我国社会养老保险制度研究

1、我国社会养老保险制度研究制度转轨过程中存在的问题摘 要：本文阐述了现行养老保险制度中存在的问题，以及在制度转轨中成 本的如何处理问题。关键词：隐形债务、空帐、制度改革、转轨成本、东北三省试点。养老保险（或养老保险制度） ，是国家和社会根据一定的法律和法规，为解 决劳动者在达到国家规定的退休年龄或解除劳动义务的年龄界限， 或因年老丧失 劳动能力推出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。 养老保险是社 会保障制度的重要组成成分。我国现行的社会养老保险制度是上个世纪 50年代初建立起来的。自上个 20 世纪80年代中期开始， 我国开始对单位养老保险制度进行改革， 政府相继出台了 一系列有关政

2、策，逐步确立了现行的社会统筹与个人帐户相结合的社会养老保险 制度。它对退休职工的生活保障、 维护社会的安定团结和社会主义经济建设的顺 利进行，起到了非常重要的作用。但是，随着经济体制改革的不断深入，现行的 养老保险制度显得越来越不适应经济发展的要求和人口老龄化、 企业制度改革的 需要。养老保险制度改革的直接原因：1. 人口老龄化问题凸显 人口老龄化是世界范围内的普遍趋势。我国人口老龄话基数大、速度快时间长、 未富先老。 目前全国离退休人员已达到 5000万人，预计2010年和2020年将分别达 到7000万人和 1亿人。可见人口老龄化问题日趋严重。2. 养老保险公共财政支出负担加重 按照世界上

3、绝大多数的国家的做法， 公共财政必须在养老保险制度中扮演一个十 分重要的角色。 概括起来说，公共财政在养老保险中的作用主要体现在一下几个 方面：政府作为一个主体直接未养老保险供款； 政府用公共财政逐步偿还养老金 体制专制成本或显性化的隐形债务； 政府通过公共财政提供最低养老金； 公共财 政承担养老保险制度运营过程中的管理费用。 而人口老龄化问题通过养老保险制 度对公共财政支付造成了巨大压力。由于以上两个主要原因， 世界上很多国家不得不对其现行的养老制度进行改 革。1991年6月，国务院颁布了关于企业职工养老保险制度改革的决定，确 定基本养老保险基金按照以支定收、略有节余、留有部分积累的原则统一

4、筹集。 1995年3月，国务院颁布了关于深化企业职工养老保险制度改革的通知，提 出基本养老保险费由企业和个人共同负担， 实行社会统筹与个人帐户相结。 1997 年的国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定 为我国养老保 险制度制定了基本框架。 这三个文件的颁布标志着我国养老保险制度开始从 “现 收现付”制向“部分积累”制逐步转轨，但是在改革的过程中出现的问题不容忽 视。最主要的问题便集中在养老保险制度转轨的成本问题上， 而转轨成本主要来 源与养老保险的空帐与隐性债务。隐形债务是指在现收现付的养老保险制度下对在职职工和退休人员的养老 金的承诺。隐形债务是现收现付的养老保险制度的必然产物

5、。 从理论上来讲， 只 要是现收现付的制度下， 就一定存在着对制度中已经参加保险的人员的负债， 即 这些人员的养老保险权益。 我国养老保险制度转轨， 将不断导致隐形债务显性为 转轨成本。空帐的形成。 长期以来现收现付制留下的养老保险基金缺口无以弥补， 新归 结的养老保险基金不得不用于支付没有帐户积累的退休职工的养老金。 即采取空 帐运行方式，对在职职工先记“空帐” ，在逐步以滚存结余补实的步骤。但实际 运行结果却是实帐积累的资金逐步变小， 空帐逐步增大。 其一，滚存结余由于诸 多原因难以弥补空帐。 从而使名义上积累起来的个人帐户基金乃至社会统筹基金 成为空帐。归根结底，现行的养老保险筹资模式任

6、是现收现付。其二，由于企业 经营困难，一些地区资金收缴不足，养老金收不抵支。其三，现行制度下社会统 筹基金和个人账户的部分预筹积累，加剧个人账户的“空帐”问题。各地为了减 轻企业双重负担， 都采用社会统筹基金向个人帐户透支的方法， 结果形成了个人 账户的“空帐”。养老保险的空帐与隐性债务在制度转轨过程中的逐步转变为转轨成本。 社会 养老保险制度的改革势在必行，但是在改革过程中的转轨成本应该由谁来负担， 成为了一个难题。养老金体制变迁的直接利益相关主体是政府、 企业和个人。 因此，体制变迁 过程必然涉及政府、 企业、个人三者之间的成本博弈， 各方都希望通过以最小的 成本获取最大的收益。首先，政府

7、为了摆脱现收现付制下的沉重负担 , 决定主要 由企业和个人承担养老责任， 而自己则扮演“最后守夜人”的角色。 关于转制成 本，则在1997年决定中有明确规定：“目前已退休职工的养老金，仍按过去 的标准由企业缴费形成的社会统筹部分解决”。 其次，企业在政府推卸责任的情 况下，难免产生逃脱明显超出所应承受的负担的欲望。个中原因在于 , 当前的养 老金体制转轨方式是将“老人”债务负担完全由企业负担， 从而导致企业缴费率 明显偏高。 加之目前中国大多数企业仍为劳动密集型企业， 因而，企业社会养老 保险缴费率上升的直接后果便是劳动力成本（间接劳动力成本）提高，如果提高的成本无法通过提高产品售价转嫁给消费

8、者，那么，不少企业的利润必然减少 , 甚至由盈利转为亏损。 这也许正是当前社会养老保险拒缴率较高的主要原因。 最 后再来看个人， 由于社会统筹基金已经无法应付当前养老金的支付， 于是只能挪 用个人帐户基金， 从而造成所谓的“空帐”。 这样，参保人必然对个人帐户制度 缺乏信心， 表现为：利用政策和管理监督以及处罚方面的种种漏洞和缺陷， 尽量 隐瞒收入，从而减少预期的收入损失。由上，我们不难看出，博弈的结果将不可 避免地导致体制变迁的失败， 并最终呈现反向的趋势， 即重新回到现收现付模式 中去。而问题的总根源在于，政府不承担任何转制成本。政府的确应当承担转制成本，但问题是企业和个人是否也应当承担转

9、制成 本？我们认为， 养老金体制的变迁， 已经成为中国现阶段改革的一个重要组成部 分。既然如此，改革的成本， 因而养老保险的转制成本， 就应该由全社会来承担， 或者更明确地说， 应该由政府、 企业和个人共同承担， 这样才可能成为养老金体 制变迁过程中各利益主体间成本博弈的均衡解。 当然，均衡解中， 必然是政府承 担主要责任；企业的责任体现为新体制运行初期的社会统筹缴费率比新体制成熟 后的缴费率水平稍高一些； 个人的责任则体现为新体制提高退休年龄， 延长领取 养老金待遇所需的缴费年限或工作年限，并降低养老金的替代率。具体转轨成本分散为：对于国家来讲：第一、国有资产分割。 通过资本市场规范运作变现

10、部分国有资产， 按国有企 业在境内外发行股票融资额的一定比例， 提取部分资金等补充社会保险资金的措 施。第二、财政补偿。目前，我国的国债负担率仅为 10%，而西方发达国家均在 50%以上，而且中国居民储蓄存款已接近 7万亿元， 由于投资方式有限， 资本市场 仍不完善，购买国债是居民的重要投资手段之一。对于企业和个人来讲：第一，应当提高缴费率来缓解政府的财政压力。 缴费水平体现被保人与企业 的义务与贡献度。 缴费水平取决于缴费基数与缴费率。 提高缴费率是比较简单的 方法，在世界上许多国家通过提高缴费率来缓解在养老保险方面的财政压力。 在 提高企业缴费率的同时， 还应该提高在职职工的缴费率， 从而

11、更好的充实个人账 户，弥补空帐空缺。第二，延迟退休年龄。 提高退休年龄是化解人口老龄化危机和缓解政府财政 危机的有效手段。其产生的影响有：其一，降低制度赡养率，退休年龄提高，退 休人口相应减少，就业人口相应增加；其二，提高了养老保险基金的累计水平， 就业年龄增加了，其缴费的时间也延长了；其三，减轻支付压力，缩短制度支付 养老金的时间。第三，扩大基本养老保险的覆盖面。 当前非公有经济在国民经济中已占据举 足轻重的地位，已成为吸纳劳动力的主要渠道。在经济发达地区，个体、私营经 济从业人员所占比重已经相当大。 为提高劳动力资源的配置效率， 促进劳动力在 不同所有制企业之间的合理流动， 基本社会养老保

12、险由公有经济向非公有经济延 伸，便成为“扩面”工作的主要任务之一。同时，非国有经济、尤其是经济发达 地区的民营企业已经具备了解决其职工养老保险问题的物质条件。 将有能力的非 国有经济、 经济发达地区的民营企业纳入基本养老保险的覆盖面， 可以很有效的 降低弥补在转轨过程中形成的资金空缺。所以隐性债务偿还的责任主体应该是国家、企业、个人，使国家、企业、个 人合理分摊偿还责任。 但这些分摊方案也存在着一定的弊端。 比如，提高退休年 龄会影响到生产效率， 并会给劳动力市场产生压力， 员工的退休不会为市场提供 一对一的就业机会， 但劳动时间的延长无疑会减少对劳动力的需求。 有比如， 提 高个人和企业缴费

13、率， 会加大企业与个人的负担， 所以会对国际的竞争力以及公 民参加养老保险的积极性产生影响，进而影响制度的可持续性。面对一下这些问题，最好的方法就是在实践试点中对现行制度改革进行测 验，发现现行制度中的问题， 并给予积极的修改。 我国从 2001年开始在辽宁省进 行试点， 2004年扩大到吉林和黑龙江两省。 在做实养老保险个人账户方面， 辽宁 省冲2001年7月开始将个人账户的规模从原来的 11%调整为 8%并全部做实，到2005 年上半年上半年已积累基金 140.9 亿元，对做实个人账户后统筹基金出现的缺口， 中央财政补助 50亿元。吉林和黑龙江两省 2004年从 5%起步做实个人账户， 2

14、005 年增加做实到 6%到2005年上半年两省共做实 47.3 亿元。两省还对基本养老金计发 办法进行了改革，讲缴费年限、缴费基数、退休年龄与待遇水平挂钩，强化克多 工作、多缴费、多受益的激励约束机制。 ( 数据参考实用养老保险政策解答 )从三省的情况来看，金国几年的时间探索，成效显著： (1). 实现了有“现收 现付”想“部分累积”模式的根本转变，进一步完善了社会统筹与个人账户相结 合的养老保险制度。 （2）. 为应对人口老龄化高峰的支付风险进行了必要的资金储 备，为养老保险制度的可持续发展奠定了坚实基础。 （3）. 改革养老金计发办法使 权利和义务更加明显， 有利于增强参保人员的社会保险

15、意识。 （4）. 个人账户基金 有省级社会保险经办机构统一管理， 统一核算的体制， 为实现养老保险统筹目标 模式，卖出了坚实的一步。 （5）. 以做实个人账户为重心强化个人账户管理， 促进 了养老保险经办业务管理水平的全面提升。东北三省的试点取得了明显成效， 完善了统帐结合的制度模式， 实现了筹资 和保障机制的创新， 增强了从业人员参保意识， 提高了社会保障的管理水平， 为 全国完善社会保障体系和改革养老保险制度累积了宝贵的经验。 在之后的全国养 老保险改革中应该根据各地的实际情况， 积极的采用在试点中成功了模式， 将改 革过程中的转轨成本合理的分配处理。养老保险是一个国家对人民退休后生活基本保障的承诺， 是社会稳定健康发 展的重要因素。而一个良好的养老保险体系与合理完善的养老保险体系是分不开 的，所以对全国范围的养老保险制度改革是势在必行。 这是一个造福全社会