我国现行行政决策的公民参与机制

我国现行行政决策的公民参与机制篇一公民参与行政决策研究公民参与行政决策研究以电动自行车事件为例论文关键字电动自行车参与公民信息机关民主决策制度行政利益摘要电动自行车事件反映了我国转型期各种不同的利益冲突，折射出我国行政决策过程中公民参与机制的缺失。公民参与是现代行政民主的必然要求，可以为行政机关提供各种信息，促使行政机关在作出政策选择时考虑相关因素，为行政决策的民主性与正当性提供程序基础，并通过程序民主提高行政决策的可接受性。尽管我国目前相关制度尚不完善，但是依然存在保障公民参与行政决策的制度空间。关键词公民参与机制行政民主参与权知情权救济权传统行政法理论是以国家与社会、行政机关与公民个人之间的二元对抗为前提发展起来的，其关注的重心是对行政权力的消极控制，即如何防止行政机关对公民自由权和财产权的侵犯，法律关系主要体现为行政主体与行政相对人之间的两极对立的权利义务关系。在现代社会，由于利益的多元化，行政行为不仅对行政相对人产生重要影响，而且会对相对人以外的第三人产生重要影响，形成三极甚至多极的行政法律关系，因此，现代行政法的研究从立法对行政的控制以及司法对行政的控制的关注，开始转向对行政过程本身的关注，试图通过对行政过程的调控，形成国家行政机关、行政相对人、利害关系人及其他公民之间的良性互动关系和合作关系，实现公共利益和公民福祉。不论是在英美“法治”（RULEOFLAW）传统之下还是在德国“法治国”（RECHTSSTAAT）传统之下，公民参与作为实现行政民主化、正当化的意义不断凸显，公民参与从对行政处分过程的参与扩展到对行政立法、行政计划、行政指导、行政评价、行政救济等行政过程的参与。本文以我国转型期出现的典型事件电动自行车事件为例，通过分析该事件中公民参与缺失的问题，分析我国行政机关在面对复杂的利益关系时，应在依法行政的前提下，通过有效的公民参与机制，回应不同的利益需求，形成“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度”1，确保行政决策的民主性与正当性。一、在禁与不禁之间电动自行车事件的简单回顾与反思在道路交通安全法（2003年10月28日公布，自2004年5月1日起施行）出台的前前后后，全国各地在电动自行车的禁与不禁的公共政策问题上，各行其是。2002年8月1日北京市率先以通告的形式限制电动自行车上牌2；2003年6月福州市政府以通告的形式禁止销售电动自行车并粗暴执法，引发激烈的矛盾冲突并最终诉诸法院3；2005年5月珠海市人大常委会立法禁止电动自行车上路，成为首例以地方性法规的形式禁止电动自行车上路的立法例。电动自行车在这些地方以“污染”、“不安全”、“妨碍交通”等理由频遭封杀，而在另一些地方，如上海、江苏、浙江等地市允许电动自行车依法登记后上路；哈尔滨、南宁则允许生产销售而不许上路；广州、长沙则出现了管理上的真空。4这是一个现代化建设高速发展的时代，这是一个公共资源越来越紧张的时代，这是一个利益主体日益多元化、各种利益相互冲突与纠结的时代。在电动自行车禁与不禁之间，暴露出我国行政法治进程中存在的几个重大问题其一，行政决策过程没有充分的公民参与，缺少民主性与正当性，主要表现为复杂利益关系中不同主体的利益需求没有得到充分考虑，广大居民作为道路资源共同使用者的利益及其选择出行方式的自由没有得到充分尊重，专业知识作为行政决策的技术支持缺少充分的论证，等等。其二，司法权软弱无力，行政诉讼受案范围非常有限，对规范性文件的审查力度有限，公民利益受到损害后缺乏获得法律救济的制度保证，从而也抑制了公民事后参与的积极性。在电动自行车事件中，因禁止电动自行车上路涉及到的利益主体千千万万，我们没有看到因禁止电动自行车上路而提起行政诉讼的相关报道。其三，在我国现有的规则审查机制之下，对规范性文件具有审查权的机关不作为，导致了对制定规则的权力缺乏有效的制约。道路交通安全法出台以后全国仍有不少地方无视该法的规定，自行其是，以地方性法规或行政决定、命令、通知等形式禁止电动自行车上路，再次将规范性文件的审查问题摆到我们面前。限于篇幅，本文选取公民参与行政决策的角度来反思我国行政决策的民主性与正当性，以及在现有的制度框架内如何保障公民参与行政决策过程。二、公民参与行政决策的必要性以人民主权为原则，立法、行政、司法三权分立为基础建立的传统行政法律制度，是以立法机关的事前授权为前提、以司法机关的事后合法性审查为核心架构起来了行政法律制度，其重心在于确保行政权力的合法行使，“即运用具有控制功能的规则和程序，使原本在形式上不向选民负责的行政官员对私人利益行使权力的行为得以合法化”。1但这样一个制度模式仅适用于消极行政，即将行政行为限定在立法机关设定的合法性框架之内，行政机关不得超越法定权限行事。在立法机关的授权日益广泛、行政职权不断扩张、公民对行政权的依赖与期盼与日俱增的情况下，“为了使行政能够更好地发挥作用，各国皆呈现出逐步扩大行政的裁量范围，赋予行政以不直接基于法律的具体规定而积极能动地作出政策判断之权能的倾向”2，传统意义上的行政法对行政权力的制约功能被不断弱化。这当然并不是说传统的行政法的制约功能变得不重要了，而是说在此基础之上，必须寻求新的更有效的制约与激励机制，以适应不断扩张的行政领域，更好地实现公共福祉。公民参与作为实现行政民主的程序性机制，在行政决策过程中得以广泛采用。公民以提供信息、表达意见、诉求利益等方式参与行政决策过程，为行政决策民主化、科学化、正当化提供了程序上的保障。民主制的重心由议会民主转向行政民主，由民主下的行政转向行政中的民主。在我国现代化过程中，法治的进程势不可挡，合法化、正当化的诉求日益强烈，行政机关自身也在为其行为的合法化、正当化而努力，以寻求民意的支持，从而更好地推进各项行政管理活动。以国务院2004年颁布的依法行政实施纲要为代表的依法行政理念的宣示即表明了政府在使其行为合法化、正当化方面所作的努力。（我国面临的问题是，一方面，传统行政法意义上的对行政权力的消极制约功能有待完善，现有制度的运作不能有效制约行政权的滥用，形式正义（合法化的诉求）难以保证；另一方面，现代行政法意义上的对行政权力的积极引导功能尚未建立健全，保证行政权的行使符合实质正义的机制也没有形成，实质正义（正当化的诉求）也难以实现。）在民主制度下，民主为权力行使的合法性与正当性提供了制度手段，民主立法为行政权力的合法性提供了制度保证，民主行政又为行政权力的正当性提供了制度保证。电动自行车事件所暴露出来的公民参与机制的缺失促使我们进一步思考行政过程中的民主参与的制度性保障。电动自行车事件中，在电动自行车的禁与不禁之间，不仅涉及到行政决定直接指向的电动自行车的购买者和使用者（包括潜在的购买者与使用者）的利益，而且涉及到电动自行车及相关产业的生产者、销售者以及竞业者的利益；不仅关系到交通发展战略，而且关系到广大居民选择出行方式的自由；不仅涉及到本行政区域内相关主体的利益，而且其影响扩展到其他行政区域；不仅涉及到电动自行车的专业技术问题，同样也涉及到一般民众对该政策的认知及态度，因此行政机关在面对如此复杂的利益关系，作出禁与不禁的行政决策时，除了要尊重法律的优先性之外，还必须通过民主行政程序，充分考虑民意及相关因素，重新审视其拟定的行政目的及实现目的所需要的手段，以作出最终决策，而不能简单地以“污染”、“不安全”、“妨碍交通”、“城市交通发展战略”为由禁止电动自行车上路。多元主体参与行政决策可以促使行政机关考虑相关利益，促进行政决策的科学性与正当性，形成政府与公民之间的良性互动，同时将纠纷解决机制前置，促成多元利益主体之间的妥协与让步，化解冲突与矛盾，实现社会和谐。但是这一模式也存在诸多弊端，如可能导致在行政决策过程中不同利益之间的对抗与冲突，使得行政机关难以决择；利益主体的参与也不可能避免行政机关在作出决策时偏向某种利益，如组织化的利益；民主参与机制也必然会造成行政成本的扩大与效率低下，等等。为了避免这些问题，行政机关可能会尽可能采用非正式的决策程序或者采用私法方式达成行政管理目的，造成利益代表机制的虚置。如在法律规定“听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”时，行政机关可能会选择采取座谈会、论证会、书面提交意见等形式而避免采用正式的听证程序。即使在法律规定采用正式听证制度的领域，由于法律规定的不明确性，行政机关仍有很大的裁量空间选择决策方式。5尽管利益代表模式存在着各种各样的问题，但是我们不能由此而否定利益代表模式的合理性及其在行政决策中的意义。在民主制度下，行政民主化的趋势不可阻挡，公民参与行政过程是现代行政的必然要求。三、公民参与行政决策的基础一项行政公共决策的出台，需要以充分的信息为基础，而信息的充分性有赖于公民的广泛参与及信息输入，因此，有必要探讨公民参与行政决策的基础。笔者根据公民参与行政决策的基础不同，将公民参与分为基于主观利益的公民参与、基于客观利益的公民参与和基于专家知识的公民参与。（一）基于主观利益的公民参与基于主观利益的公民参与是指参与者基于其主观利益可能会受到行政决策影响而参与行政决策过程，其功能意义在于防御行政权的滥用，以防对其利益产生不利影响。如在电动自行车事件中，广大的消费者、电动自行车及相关产业的生产者、经营者以及竞业者等主体的利益即属于主观利益，电动自行车的禁与不禁与他们的财产性利益息息相关。基于主观利益进行的公民参与，因参与主体不同，可进一步分为未经组织化的利益主体参与和组织化的利益主体参与。二者由于在人力、物力、财力以及信息等资源占有方面差异悬殊以及利益受影响的程度不同，从而在参与动机与能力以及对行政机关决策的影响方面明显的不同。大量分散的、未经组织化的利益主体由于高额的组织成本和搭便车效应，缺乏足够的动机参与决策程序。即使参与行政过程，也会因为在人、财、物以及信息等资源方面的限制而显得“人微言轻”，因此，在行政决策过程中，个体的利益往往会被有意或无意地忽视。相对而言，组织化的利益由于其在行政决策过程中利益会受到较大的影响，而且在人力、物力及信息等资源占有方面都有更强的优势，有更强的动机和能力参与行政决策过程，表达其利益诉求，进而影响行政决策，规制捕获理论也由此产生。（二）基于客观利益的公民参与基于客观利益的公民参与是指参与者以公民身份，作为政治生活共同体的成员而对行政决策过程的参与。该种参与与参与者的主观利益没有直接关系，而是基于公民责任，基于对公共生活的关切而进行的参与。因为行政决策对一些主体而言，其产生的影响是直接而巨大的，这些主体有足够的利益动机去参与行政决策过程；而对其他主体只产生间接而细微的影响，从利益的角度看，没有足够的动机去参与行政决策。但在一个公民社会中，公民责任对一个社会的健康发展起着重要作用，对公共决策有着重要影响，如圆明园防渗工程由于公民参与而被扭转，孙志刚案由于公民参与而最终导致城市流浪乞讨人员收容遣送办法被废止，以及在此次电动自行车事件中，许多学者纷纷质疑珠海经济特区道路交通安全管理条例的合法性，等等，这些事件都彰显了社会公共生活中的公民责任的重要性。基于客观利益的公民参与，除了以公民个人的身份参与行政决策过程之外，非政府组织在行政民主决策过程中的作用也开始不断凸显，并促进了行政民主化进程。在国外，NGO组织在行政民主过程中发挥了重要作用。在我国，随着经济体制改革和政治体制改革的不断演进，NGO在我国公共生活领域中的作用也开始显现，并引起社会公众和政府部门的关注。如在贡嘎山下的木格措水坝建设、与都江堰相邻的杨柳湖水库建设、怒江水坝建设、北京市动物园拆迁等事件中，由于NGO的积极参与而对公共决策产生了重要影响。（三）基于专业知识的参与基于专业知识的参与主要指的是专家参与。因为现代行政事务日益专业化、技术化，行政机关的决策必须经过对专业问题的科学论证才能实现决策的科学性与技术性，因此有赖于专家为其提供决策所必需的技术支持。如在电动自行车事件中，对涉及到的专业技术问题，如污染问题、安全技术标准问题、公共资源的使用问题、城市交通发展战略问题，等等，都需要专家的广泛参与和论证。（专家参与与其说是一种权利，倒不如说是一种义务更为恰当，因为如果没有专家参与的话，行政决策的科学性与技术性无法得到保证。）但一项公共政策的出台，不仅仅涉及专业技术问题，而且会涉及更广泛的价值选择和判断问题，即使是同一领域的专家，也可能在专业方面不能达成共识，或者在达成共识的基础之上作出截然不同的选择，因此专家知识也并不能构成行政决策的惟一依据。公民参与行政决策过程，并不意味着必然会左右行政主体的最后决策。决策权是行政权的核心，行政决策的最终出台，取决于信息的充足性、事务的专业性、利益的权重性以及相关的政策判断及价值取舍等多重要素，取决于行政机关的最终判断。通过公民参与，可以使得在缺少法律明确规定的情况下，通过程序的正当性来获致结果的可接受性，实现公共利益最大化。四、公民参与行政决策的权利体系公民参与行政决策是现代行政民主的必然要求，参与的实现需要一系列权利相互配合，其中最重要的权利是参与权、知情权和救济权。（一）参与权公民对公共生活的参与权是人民主权原则的体现。在传统行政法中，公民参与是通过选举民意代表机关的代表来实现的。公民通过定期选举的形式选举代表组成代议机关，由代议机关以立法的形式约束行政机关权力的行使，从而实现公民对行政机关的间接控制。在现代社会中，由于行政疆域不断拓展，立法机关通过大量的授权性法律授予行政机关广泛的裁量空间，民主的重心随之由通过立法实现的民主转向通过行政实现的民主，因此必须赋予公民广泛的参与权，包括行政决策过程的参与权、行政政策实施过程的参与权以及行政政策评价的参与权，其权利形态可以表现为投票权、参与听证权、陈述权、申辩权、表明意见权，等等。（二）知情权“对于行政过程的参与机制来说，关键在于实现行政机关和公众对目标、过程和成果的共有，而其基础就是信息共享。”3信息共享取决于两个方面，其一是公民的知情权；其二是行政机关的信息公开义务。公民的知情权是公民参与行政决策的基本前提条件。公民只有在了解行政决策的相关信息的前提下，才有可能积极表达意见，献言立策，参与行政过程，否则不能有效参与行政决策过程。与公民的知情权相对应的则是行政机关的信息公开义务。行政机关在作出公共决策时，除法定保密事项之外，有义务全面、准确、真实地公布行政决策的基本目标、手段、事实根据、政策的形成过程、成本效益分析、替代方案等信息。为此有必要建立经常性的、规范化的政务信息公开制度，以保障公民及时获得真实、有效的政府信息。6在信息共享的基础上形成行政机关与公民之间信息输入与信息输出的互动机制，使公民能够更有效地参与行政管理活动，使行政机关能够获得更加充分的决策信息。（三）救济权参与权是公民参与行政决策的资格，知情权是公民参与行政决策的前提，而救济权则公民参与行政决策的制度保证。参与权作为一项程序性权利而非实体性权利，对该项权利的保障，应当在坚持穷尽行政救济原则的基础上保证司法最终救济原则。穷尽行政救济原则是指“当事人没有利用一切可能的行政救济以前，不能申请法院裁决对他不利的行政决定。”之所以要坚持穷尽行政救济原则，其理由在于，行政机关在立法机关授权范围内作出行政决策，是行政机关行使职权的结果，当事人先利用行政救济手段可以为行政机关自我改正错误提供机会，促使其反思行政决策过程，提高行政效率，减少司法资源的浪费。4在此基础之上，必须确保司法的最终救济。为此，必须通过扩大行政诉讼主体资格范围，以此来促成行政机关在作出行政决策时，为相关主体提供参与决策过程的机会，并充分考虑他们的利益诉求，并通过司法审查的最后手段来保证受到损害的利益能够获得有效的法律救济。这样的利益不必一定是“具体行政行为”所侵害的“合法权益”7，“任何一类利益主体，只要制定法（隐含地或明确地）要求行政官员在制定行政政策时必须予以考虑，就享有起诉资格。”“大范围存在的、未经组织的分散利益主体诸如消费者或环境保护主义者，都可以获得司法审查，即便这些个别主体在行政政策中的实质利益相对而言是非常微弱的。”5这里需要明确的是司法权力的界限问题。司法权的界入并不是要代替行政机关作出政策选择，而是通过司法审查，促使行政机关在行政决策过程中，适当地考虑相关主体的利益。在此基础上，行政机关如何决策是行政机关政策判断的结果，司法机关无权界入。民主作为手段的意义及其限度也正在于此。五、结语我国公民参与行政决策的制度保障我国目前法律制度中并不缺少公民参与行政决策的制度性规定。宪法第2条规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。该规定为公民参与行政决策提供了宪法依据。除此之外的一系列法律、政策也对此作了相应规定，如价格法（199851）首次将听证制度引入行政决策领域，立法法（200071）规定了公民有权参与行政立法过程，国务院依法行政实施纲要（2004322）提出了要“建立健全科学民主决策机制”，行政许可法（200471）规定了公民参与行政评价制度，等等。但是在这些法律的原则性规定或者政策性规定之下，缺少一系列具体而微的精细的制度设计，包括决策信息公开制度、参与者的申请与审批制度、利益代表的遴选制度、专家制度、对话、协商制度，公布结果并说明理由制度等，以致我国现实中的公民参与行政决策机制在很大程度上形同虚设。8篇二我国行政决策中的公民参与问题我国行政决策中的公民参与问题河北经贸大学毕业论文我国行政决策中的公民参与问题行政决策是行政管理的核心，行政管理的整个过程都是以行政决策为基础的。十六大提出，“正确决策是各项工作成功的重要前提，要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。”在人类社会的绵延发展中，公民参与是国家走向政治民主和政治文明不可分割的部分，是公民进入公共领域生活、参与治理、对那些关系他们生活质量的公共政策施加影响的基本途径。20世纪60年代前后，许多先进国家公共行政部门由僵化的以“等级为中心”的形式转向以“公民为中心”的形式，这并不仅仅是一种形式上的变革或管理风格上的变化，而是在政府所扮演的社会角色，以及政府与公民的关系方面发生的本质变化。公民参与行政决策过程是当代民主政治发展的要求，也是行政决策民主化得以实现的一种具体形式。一、行政决策中公民参与的必要性分析行政决策中的公民参与，是指当行政主体在做出与人民群众有具体利害关系的决定、政策的过程中，广大人民群众有权参与行政决策过程，有权对行政主体的具体决策发表意见，而行政主体应尽可能地听取和尊重公民的意见与建议，并赋予公民以申请发布、修改或废除某项决策的权利。行政决策是行政管理的核心，行政管理的整个过程都是以行政决策为基础的。社会主义市场经济的发展、政治民主化、政府自身存在不足都有对公民参与行政决策的要求，行政决策的各个步骤都离不开公民的参与。（一）社会主义市场经济的发展需要公民参与行政决策建立社会主义市场经济体制的深刻性、广泛性、艰巨性表明了它需要社会全体成员的积极投入和广泛参与。只有充分发扬民主，使得公众能够有更多的参与机会、参与条件、参与渠道，公众才能真正树立起高度的主人翁责任感，才会积极投身于社会主义市场经济建设中。在市场经济建立和完善的过程中，作为社会主体的个人、企业、部门和地方都有了各自独立的利益，他们为了争取更多的利益，对于行政决策的参与意识以及对政治民主化的要求显著增强，从而要求更多地参与决策和公共事务的管理，要求政务公开，并通过这些途径力争政府在行政决策过程中能够反映、兼顾他们的利益。（二）政治民主化要求公民参与行政决策我国社会在由传统型向现代型转变的同时，政治过程必须向民主化方向发展。科恩曾指出，民主过程的本质就是参与决策，公民参与是民主程序的核心概念，“通过公民不断地参与方能领略真正的民主，才能在心理上融会和建立民主作风，在行为上获取民主办事的技巧和方法，这样才可以保证社会运作真正是由人民主宰的。”从民主化角度来看，人民越来越强烈地意识到自己的主体地位，再也不是被动地认可和接受政府的政策方案，他们不仅仅满足于作为公共政策的客体对象而存在，而是强烈地要求向决策系统表达自己的意愿。（三）政府失败要求公民参与行政决策公共选择学派认为在制定政策时存在政府的失败，即国家或政府的活动并不总是像应该的那样有效或像理论上所说的能够做到的那样有效。”政府官员也有经济人的一面，在制定公共政策时，往往会借社会利益之名行机构私利之实，因此就难以制定正确而有效的公共政策，导致政府失败。退一步来说，即便政府官员能够完全代表公共利益，也会由于其知识可能是不完备的，所获信息可能是不充分的等，而导致其行为的结果与目标背道而驰。而公民参与可以减少决策上的流弊与个人的私欲，进而确保行政决策的科学可行与公正。（四）行政决策的各个步骤都离不开公民参与首先，在确定决策目标阶段，必须先发现问题，而这些信息来自社会民众或团体利益集团。公民参与有助于决策主体充分重视广大人民群众的利益和愿望，并把决策目标确立在符合这种利益和愿望的基础之上，以减少决策的盲目性，提高决策的科学性。其次，在设计行政决策方案时应具有多种渠道，如人民群众的民意表达、人民团体的协商、咨询机构的咨询活动等，而这些都离不开公民的积极参与。再次，在方案评估择优阶段同样需要公民参与。最后，试点和完善既定方案阶段中，公民参与行政决策，可以加深他们对于决策意义的理解，增加他们配合政策运行的自觉性，因此其对提高决策效率的意义也是不言而喻的。而且在试点中，由于公民熟悉该决策，执行的困难减少了，并且公民能有针对性地提出一些自己的看法，使得方案能够得到不断修正和完善。二、我国行政决策中公民参与的现状分析（一）我国公民参与行政决策存在的问题我国是社会主义国家，人民是国家的主人，这是社会主义民主政治的内在本质，同时也是社会主义国家在公民参与行政决策方面的巨大优势所在。党和政府高度重视公民参与行政决策，并取得了一系列成效人民代表大会制度的不断完善，政府给予人民群众越来越普遍、广泛的选举权和被选举权，广大人民群众通过行使选举权受到民主法制教育，提高了民主意识和民主观念，为公民参与行政决策奠定了基础；人民政协的政治协商和民主监督走上制度化轨道；可体现政府办事的公开、透明、公正的原则的听证会的逐步采用；从中央到地方，许多政府都建立了智囊团，使得决策民主化、科学化等。但是由于多种因素的影响，目前我国公民参与行政决策仍存在很多问题，主要表现在1公民参与的责任感、主动性不强，能力不足现实社会中有较大一部分公民政治参与意识淡薄，主动性不强，往往习惯于被动地接受政府各项政策的出台。此外，由于公民对资讯的掌握程度、理解程度及对政策目标实现的可能性和途径的认识等诸多因素的影响，使得现实中公民参与的能力与参与要求不符，参与效率低微。另外，相当数量的公民不能正确认识自己的权利和义务，责任感较差，参与行政决策的理性化程度较低。2行政决策主体存在观念上的误区一些行政决策主体对于公民参与行政决策存在观念上的误区，不尊重公民应有的政治权利，严重阻碍了公民参与行政决策的发展。这些观念上的误区主要表现在一是存在“为民做主”的官本位思想，认为自己是“统治者”、“控制者”，就应当为民做主，在行政决策中自己说了算，而不需要公民参与行政决策；二是认为公民只是被管理的对象,只能绝对接受和服从政府的行政决策；三是认为一般公民没有足够的专业知识来理解行政决策，他们参与行政决策未必能提供很好的意见和建议,反而会影响决策的效率和总体水平；四是认为公民只追求自身利益,从个人角度出发,忽略社会的全局性利益,容易造成社会的不稳定。3公民参与行政决策的组织化程度较低公民通过一定的组织参与到行政决策活动中去是参与行政决策的有效途径。从社会政治组织的政治行为主体上看，除了国家和政府以外，有政党组织、政治性团体、政治社团组织、政治个人。虽然我国社会政治组织的数量和其成员的数量多，但有些组织发育不良，对政府的依赖性很强，不能有效地组织公民以明确的宗旨和目的参与到行政决策活动中，从而削弱了公民参与的实际效果。4公民参与行政决策的渠道有限且不够畅通有效目前，我国公民参与行政决策的渠道比较少，一是通过人民代表大会和政治协商会议，二是党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不同的座谈和网上论坛等等。而且，通过全国人民代表大会和政治协商会议的主流渠道参与决策的过程不够持久和深入；通过“信访”等辅助渠道逐级向上反映，往往会遭遇层层截留的厄运，真正能反映到决策层那里的信息往往是九牛一毛；领导接待日和一些座谈往往成为一种形式，参与人员受到很大的限制，损伤了公民参与的积极性；网上论坛作为一种电子科技技术推动下的新形式，本应该成为一种有力的参与渠道，但是由于目前处在成长阶段，总体发展水平低下。（二）我国行政决策中公民参与不足的原因分析在我国，公民参与行政决策虽然取得了一些成绩，但总的来说，行政决策中的公民参与是不足的，其原因是多方面的，综合起来，大致如下1经济发展水平相对滞后，限制了公民参与的需要马克思主义认为，经济决定政治，“政治权利永远不能超出社会的经济结构。”这表现在两个方面一方面，经济发展为公民参与提供机会和条件；另一方面，经济发展必然引起社会利益关系的变化，从而促使公民诉诸参与行政决策来维护并实现自己的利益。离开一定的经济基础，就不可能有公民参与的良性发展，也就不可能有高度发达的政治文明。一般而言，经济发展水平与公民参与程度呈正比例关系。只有当生产力水平发展到一定程度，人们赖以生存的物质生活条件得到基本满足并在此基础上进一步改善时，人们才会产生参与行政决策活动以争取优良生存环境的要求。我国目前正处在社会主义初级阶段，生产力水平不高，经济发展水平相对落后，客观上限制了公民参与的物质条件，不利于我国政治文明的进一步发展。2政治建设滞后，公民参与缺乏体制保障公民参与行政决策是靠一整套政治体制来保障的。政治体制的基础因素是政治权力，政治体制建设实质上就是政治权力的分配和调整。人类参与行政决策的发展史表明，权力过分集中会造成公民的参政与渠道拥挤且容易导致公民的参与流于形式，以无效告终，这会降低公民参与的积极性。同时，政治权力的运行离不开政治程序的约束，公民参与行政决策这一行为同样也需要政治程序的规范。目前，政治程序的规范体系尚不健全，公民的行为经常处于一种主观随意状态。随着现代化进程的推进，高度集权和无程序性体制的弊端逐步暴露出来，政治体制自我调整、自我适应、自我运行和自我发展的能力尚不够，无法满足公民日益增加的参与行政决策的欲望。3中国传统政治文化对公民参与行政决策产生负面影响我国的传统行政文化中包含的消极成分，如专制主义、草民思想、人治主义造成的臣民心理以及重人治轻法治的思想等等，使公民在面对强大的国家统治机器，感到个人非常渺小，从而表现为一种非参与的倾向，把自己的利益寄托在别人身上，进而形成附庸意识，扼杀公民的政治责任感和历史使命感，最终遏制了公民主体意识的生成。这些消极思想以有形或无形的方式对行政决策构成负面影响。同时，传统社会由最高统治者决定的皇权观念使专制主义影响至深，在行政决策活动中，往往出现集权制、家长制、个人决策，使决策民主化难以实现。4电子政务技术应用存在障碍给公民参与带来不便虽然我国政府上网工作已经取得了很大的成效，部分行政管理事务也开始在网上进行，但我国电子政务赖以运行的基础网络建设、办公设备的自动化水平还比较低，政府网站建设质量不高；而且大多数政府网站由于并不是政府部门自主进行维护和管理的，所以在信息管理和行政管理事务处理上并没有做到准确、及时；此外，由于缺乏统一的技术标准，政府间网站链接困难，很多政府网站形成“信息孤岛”等，都给公民参与带来不便。5教育的落后限制了公民的有效参与调查数据显示“当人们的知识文化素养普遍提高的时候，就会提高对政治方面内容的敏感度，意识到与自我利益相关的义务责任，增强自我的主体意识，积极参与到国家的政治事务和地方事务”。相反，当公民的文化素养普遍偏低时，就会导致公民对公共事务参与的低效。我国目前的教育事业不发达，国民文化素质普遍较低，政治素质和行政决策参与能力较低，在客观上必将限制公众有效地参与行政决策。三、我国公民参与行政决策的发展与完善目前，我国行政管理改革正处于一个新的环境中，而实现行政民主化正成为新时代行政管理改革的趋势。对于我国行政决策中公民参与的发展和完善，要做好以下几个方面（一）决策主体要走出观念误区，树立决策民主化理念1转变角色定位，树立公共服务理念决策者要转变角色定位，从以往的“统治者”、“控制者”变为公共服务者，发挥公共服务作用和引导规划作用。只有建立公共服务理念，才能真正形成面向公众的行政决策，才能客观地看待公民参与对行政决策可能带来的积极和消极影响，而不至于使公民参与流于形式。2坚持走群众路线，树立与民互动的理念决策者要在决策中广开言路，集思广益，充分尊重群众的意见和建议，吸纳群众的集体智慧，为做出科学的决策建立广泛的群众基础。在决策方案的最后确定中，决策者必须尊重参与决策的每个人的意见，不搞一言堂，由全体决策成员民主讨论确定决策方案。3树立行政决策科学化、民主化理念决策者在对待决策咨询系统工作中，必须让专家进行独立的研究，只有如此才能得到依据客观事实产生的科学结论，这样的研究成果对决策才有科学价值；允许专家提出不同意见，做到兼听则明，认真比较鉴别，但不完全依赖专家的成果，用系统的眼光进行决策。（二）加强教育，培养参与型现代公民派伊指出“传统社会的大众对社会政治生活缺乏现实感，认识不到个人与政治系统及现实政治之间的相互作用关系，没有参与政治的意识和热情，对现实政治采取敬而远之或可望不可及的冷漠态度。”这种“旁观臣民”在行政决策中普遍存在，这与现代社会格格不入，必须努力提高公民的科学文化素质和政治素质，通过教育，培养参与型现代公民。1提高公民的科学文化素质阿尔蒙德和维巴在研究教育与参与态度之间的关系时发现，受教育程度高的人比受教育程度低的人，更具有主动的自我参与意识、更能积极地作出政治倾向取向。可见，教育对于提高公民的科学文化素质，提升其参与行政决策有着重大意义。目前，我国公民的科学文化素质虽然比过去提高了许多，但仍处于较低水平。这就要求国家增加教育投入，完善教育基础设施建设，为公民学习创造良好的环境，转载于WWWXLTKWJCOM小龙文档网我国现行行政决策的公民参与机制让更多的人有接受教育机会和条件，提高公民的科学文化素质，在全社会造就具有民主理想、民主价值观和现代思维模式和行为模式的公民。2提高公民的政治素质公民参与行政决策需要公民政治素质的提高去支持和保证。提高公民的政治素质，可以保障人民群众民主权利的有效行使，可以不断强化公民民主意识和权利意识，使他们广泛深入地认识到，参与行政决策是个人作为主人翁参与政治的民主权利的体现，同时参与权利的实现是千百万公民的共同事业，需要广大公民积极参与才能形成合力，把社会主义民主参与推进到高级阶段。这就需要国家加强政治思想教育和民主、权利观念的宣传，使社会具有良好的民主政治的氛围，在全社会形成积极的民主观和权利观，从而提高公民的政治素质。（三）促进公民参与团体和组织的发展公民通过自己信任的团体组织参与行政，是公民参与行政决策的有效途径。公民以分散的个体的身份参与到国家机关的运作过程中，力量尚嫌过小，难于起到实际效果；相反，公民组织起来，以一个有明确宗旨和目的的组织的身份参与到行政事务中，才更为有效。1加强社区建设和服务社区建设和服务在基层可以提供比政府和市场更快、更好、更有效的服务，可以更好地进行基层事务的决策，所以，在社区中可以成立由积极分子组成的委员会，在广泛调查、充分了解社情民意的基础上，定期参与到更广泛范围内的行政决策之中。2促进第三部门的发展第三部门作为不同于政府公共部门和以盈利为目的的组织，是特定利益团体的代表，它的充分发展有利于决策对利益的进一步整合。所以，要促进第三部门的发展，在一定程度上保证信息多元化，防止决策信息的漏损或失真，提高参与的效能。四加强电子化政府的构建和应用电子化政府CEGOVERNMENT是指政府有效地利用现代信息和通讯技术，透过不同的信息服务设施，在其更方便的时间、地点及方式下，对政府机关、企业、社会组织和民众提供自动化的信息及其它服务，从而建立一个有回应力、有效率、负责任的、具有更高服务品质的政府。电子化政府除了以其科技领导性、政府信息公开性和可获得性、行政有效性成为现代政府的一个选择外，更重要的是它在政府与民众之间建立了一个互动的回应机制。网络应用于政治，使政府与公众之间的沟通更加直接、便利，必然推动民众与政府官员的直接对话，提高民意在政府运作中的份量，从而更多地参与决策的过程。政府上网使政府工作的透明度大大提高，政策的制定不再是神秘的东西，民众可以最贴近地了解政府的决策过程，决策过程广泛地吸纳民众意见，从而使政府由代表决策和个人决策转变为集体决策，使政府工作更公开、公正。1加大政府投入，抓好网络基础设施建设我国在组建自己的电子政府方面起步较晚，要促进电子政府的发展，就应该增大政府的人、财、物的投入，在建设基础设施中首先是抓紧政府信息和通信网络的建设。其次要继续推进政府上网工程，根据国家经济、社会发展和政府管理的需要和重点，加快建立经济、贸易、科技、环境、社会保障与福利、新闻出版等政府部门主导的电子公共资料库，使政府所有的信息资源能够实现高度共享。2加强网络技术的培训和教育一方面要加强公务员的培训，每一位公务员除了必须具备基本的电脑操作以及应用能力处理政府公务为民众服务之外，还要依其专业性质和业务需要，具备较高的信息网络应用的相关能力。另一方面要逐步提高全体公民的通讯技术和基本的网络技术操作。只有这样，才能使政府与公民的互动成为可能。（五）建立与完善公民参与行政决策的法律与制度没有相应的制度保障，公民参与行政决策就难以实现。因此，在法律制度上保障公民参与行政决策意义重大。应建立与完善下列法律制度1制定公民参与法目前，我国还没有一部专门关于公民参与的法律，有关公民参与的程序及方式上的一些规定，只散见于行政决策的相关制度之中。要保证公民参与的地位，切实保障公民参与行政决策，就必须出台一部公民参与法，对公民参与的参与范围与内容、参与程序、方式、侵犯公民参与权的责任追究等做出比较详细的规定，一来可以凸显公民参与的重要性，让公民清楚地认识到公民参与既是自己的权利，也是行政机关在公民参与中应承担的义务。二来可以给公民参与受到阻碍时提供法律保障与救济，从而确保公民参与的顺利实现。2建立政府决策承诺制承诺制是公民参与行政决策的一个基本途径。承诺制本质上就是政府对民众的各种期望和要求的最终结果的肯定允诺的一个制度保障。它通常是对人们提出的各种问题的最终解决方案。承诺制首先反映的是政府或政府中的工作人员对社会问题和社会需要的肯定，只有政府关注到这些问题才可能进一步做出承诺，它表明政府已经在着手处理和解决这些问题。其次，它反映的是政府对这些问题己经采取了负责任的态度，并且必须对其制定出正确的决策方案妥善解决问题，并且最终要符合民众的需求与期望，否则就会受到民众舆论的批评和反对。3完善政务公开与决策公示制政务公开是政府行政管理透明化的表现，也是全社会政府工作的要求。政务公开的重要制度是公示制。政策决策公示是指政府行政管理过程中涉及到社会大多数人利益的政策决策，都必须向全社会公开说明，并可以让公民参与其中进行讨论，表达个人意愿，最后进行一定程度的民意表决，由政府和民众共同决策。实际上，政府和民众在政府政策决策方面有着共同的利益和目标，所以行政决策公示制的实施，在本质上就是让政府的政策决策建立在民意的基础之上，从而减少政策决篇三公众参与行政决策的法律制度研究综述【摘要】随着我国社会主义建设的发展以及政治民主化进程的不断深入，公众参与公共事务和社会管理日渐广泛深入，并成为健全国家民主制度的重要途径，也越来越成为学者们研究的热点和重点问题。公众参与行政决策有利于加强人民群众对公共权力的监督，增加行政决策的透明度，反映人民的呼声，真正实现人民当