（精编）城市防腐与完整性保护建设调研报告

1、城市防腐与完整性保护建设调研报告根据市政府领导关于学习省市工作经验，在城市建设领域建设防腐低成本体系和机制的要求和部署，市政府研究室牵头组织市监察局、市发改委、市住房和卡局、市规划局、市国土资源局等有关部门对市区城市建设和城市建设中的防腐和低成本工作进行了调查，现将有关情况报告如下。一、中心城区城市建设的基本情况(一)职权划分和项目运作流程。市区城市建设项目主要分为项目审批、投融资、招投标、拆迁(安置)、规划建设、竣工决算审计六个环节。其中，发展改革部门负责立项，政府或业主单位负责拆迁安置，政府及相关业主单位负责投融资，审计部门负责审计决算，业主单位自行组织或委托招标，规划建设部门负责项目规划

2、建设管理，同时还承担部分建设任务。项目运营过程基本按照项目审批、投融资、招投标、拆迁(安置)、建设、决算审计进行，其中部分项目由于时间紧、任务重，在办理手续后进行补充，同时进行。(二)统筹协调和调度管理。统一规划：目前市、XX区、XX县的城市建设项目原则上由市发改委汇总，纳入市级项目库储备。各级政府将根据需要、地方财力和国家投入，推进建设，做到统一规划(重大项目规划、重要区域详细规划、规划调整、市政府统一决策)、统一招标(市建设工程交易中心负责XX区、XX县、统一调度：市中心城区的城市建设项目由市发改委统一调度，调度情况汇总上报相关领导和部门。市委、市政府根据调度情况，定期或不定期召开协调会、

3、调度会，解决项目建设中遇到的部门配合和具体业务问题。(三)市场开放情况。目前，我市城市建设项目中，由政府投资的文化、教育卫生、科普工程、人防、消防、建筑等设计文件审查等非经营性项目尚未投入市场，建材质量检验、建筑检验、测绘、工程造价评估、土地评估、设计、勘察、监理等环节已向市场开放。(四)制度约束和监督。近年来，我市在土地审批、规划、项目立项、招投标、项目建设管理、项目资金拨付等方面建立了相应的管理制度和监督约束措施。这对规范和加强市区城市建设和管理起到了积极作用。比如系统方面，先后推出了市政府性投资项目招投标管理暂行办法、市政府性投资项目招投标活动违法行为记录公告暂行办法、市建设用地规划设计

4、条件调整管理暂行规定、市违规调整规划设计条件责任追究制度等系统。监督方面，在进行规划许可时，要根据法定规划进行审查和审核，规划许可通过社会公示(必要时组织听证)、国土部门意见、市城市规划委员会审议意见、市长办公会审批等程序进行；在资金分配方面，财务部门需经监管部门签字批准，并上报相关部门和建设单位领导(一)项目审批不统一、不严谨。属于市区的，市、XX区、XX县可以立项，审批可行性研究、初步设计和概算。相关领导随意决定建设项目，立项仓促仓促。缺乏整体规划和临时动议。在立项过程中，有的项目先建后补，有的项目未经会议审议或专家论证，有的项目概算不科学。工程概算超概算、预算超概算、结算超预算，导致部分

5、工程建设进度缓慢、质量低劣。同时也会导致建设资金的浪费，留下腐朽的隐患。此外，由于工程建设具有巨大的市场空间和利润空间，施工企业在项目立项前期采取各种公开或隐蔽的手段(所谓潜规则)开始异地运营，有的企业还帮助建设单位获得项目立项作为筹码，以获得建设单位决策者对承担建设的承诺，从而为利益最大化奠定基础。(二)建设部门既是裁判员又是运动员。市和区、县建设行政主管部门不仅具有城市建设管理职能，还承担一些城市建设项目的建设任务。他们不仅组织、协调、监督和指导城市项目的建设，而且还担任一些紧急和危险任务的施工业主。(三)投融资能力不足，渠道单一。城市投融资平台资产有限，各种原因难以保值增值，融资能力难以

6、满足建设需求。同时，除了政府投资、银行贷款和业主预付款外，几乎没有其他投资渠道，导致项目建设资金短缺，影响项目建设进度和城市建设的快速发展。(四)整体协调不够，信息渠道不畅。除项目审批流程外，设计、投融资、建设、资金拨付等。也有各自为政，各自为政，多头审批，手续太多，两者之间缺乏沟通机制的情况。城建项目集中在市政项目库中，这只是一个总结。项目调度虽然是市发改委的责任，但要报市政府协调解决。客观上约束条件多，拖延时间长，不能及时协调解决相关问题。(e)市场竞争意识薄弱，市场开放进程缓慢。一方面是城市建设市场化进程太慢，政府包的还是太多。同时，城市建设项目市场化运作也缺乏管理和专业人才。另一方面，

7、市场中介的发展并不完善。目前市区只有建筑工程招标代理机构、工程环境评估机构、人防机构和建筑工人程施工图审查机构各一家，市场竞争环境尚未形成。(六)招投标存在围标、串标、虚假招标，招投标市场秩序需要整顿。一是参加竞标单位结成利益同盟，相互暗中约定，轮流投标、陪标。二是丧失原则，定向评标。三是串通、泄漏标的行为时有发生。四是不少建设单位工程项目中的主体工程虽进入了市场，但一些附属工程没有进入市场实行招投标。五是有些建设单位或私下与施工企业商定工程造价，或将工程化整为零、分批建设，达到投资数额小、规避招投标的目的，或以建设资金短缺、需要有实力单位垫资为由，实现指定承建的目的。六是施工企业层层转包、违

8、法分包，从中牟利。七是项目招投标虽然实行国际惯例的“有效最低价中标”，但难以解决意向招标、虚假招标、围标、串标等问题。另外，我市建设工程评标专家库建立时间短，专家人数少、专业不齐全，部分专业无评标专家，客观上限制了我市专家评标工作。(七)市中心城区土地资产存在多头管理等问题。目前中心城区的土地征收分属钟山、水城和开发区，未实现统一征收。其中心城区的土地出让权分别在市和开发区，部分经营性用地未形成净地出让，多头拆迁安置的不确定因素，增加了建设成本。对部分基础设施建设项目征地拆迁补偿偏低，补偿标准不一，拆迁安置费用没有纳入成本，导致拆迁困难，项目难以落地。另外，我市在土地出让审批、实施环节和征地补

9、偿费用管理环节还存在以下几方面问题，一是将单个建设项目用地进行拆分审批，以租代批、或者违法决定低价招商、改变土地用途，隐瞒建设用地的地类、更改地籍档案违法审批、办理土地出让手续、发放土地使用证等，从中收贿赂赂。二是在招标、拍卖、挂牌出让土地使用权过程中与开发商串通，违法帮助开发商获取土地使用权，从中收取贿赂。三是在拆迁环节中，拆迁管理人员利用职务便利，为被拆迁单位或个人虚构拆迁项目、虚增拆迁面积、或不按照法定程序、标准确定拆迁业务承包单位，违法将被拆迁物的评估价格提高等，从中收贿赂赂和贪脏拆迁补偿款。(八)工程建设擅自变更设计，增加工程量以抬高造价。有的施工单位通过游说建设单位负责人，或采取其

10、他非正常手段，以初始设计不适用、不美观、不大气、不超前等为由，擅自变更工程设计，增加额外工程量，以便获得更多的利润。有的施工单位通过对建设单位负责人、工程主管人贿赂等手段，以使用特殊材料、采取新工艺达到更高的环保、安全要求等为由，从而抬高工程造价。(九)工程监理检测存在漏洞，质量和安全隐患严重。由于我市监理市场管理混乱，监理企业相互压价，造成监理费偏低，加之监理人员不足，有时一人同时监理几个工程，从而造成监理人员不严格履行职责，未能做到旁站式监理，对施工单位使用的建筑材料、配件、设备等不严格进行监理检测，有的甚至出具一些虚假的监理文件资料、检测数据和结论，结果造成一些工程质量不合格，安全事故时

11、有发生。(十)建设资金管理亟待加强。某些建设单位工作人员，虚设项目、重复计算、增加工程量、提高价格，进行虚假建设资金项目申报，从中贪脏、挪用、诈骗工程建设资金。在工程建设资金拨付使用环节出现的问题更多，有些单位负责人或工作人员，利用各种借口拖延付款，不予结算进行索贿，还有的人员在优先结算、付款中为请托人谋利益从中收贿赂赂。在建设资金的审计环节也出现了许多违法审计工程建设资金拨付和使用的现象，在这些现象背后都隐藏着职务犯罪的影子。除上述问题外，政府部门服务意识不强，部门之间工作协调不好，相互制约，办事效率底下;监理部门素质低、责任心不强;资金拨付和决算审计过程中，资金拨付不及时、不足额、拖延审计

12、决算现象时有发生。这些问题，都在不同程度上影响城市建设。三、加快市中心城区城市建设推进城建领域防腐保廉工作的思路和建议为进一步加快市中心城区城市建设步伐，防止腐朽行为发生，根据调研中发现的问题，提出以下思路和建议。(一)进一步理顺建设部门工作职能。其一，成立市中心城区重点工程代建局(暂定此名)，可考虑在市住房和城乡建设局加挂牌子，抽调力量组建。主要职责是负责市政府投资的非经营性重点项目代建管理工作，对市政府投资的非经营性重点项目的立项、规划选址、土地使用、招投标、投融资、工程质量、审计决算等环节进行监督(管理)，对工程项目各环节中产生的问题给予及时纠正和解决;统筹协调、调度管理好市中心城区的项

13、目建设，把目前分属市、XX县、XX区及各单位建设的城建项目统一纳入重点工程代建局统筹，并由代建局组织专家委员会相关专家对项目进行统一筛选、论证报市发改等部门立项后，实行统一设计、统一规划、统一招投标、统一工程建设资金管理、统一施工管理、统一调度，杜绝当前我市多头立项、多头审批、重复建设、管理混乱等方面问题，努力在我市城市建设中积极营造一个领导搞管理、专家管论证、行家管建设的良好局面。其二，成立高规格的土地管理委员会，对每一宗土地的规划安排、组织报批、土地收储、规划设计、组织供应、土地收益等各个环节都经过土地管理委员会集团决策，从而提高土地市场决策的民主性和科学性，从体制上有力加强土地供应的宏观

14、调控，从“一家管、大家用”变为“大家管、大家用”，有效促进土地的节约集约利用，有力推动党风廉政建设，避免土地使用中权力部门和领导个人决策批地、改变土地用途以及低价评估土地等方面的腐朽行为。(二)考虑设立市中心城区投资建设集团。目前，我市所有建筑公司普遍存在规模小、资质低、人才匮乏，负债经营、投融资困难、活力不强等问题，鉴于以上情况，可以考虑在现有市开投公司基础上成立并做强做大,建议把市住房和城乡建设局下属的几个建筑公司从建设局分离出来，与市中心城区其它所有建筑公司整合重组为一个大公司，盘活企业存量资产，提升企业资质，用好企业人才，完全实现政企分开，专门负责工程建设，解除政府职能部门既当运动员又

15、当裁判员的特权，积极为我市城市发展担负起重大的建设任务。同时将有关部门的相关职能移交公司，让其成为我市经济发展和城市建设的投融资主体，统一负责政府投资项目的投融资工作，统一管理财政注入的各类资本金和融资资金，统一负责承接国债资金及国家投资的基础设施和产业类资金，从事授权范围内资产经营和资本运作，负责城市建设资金拨付过程中项目审计、核算、工程结算等方面的监督和管理，保证公司更好更快地服务于城市建设。(三)加大市场开放力度。我市加快市场开发可以从两个方面入手，一是服务市场上，我市要尽快改变现有环评、施工图审查、人防消防等专项审查机构及招投标独家经营的状况，鼓励并引导外地上述机构进入市参与建设服务。

16、二是项目建设上，建立市场机制，拓宽城市建设筹资渠道。城市基础设施建设需要巨额资金，仅靠政府投资困难很大，要引入市场机制,不断提高“经营城市”的能力，改变观念，推动城市建设投资主体多元化，多渠道筹集城市建设资金，出台一些“经营城市”的有关政策措施，鼓励企业富余资金转向城市建设项目、吸纳社会闲散资金参与城市建设。机场、铁路、水利、能源、化工、冶金等专业性较强的项目可由政府与有关部门合作共建，其余城市基础设施及房地产等项目均可推向市场，项目可以通过放开冠名权、广告权、使用权等形式，让投资单位获取一定的投资回报，从而积极主动参与到我市的城市建设当中。(四)强化市中心城区土地资产管理，倾力打造“XXXX

17、”。市中心城区所有经营性用地、基础设施用地、工业园区工业用地等国有土地的征收，各地政府要尽快成立房屋征收与补偿机构，作为房屋征收与补偿主体，严格执行房屋征收与补偿条例的有关规定，做好房屋征收与补偿工作，坚持土地出让金公开、公平、公正原则，为实现“净地出让”夯实基础。(五)完善招投标制度，规范招投标市场。在规范工程建设招投标市场上，要认真落实招投标法，严格审查投标单位资质，对招标人的前期资料、组织方式和招标方式、招标公告、资格预审文件、合格投标人、招标文件、图纸答疑、最高限价、中标公示、合同进行审查，禁止挂靠投标;严格对投标报名、资格预审、开评、评标和定标、中标通知书发放等过程进行监督，禁止串标

18、行为;禁止分包、转包等行为，对中标单位进行跟踪监督,建立履约诚信档案，将招标人、中标人的违法、违规、违约行为记入不良行为记录档案，依法予以公示。同时加大执法检查力度，每季度组织一次执法大检查，及时查处规避招标、肢解工程招标、虚假招标及串标围标等行为，对违反程序招标以及转包、违法分包、无证越级承包工程等违法违规的单位，严格责任追究，做到“场内抓规范运行，场外抓严格查处”。(六)建立严格的规章制度和监督体系。根据城建环节中容易出现的项目管理、招标、监理、资金拨付、工程质量等问题，通过调研，进一步完善和制定相应的规章制度和监督体系。一是建立具体的行业岗位工作责任制，从建设单位主管人员、招标办工作人员

19、、专家评委，到施工人员、采购人员、监理验收人员，根据行业及每个人职务、职责、岗位和权限，建立规范、透明的阳光操作流程，制订刚性要求、工作制度和岗位纪律，无论哪个环节出现问题，涉及人员都将受到严厉惩处。二是健全政务公开和内部制约机制。以政务公开为契机，从立项、审批、招投标、资金管理等方面建立完善的制度，规范工作人员的行为，使之在各个环节上各负其责，密切配合，相互监督，完全实现政务公开;在工程项目建设中要建立重大决策失误责任追究制度、物资采购竞价招标制度、严格的审计制度和配套的财务审批制度和综合廉洁行为管理制度，对严重违反上述制度，构成违纪违法的要严厉制裁和打击。三是健全监管机制，加强对重点建设工程的全程督查。一方面实施全程监督。形成靠制度监督、按程序办事、由纪律约束的监督模式。围绕监督的目标要求，把实施工程建设监督的工作职责、程序、内容、方法和纪律等，以制度的形式固定下来。二方面落实监督成果。完善和建立诚信档案、市场准入和清出制度，规范招投标代