构建普惠制农村金融体系的对策探讨

1、构建普惠制农村金融体系的对策探讨 渠晓艳内容提要：党的十七届三中全会提出要进一步推进农村的改革和新农村的建设,要加强制度性建设。其中,现代农村金融制度是农村发展的六项基本制度之一。本文拟在基层实践需求的基础上,从普惠制角度出发,对现代农村金融体系建设提出对策性探讨。关键词：普惠制 金融体系 对策 普惠制,即普遍优惠制。普惠金融体系是联合国在“2005国际小额信贷年”推出的一个新的概念。而我国也几乎在同时提出了相似的理念和理论框架。2006年3月下旬,在亚太地区小额信贷论坛上,中国人民银行的焦瑾璞同志首次提出了“普惠制金融体系”的概念。普惠金融的建立,意味着相关的金融服务供给者通过各自的比较优势

2、为贫困人口、低收入家庭以及微型和小型企业提供服务。 一、普惠制金融的特征和基本原则 普惠制金融具有以下特征:一是所有的家庭和企业都可以用合理的价格获得各种金融服务,包括储蓄、信贷、租借、代理、保险、养老金、兑付,以及地区和国际汇兑等。二是健全的金融机构,应遵循有关内部管理制度及行业业绩标准,接受市场的监督,同时也需要健全的审慎监管。三是金融机构的可持续性,是指可提供长期的金融服务。四是拥有多样化的金融服务提供者,并在任何可行的情况下,为客户提供具备成本效益且种类多样的金融服务,包括一系列私营、非营利性及公共金融服务提供者。可见,普惠金融体系的基本含义就是为社会所有人,特别是贫困和低收入者提供金

3、融服务的体系。 普惠制金融遵循的基本原则是:一是弱势群体需要多样化的金融服务,不仅仅是贷款,还包括储蓄、保险和资金结算等;二是普惠制视角下的小额信贷是与贫困斗争的有力工具;三是小额信贷意味着要建设为弱势群体服务的金融体系;四是普惠制视角下的小额信贷能够实现自负盈亏,而且如果小额信贷的目标是服务于非常大规模的弱势群体,它也必须这样做,也就是说它的服务收费应足以覆盖其运营的一切成本;五是普惠制视角下小额信贷的目标在于建立持久的地方金融机构;六是普惠制视角下的小额信贷并不是万能的,对于那些没有收入或缺乏还贷手段的赤贫者,其他形式的扶持可能更有效;七是利率封顶的限制政策,由于使弱势群体难以得到贷款而伤

4、害了他们,普惠制视角下的小额信贷的成本高于大额贷款,利率封顶使小额信贷机构难以覆盖其运营成本,因此不利于对弱势群体贷款的供给;八是政府的职责应是使金融服务有效,而不是自己去提供金融服务,政府自己几乎不可能很好地运作贷款业务,但它能营造良好的政策支持环境;九是捐助者的资金与私营资本应是互补而不是竞争的关系,捐助者的补贴应设计为一定时期的支持,尤其 是在机构启动时提供支持,以使它顺利发展到能够吸引私人资金的投入;十是普惠制视角下的小额信贷发展的主要瓶颈是缺少强有力的机构和经营管理团队,捐助者的支持应集中在能力培训和提升上。此外,普惠制视角下的小额信贷机构不仅需要提供准确和可比较的财务运营报告,例如

5、还贷能力和自负盈亏状况等;也需要提供社会发展状况指标,例如服务客户的数量和客户的贫困状况。 二、目前我国农村金融体系存在的问题 (一)农村金融市场体系存在缺陷 现行农村金融市场体系以农村信贷市场为主，同时还包括规模较小的农村资本市场和农业保险市场。 1农村信贷市场 一是农村信用社形成垄断，农村信贷市场缺乏竞争。由于近些年国有商业银行的大规模机构收缩，农村信用社逐渐成为农村正规金融机构的主体，在农村信贷市场中占据了垄断地位。如果将“三农”贷款局限于农业、乡镇及收购贷款三类，据统计2010年农信社贷款占50.96，农发行占27.84，农行占12.97；其中，农信社贷款占所有农业贷款的8l.78，乡

6、镇贷款的58.52；农村信用社的贷款占农户正式渠道贷款的71.8。农村信用社垄断的形成并非农村信贷市场各利益主体激烈竞争的结果，而是由于国有商业银行纷纷退出农村市场的结果。 二是贷款利率定价不合理。具体表现如下：第一，农村信用社的贷款利率上限还存在，而在农村地区的商业银行则已经取消了贷款利率上限，这样就存在政策歧视问题，也与市场经济原则不相符合。第二，新型农村金融机构的贷款利率还受到严格管制，从而缺乏实行风险定价的机会。 2农村资本市场 农村资本市场发展滞后。具体表现为农业板块上市公司占整个市场的比重大大落后于农业在GDP中的比重。比如：2010年我国农业的国内生产总值为2.48万亿元，占全国

7、C,DP的比例为11.80，而截至2010年12月31日，我国农、林、牧、渔业上市公司的总市值仅为740亿元，占A股市场10.4万亿元市值的比重仅为0.71。很显然，资本市场对农业发展的贡献度远远低于农业发展对国民经济发展的贡献程度，从而说明资本市场没有给农业的发展提供足够的支持。 3农业保险市场 农业保险市场发展缓慢，其主要表现在农业风险日趋严重而农业风险保障却在减少。据统计，20世纪90年代，我国自然灾害造成的直接经济损失额年平均达1747亿元，近年来自然灾害损失更是呈上升趋势，2010年我国自然灾害造成的直接经济损失甚至高达2042.1亿元。然而由于农业保险承保的风险发生的概率高，损失巨

8、大而且覆盖面广，因此，保险公司的赔付率也相对更高，追逐利润的天性使得作为商业公司的保险公司不愿过多涉足农村保险。虽然近些年，随着中央政府及社会各界对农业保险关注度的不断提升，加之以政策性农业保险试点为主要内容的政府大力支持，农业保险承保面、保费收入及保险赔偿金额都得到了大幅提升，但与农村经济发展对农业保险的潜在需求相比还有些不足。 (二)农村金融服务体系不完善 农村金融服务体系不完善主要表现为服务范围过窄、总量不足、品种有限、结构不合理。比如，中国农业发展银行虽然近些年业务品种有所增加，但仍然主要是专注于粮棉油流通领域的政策性贷款；农村信用社的业务基本还停留在中国传统银行业的存、贷、汇三种基本

9、业务上，近些年银行业发展的新兴业务基本上没有开展；农村金融供求缺口严重，且仍然还有不断增大的趋势。 (三)农村金融监管体系不完备 目前，我国虽然己经初步建立起一个分工负责、相对独立的金融监管体系，但从审慎性风险监管和农村金融市场发展的实际情况来看，至少还存在以下几个方面的缺陷。首先，风险主体缺位，难以实现监管的全面有效。其次，农村金融监管目标错位，使得外部监管职能难以发挥应有作用。再次，监管理念落后，监管内容陈旧，监管效率低下。我国农村金融监管理念基本上还停留在机构设立、业务审批和合规性检查阶段，而非现代意义上的金融监管。 (四)农村金融生态环境恶化 具体表现在如下几个方面，一是法律建设不完善

10、，对失信者缺乏有力的惩罚机制；二是有关农村金融的行政和中介机构服务水平不高，而且收费高，“三农”融资成本高，比如客户在办理房地产抵押时，有关地产评估和登记的费用达26。而且金融机构在处置抵押资产时，各项费用也很高；三是农村征信体系建设严重滞后，社会信用服务的市场化程度较低。(五)普惠制金融发展过程中存在的问题 可以说,农村金融是整个金融体系中最薄弱的环节,“贷款难”是农民增收的重大制约因素。存在的问题主要有以下三点: 第一,目标客户单一。从自然人角度看,目前我国普惠金融体系大多以农村贫困人口为服务对象。但在国内,贫困人口并不限于农村,城市也有一定比例的低收入阶层,他们同样需要小额信贷服务。从企

11、业角度看,中小企业和微型企业发展一直面临融资难的问题,它们所需的资金多是流动性的,金额小、期限短、能够且愿意接受较高利率,小额信贷非常适合它们,但这些企业大多被排除在小额信贷的服务范围之外。从提供金融服务这一角度看,客户的单一化也使得小额信贷机构无法通过多样化的信贷组合来分散风险。 第二,风险防范难度较大。一般来讲,落后地区、中小企业和弱势群体的发展基础相对较差,普惠金融风险的防范任务相对比较艰巨。贫困落后地区的自然条件、基础设施、产业集群与发达地区相比都处在劣势,信息不对称情况更为明显,有的历史包袱很重,金融生态环境也不好;有些中小企业存在会计核算不规范、信用记录缺失或不良的情况;弱势群体中

12、,大多数人受教育程度低,还有一小部分人安于现状,无发展动力;我国的信用建设相对滞后,一些社会成员诚信缺失,提高了市场的交易成本,影响和制约市场机制配置资源作用的正常发挥。 第三,缺乏独立的监管机构。目前,我国普惠制金融建设的重点是发展小额信贷业务,从小额信贷业务开展情况来看,主要由非政府组织、政府主导的小额信贷组织和农村信用社、农业银行等金融机构提供。但是,由于对小额信贷机构的法律地位缺乏界定,加之小额信贷缺乏独立的监管机构及相应的监管政策,一定程度上限制了其发展空间。其他正在探索的一些普惠性金融业务也面临着类似的问题,这些问题阻碍了普惠金融体系的建立和发展。 三、构建普惠制农村金融体系的途径

13、 （一）建立普惠型农村金融体系目前,我国农村金融体系离普惠型金融还有很大距离,建设社会主义新农村,亟待建立一个更完善更有活力的农村金融服务体系。保持农业稳定发展,必须从农村金融体系的整体着眼,放宽对农村金融的管制,培育竞争性的农村金融市场,加快建立普惠型的农村金融体系。一是明确各类正规涉农金融机构职能,强化银行业金融机构的支农责任。二是健全政策性农业保险制度。目前,保险公司缺乏开展农业保险的积极性,农业保险覆盖面窄,贷款风险集中于金融机构。应积极探索适合农村实际的政策性农业保险经营机制和发展模式。加大财政对普惠制农业保险的支持力度,稳步提高农业保险覆盖面。要加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制

14、。三是探索构建三大农村金融体系。以农发行为主体,争取在各县、区设立农村政策性金融体系,重点承担商业性金融机构难以承担的农村水利设施、乡村道路建设、农村循环经济等政策性金融业务。将农行、农信社、邮储机构及其他新型农村金融机构整合为功能强大的农村股份制商业银行,坚持“资产重组、国家控股,市场运作、服务三农”的经营原则,充分发挥金融支农的功能效应。可探索构建民间股份制商业银行,采取由政策性银行或大中型企业作为发起人,由法人入股和自然人入股相结合的方式,坚持“入股自愿、退股自由,市场运作、支持三农”的经营原则,为“三农”发展和农民增收提供充裕的资金。 （二）实行普惠式的税收差异优惠政策商业性金融机构要

15、通过利率来覆盖风险,必然要有比较高的利率才能持续经营;可是对于农业来说,因为利润率比较低,难以承受过高的利率。要使商业性金融机构获得的目标利润适当降低,国家可以考虑在税收上给予优惠。比如,金融机构在城里制定的目标利润是3%,而对支持农村的金融机构可以实行税收减半的优惠,那么它们的目标利润就可以是1%或者1.5%。财政部、人民银行、银监会、税务总局等有关部门,应继续出台新型普惠制农村金融机构定向费用补贴政策、县域金融机构涉农贷款增量奖励政策、涉农和中小企业不良贷款呆账核销政策、涉农信贷损失准备金税前扣除政策等系列扶持优惠政策,支农再贷款政策应扩大到新型普惠制农村金融机构,有效调动各银行业金融机构

16、支农积极性。 （三）培育新型普惠制农村金融机构一是培育普惠制农村合作金融机构。从目前全国农村信用社的改革的情况看,农村信用社改革的目的和形式不是走合作金融的道路,而是走股份制道路。这样改革的结果,造成农村信用社走商业银行的路子,以追求利润最大化为目标,势必削弱农村信用社支持农村弱势群体的功能,也使农村信用社彻底失去了成立之初“合作”金融的性质。所以,我国应该重新培育新型合作金融机构,满足农村弱势群体的贷款需求和发展需要。二是培育普惠制贷款零售商。有经济学家提出,把农发行培育成贷款零售商。持这种观点的专家认为,当农产品收购市场化之后,价格体系得以理顺,农发行应该以开发型的贷款为主,而不是专门发放

17、农产品收购贷款。同时,农发行有很多分支机构在县域,可以把农发行的分支机构培育成小额贷款组织的资金批发者。还有学者提出,如果国家今后实行普惠制税收政策的话,国家应该规定,所有的金融机构都必须有一定比例的资产运用到“三农”上去。达到比例的就可以享受税收优惠,没有达到比例的就应该购买办理农村业务的金融机构的债券。这种用于扶持“三农”的债券由农发行发行,所筹资金专门批发给农村金融机构发放农业贷款。债券利率可以比市场上低一些,从而让那些不办农村业务的金融组织也出点力,共同来建设农村金融。三是鼓励大中型银行参与培育新型普惠制农村金融机构。大中型银行掌控着全国近三分之二的金融资源,拥有其他银行业金融机构无可

18、比拟的管理优势、人才优势、市场优势和网络技术优势,发起组建新型农村金融机构,大中型商业银行具备得天独厚的有利条件和发展空间。大中型银行也应站在建设社会主义新农村和构建农村和谐社会的战略高度,从统筹城乡发展和城乡一体化建设的全局出发,培育发展村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型普惠制农村金融机构,有效提升对农村经济发展的金融服务供给能力。（四）提供普惠制农村金融制度建设保障在贯彻落实货币政策过程中,通过增强“窗口指导”的有效性,疏通货币信贷政策传导机制,引导商业性金融机构大力发展小额信贷,努力构建普惠金融体系,改善对弱势群体的金融服务。作为金融惠农政策,银行监督管理部门应该继续调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策,调整金融资源分配。监管部门要发挥督促和引导作用,经常性地对大中型银行参与培育新型农村金融机构工作,定期监测,适时考核,做出评价;要科学和灵活把握普惠制农村金融机构市场准入关,重视资本约束和风险监管,确保新设机构的商业