公共财政体制的特征及制度框架研究

1、精品资料欢迎阅读 公共财政体制的特征及制度框架研究 摘 要公共财政的有效实施，必须以对公共财政本质与所需制 度条件的准确认识为前提，公共财政的公共性本质特征使公共财政的 体制具有了公共选择性、宪政与民主及法治的特征。要实施公共财政, 必须加强以宪政民主为基础的政治制度、以预算制度为核心的公共财 政制度建设和进一步完善市场经济制度。 关键词公共财政；体制特征；制度框架 中图分类号F812. 2 文献标识码A 文章编号1004 4434(2006)01 0109 04 一、公共财政的本质与特征 虽然公共性是任何社会形态的财政都具有的天然属性， 而公共财 政则是为市场提供公共服务的财政，即市场经济条

2、件下公共财政只限 于为公众提供公共商品和公共服务的政府性公共活动领域， 仅是对市 场配置资源失灵的补充或替代，财政的公共性特征只有在市场经济条 件下的财政实践中才表现得最为明确。因此，本质上看，市场经济条 件下的公共财政是政府代表公众公平、公正地进行的“聚众人之财， 办众人之事”的理财活动。 其次，市场经济条件下公共财政具有重要的公共决定性特征。公 共决定性要求公共财政的一切活动必须能体现出公众的意志，它是确 保公共财政能在多大程度上体现出其公共性特征在制度方面的技术 保证。这就要求任何财政行为必须合法、公正、公开和透明，必须有 完善的法律体系保证，运作方式必须高度制度化、法治化，即要求它 必

3、须是高度民主化和法制化的财政，才能最大可能地反映公众的意 志。 最后，市场状态决定性是市场经济条件下的公共财政又一重要特 征。市场状态决定性指公共财政的受动性特征， 即公共财政须按照市 场的具体存在状态要求来运行，并符合和服务于市场个体。当市场处 于发生状态时，公共财政的主要内容是保护和培育市场； 当市场处于 发展状态时，公共财政的主要内容是让市场自由地扩展生存空间；当 市场处于发达状态时，公共财政的主要任务就转变到公平分配和宏观 调控上来。 二、公共财政体制的特征 由于公共财政的公共性本质、公共决定性和市场状态决定性特 征，直接或间接地决定了公共财政体制的设计必须能反映出公共财政 的本质，并

4、能适应其本质的要求，所以要求“市场能做的，财政就不 要去做；市场不能做的，财政就要去做”。同时要能体现公共财政是 社会公众财政，所有的财政收支活动都应当由社会公众最终决定， 体 现的是社会公众的意愿，并且向社会公众公开，接受社会公众的监督。 最后公共财政应当与市场经济相得益彰， 在市场经济条件下，财政制 度实际是为弥补市场的不足、为市场的有效运作创造条件的。 （一）公共财政体制的公共选择特征 要体现公共财政的公共性，实现满足社会公共需求和公共利益的 目标，就必须有顺畅的社会公共需求表达机制， 而公共需求是社会公 众公共选择的结果，因此，公共财政的体制必然呈现出公共选择特征。 同时财政的政治属性

5、，即财政是经济在政治生活中的集中体现。 整个 经济领域存在的商品与服务简单来说可以分为两部分： 私人商品和公 共商品，市场和企业提供私人商品与服务，政府通过财政方式提供公 共商品与服务。从这一角度也可以说财政事实上就是政治的全部内 容，因为从经济学角度看，政治就是决定公共商品即公共资源配置的 社会机制。以满足社会公共需求为目标的公共财政过程， 实际上就是 政治过程中的社会公众、团体等利益主体“追求自身利益最大化”的 公共选择过程。所以，好的或有效率的公共财政体制应该产生于有效 率的公共选择机制。 这一点，在作为财政体制核心的预算体制中体现得最清楚。作为 一个公民意志体现和政治均衡维持的过程，预

6、算首先是一个民主过 程，因为人们是按照自己的意愿选举为其作出资源使用决策的领导人 的，预算的决策能够反映投票人的意愿， 同时公民还有各种渠道表达 自己偏好并监督和制约政府的行为； 预算也是一个政治过程，国家通 过强制征税后，公共产品的供应就进入了政治决策程序一一公共选择 过程，通过公共选择机制形成的预算也是制约与监督政府活动的关 键，“赋税是政府机器的经济基础”，控制了财政收入和支出，也就控 制了政府的命脉，从而具有了从根本上决定和约束政府活动的能力。 因此，预算不仅属于经济范畴，同时也属于政治范畴。我国近几年来 的以部门预算、政府采购和国库集中支付制度三大改革举措为主的公 共财政改革，实质上

7、可以统一归结为政府预算制度的改革。由于政府 预算是规范、监督和约束政府行为的唯一表现形式， 因此它是公共财 政制度的基础和核心。不过，由于事关方方面面的复杂的利益调整， 以公共预算体制改革和建设为核心的我国公共财政体制改革，也将是 一个十分漫长的社会和政治生活中的公共选择过程。 （二）公共财政体制的宪政和民主特征 财政的公共性是源于公共需要，只要财政是为满足公共需要的， 就必然具备公共性特征。财政具有政治属性，政治制度的安排与政治 过程本身对财政体制的选择与财政活动的效果有着重要影响。因此决 定了某种财政体制越能体现公众的民主意识， 就越能满足整个社会的 公共需要和符合公共利益与价值追求。而公

8、共财政是最能体现公共性 之有效着力点的财政运行体制，财政公共性特征的客观存在并不等于 一国政府现实中的财政运作就必然能体现出公共性的特征。 如公共选 择理论认为的那样，政府也是有自身利益的，政府自身利益本身也是 一个复杂的目标函数，不但包括公共利益，也包括政府内部工作人员 的个人利益、地方利益和以部门利益为代表的小集团利益等等， 可见 政府并不一定只代表公共利益。财政公共性不会自觉成为政府的价值 理念并在财政实践中积极推行之，因此，公共财政体制的设计中必须 能体现宪政与民主精神，才能从宪政层面给政府的财政活动以制度约 束与规定。 尽管从理论上看，财政供给总是被界定为一种公共物品，但公共 性并不是财政活动的必然结果，而只是财政活动所追求的一个目标。 为了防止政府借“公共”之名，不正当地追求部门及个人私利，必须 在程序上引入民主的机制，由社会公众自己决定何谓公共利益， 公共 利益应当通过何种途径实现，公共利益与个人利益冲突时如何协调， 等等。公共财政要合理有效地提供公共物品，其保障措施和切实手段 就是民主财政。民主决策、民主财政一旦实行，违背公共财政原则的 事一般便不会发生，即使发生也会减少到最低限度。因此“只有公共 活动的民主性才能确保公共资源的最优配置”，“从根本上讲，公共财 政一定是民主财政、民主活动”。 （三）公共财政体制