电信法系列讲座之五——电信法与用户权益

1、电信法系列讲座之五电信法与用户权益系列讲座fiCommunicationsToday电信法系列讲座之五电信法与用户权益曾剑秋石佳北京邮电大学68纵观各国电信法,保护用户权益都是制定电信法规的主要目的.英国在2003年的通信法中明确规定,英国监管机构OFCOM首要任务是适当鼓励竞争,并巩固消费者在相关市场中的利益.欧盟在2002年4月公布的欧盟电信规制新框架中也指出,电信规制的目标是通过促进电子通信网络和业务,以及相关设施和业务的竞争,确保用户包括残疾入用户获得选择,价格和质量的最大利益.从各国电信规制的具体内容来看,保护用户权益的规制目的基本上也贯穿始终.总的来说,电信法的主要作用有两个:一是

2、保护电信用户的基本的知情权,选择权,隐私权等权利;二是扶植产业的发展.保护用户权益是电信法的首要目的,政府作为人民意志的代言入,有责任和义务在两者之间找到平衡点,使得用户和电信经营者都可以从客观,公正,非歧视和相称的权利,条件和程序中获益.随着用户维权意识的觉醒,公众对于电信法有关用户权益保护方面表示关注,用户权益保护也成为(电信法制定过程中的焦点问题.中国电信用户权益保护存在的问题从法律角度来说,电信用户至少享有八种权利:使用通信权,自主选择权,公平交易权,知情权,获得赔偿权,隐私权,保障安全权和监督权.但是,中国电信用户的这八种权益因为各种各样相关的技术,监管,法律问题而未得到充分的保护.

3、具体来说体现在下面五个方面:1,由于法律界定模糊导致的用户权益受损当代翅信现行的电信条例在很多重大问题上没有明确的界定,以至于在某些情况下,有法也不能依.主要体现在以下几点:第一,关键定义未做解释.电信立法中的关键定义如果不做解释的话,最终将会导致执法不严,监管不利.例如在电信条例中规定,电信内容的检查,仅限于因国家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安机关,国家安全机关或者人民检察院依照法律规定的程序进行,人民法院对于公民的通信内容是没有检查权的.这里的通信内容是一个备受争议的概念.到底那些内容属于通信内容,运营商和人民法院对其的理解大相径庭,这个问题法律界定问题长期含糊下去,最终有可能导致用户

4、隐私权被侵犯.第二,服务行为未做规范.在规范服务行为方面,一个很大的问题就是对服务质量,服务内容等没有统一的具体规定.服务质量仅有一个要求很低的国家规定的电信服务标准,电信企业完全是根据道德的约束来进行该企业的质量控制.例如,目前存在着一些技术或者人为的手段盗用电信线路现象,如通过无线设备窃听和盗取移动电话号码,用户交换机被盗打等.这些行为到底应该是通信设备制造商的技术设计隐患问题,运营商的服务质量责任,还是属于人为的故意行为.但在目前当出现电话盗打情况,都是先由消费者买单,等找到盗打者之后,再由盗打者负责偿还话费.用户电话被盗打实际上是侵害了消费者的财产权,严重危及了用户的财产安全,而电信经

5、营者应当保证其提供的电信服务符合保障用户财产安全的要求,用户也有权利要求电信监管部门这样做.然而目前电信法规对此没有明确的规定.第三,服务内容未做规范.服务内容方面,法律应该明确界定电信经营者应该提供哪些具体的服务,以保障用户的知情权.法律应当规定运营商向用户提供电信业务种类,服务质量,使用方法,服务费用,收费办法及交费时间,障碍申告,话费查询等信息,并且这些信息应当真实,准确,全面,易懂.并且当用户在向运营商询问,了解有关服务的相关情况而遭到拒绝时,法律应当提供具体的保障和救济手段.2,由于普遍服务问题导致的用户权益受损普遍服务是指任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信服务,而且业务质

6、量和资费标准一视同仁,中国在普遍服务方面也做了例如村村通工程等工作,取得了一定的成就,但是残疾入使用电信服务的权益还没有得到充分的保障.虽然电信条例明文规定电信业务经营者应为残疾入和行动不便的老年用户提供便捷的服务,但是对于那些有语言和视听障碍的残疾入用户,他们的权益保护问题还没有得到重视,他们的使用通信权没有得到保障.3,由于互联互通问题导致的用户权益受损在中国,由于最后一公里和互联互通问题,用户对于电信服务的选择范围很小,特别是固话业务,用户只能选择接入该地区的运营商的服务,没有其他的替代品可供选择.由于各运营商互联互通还有问题存在,用户有时无法和使用其他运营商服务的用户实现通话,损害了用

7、户的自主选择权.在114查号服务方面,虽然联通,网通,电信,铁通都设立独立的114查号台,互不相通,互不共享,用户为查一个电话号需要拨打多个114,十分不便.还有在很多国家开展的号码携带服务,在中国没有开展,用户的自主选择权受到多方面的限制.4,由于电信垄断导致的用户权益受损在中国,电信服务作为一种公共产品,仍然具有较强的垄断和独占的性质.在电信服务中,电信经营者凭借自己的垄断地位,损害消费者权益的事时有发生,其中有几个热点问题依然是目前用户投诉的焦点.格式合同问题.所谓的格式合同是指合同条款其中一方当事人为重复使用而预先拟订,相对方只能对该拟订好的合同概括地表示全部同意或者全部不予接受,而不

8、能协商的合同.格式合同出现的根本原因是格式合同要约入在经济上的优势地位,而这有利优势地位又来源于格式合同使用者在法律或事实上的垄断.在中国电信服务领域,电信业的垄断地位为其采用格式合同提供了可能性.电信行业服务协议不规范和霸王条款问题每年都是3.15和电信整顿的主要问题.电信计费问题.由于运营商和用户之间的信息不对称,用户一般都没能做到明明白白消费,都是被动的接受运营商提供的信息,而不论这个信息的正确与69系列讲座一否.随着用户维权意识的觉醒,用户不禁要问,谁来保障电信计费的准确和公正?此前,曾有媒体报道公用电话的计费器用户只通话4o秒却按一分钟来计费.另有联通分公司被媒体披露,其移动电话计费

9、和实际通话时间不符.用户对运营商的计费更是持质疑态度,电信企业的形象也受到了损害.5.由于监管问题导致的用户权益受损由于历史原因,电信管理局至今和各电信公司有着千丝万缕的关系,缺乏应有的执法权威;往往在遇到实际问题的时候基于各种因素,在处罚电信违规行为的时候过于手软,而且,目前各地的通信管理部门都监管手段单一,对违规现象大多是警告罚款了事,罚款金额之少也根本起不到惩罚的作用.另外近年来,电信增值业务成为电信监管的新问题.很多用户反映,业务退订难,而且收费含糊,电信法规没有明确sP的责任,以及在业务管理,计费,订购,客服方面的义务.监管部门也未能从机制和流程上对sP实现有效的监管.英国电信用户权

10、益保护的立法启示英国电信立法比较早,在1984年就颁布了其第一部电信法,而中国到2000年才颁布了电信条例.2003年7月,英国议会批准了新的(通信法成为英国电信规制的根本性法律文件.通读英国电信法,其对于用户权益保护的宗旨贯穿始终,相对于中国的电信条例,有以下两点值得借鉴.1,以用户权益作为根本出发点英国的电信企业不像中国由政府控股,并且建立了独立的电信监管机构OFCOM,需要平衡用户利益和行业利益的问题相对较少,但是英国电信法处处体现的把用户权益放在了第一位的确值得中国的立法机构学习.例如英国电信法规定未来要求至少75%的公用电话设残疾人通道,7o%的公用电话安装供听力障碍者使用的设备.此

11、外还有规定盲文号码薄,语音或文本转换服务,以及为残疾人用户送话费账单的服务.又如OFCOM在其下设立顾客小组,英国政府希望顾客小组成为OFCOM顾客的独立喉舌并以批判态度与OFCOM做朋友.702,充分利用第三方机构第三方机构不但保证了电信服务中的公正性,而且也容易化解运营商和用户之间的一些直接冲突.例如英国的电信监管机构授权的第三方机构BABT(BritishApprovalBoardforTelecommunications)来执行电信计费管理的.BABT针对电信终端设备和运营商的计时计费系统,提供了一套完整的测试认证服务.此外,英国于2003年开始进行电信调查员服务.它由包括英国电信在内

12、的八家电信公司和一些移动通信,电缆网络运营商资助.该调查体系对其他运营商开放.电信意见调查员向一个由七名成员组成的委员会负责,这七名成员中两名由产业内部任命,另外五人独立选出.电信意见调查员的职责是:考虑顾客对固话网络或移动通信网络及相关服务的抱怨.电信意见调查员服务是免费向消费者提供的,并由相关电信公司参与决策.一旦顾客意见调查员认为某项措施损害消费者利益,他/她就有权督促电信公司:(1)向抱怨者提供相关服务或产品;(2)向抱怨者做出道歉或解释;(3)向抱怨者支付赔偿,赔偿金额不超过5000英镑;(4)采取其他实际措施解决抱怨;(5)采取以上补救措施中的一种或几种.这些建议是着眼于电信法案和

13、电信法的.电信意见调查员会在这种情况下为运营商提供适当的顾客争议解决机制.关于利用电信法保障用户权益的几点建议据报道,电信法草案中以专章形式对电信用户权益保护做了规定,而且还针对电信服务过程中可能出现的损害用户利益的行为进行了专门规定,为用户依法维护合法权利提供了直接依据,还规定了电信用户享有的权利和电信运营企业应承担的义务确定了电信服务经营者和电信用户在服务过程中的具体关系.这里,根据英国电信法对于用户权益保护的启示,结合中国电信市场的现实情况,对于中国电信立法给出如下建议:1,电信法应当高瞻远瞩,充分兼顾企业的利益和用户的权益中国电信市场的垄断格局虽然没有打破,电信产当代通信业的国际竞争力

14、还不强,但是电信立法机构不应把保护电信经营者的收益建立在损害用户的权益的基础之上.保护用户权益才应该作为电信立法的重中之重.根据国外电信服务监管一般趋势,大家都认同监管机构应当保护消费者权益,监管机构还有另外两个目标促进产业发展和鼓励维护公平竞争,最后的落脚点还是在用户权益保护方面.所以,中国的电信立法应当着眼于电信产业的长远利益,减少对电信经营者过多的保护,激励电信企业自觉接受社会监督和进行行业自律,只有这样,电信市场的良性竞争机制才能建立,垄断才能逐渐打破,用户的权益才能得到充分的保护,用户和企业才能实现双赢.2.电信立法应当规范立法程序,保证电信立法的公正性现行法规,规章都是由原邮电部或

15、信息产业部系统制定,且立法程序封闭,与其制定内部工作规程相差无几.由于部门立法受部门利益所左右,同时缺乏公开听证程序给广大的消费者以充分表达意见的机会,很难保证所制定法规,规章的公正性和中立性.目前,面对广大消费者的听证制度遇到的最大的问题之一是信息来源不充足,有关部门和消费者之间沟通不畅,以至于有些听证会只是流于形式.因此,电信立法应当规范其立法过程,采用更加多样的方式接收电信用户的意见,使得立法的过程保持公开,公平,公正.3,电信法应当建立通畅的申诉和索赔机制,为用户,企业和监管部门创造一个和谐的外部环境在现有的体制下,用户申诉由电信监管部门所属的申诉受理机构进行处理.但是,目前处于弱势的消费者对于电信企业缺乏有效的监督.在自己的权益受损时,由于地位上的不平等,很难获得第一手的信息资料,举证困难.为此,电信法可以考虑授权独立于政府的第三方申诉处理机构,帮助用户和企业提供争议解决方案,为广大的用户提供一个通畅的申诉和索赔的渠道.实效,灵活,高效的申诉解决机制将对保护用户权益,促进电信业的发展,缓解电信用户和企业之间的矛盾起到了积极作用.4