【易居专题研究】2007年度房地产政策回顾与解析

【易居专题研究】2007年度房地产政策回顾与解析2007年度房地产政策回顾与解析杨红旭过去的2007年，依然是房地产宏观调控持续和加强的一年，虽然没有像2005年“国八条”和2006年“国六条”那样全面性、重大性、高度性的地产新政出台，但仍有为数不少的政策陆陆续续露面，它们在一定程度上改变着、优化着中国房地产业的发展节奏。值此岁末年初之际，对一年中出台的政策做些分析和盘点，具有非常大的现实意义。在此，笔者分别针对土地、金融、住房保障、税收、市场整治、限外等六个方面，进行分析和论述。一、土地政策1、政策说明2007年，土地方面的调控政策主要有三个文件，一是启动第二次全国土地调查，二是出台招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定，三是颁布土地储备管理办法。以下简述这三个政策。其一，启动第二次全国土地调查。5月14日，曾培炎主持召开会议，审议并通过了土地调查总体方案。6月26日，第二次全国土地调查总体方案由新华社全文公布。时间安排是2007年1月开始启动第二次土地调查工作，1月至6月开展第二次土地调查的有关准备工作，7月1日全面启动调查工作，2009年上半年完成调查工作。主要任务是开展农村土地调查，查清全国农村各类土地的利用状况；开展城镇土地调查，掌握城市建成区、县城所在地建制镇的城镇土地状况；开展基本农田状况调查，查清全国基本农田状况；建设土地调查数据库，实现调查信息的互联共享。在调查的基础上，建立土地资源变化信息的调查统计、及时监测与快速更新机制。其二，招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定。2007年9月28日，由国土资源部下发该文件（第39号），规定自2007年11月1日起施行。从政策出发点分析，主要是为规范国有建设用地使用权出让行为，优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地使用制度，根据中华人民共和国物权法、中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国城市房地产管理法和中华人民共和国土地管理法实施条例，制定本规定。从内容上分析共包括28条。在2002年出台的老版本基础上，新修订了五项内容，包括将工业用地纳入招标拍卖挂牌范围、明确建设用地使用权可以分层出让、将土地使用权修改为建设用地使用权、进一步明确挂牌出让截止问题、进一步规范出让金缴纳和建设用地使用权证书发放等。其中影响最大的当属“规范出让金缴纳和建设用地使用权证书发放”，其要点是受让人依照出让合同约定，付清全部出让金后，才能领取国有建设用地使用权证书；未缴清全部出让金的，不得发放建设用地使用权证书，也不得按出让金缴纳比例分期发放建设用地使用权证书。其三，土地储备管理办法。2007年11月19日，国土资源部、财政部、中国人民银行联合出台土地储备管理办法。土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。从内容上分析，共包括七章30条，重点从计划与管理、范围与程序、开发与利用、土地供应、资金管理等五个方面进行规定。土地可以纳入土地储备范围依法收回的国有土地收购的土地；行使优先购买权取得的土地；已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；其他依法取得的土地。2、政策解析建设用地的利用、出让、管理，一直是近几年房地产宏观调控的重要领域，2007年依然如此，且有进一步加强之势。距1996年第一次全国土地调查完成，已逾10年，全国土地利用状况变化巨大，因此第二次全国土地调查意义重大。首先，为加强和改善土地调控提供信息保障。“节约集约用地”、“最严格的土地制度”、“房地产宏观调控”等大政方针，都离不开全面、真实、细致的土地数据，二次土地调查所得数据必将提高调控的准确性和有效性。其次，使大量违规违法用地行为曝于阳光之下。土地普查，将会掌握每宗土地的界址、四至、面积和用途，每块用地是否违规，基本能搞清楚，至少也能为查处提供线索。最后，促进土地利用趋于透明和规范。我国建设性用地的规划、利用、管理将更趋于科学化，经营性用地出让将更加透明化，各种园区的大规模用地行为将步履维艰，大幅房地产开发用地出让也将受到限制。招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定的出台，有助于进一步完善我国土地招拍挂制度。相对于协议出让制度，招拍挂制度是我国房地产市场化的重要环节，也是影响房地产业发展的重大政策。它经历了一个建立健全的过程，先是2002年从部门立法上予以确立，进行宣传造势；接着2004年8月31日成为新旧游戏规则的分水岭，开始全面执行；如今，再次完善细节、堵疏防漏。这一土地新政将产生三个方面的影响。首先，将提高开发商拿地的资金门槛。付清全部出让金才能拿土地证，如果今后严格执行，则开发商拿地的资金必然捉襟见肘。其次，将抑制地方政府出让大幅土地的热情。一方面，大幅土地总价必高，绝大多数开发商都难以承受；另一方面，大盘必然采取分期策略，如今明确规定“不得按出让金缴纳比例分期发放建设用地使用权证”，则无疑颠覆了固有模式。最后，将打击土地出让中的官商勾结行为，本规定的出台，必将在一定程度上斩断官商勾结的链条，至少施以威慑。土地储备管理办法是我国土地储备方面的首个全国性法规，国家期望从根源上进一步完善土地制度，而且由三个国家部委联合出台，显示出增加部门之间协调水平，提高执行绩效的决心。以前在土地储备这个环节，全国没有统一的模式，各地按照各自的情况和意愿处理土地储备问题，有些地方并未成立土地储备中心，而很多地方政府即使设立有土地储备中心，也未能有效运行。正由于没有健全的土地储备制度，导致“生地”出让频频出现，而某些大型国营地产企业甚至垄断部分区域的土地储备和土地开发，政企不分，体系混乱。土地储备管理办法明确、全面规范了土地储备的计划与管理、范围与程序、开发与利用、土地供应、资金管理等。但该办法的出台，更多的是考验地方政府，土地储备制度更需要地方政府落实下去。二、住宅保障政策1、政策说明2007年，住房保障依然是住宅产业的主旋律，经过前几年酝酿与探索，终于出台重大政策，对住房保障问题进行了明确界定。主要包括“国24号文”，以及新修定的廉租住房保障办法和经济适用住房管理办法。8月1日，国务院常务会议讨论并原则通过国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见（国发200724号）。8月7日，“国24号文”正式下发，其主要内容包括两个部分，一是进一步建立健全城市廉租住房制度“十一五”期末，全国廉租住房制度保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭；新建廉租住房套型建筑面积控制在50平方米以内；地方财政要将廉租住房保障资金纳入年度预算安排、住房公积金增值收益、土地出让净收益的10以上等。二是改进和规范经济适用住房制度供应对象为城市低收入住房困难家庭；建筑面积控制在60平方米左右；购买不满5年不得直接上市交易，满5年可转让经济适用住房，但应向政府交纳土地收益等价款，政府可优先回购。另外，还提出通过加快集中成片棚户区的改造、积极推进旧住宅区综合整治、多渠道改善农民工居住条件等方式，逐步改善其他住房困难群体的居住条件；最后，还明确了完善配套政策和工作机制。廉租住房保障办法自2007年12月1日起施行。九部委联手致力于完善廉租房制度，而且以相当具体的、可执行性的条文加以规范，标志着我国廉租房制度的进一步成熟化、科学化、严格化。廉租住房保障办法有四个特点一是国务院花大力气，发动九个部委一起联合出台法规，就是要解除部门屏障，提高政策的可执行性，这跟2006年九部委细化“国六条”的规格相似；二是降低准入门槛，把2003年规定中的“最低收入家庭”放宽到目前的“低收入家庭”，受益面至少扩大一倍；三是明确资金来源，强调“土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10”；四是界定房源来源及运作方式，如“单套的建筑面积控制在50平方米以内”，“主要在经济适用住房、普通商品住房项目中配套建设”等。11月19日，经济适用住房管理办法由七部委联合出台，这是对2004年出台的经济适用住房管理办法的重新修订。主要内容是把受益群体限定于“低收入家庭”，确定经济适用住房的价格应当以保本微利为原则，经济适用住房购房人拥有有限产权，另外还严格界定了单位集资合作建房等。2、政策解析我国住房制度变革，经历了一个过程，1994年国务院颁布关于深化城镇住房制度改革的决定，住房制度改革初步启动，但进展缓慢；1998年国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知出台，停止住房实物分配，实行住房分配货币化，但在我国住宅商品化与市场化的过程中，全国房价增速过快，住房保障严重滞后。正是在这一背景下，“24号文”重装出场。它以重点解决城市低收入家庭住房困难为目标，主要通过廉租房和经济适用房两个产品来达到目的，廉租房方面，最重要的是扩大保障范围；经济适用房方面，重点是改进和规范制度，实行动态管理、有限产权，住房保障的落实情况纳入对城市政府的政绩考核之中。为了更好的落实“国24号文”，重新修订了廉租住房保障办法和经济适用住房管理办法。综之，这三个文件重新调整了我国住宅产业的发展方向，把解决城市低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。值得关注的是，这一政策并未提及如何对中等偏下收入阶层进行住房保障，全面建立健全住宅制度仍有待制定住宅法。三、金融政策1、政策说明就房地产业而言，2007年的金融政策可分为两类，一类是直接针对房地产市场紧缩个人房贷，主要是由关于加强商业性房地产信贷管理的通知和关于加强商业性房地产信贷管理的补充通知；另一类是货币政策，主要是针对偏热的宏观经济，尤其是CPI增幅过高，如加息、提高存款准备金率、加快人民币升值等，这类政策也在一定程度上影响到房地产业。在此以前一类政策为重点进行分析。9月27日，央行和银监会出台关于加强商业性房地产信贷管理的通知（银发2007359号）。文件的出发点是根据2007年全国城市住房工作会议精神及国务院关于解决低收入家庭住房困难的若干意见国发200724号、国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知国办发200637号等政策规定，进一步加强商业性房地产信贷管理。从内容上分析，主要包括严格房地产开发贷款管理、严格规范土地储备贷款管理、严格住房消费贷款管理、严格商业用房购房贷款管理、加强房地产信贷征信管理、加强房地产贷款监测和风险防范工作。其中最主要的是“严格住房消费贷款管理”，规定“对购买首套自住房且套型建筑面积在90平方米以上的，贷款首付款比例不得低于30；对已利用贷款购买住房、又申请购买第二套含以上住房的，贷款首付款比例不得低于40，贷款利率不得低于中国人民银行公布的同期同档次基准利率的11倍”。12月5日，央行和银监会出台了一个补丁文件关于加强商业性房地产信贷管理的补充通知，细察这一“补定新政”，可谓全方位严格化。首先，明确以借款人家庭（包括借款人、配偶及未成年子女）为单位认定房贷次数。其次，推翻了原有偏宽松的相关规定，10月份央行、银监会曾齐集五大国有商业银行召开联席会议，就“第二套住房”标准定下三点基调一是公积金贷款不列入认定是否为第二套住房的参考项；二是已结清借款的购房者仍可算作第一套住房贷款者。而“补丁新政”则不仅认定只要首套属贷款买房，“第二套”就不能再享受优惠，而且公积金贷款也不再享有“豁免权”。第三，对于贷款人的采信制度严格化，以限制贷款人拿着虚高的收入证明骗贷等。值得关注的一条是“对于已利用银行贷款购买首套自住房的家庭，如其人均住房面积低于当地平均水平，再次向商业银行申请住房贷款的，可比照首套自住房贷款政策执行”2007年，加息共有6次，年度加息频率创造历史新高，目前一年期存款基准利率提高到414，一年期贷款基准利率提高到747；全年提高存款准备金率共计10次，提高到145，创1985年以来的历史新高。人民币对美元全年升值幅度约为65左右，比2006年升值幅度为324高出许多。2、政策解析提高房贷首付，这并非首次。2003年的“121号文”开始紧缩个贷，鉴于后来非议甚多，没能真正落实；2005年可是动真格的，其结果是第二套住宅贷款首付大多由二成提高到三成，但由于个贷市场竞争激烈，各大商业银行为了抢业务纷纷推出花样繁多的房贷创新品种，如“气球贷”、“双周供”等，致使政策打了折扣。因此而言，本轮算是第三次提高个贷首付。房贷新政出台原因在于今年以来楼市非理性繁荣，房地产信贷增长过快，房价加速上扬，而且美国次级债危机也给中国银行业的管理层敲响了警钟。但是提高个贷门槛，是一处硬性的规定，对于抑制需求的作用比较明显，但不容忽视的是，在个人房贷依然属于优质业务的前提下，商业银行为了追求自身利益，往往不愿严格执行央行和银监会的相关规定。自9月27日出台“452号文”以来，央行、银监会与商业银行之间、各家商业银行之间、商业银行总部与地方分行之间的诸多利益博弈激烈进行。争议和矛盾的焦点在于如何界定“第二套住房”，其中以“家庭”还是以“个人”为单位是焦点中的焦点。结果表明，国有银行如建行是以“家庭”为单位，而股份制银行和外资银行如浦发银行则以“个人”为单位。正在此时，12月3日至5日召开的中央经济工作会议，将已实施十年之久的“稳健的货币政策”调整为“从紧的货币政策”，这表明2008年央行将继续加强和改善宏观调控，进一步发挥货币政策在宏观调控中的重要作用。正是在这一宏观背景下，央行和银监会才最终出台更加严厉化的“补丁文件”，以督促商业银行严格落实。这必将使2008年的中国楼市发展减速，有助于购房需求理性化。2004年10月开始，我国步入新一轮的加息通道，基本上以每次027个百分点的幅度提高利率，至今已连续10次加息。针对12月21日这次加息，央行表述很明白此次调整有利于防止经济增长由偏快转为过热，防止物价由结构性上涨演变为明显的通货膨胀。所以，包括加息在内的货币政策对于房地产业只有间接影响，而且就单次加息而言，对楼市的影响微乎其微，但其多次加息之后的累积效应不容忽视。另外，人民币加速升值，会促使更多外资进入中国，投资不动产持续看好，从而增加了市场需求。四、税收政策1、政策说明2007年，基本上没有重大的房地产税收政策出台，但值得关注的是去年出台的关于土地增值税普通标准住宅有关政策的通知、关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知和国务院关于修改中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例的决定，这两个税收新政都是2007年开始细化和落实，对业界影响较大。2006年10月财政部、国家税务总局联合发布关于土地增值税普通标准住宅有关政策的通知，使原本一直“立而未征”的二手住宅交易土地增值税明确化，随后，北京首先按交易总额的1开征；2007年7月，上海也开始征收“转让非普通住房，居住满五年的，免征土地增值税；居住满三年未满五年的，减半征收；居住未满三年的按规定征收”；另外杭州、南京等个别城市也已开征。2006年12月21日，国务院关于修改中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例的决定出台，规定自2007年1月1日起施行。重要规定是城镇土地使用税每平方米年税额在原规定的基础上提高2倍,外商投资企业和外国企业也纳入了城镇土地使用税的征税范围。土地使用税每平方米年税额如下大城市15元至30元、中等城市12元至24元、小城市09元至18元、县城、建制镇、工矿区06元至12元。2007年11月，上海、深圳等出台有关“城镇土地使用税实施规定”，不仅大幅提高税率，而且拟将对个人征税。2006年11月28日，国家税务总局关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知出台，1月16日，国家税务总局网站正式发布。规定自2007年2月1日起执行，各省税务机关可依据本通知的规定并结合当地实际情况制定具体清算管理办法。重要内容包括以国家有关部门审批的房地产开发项目为单位进行清算，对于分期开发的项目，以分期项目为单位清算；已竣工验收的房地产开发项目，已转让的房地产建筑面积占整个项目可售建筑面积的比例在85以上，或该比例虽未超过85，但剩余的可售建筑面积已经出租或自用的；取得销售（预售）许可证满三年仍未销售完毕的；按3060四级累进税实施；房地产开发企业销售已装修的房屋，其装修费用可以计入房地产开发成本。2、政策解析中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例1988年出台，中华人民共和国土地增值税暂行条例1994年出台，由于种种原因，这两个税政都没能很好的落实。在房地产宏观调控持续深化的背景下，很多旧政策纷纷经过修定后重新出台，加以强化和督促执行，这两个税种皆是如此。清算土地增值税对于开发商利润的挤压力度较大。1月16日国家税务总局网站发布政策，第二天地产股即开始全线大跳水，反应了市场对于地产商盈利前景的担忧。以前各地土地增殖税的征收主要是按照销售收入的12进行征收，如果严格按照累进税率的计算方法，开发商的利润空间将被压缩，其中毛利率越高的项目税率越高，对于开发别墅、高档住宅等毛利率较高项目的开发商来说影响较大。长远来看，清算土地增值税政策将在一定程度上改变很多开发商的发展战略。其一、“如果产权未发生转移，不征收土地增值税”。这必然导致越来越多的开发商持有并经营物业。其二、“建造普通标准住宅出售，增值额未超过可除项目金额之和20的，免征土地增值税。”出于避税目的，很多开发商将会把开发重心向普通住宅倾斜。其三、“房地产开发企业销售已装修的房屋，其装修费用可以计入房地产开发成本。”开发企业可以在装修环节寻求加大成本的空间，未来装修型商品住宅更趋于普遍。中华人民共和国土地增值税暂行条例和中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例都曾明文规定对个人持有物业征收，但实际上一直未能执行。去年以来，部分城市开始加以落实，但力度普遍较小，土地增值税基本上不对普通住宅征收，且税率仅在0251之间；上海出台的土地使用税目前暂时不对个人自住宅用房开征。反映出目前这两个税政主要目的还是抑制投资和投机，对于普通住宅消费仍是网开一面。但需要指出的是，在卖方市场条件下，卖方往往将增加的税费转嫁给买方，从而推高了房价。五、市场整治政策1、政策说明3月29日，建设部、国土资源部、财政部、审计署、监察部、国家税务总局、国家发展和改革委员会、国家工商行政管理总局联合出台关于开展房地产市场秩序专项整治的通知。政策的出发点是，按照中央纪委第七次全会和国务院第五次廉政工作会议精神，按照全面贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，以解决关系人民群众根本利益问题为出发点，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，围绕房地产项目审批、开发、交易、中介等环节，充分发挥各部门职能优势，开展房地产市场秩序专项整治，严厉打击房地产领域违法违规、权钱交易行为，建立健全长效机制，促进房地产业持续健康发展。并出台的具体的房地产市场秩序专项整治工作方案。专项整治的重点内容紧紧围绕房地产开发建设和交易中容易发生违法违规、权钱交易问题的关键环节和重点部位，对在建并已进入商品房预售环节的房地产开发项目进行全面清理，对有投诉举报的项目进行重点调查。专项整治中各部门职责分工由建设部牵头，全国房地产市场宏观调控部际联席会议成员单位根据职能分工，各负其责，协调配合，认真做好本部门涉及规范和整顿房地产市场秩序的工作。专项整治的方法步骤动员部署阶段2007年3月4月中旬、组织实施阶段2007年4月下旬2008年1月、推广交流典型经验（910月）、典型案例通报。2008年1月、总结巩固阶段2008年23月。2、政策解析此次八部委整治行动，是2005年7月份三部委关于进一步整顿规范房地产市场交易秩序的通知的“升级版”。大规模地展开严厉的整治行动，反映出中央关于房地产调控的方式和手段正在发行转变。其一、由宏观层面转向微观层面，此次整治风暴也正是“以房地产开发项目为切入点”，顺藤摸瓜，查处各种违规交易行为；其二、由调节房地产经济转向重点查处违规行为，以期通过严惩部分企业与官员来达到推动政策落实的目的；其三、由整体的、笼统的调控市场，转向具体的、深入地转向调控市场幕后的“推手”地方政府及官员。根据这一指示，各地亦有所行动，比如上海市房地资源局主要围绕三个方面予以布置落实一是检查和处理房地产开发企业的捂盘行为；二是查处房地产开发企业纵容雇佣销售人员和工作人员利用职业便利炒作房价行为；三是查处房地产开发企业无证预订预售、期房售后包租、拆零销售等违法违规行为。6月5日，上海房屋土地资源管理局开始对汤臣一品、嘉和国际大厦、经纬城市绿洲等三大高撤销率楼盘进行专项调查。而且国务院督察组会同建设部等八部门集中通报和曝光一批房地产领域的违法违规典型案例，这对于威慑和整肃房地产业的不良企业和官员，意义重大。六、限外政策1、政策说明2007年5月23日，商务部和国家外汇管理局发布关于进一步加强、规范外商直接投资房地产业审批和监管的通知（商资函200750号）。政策的出发点是为了规范房地产市场外资准入和管理，国务院六部门联合下发了关于规范房地产市场外资准入和管理的意见（建住房2006171号，以下称意见）。各地、各部门认真执行意见的各项规定和要求，取得一定的实效。但少数地区仍存在一些问题。根据外商投资法律法规和意见的有关规定，现