城市化进程中失地农民权益受损及其保障

1、城市化进程中失地农民权益受损及其保障文献标识码： A 随着城市化进程不断提速，大量农村土地转 ?槌鞘薪栌玫 亍O执？农业经济理论认?椋?每征用一亩地，就伴随着 1.5个农 民失业， 目前完全失去土地的农民已达 4000-5000 万人， 预计到 2030年失地农民将增至 1.2 亿人左右。土地是农民最基本的生 产资料和最重要的生活保障， 农民失去土地就意味着失去了生活 来源。失地农民成 ?槌鞘谢 ?进程中一个庞大的弱势群体， 会影响 社会的稳定发展。一、失地农民权益受损的状况（一）相关法律规定的不完善使农民土地承包经营权益受损1 、相关法律对农村土地所有权规定不明确，导致农民土地 承包经营权被

2、侵犯。我国土地管理法明确规定，农村土地归 农民集体所有， 农民享有土地承包经营权， 但并没有指明集体到 底是哪个组织。 由于集体土地所有权代表不清晰， 土地所有权由 法律上的集体所有变 ?槭导噬系恼 ?府所有， ?榱俗陨砝 ?益，乡镇 政府、村委会往往代表土地所有者大量征用农村土地搞经济建 设，从而使农民赖以生存的土地承包经营权被侵犯。2、法律对土地征用范围的界定不明确，导致农民土地承包 经营权被剥夺。法律赋予了国家的征地权利，明确指出国家?榱斯?共利益的需要可以征用农民的土地。但却未对公共利益的概念作出明确的界定， 这就产生了漏洞， 对公共利益的解释成 ?檎? 府部门和主要行政领导者自由裁量

3、的权力。一些地方政府?榱颂岣叩胤秸 ?绩，以低地价甚至零地价作 ?橛呕萏跫 ?，盲目招商引 资。商业性和公益性的土地征用混杂在一起， 还有一些地方政府 圈占大片的土地搞经济开发区。（二）相关征地安置政策不科学导致失地农民土地收益权受 损1、征地补偿标准过低，导致失地农民土地收益权受损。因?槲夜？现阶段农业经营收入还不高，单单以产值作？檎鞯夭钩廿谋 曜疾荒鼙U鲜y嘏卜癯/兜纳？活需求。女口，按照湖南省一般耕 地亩均年产值 1000 元计算，失去一亩耕地的补偿最多也不过是 30000元左右，仅相当于 2007 年湖南省农民人均纯收入 3904.26 元的七倍左右，如果按 2007 年湖南省农村居民

4、人均生活消费支 出 3377.38 元计算，一亩耕地的补偿只能够维持失地农民八年左 右的生活。 如果按湖南省城镇居民人均消费性支出 8990.72 元计 算，一亩耕地的补偿仅能够维持失地农民三年左右的生活。 由此 看出， 这种低补偿标准， 是以牺牲农民的利益 ？榇？价来推进城市 化发展的， 不仅不能实现城市化发展成果的共享， 更不利于城乡 社会的持续稳定与和谐发展。2、征地补偿范围过于狭窄， 导致失地农民土地收益权受损。 按照现行补偿标准， 征地补偿只能按原用途的价值给予补偿， 这 意味着不管这些土地今后用途是否发生变化， 价值如何， 土地增值的部分不会补偿给失地农民。 随着市场经济的发展，

5、土地的用 途会发生转变，土地增值额也会大幅度提高。如， 2007 年，政 府从农民手里购买的土地价格仅 45 元平方米，土地用途转变 后的价格水平是：商业地价水平是 2742 元平方米，住宅地价 水平是 1941元平方米，工业地价水平是 561 元平方米。在 经济发达地区， 这种土地增值的变化更加明显。 土地的增值收益 在对失地农民的补偿范围之外， 使失地农民所造成的损失与所得 到的补偿费用不一致，严重侵害了农民的土地收益权。3、征地补偿分配不规范，导致失地农民土地收益权受损。 在农村， 一直以来过分倡导集体利益和个人利益相结合， 集体利 益高于个人利益。 所以大部分征地补偿费由乡镇农村集体经

6、济组 织和村农民集体经济组织占有， 统一支配， 只有少部分属于农民 个人。而且集体在分配征地补偿费的过程中，乡镇、村、组层层 截留，最后转到农民手中的费用已所剩无几。另外，对征地补偿 费的监督力度不大， 征地补偿费的管理和操作不够规范， 一些干 部恣意挪用征地补偿费，损害失地农民土地收益权。（三）社会保障体系不完善使失地农民社会保障权受损 土地征用使农民失去了土地作 ?樯?活的保障， 相应的社会保 障体系却没有完全建立起来，使失地农民的基本生计难以维持。 第一， 农民最低生活保障标准过低。 尽管政府给予失地农民一定 的经济补偿， 但并没有获得与城镇居民同等的保障和待遇， 大多 数失地农民出现生

7、活水平下降的状况。失地农民到城镇生活之 后，他们的支出随之加大。 第二，失地农民养老保障制度的缺失。 我国农村历来是以家庭养老 ?橹饕 ?方式，国家和集体只对鳏、 寡、 孤、独老人实行具有救济性质的“五保”政策。 计划生育政策的 推行使家庭结构趋于核心化，给农村家庭养老带来巨大的压力。 第三，失地农民医疗保障力度不大。由于失地农民收入不稳定， 支付不起当前高居不下的医疗费用， 尽管政府认识到了失地农民 医疗保障的重要性， 大力推进新型农村合作医疗制度改革。 但由 于地方政府经费有限， 医疗保障起点低， 远远不能解决农民看不 起病的问题， 造成很多失地农民家庭因病致贫、 因病返贫。 第四， 失地

8、农民就业政策的缺失。 随着市场经济不断向纵深发展， 企业 用工制度逐步市场化， 地方政府对失地农民就业安置的渠道越来 越少。失地农民大多只具有小学和初中文化程度， 缺乏专业技能， 市场竞争力弱，因而再就业困难，一般只能到劳动密集型，收入 低的企业工作。因此，合法权益得不到有效保障。二、城市化进程中保障失地农民权益的路径选择（一）完善相关立法，保障失地农民土地承包经营权 第一，明确农村土地产权关系， 切实保护失地农民土地承包 经营权。 法律必须明确农村土地产权的归属， 明确界定农民对土 地的占有、使用、收益和处置的承包经营权。第二，明确规定农 村集体和农民个体之间对土地产权的实现形式， 在立法层

9、面保护 有利于提高生产力水平和保障失地农民土地承包经营权的行?椤5谌？，明确界定征地范围，规范政府的征地行 ？椤丁诹7.日幸？严格界定商业性用地和公共利益用地的征地范围（二）完善失地农民征地补偿制度， 保障失地农民土地收益权 第一，提高征地补偿标准。 要依照法律规定支付征地补偿费， 保证失地农民基本生活水平。 制定补偿标准时要全面考虑当地的 经济发展水平、 人均占用耕地面积、 农业生产效益和土地供需状 况等因素。第二，合理确定征地补偿范围。首先，补偿的范围要 包含对失地农民直接损失和间接损失的补偿。 这些补偿包括对失 地农民的再次择业的成本和选择新职业面临风险的补偿，还有 失去国家给予农民 3

10、0 年土地承包经营权而产生的土地正常收益 的损失，土地增值的价格损失以及其他潜在的收益损失等。 其次， 要以当时市场价格制定合理补偿标准。因 ？橥恋卣魇帐桥卜癜淹 恋爻邪 ?经营权转让给政府，政府在土地非农建设中大部分是以 市场价格转让的， 从中获得巨大增值收益， 所以部分收益必须返 还给农民。第三，完善征地补偿分配办法，规范分配行?WS Q镁】熘贫逋恋卣饔貌钩少峙涞奶趵 ？或细则，对征地补偿费 的各级组织分配的比例、支付时间、使用途径、发放对象和方式 等要有明确而详细的规定。对侵占、挪用、拖欠征地补偿费的有 关责任人要依法追究。 通过具有强制效力的条例或细则来规范分 配行?椋?才能确保土地收

11、益足额及时分配到失地农民手中。（三）完善失地农民社会保障制度， 保障失地农民社会保障权 1、完善失地农民最低生活保障制度。对符合最低生活保障 标准的失地农民要全部纳入保障范围， 并根据经济发展水平、 生 活必需品的价格等因素的变化适时调整最低生活保障标准， 确保 失地农民生活水平不因征地而降低。 失地农民最低生活保障是对 失地农民这一弱势群体的生存权和发展权的保障， 使他们能够拥 有平等的机会参与竞争。2、完善失地农民养老保障制度。可以采取政府、集体和个 人三者共同参与的形式， 根据失地农民不同年龄层次分别采取不 同的养老保障办法。 如，浙江省对征地后需要安置的所有失地农 民根据不同年龄段和保

12、障对象的特征实行不同的基本生活保障 政策。对处于劳动年龄以上的人员直接实行养老保障， 并建立个 人专户与社会统筹相结合的制度， 按照合理的征地标准， 政府负 担的部分以等值年金的方式给失地农民账户充值； 对于属于劳动 年龄以内的人员， 按当地测算标准予以一次性缴足或不分年龄实 行相同的缴费标准， ?槠浣?立个人专户， 个人专户由集体和个人 缴纳的费用组成， 政府出资部分的标准与前一种情况一样一并汇 入；对于劳动年龄以下的人员，主要是一次性发给安置补助费。 完善失地农民养老保障制度，使农村养老和城镇养老顺利接轨， 最终把失地农民养老保障纳入城市居民养老保障的范畴。3、完善失地农民医疗保障制度。地

13、方政府在巩固原有农村 合作医疗改革成果的基础上， 要加大对新型农村合作医疗制度的 扶持力度，发挥其在减轻失地农民家庭负担、缓解“因病致贫、 因病返贫”的作用； 加大对农村医疗卫生资源的供给， 完善卫生 服务设施，提升医疗服务水平；加大宣传医疗保障政策的力度， 提高失地农民的健康意识和风险共担意识； 要针对不同的失地农 民分别采取不同的医疗保障办法， 引导失地农民按属地身份积极 参与各种 （城镇、农村合作 ）医疗保险。 对经济有困难的失地农民 按有关规定纳入当地政府城乡医疗救助范围， 以确保失地农民能 最大范围地享受到医疗保障的服务。4、完善失地农民就业安置制度。一是开辟新的就业渠道。 如，可以在征用土地规划区中留出一定数量的土地， 由失地农民 从