，按小班、树 种，逐村、乡汇总报帐单据，经县财政授权提款人签字，逐 级上报到财政部和国家林

14、业局，然后，按规定办理有关提款 报帐手续。报账制的优点在于，资金投入同造林成效直接挂 钩，有效地避免了资金投入的风险， 保证了投资效益最大化。 二是经营模式多样化。 项目造林以村为单位， 进行统一规划， 统一施工，项目完成后根据农民的意愿，实行分户经营、股 份经营或集体经营。但无论采取什么经营方式，其收益的大 部分要归属农民。三是项目造林合同制。具体要求是，无论 采取什么经营方式，都要签订土地承包经营合同。合同中要 明确自主经营内容，权、责、利、义务、责任以及土地承包 使用年限，土地承包使用年限不少于 50 年。同时要明确经 核算和债务分割双方确认的承贷数量、还贷年限、还贷计划 等。合同制的应

15、用，将农民的责权利紧密结合在一起，大大 激发了群众造林护林的积极性，保证了项目建设的成效。 在项目建设中，各级项目办都注意用社会林业、混农林 业、立体林业等现代林业模式和观念指导实际工作，在保证 林木速生丰产的前提下，千方百计的提高土地利用率和生产 力。由于持续地进行了有效的管理，世行造林项目建设取得 了显着成绩。其实际意义，不仅仅在于高标准地完成了 12 万公顷速省丰产用材林， 1 万公顷名、 特、优干鲜果经济林， 更重要的是与农业产业结构调整相结合，对农民脱贫致富起 到了积极的推进和有效的示范带动作用。同时，借鉴和推行 了世界银行的科学管理方法，在资金管理上坚持“投入有偿 制、支付报帐制、

16、使用专项制” ，对于习惯了拨款造林粗放 管理的干部群众来讲，约束当中潜移默化地使人们增强了质 量意识、还贷意识、责任观念和效益观念，较好的遵循和实 践了林业改革思想，是林业管理水平提高的重要体现。 存在的主要问题。林业世行项目实施情况总体上是好的， 但有些地方还不同程度的存在着一些问题，这些问题如果得 不到很好的解决，将会影响到已建项目的还贷、在建项目的 质量、以及进一步的引进和利用外资问题。 1、责任意识不强， 短期行为突出。 有些干部急功近利， 争取项目时积极主动，轻易承诺，但言而无信，一旦项 目上马，就觉得万事大吉，于是出现了配套资金不到位，生 产管理不扎实，在还贷问题上推诿扯皮等现象。

17、我省一期项 目从 1998 年开始还贷，按照现在的还贷条件，全省每年平 均还贷 400 万人民币。就一个县来讲，每年最多还 50 万， 最少还 20 万，且一般都涉及 6、7个乡，几十个村，应该说 还贷的压力并不是太大，但实际结果却很不理想。在不得已 的情况下，省财政采取了财政预算逐级扣款还贷的办法。 2、工作漂浮，管理粗放。有些地方不能按项目要求办 事，随意性很大，挪用、滞留资金的情况时有发生；有 些地方不注意做深入细致的群众工作，不能很好地研究和落 实经营机制，习惯于大轰大嗡式的粗放管理，形成了上边一 头热而群众不理解，不支持，存有应付过关的心理，结果是 既影响了造林成效又劳民伤财，造成了

18、不良影响。因此，在 二期项目实施过程中，不得不中止了几个县项目的执行。 3、认识不足，配合不够。林业是国民经济的重要组成 部分，发展林业是各级政府的重要职责，并且，世行项 目造林不仅仅是林业部门一家的事情， 它涉及到技术、 政策、 土地、扶贫等多方面的问题，以及广泛的群众工作，因此， 需要各有关部门的密切配合和大力支持。临城、涿鹿、承德 等县，县委、县政府高度重视项目造林，把项目造林作为富 民工程、德政工程，作为农业产业结构调整的切入点和农村 经济的增长点来抓，积极协调林业、农业、土地、水利、扶 贫以及财政等部门，形成了齐抓共管的局面，取得了良好的 效果。相比较而言，有些项目县，对项目造林重视

19、、支持和 协调不够，工作方法简单，只是林业部门自己在孤军奋战， 影响了项目建设的顺利进行。 几点意见和建议 1、提高思想认识，加强组织领导。扩大对外开放是我 省林业建设的一项基本方针。 借鉴和利用国外的资金、 技术、 管理经验是促进我省林业发展的一条重要途径。利用世行贷 款造林，一是贷款时间长，二是资金有保证，这既符合林业 生产周期长的特点又符合我国社会主义初级阶段的基本国 情。目前，我省的世行贷款造林项目已经取得了显着的生态、 经济和社会效益，受到了广大群众的欢迎。但是，利用外资 造林，就其管理上来说是严格和烦琐的并且项目建设的成败， 关系到各级政府的国际形象。因此，各级领导一定要充分认 识利用外资造林的重要意义，进一步增强质量意识、效益意 识和风险意识，切实把项目建设抓紧抓好。当前，各地一定 要克服畏难情绪和等、靠、拖的侥幸心理，从维护我省各级 政府信誉和林业部门形象的高度出发，切实加强领导，落实 责任，强化措施，认真督查，保证在建项目的优质高效，搞 好竣工项目的扫尾工作。特别是在一期项目的还贷问题上， 要采取目标考核、财政预算统筹安排以及现有幼林拍卖转包 等有效措施，按计划完成还贷任务。 2、 严格管理，保证质量。我省世行二期林业项目将于 XX 年底进行竣工验收总结，三期项目