法国行政法律解决综述

1、本文作者胡洪玉工作单位中国政法大学随着社会发展及行政职能扩张， 行政机关的触角伸展到社会生活的各个角落， 公民从出生到 死亡，均与行政活动息息相关。 然而，公民与行政机关作为不 同的利益诉求者，利益上的分歧必然导致行政纠纷产生。 法国 作为行政法母国， 在行政纠纷法律解决上已形成较为完善的体系， 其 构建与运行对我国具有较高的借鉴意义和价值。 一、非诉解纷 机制一行政请愿行政请愿是被治理者开展的一种监督活动。 当 他们反对政府部门作出的决定时，即可按照合法性、适当性的要求， 向政府部门提起争议请愿 1 672。不论是行政机关的违法行为还是不当行政行为，均可以提起行政请愿。 行政请愿可以分 为异

2、议申诉和越级申诉。 异议申诉即向原行政机关提出请愿， 越级申诉则是向作出原决定行政机关的上级机关提出。 上级机 关有权力对下级机关的违法和不当行为予以监督。 在不损害当 事人和第三者既得权的情况下，可以撤销、废止和变更，可以另外作 出一个决定代替原来的决定 2425。 行政请愿一般没有程序、 时间限制，只要存在不法或不当的行政行为，就可以提起行政请愿。 政府部门从来没有对请愿作出决定的法律责任， 请愿往往被无声的驳 回 1673。可见，行政请愿不能及时纠正违法或不当行政行为，相对人的合法权益不能通过此种途径得到有效保护， 从而导致放 弃行政请愿而直接提起行政诉讼， 使得行政法院悬而未决的案件与

3、日 俱增。 法国最高行政法院副院长也已宣布 2003 年行政法院登录 在案的诉状增加了 151 747 748。为缓解法院压力、及时解决行政纠纷， 必须使行政请愿成为行政诉讼前置程序， 形成预防诉讼机制。 2000 年以前，只有个别案件，提起行政诉讼之前必须 先行经过行政请愿程序， 一为请求行政主体赔偿损害时， 但是公共工 程赔偿之诉例外，可以不经过行政请愿，直接向行政法院起诉 2 426。二为行政和公众关系法规定公民有权查阅行政决定的文件。为了保证这个法律的执行， 法律规定成立一个文件了解委员会， 以保 证公民查阅文件的自由， 在行政机关拒绝公民查阅文件时， 公民必须 先向委员会申诉以后，才

4、能提起行政诉讼 2427。而 2000 年6月 30日法律第 23条，2001年5月7日法令规定，在提起任何行政 诉讼之前，必须先提出行政请愿 1 748。该法律令的出台，行政请愿真正成为相对人提起行政诉讼的前提， 只有经过行政机关内 部处理的请求，法院才会予以审理。 既可以有效及时解决纠纷， 还可以缓解行政法院案满为患的现象。 二共和国监察官制度法 国共和国监察官主要是效仿瑞典的监察使制度， 为了更加有效地监督 公职人员执行和遵守法律， 1973年 1 月 3日法律设立了监察官，后 来名之为共和国监察官 1 676，标志法国监察官制度的正式确立。 最初设置监察官时并没有明确其法律性质， 议会

5、和行政法院对此存在 异议。直到 1989年 1月 13日法律出台，明确规定共和国监察官是一个独立机关 1 680。从此奠定了其绝对独立的法律地位。 在任命方式上，监察官由部长会议通过且经总统任命，任 期六年，不能连任，同时也不得被解职，除在确有障碍、不能执行职 务的前提下，先由总统提出，经最高行政法院副院长，最高法院首席院长，审计院首席院长一致同意后，才能提前解除职务另一方面，监察官财政独立，仅接受审计院的财政监督。 监察官在 执行职务过程中也享有绝对的豁免权， 不受任何其他机关的命令， 且 不对执行职务的行为负民事责任和刑事责任， 保障了调解专员在执行 职务过程中的独立地位。 监察官制度已经

6、成为法国重要的公法 纠纷解决机制之一，据统计， 1991 年收到申诉近 30000件， 1993年 是 38600件，1999年是 51189件，2002年达到 58591件，但 2003年 略有下降，为 47623件1680。其中近 80 的申诉案件，政府都选择接受监察官的忠告、建议。 可见，监察官制度符合形式 需要，已经成为行政体系的一部分。法国行政诉讼法典法律篇，王敬波译， 载行政法学研究 ， 2007年第 1 期。 二、 诉讼解纷机制法国诉讼制度最大的特色在于双轨审判体制， 司法审判 与行政审判各成体系，行政纠纷的解决，则全部诉诸于行政法院。 与其他国家的行政法院不同的是，法国的行政法

7、院隶属于行政机关， 同时行使行政职能和司法职能。这一特征的产生可以追溯至 16世纪和 17 世纪初，法国资产阶级势力逐渐强大，资产阶级利益开始 反映到行政部门。然而法院却掌握在封建势力手中，便出现了行政部门和普通法院之间的矛盾。路易十五时期，普通法院与 政府之间的矛盾激化， 给政府带来很大的麻烦。 直至 18 世纪拿 破仑一世时期，孟德斯鸠提出三权分立学说， 将国家权力分为立法权、 司法权和行政权且三权相互独立。 认为因行政事项而引起的行 政诉讼应当由行政机关自行解决， 而普通法院作为司法机关则不得干涉。由此确立了由行政机关自行审理行政诉讼的制度行政法院 1沿革及发展行政诉讼从普通法院中分离出

8、来以后，法国 并没有直接建立行政法院。 最初只是由在职行政官员担任法官 裁决行政案件， 而后在行政机关内部设立咨询机构即参事院， 承担咨 询职能并以国家元首代理人的身份裁决行政案件。 直至 1872 年 5 月 24 日的法律规定国家参事院以法国人民的名义行使审判权利， 行政审判正式取得独立地位， 该法律又成立了一个权限争议法庭， 裁 决行政法院和普通法院之间的权限争议， 从此以后， 参事院成为法律 上的最高行政法院 2438 439。目前，行政法院系统内均分为行政组和诉讼组，两组人员各司其职，互不干预。 行政组主 要是延续了参事院的咨询职能， 为行政机关提供咨询意见， 诉讼组则 行使司法职能

9、，解决行政纠纷。 最初的行政法院只有两级，即 省行政法院和最高行政法院， 两级法院之间并没有划分权限范围， 所 有案件都可以诉诸最高行政法院予以解决，导致案件堆积如山。到 1954 年 1 月 1 日，还有 26 万多个积案悬而未决， 够审 4 年多的， 而事情还在不断恶化 1 742。为了解决法院负担过重，案件积压未决，分别于 1953年、 1987年以及 1995 年进行改革，最终形 成了行政法庭、上诉行政法院和最高行政法院三级二审终审制度。 2一般特征法国行政法院的特征在于独立性与专业化。法官的独立要求其只服从法律， 禁止任何其他机关以任何手段向行政法官施 压。 但是行政法官并不属于传统

10、意义上的法官，最初并不能像普通法院法官那样具有终身任职资格来保证独立性。直至 1986年1月 6日法律正式授予行政法庭成员这一资格， 确保他们真正任职 终身，没有获得本人同意，他们可以不接受新的职位，即便提升也不 成 1 751。行政管理行为涉及社会生活的各个领域，这也决定了行政审判的专业性与技术性。 正像奥当在行政诉讼法 一书中所表述的那样，法国人认为行政管理和司法、医学一样，是一 门高度专业性的艺术。 要想解决行政管理过程中所产生的纠纷 和争论，就必须了解行政管理的复杂特性 3。这就要求行政法官不仅具备良好的法学知识， 还必须具有基本的行政管理知识背景， 这也是法国最初建立行政法院的出发点

11、之一， 即将公法争议交由具备 专业审判能力的行政法官审理。 鉴于此，行政法院在法官招录 制度上实行行政学院考试与社会招聘相结合的制度。 绝大多数 行政法官来自国家行政学院， 国家行政学院对学生进行公共行政系统 而全面的教育，充分保障行政法官专业化要求。另一途径便是社会招聘，招聘对象也均是在公共行政领域的高级文官。二诉讼程序法国行政诉讼中较为特色的程序即在于其预审程序。预审是正式开庭审理以前， 由预审法官认真阅读诉讼材料， 进行调查研 究，查明案件的事实情况和法律问题， 使案件处于可以判决状态的诉 讼程序 2511。预审程序可以分为两个阶段，一为报告专员结论，由指定的报告员首先对案件管辖权以及起

12、诉条件予以审查， 待 符合条件， 法院受理该案件后， 预审小组有权向双方互换起诉状和答 辩状、提出问题并进行相关调查研究，最后综合当事人的主张、法律 观点和建议解决方案，报告员需提出调查专员报告。 一为政府专员报告， 法院在受理案件后， 必须指定一名政府专员对案件的法律 问题和事实问题进行审查， 有权审阅案件及进行必要的调查研究， 最 终提出关于案件解决办法的政府专员报告。另一方面，法国行政诉讼致命的弱点是缓慢冗长的程序， 面对紧急事态时， 往往因拖沓 的诉讼程序而导致无法及时保护相对人的权利。 为改善这一缺 陷，法国 2000年 6月 30日法律规定了行政审判中的紧急审理程序。 紧急审理程序

13、突破了行政法上行政诉讼不停止行政决定的执行以及 行政法官不得向行政机关下达强制令等原则 4。 目前为止， 已有三种紧急审理程序， 分别为紧急审理暂停执行、 紧急审理 卫护自由和紧急审理维持原议 1842。 1暂停 执行传统行政法意义上， 行政法官在行政诉讼过程中不具有中止执行 行政决定的权力。 然而，如待冗长复杂的诉讼程序完成后再采 取措施， 届时几乎所有行政决定也已执行完毕， 相对人的权益将无法 得到弥补，这不符合行政诉讼目的。 法国为此确立暂缓执行程 序，2000年 6月 30日法律便应运而生。 新行政诉讼法典 第 521 1 条规定当一个行政决定，即使是驳回的决定，成为一个撤 销或者变更

14、诉讼的审查对象， 因情况紧急， 或者在起诉时该决定的合 法性就受到严重怀疑， 紧急审理的法官可以依申请， 宣布延缓该决定 的执行。可见，暂停执行程序针对所有的行政决定，不仅包括积极作为性行政决定， 还包括消极的驳回性行政决定， 只要存在紧 急情况，或者在起诉时行政决定的合法受到严重怀疑， 申请人都可以 提出暂停执行该行政决定的申请。至于何谓紧急情况，最高行政法院常用这样一句话予以界定紧急情况是这样一种状态， 它使暂停 执行一个行政法规变得正当、 合法，如果照常执行该法规足以严重地 立即危害共同利益， 危害起诉人的处境及其意欲维护的利益。1843 宣布暂停执行决定后，法官必须在最短期限内对该行政

15、决定作出 判决。 参见法国行政诉治语典法律篇，王敬波译，载行 政法学研究， 2007 年第 1 期。2卫护自由新行政诉讼法典第 5212 条规定根据紧急申请，当公法法人或者行使公共服务 职能的私法组织行使职权时， 造成严重损害或者明显违法时， 紧急审 理的法官可以采取一切必要的措施保护该公法法人或者行使公共服 务职能的私法组织负责的公共服务中所应当包含的基本自由。 紧急审理法官应在 48 小时内作出决定。卫护自由的保护范围包含了所有行使公共职能的机关行使职权的活动， 既包括公法人也包 括私法人，只要其在行使职权的过程中造成了严重损害或明显违法时， 紧急审理法官即可要求行政机关包含行使公共服务职

16、能的私法组织 采取措施保护基本自由。3维持原议若遇到紧急情况和普通诉求，也就是即便没有预先的行政决定也可以受理的诉求， 法官可以安 排一切别的有用措施，而不要妨碍任何行政决定的执行1 847。这即是维持原议程序，不以存在行政决定为前提。三、法国解纷机制对我国的启示法国多元化的解纷机制逐渐成熟， 在其机构设置 运行与纠纷解决程序上对我国的启示如下第一， 行政法官的专业化与 独立性。行政法院虽隶属于行政机关，但其内部行政组与诉讼组相互分离、互不干预。不仅没有形成包庇系统内部行政行为的现象，反而由于行政法官兼具法学与行政管理领域的知识背景， 避免了行政审判与行政管理实践的脱节。 另外，行政法官目前已

17、 具有同普通司法法官同样的终身任职资格， 任何人不得以任何手段对 行政法官的司法审判行为予以干预， 其独立性使其仅凭法律与内心公 正作出判决，有助于行政纠纷高效、公正的解决。 第二，机制 运行与衔接。 多元解纷机制必然建立在各不同机制之间的有效 衔接与运行。2000 年以前，行政请愿只有在个别案件中作为诉讼前置程序，即使申请行政请愿，行政机关也往往应付了事，导致行 政法院一度悬案堆积如山。为了缓解法院压力， 终于于 2000 年出台法律将行政请愿作为提起诉讼的必经程序， 成为法国预防诉讼制 度之一，将部分行政纠纷化解在行政系统内部。 第三，诉讼程 序的规则化。 法国行政诉讼在正式开庭审理之前必

18、须经过预审 程序，只有经过报告员小组的审查、 政府专员审查以及最后的法庭判 决会议三次严谨的审查与讨论， 才能作出最终的行政判决， 而公正的 判决正是建立在这多重审查程序之上的。 在诉讼程序设置上， 法国突破了传统意义上行政诉讼不停止行政决定的执行和行政法官 不得向行政机关下达强制令原则，创立了紧急审理程序。 只要 被诉行政决定的合法性受到严重怀疑， 即可申请暂停执行， 避免了因 等待冗长复杂的诉讼程序完成而导致相对人受侵害的利益无法弥补。 卫护自由程序则针对所有履行公共服务职能的组织公法人和私法组 织而言，只要对相对人的基本自由造成严重损害或明显违法， 法官即 可经申请而对该组织采取一切必要

19、的措施， 保证了行政纠纷及时、 迅速地解决PEP 小学英语五年级下册Unit four When is Easter? 教学设计教学内容 : PEP 小学英语五年级下册 Unit four When is Easter？ Part A: Let s spell 。教材分析 :unit4 的主题是 When is Easter? 主题是东西方节日及个人的生日。主题图通过学生们在教室里谈论母亲节、中秋节和生日的情境，呈现出本单元要学习的核心词汇和句型及其语用环境，拉开了本单元学习的序幕。为学习单元A.B部分的各个板块做好准备。而Let s spell板块为我们呈现了字母组合th在单词中发/ 0 /

20、和/ e /的规则。通过听音圈词活动，强化记忆 th 的发音规则，巩固学习 th 的音形拼写对应关系。第三部分通过选择单词写句子，帮助学生按照发音规则拼写句子。这些设计符合英语新课程标准的要求，有效的突出了英语核心素养。学情分析 :五年级学生学习英语已经有二年半的时间了，对于教材的特点和结构都比较熟悉。此阶段的学生活泼好动、好奇心强、勇于尝试，具有一定的逻辑思维能力和语言表达能力，并 并能在不同形式的练习中巩固学习 th 的音形拼写对应关系。发展学生的自主学习能力以及引导学生进行发现式的学习，观察，感知体验并自己归纳，突出以教师为引导，学生为主体的教学理 念。教学目标 :1. 学生能够掌握字母

21、组合th在单词中发/ e /和/ e /的规则。2. 学生能够根据 th 的发音规则读出生词。3. 学生能够按照 th 的发音规则拼读单词，并进一步提高在单线上抄写句子的能力。4. 引导学会发现、观察、体验学习的学习方法。教学重难点 :重点 ：学生能够掌握字母组合 th 在单词中发 /e /和 /e /的规则。难点： 学生能够根据 th 的发音规则读出生词 。学习方法： 情境学习法、小组合作法。教具准备 : 多媒体教学课件、单词卡片、评价奖章等。教学过程 :一、Warm Up1 绕口令游戏。口舌之争。【设计意图】拉近师生距离，愉悦学生心情。增进对彼此的认识，以便让课堂顺利开展，同时锻炼学生的齿

22、舌灵活能力。2. GreetingT: Hello, boys and girls.Ss: Hello, teacher.二、lead-in1. 看情境图，引出三只小猪进考场的故事。学生发现这个故事中的每句话都有什么特点，小组合作读一读说说自己的发现。【设计意图】 : 通过情境图的展示，让学生在情境中发现问题，思考问题，引出课题。三、Presentation1. 出示学习目标，明确本节课的学习任务。2. 继续看情境，小组合作读句子，说说你发现了字母组合th 有几种不同的发音，交流。The first pig is thirteen.He likes maths.The second pig is three years old.He is thin.The third pig has a birthdayon the fifth of April.3. 老师解疑，出示 th 在单词中的两种正确发音。清辅音： /e /舌尖放在上下齿之间，气流由舌尖间的缝隙挤出，声带不振动。舌尖放在上下齿之间，气流由舌尖间的缝隙挤出，声带振动。教师示范，学生模仿。学生以各种形式自由练习发音，展示学习成果。【设计意图】 : 通过仔细观察发现疑问，提出疑问。带着疑问学习新授，主题突出，学生的学习中心地位明显。由教师直接给出