重庆市农村土地流转研究.doc

基于农户调查的重庆市农村土地流转研究普遍认为农村土地流转是指农地使用权的流转，土地使用权流转的含义就是拥有土地承包经营权的农户将土地使用权转让给其他农户或经济组织1。发展现代农业、建设新农村过程推动了农村土地的流转，社会主义市场经济也逐渐波及农村土地的合理、高效利用问题。随着农业生产水平不断提高，农业产业结构的调整和农业劳动力的转移，使农村土地经营状况和经营方式发生了显著变化，土地流转从无到有，流转规模不断扩大，流转速度明显加快。土地流转促进了农业生产要素的合理流动，实现了土地资源的优化配置和规模经营，加快了农业结构调整和农业产业化经营，推动了农村剩余劳动力转移和小城镇建设，同时农地使用权流转也促进了农村经济体制的创新，实现了农村经济的全面发展2。 直辖十年的重庆市被国家批准成为全国统筹城乡综合配套改革试验区，给重庆的发展带来新的动力和机遇。在进行统筹城乡发展中摸清三农问题，是实现城乡统筹的重要基础。在统筹城乡综合配套改革试验中，农村土地使用制度是改革试验的重要内容，通过面向农民的实地调查，了解农民对土地的认识、对土地的依赖、对土地流转的意愿就显得尤为重要，它可以为制定相关政策、改革试验提供重要参考。本文以实地问卷调查取得的数据为依据，对重庆市农村土地流转问题进行探讨。 一、调查与资料2007年1月课题组成员下乡与农民面对面的进行问卷调查和访谈。问卷调查以农民家庭户主为调查对象，有效问卷768份，涉及到重庆市40个区县中的34个（表1），具有较强代表性。768户调查对象中有耕地的农民共757户，无耕地的有11户；调查农户承包耕地总面积为2657.88亩，户均耕地3.53亩，耕地面积最大农户达40亩，最小农户仅为0.1亩。叶剑平3等2005年对全国17省农户抽样调查表明，有67%的农户没有进行过土地流转(转出或转入)，本次抽样调查结果重庆市发生土地流转的农户有186户，占调查总数的24.22%，发生流转比例略低于全国平均水平，农地流转市场已逐步形成，但发展缓慢，仍处于初级阶段。表1 不同区域调查问卷统计Tab.1 the statistics of the survey in different areas区（县）问卷有效份数区（县）问卷有效份数北碚区55綦江县27巴南区32荣昌县4江北区5双桥区15九龙坡区23铜梁县41沙坪坝区10潼南县17渝北区15万盛区7南岸区14永川区16壁山县4合川区33长寿区24江津区20大足县36秀山县10涪陵区28垫江县47南川区17巫溪县6丰都县12忠县54开县11彭水县18梁平县37黔江区9万州区51石柱县13巫山县38武隆县19二、土地流转调查情况分析（一）土地流转的影响因素1、文化程度对土地流转的影响从调查结果分析，被调查农民文化程度普遍不高，小学和初中的文化程度占大部分，高中以上的文化程度较少，大学比例只有2.99%。传统观点认为“农民受教育程度愈高，接受新生事物的能力和适应能力愈强，外出创业或发展高效农业的成功率就愈高，因而有流转土地的愿望”4，但本次调查的结果显示不同文化程度发生土地流转的比例相差不大（表2），与传统观点存在差异。产生这种结果的原因可能是文化水平的提高将带给农民就业的多种选择而形成非规律性结果：农民文化水平的提高，非农就业机会增加，引起土地转出增加，但同时，当农民文化水平提高到一定程度的时候，其掌握较高科技知识，可以从经营土地中获得较高收入，进而不愿意转出土地。表2 被调查农民文化程度与土地流转情况Tab.2 the transfer of the farm land with farmers different degrees of education 文化程度总户数所占样本比例（%）发生流转户数所占本文化程度比例（%）小学30039.065618.67初中32442.198325.62高中10113.153433.66大学232.99730.43中专101.30330.00文盲101.30330.00合 计7681001862、家庭人均收入水平对农地流转的影响农民收入与土地流转发生存在一定的耦合关系，土地流转可以提高农民收入，农民从事非农产业，收入高，把闲置的土地流转出去可能性会更高。从表3可以看出家庭人均收入水平与土地流转有明显的相关性：随着收入的提高，农民进行土地流转的比例也不断提高，两者呈正相关。相对于其它产业来说，农业生产周期长、资金周转慢、比较效益很低，是一个社会效益高而经济效益低的“弱质”产业。受比较效益的影响，很多农民选择从事非农产业来提高自己的家庭收入，本次调查显示人均收入高的农户家庭，其收入主要是非农产业收入，比如临时工收入和外出打工收入，从事非农产业的农民更倾向于转出农地，发生土地流转的概率提高。表3 不同收入水平农户土地流转情况Tab.3 the transfer of the farm land with farmers different hoseholds incomes家庭人均收入调查户数发生流转户数发生流转所占比例（%）1000元以下761013.161000-2000元1843317.932000-4000元2405020.834000-8000元1725029.078000-20000元773444.1620000元以上19947.373、空间地理位置对农地流转的影响空间地理位置是基于被调查者院落所在地与最近经济中心（城镇）和最近交通线路可通达的路程距离而定义，由于土地具有不可移动性，土地流转的发生在一定程度上受到空间地理位置的影响。调查中发现，发生土地流转的农户院落所在地空间地理位置优于没有发生土地流转的农户:发生流转农户院落所在地与城镇的平均距离4.06km，未发生土地流转农户院落所在地与城镇的平均距离4.49km；发生流转农户院落所在地与交通线路的平均距离2.28km，未发生土地流转农户院落所在地与交通线路的平均距离3.88km。距离城镇越近，越靠近交通线路，倾向于转出农地的农民外出打工或做临时工更加方便，而倾向于转入农地的农民所生产农产品的销路越畅通，经济效益更佳；相反距离城镇越，远离交通线路，劳动力转移困难，农村剩余劳动力被困于农村而没有出路，只能从事农业活动5，土地流转概率低。（二）土地流转的实现形式被调查的186户农户中，有123户（66.13%）在土地流转中没有签订协议或合同，只有63户（33.87%）在土地流转中签订了协议或合同。这种交易方式可能与土地流转的对象有关，因为大多数土地流转都发生在本村民小组或本村内，交易双方相互熟悉，信用度也比较好，不需要用书面合同来保障合同的执行。当然，这也可能与中国农民比较注重乡邻的人际关系有关，认为立字据可能会破坏彼此之间的人际关系。但是由于在土地流转中习惯于不签订书面合同，农民就不愿意与自己不熟悉或不了解的人进行交易，这样限制了农民土地流转的交易对象，降低了土地流转发生率。在被调查者中，发生土地流转的实现形式主要是通过承租人上门联系、出租人联系和集体组织三种实现途径（表4），通过土地流转市场实现的只占流转总数的1.08%。这也表明，土地进行流转大部分是以农民自己的人际关系渠道为主，农村集体土地流转中介机构发育严重滞后，自上而下、网络状、多功能的中介服务体系远未形成，农民土地流转的供需信息是通过传统的亲戚、乡邻以及熟人介绍实现，受农民交往的范围限制，土地流转的范围也只能囿于社、村。表4 土地流转实现途径统计Tab.4 the different avenues of the transfer of the farm land流转实现形式调查户数所占流转总户数比例（%）别人介绍73.76承租人联系你4222.58自己去联系7439.78流转市场21.08其他158.06集体组织4624.73合 计186100（三）转让后生活保障来源在进行土地流转后，转出部分土地或全部土地转出的农民生活保障来源是一个值得关注的问题。对土地流转后，生活保障来源的调查结果表明，超过一半的被调查者选择的是外出务工（表5），其他主要是通过继续从事农业生产或自主创业获得土地流转后的生活保障。表5 土地流转后生活保障来源表Tab.5 the sources of living cost after the transfer of the farm land收入方式所占比例（%）继续从事农业生产16.13投奔子女或其他亲属5.91外出务工53.23自主创业（作手艺或做生意等）14.52其他10.22合 计100三、土地流转意愿调查分析（一）土地流转期望收益水平分析作为经济人，土地流转的直接收益(租金)越高，农户转出土地的意愿越强；流转直接收益越低，则农户转出土地的意愿越弱。本次面向农民的调查表明，重庆不同地区单位土地面积流转的收益存在较大的差别，近一半的农户单位土地面积流转收益期望在400元以下(表6)，有的地方根据实际，每亩流转收益期望不到200元，被调查者单位面积土地流转平均期望收益约为540元，体现了农民在市场经济中朴实的理性和有限信息，对农地价值还没有充分认识，农村土地流转价格体系不健全。表6 土地流转费用期望Tab.6 the income expectations of the farm lands transfer转让费用(元/亩)调查户数所占比例（%）200元以下22729.56200400元15920.70400600元13016.93600800元11615.10800元以上13617.71合 计768100%（二）土地流转方式意愿分析土地流转方式是农民实现土地流转的途径、方式，主要包括转包、租赁、转让、入股、代耕、互换及反租倒包等。土地流转方式意愿调查表明，免费转让仍是主要的土地流转方式之一，出租给个人使用和租给企业两种形成也占较高比例，分别占调查总数的23.96%和20.57%；还存在一部分被调查者对自己不能耕种土地采取撂荒的处理方式。产生这种情况的原因可能有以下几方面，一是地方缺乏农地流转的市场机制，承包土地流动的渠道不畅，交易范围窄，成交的可能性小，农户只好以低廉的价格甚至免费出让土地的经营权；二是被调查者对土地存在浓厚的恋土情结，对土地的长期依赖仍然存在；三是大部分农民缺乏利用市场资源的思维或市场观念淡薄；四是农民对流转风险的心理承受力弱，对流转后收益的实现存在担忧。表7 土地流转方式意愿Tab.7 the avenue expectations of the farm lands transfer转让方式调查户数所占比例（%）免费给亲戚种24632.03弃荒607.81以入股的方式转让445.73租给其他人种18423.96租给企业搞规模化生产15820.57其他395.08都可以374.82合 计768100%（三）土地流转时间期望农民对土地流转的时间期望既受农民自身观念、生存能力、收入保障等方面的影响，也受地方经济发展水平、流转的收益等方面影响。农民对土地依赖性强，没有其他收入保障或者流转收益低，流转的时间期望就会短，如果农民有稳定的收入，对自己未来保障有长远的信心或者流转收益高，土地流转的时间期望就会延长。从表8得知农户对农地流转时间的意愿具有很大的随意性，尽管中央已经出台农村土地第二轮承包期延长30年的政策，但由于农民没有较固定的收入来源以及对土地政策稳定、承包期变化等方面的担心，多数农民认为流转土地只是权宜之计，没有明确和长远的预期，所以53.39%的被调查者希望土地流转时间不超过2年，愿意把土地流转2-5年的被调查者占到了20.05%，只有12.24%的被调查者希望能长期流转。土地流转时间过短的结果不便于承租人投资和进行规模经营，制约了农地流转，可能会带来承租人掠夺性地经营土地，从而破坏农业生产的可持续发展的情况。表8土地转让时间意愿Tab.8 the time expectations of the farm lands transfer转让时间调查户数所占比例（%）临时的1-2年41053.395年15420.0510年769.9020年344.43永久9412.24合 计768100%（四）对农地流转管理及管理方式的意愿在对土地流转合理管理的调查显示，67.45%的农民认为有必要对土地流转进行合理管理，14.45%的农民认为没有必要对土地流转进行合理管理，18.10%的农民对土地流转进行管理持无所谓的态度，这表明大多数农民希望对土地流转进行规范和管理。农民对土地流转的管理方式的意愿中，以“私下商量”、“村及乡镇参与”、“成立流转中心”等3种方式占据主导地位，超过被调查者的85%(见表9)。“私下商量”实际是对土地流转不用管理，其认同的比例占被调查者的28.57%，对“私下商量”方式的认可实际上反应出部分农户的市场意识淡薄，缺乏市场观念，不知道可以通过市场和中介的途径来实现自己利益的最大化；农民市场意识虽不强，但在不断提高，已有22.78%被调查者有成立流转中心的意愿，随着经济不断发展和不断融入市场经济，农民的市场意识将进一步提高；希望通过村及乡镇参与土地流转管理的意愿占被调查者的34.56%，说明农民对各级政府有较强的信任和依赖，希望政府能保障土地流转中的利益，这实质上也是农民对政府在农地流转过程中扮演组织者、中介角色的认可。表9 农地管理方式意愿表Tab.9 the avenue expectations of the farm lands management合理的管理方式调查户数所占比例（%）私下商量14828.57小组集体协调6612.74村及乡镇参与17934.56成立流转中心11822.78其他71.35合 计518100%四、政策建议（一）加强法律、法规建设调查表明，农民在土地流转中缺少规范和利益保障制度。在农地流转中，应加快法治建设的步伐，完善相应法律法规，特别是细化某些原则性条款。例如，目前农村土地承包法中关于农地流转的条文大多是原则性规定，应具体细化。同时，通过立法，可以将承包权和经营使用权物权化，实现土地使用权的资本化6，法律应确定土地承包权延长30年以后仍然不变，以法律的形式确立农户获得长期稳定土地使用权的结论，消除农户对土地制度变动的顾虑。保证任何组织和个人不得以任何方式非法侵占或破坏农民的土地使用权，保证农民通过承包、受让方式获得土地使用权以后，拥有对土地的占有、使用、收益部分处置的权利。（二）建立土地流转中介机制土地流转的有效性还取决于土地交易市场机制的有效运转7。调查表明，农民一方面希望通过土地流转中介实现土地流转，另一方面也希望各级政府组织参与土地流转管理，保障农民的利益。目前重庆市缺少土地流转民间中介机构或组织，农村的中介服务工作基本上都由集体承担，集体经济组织作为中介组织，免不了干涉交易主体的使用权、处置权和收益分配权，并使这种中介机构失去应有的效率和媒介功能。随着农村市场经济的发展，土地使用权的需求与供给都会增加，为使土地使用权流转市场有序化、高效化，必须建立与行政脱钩的、市场化、独立于集体和土地使用者之外的中介服务组织。中介服务机构在政府的规定范围内，收集农民土地转出信息和有土地需求的农户、企业等，建立土地流转信息的互通，有效、快捷实现土地流转，实现农村土地效益最大。中介服务机构可以是土地投资经营公司、委托代理机构、土地租赁公司等等，而政府有关部门应加强对农村土地流转中介组织的资格审查，界定经营范围，规范服务费用，不得代缴代扣农户承包