关于农村金融法律问题研究.doc

关于农村金融法律问题研究农村金融在推动农村经济发展中起到至关重要的作用，这是破解我国“三农”问题的关键点。改革开放以来，我国农村金融组织经历了一系列的变革，初步形成了以农业银行、农业发展银行、农村信用社（农商行）为主体的农村正规金融组织体系，但法律制度对农村金融的抑制现象并没有改变。我国当前的农村金融问题比较复杂，民间金融的不规范、农村资本市场滞后、强垄断性和不足的竞争，严重阻碍了正常的金融秩序。为加强金融的支农功能，必须放宽农村金融组织准入条件，确立民间金融组织的合法地位，完备各种农村金融组织法律，改进对农村金融组织的管制方式。 1我国农村金融概述及其现状 1.1我国农村金融 我国农村金融组织存在两种正规金融组织与非正规金融组织，属于典型的二元制结构。其中，正规农村金融组织以农村信用社（农商行）为主，农业发展银行和农业银行次之，邮政储蓄、新型农村金融机构等为辅。非正规农村金融组织又称为民间金融，主要以民间借贷、高利贷、合会、合作基金、集资以及私人钱庄等形式存在。 现阶段，由于农村建设资金的短缺、正规农村金融组织越来越边缘化，这使得非正规农村金融组织逐渐成为农村建设的重要金融资源。社会主义新农村建设的进一步提速，农村金融需求日益增加，这就需要农村金融改革创新，完善和改革新的农村金融供给组织和农村金融供给方式，以破解新农村建设的资金难题。 1.2我国农村金融法律制度 农村金融法律制度是指有关农村金融组织的地位、职能、权利和责任以及他们彼此间关系的正式安排和行为规则。目前间接金融在我国农村金融活动中处于主导地位。我国农村地区从事金融活动的正规金融机构有四家，中国农业银行、农业发展银行、农村信用社（农商行）和邮政储蓄银行。 近年来，随着中国农业银行逐步撤出农村金融市场，农村金融供给处于大量减少的状态，而农业发展银行对农业投入的资金聚集效应并没有得到有效发挥，农村信用社（农商行）金融机构由于金融法律法规等制度的局限难以满足农户和农村中小企业的资金需求，相反民间金融活跃，一直都没能获得合法地位。由于农村金融制度缺陷，直接加剧了农村金融供给与金融需求的矛盾。1.3我国农村金融监管法律制度存在的问题及其原因在现代市场经济制度体系中,自由竞争是市场经济的根本驱动力,适度的金融自由是金融活动的重要推动力,应当成为金融法律制度的基本价值取向。在适度自由的价值目标下,金融市场才能形成多层次良性互动的结构,才具有可持续性。一直以来,我国的金融监管法律制度以限制竞争、保障安全为指导思想,以直接控制资金价格、业务范围和市场准入为手段,虽然比较好地维护了我国农村金融市场的稳定运行,但是也已经越来越不适应农村金融市场化与金融创新的发展需要,严重损害了我国农村金融效率,扭曲了金融机构的经营行为,削弱了金融机构的竞争力,制约了农村金融机构的进一步发展。面对越来越激烈的国内和国际竞争,这种以牺牲效率和竞争力为代价而换取的安全与稳定将是无法持久的。 按照“金融抑制”理论,在许多发展中国家,金融制度和经济发展存在“金融抑制资本短缺经济落后”的恶性循环。我国农村的资源禀赋、经济社会发展水平导致农户与农户间差异很大,对资金也表现出多层次、多元化的不同需求,因而满足不同对象的不同愿望异常困难。这使中国农村金融监管问题不仅相对于发达国家,即便是相对于大部分发展中国家,也明显表现出资金运行流程更复杂,绩效更不容易显现,缺陷更容易放大,实现监管法制化的任务更艰巨的根本原因。我国农业是弱质产业,农业具有收入不确定、投资周期长、收益低的产业特性。农民是弱势群体,多数属于贫困阶层,没有储蓄能力。农村金融监管法制问题关乎“三农”的发展,情况极为复杂。我们要从建设社会主义新农村和全面实现小康社会的高度关注农村金融问题,不断扩大农村金融的发展空间,改进和完善农村金融服务,切实防范和化解农村金融风险,促进农村金融业的良性运行。因此,如何确保农村资金从有限的供给渠道和组织网络流向数以亿计的农户家庭,并实现供需平衡,始终是富有农村金融监管法制建设面临的挑战性的议题。2我国农村金融法律制度存在的问题 2.1农村金融立法严重缺失 改革开放以来，我国农村经济一直处于一个高速发展的过程中，随着社会主义新农村建设的逐步加深，农村金融改革的逐步推行，农村金融立法的滞后问题凸显出来。当前，我国调整农村金融的法律主要有中国人民银行法、银行业监督管理法、商业银行法等基本金融法，其中并没有专门调整农村金融市场法律关系的立法。日常农村金融的法律关系调整主要还是依靠相关部门的行政法规和规章。而作为农村金融主体的农村信用合作社也没有专门的法律进行规范，依然处于多头管理的局面。同时，现今较为活跃并逐渐成为农村金融强心剂的农村民间金融也缺乏法律规制，这严重影响到其功效的发挥和农村经济的发展。我国现行的金融监管立法由人民银行法、商业银行法、保险法、证券法、银行业监督管理法、农业法、非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法、金融违法行为处罚办法等法律法规构成,其中均规定了金融监管问题。但这些立法中存在着众多的原则性规定,缺乏实际可操作性,而且监管内容简单化,滞后于金融业发展现状,并随着农村金融市场的不断发展,对一些新兴的金融业务、金融产品还缺乏相应的法律规制,对农村民间融资未采取法制化、规范化的引导,对高利贷只是依照传统社会公德来约束。而且从现行金融监管法律的整体结构上看,规章比重过大,实施起来缺乏权威性。另外,在构成现有金融监管法制体系的众多规范性法律文件中,部门规章的比重过大,实施起来缺乏权威性。同时,各规范性法律文件之间的衔接性不强,有的彼此之间甚至存在重复或冲突现象。这些都势必影响到金融监管效率的提高和金融监管行为的公信力。 由此可见，农村金融立法加强迫在眉睫。 2.2农村金融法律体制缺乏科学的体系 由于我国农村金融属于典型的二元制结构，由正规金融组织和非正规金融组织组成。因此，农村金融立法应当将两者都包含进来。但是现今的农村金融相关法律主要还是只调整诸如农村商业银行、政策性银行、信用合作社等正规金融组织。而民间借贷组织、民间互助合作金融组织、私人钱庄等非正规金融组织缺乏相应的法律来规制。从当前农村金融法律制度整体来看，并没有一部对农村金融立法进行宏观和总体性规范的基本立法，大多的立法还是以行政法规、部门规章和地方性法规的形式体现，层次较低，无法形成一个有机联系的整体，从而导致大多数的农村金融法律制度缺乏应有的执行力和实效性。在我国现有的金融监管法制体系中,对市场准入、市场稽查、市场退出、谨慎性要求等基本上已经有所涵盖,但大多是原则性的简单规定,缺少相关的实施细则,可操作性不强。以市场退出的法律机制建设为例,尽管2006年的中华人民共和国企业破产法为金融机构市场退出奠定了法律基础,但由于金融机构的特殊性,该法的相关规定显得过于原则化而使其在现实中操作性较差,常常不得不由政府和中央银行采取行政性手段加以解决,弱化了法律在市场退出过程中的规制作用,增加了金融市场的不确定性。而金融危机的应急处理法律机制、征信机构的法律规制机制、金融市场同业组织及其自律机制的法律设计的缺失更加凸显了我国金融法律监管机制的不完善,反映了政府在一些领域越位的同时,也存在着在另一些领域缺位的现象。 2.3农村金融法律体制的价值取向落后于时代发展需要 金融监管与金融创新从来都是一对矛盾体，过强的金融监管体制会严重影响金融创新，从而制约金融体系的效率与发展；而太过激进的金融创新，又往往会导致金融风险的提高。我国在这一方面采用的是“安全至上、国家利益优先”，实行金融抑制政策，对非正规农村金融组织严格禁止。虽然此政策在初期起到了稳定农村金融市场的作用，但随着社会主义新农村建设的加速，此政策导致的农村金融垄断与资源配置低下的问题大大的阻碍了农村经济的发展。现阶段农户与农村中小企业融资成本高，农村金融服务质量低下，经营效率不高，这都直接影响到农村经济与社会的发展。由于农村金融市场的监管法律制度的局限性,形成了农村地区金融资源总量不足,金融资源的分布存在明显的地域不平衡性,大量的农村资本外流,进一步削弱了农村金融供给能力。也导致了弱势群体的金融资源获取不足,特别是对微型企业和农户的金融供给不足。农村金融市场监管制度在一定程度上抑制了农村金融市场的发展,导致了农村地区没有真正建立起能够针对不同客户、不同需求层次,提供差异性金融服务的完整的农村金融体系,导致农村金融市场金融产品和金融服务种类单调,无法满足新农村建设过程中对金融服务多样化、多层次的需求,广大农民的金融福利水平很低,分享不到金融改革和发展的成果。因此，及时转变农村金融政策的导向显得非常必要。 3我国农村金融法律体制的创新构想 3.1完善立法 随着社会主义新农村建设的进一步加深，国家逐渐开始放宽农村金融组织的准入条件，出现了很多新型的农村金融组织。对于这些新型农村金融组织，我国目前还没有统一、专门的法律。这不仅不利于国家对这些新型农村金融组织进行监督管理，也不利于这些组织自身的经营。如果不及时进行有针对的立法，那么这些新型的农村金融组织很难在法律的框架内进行金融活动，其合法的地位也得不到社会的承认，这对于农村经济的稳定发展是有百害而无一利的。 现阶段，我国关于农村金融体制的正式规定大多来自中国人民银行指定并负责实施的一些规定，此外，各级农村信用合作社在中国人民银行指定的权限范围内也制定了一些临时规章。这些部门规章与地方性法规显然不能替代正式法律的作用。从现有法律的修订上打开缺口不失为一个好方法。可以对商业银行法中的农村金融机构市场的准入门槛进行调整，适当的降低其进入市场的难度。同时，出台专门针对农村金融组织的法律，明确农村金融组织的法律地位、组织架构以及功能和宗旨。对于正规的农村金融组织，可以制定相关的法律来明确其支农职责、扩大农村金融的市场。对于非正规的农村金融组织，要对其民间融资、借贷、利率以及监管方式进行统筹规定，将其纳入法律调整的范围内。现代金融是法治金融,政府权力对金融市场的监管是通过金融监管法制的调整和规范作用实现的。完善的法律体系是监管当局进行依法监管的前提条件,融监管的绩效与金融监管立法的完善与否以及质量好坏有着直接的关系。为了促进我们农村金融市场的健康发展和农村居民金融服务的提升,我国应该顺应农村金融市场的发展变化,及时建立完善的金融监管法制体系。具体而言,在今后一个时期,我国应在加强农村基础性金融监管法制建设的基础上,顺应我国农村金融市场发展的趋势性要求,有前瞻性地建立、完善我国农村的金融监管法制体系。首先要及时完善金融监管的主体性法律制度,制定与其相配套的法律实施细则,增强其可操作性,并对相关法律制度进行清理,对不适应的条款进行废除或修订。其次要根据我国农村金融市场的发展程度、监管需求及农村金融市场改革展的趋势,适时建立相关法律法规,弥补我国农村金融监管立法空白。如适时推出存款保险制度、建立金融市场退出机制、对民间地下金融进行法律规范、加快征信法制建设和标准化建设以农村金融创新市场的规范化建设等。再次要顺应农村金融改革的发展趋势,立足我国农村金融市场安全和农村资本市场发展的需要,制定兼顾有效性、可操作性和一定程度的前瞻性的金融监管法律制度,实现对我国农村金融市场的有效监管,促进农村经济的发展和社会稳定。 3.2农村民间金融的法制化 虽然在农村金融发展初期，诸如中国农业银行、农村信用合作社、农业发展银行等正规金融组织起着至关重要的作用。但是从金融制度的发展来看，内源型的农村金融才是解决农村经济发展的关键点。农村经济真正要实现健康稳定的增长，农村金融的自我造血功能才是真正要素。目前，我国农村正规金融组织对整个市场的供给严重不足，农户、农民合作经济组织的金融需求得不到满足，在此情况下，农村非正规金融组织即农村民间金融组织的作用显得尤为重要。 对于这些农村民间金融组织，政府不应当本着“农村金融抑制”的政策简单粗暴的限制与禁止。而应该适当的放松农村金融组织的准入门槛，鼓励一批正当、健康的农村金融组织进入，对其进行正确的引导和监管，使其更好的服务于农村金融市场。正规的农村金融组织有着其天然的缺陷，而这些不足的地方，农村民间金融组织能起到一个有效的补充，从而满足社会主义新农村建设的需求。政府应当合理的对两者进行调配，并辅以相应的法律制度，使得两者有机的结合起来为农村经济的发展提供源源不断的金融支持。 3.3完善农村金融的监督与管理 农村金融监管是政府、企业、社会共同的责任，以法律的手段引导和规范无疑是最有效的手段。农村金融与城市金融有着很多不同点，对农村金融的监管模式不能直接套用城市金融的监管方式。应该根据农村金融自身的特点，对传统的金融监管模式进行创新与完善，使其符合农村金融的特殊性。首先，应当还是以银监会与中国人民银行为核心不变；同时，各个农村金融组织内部建立完善的风险核查机构进行自查，再辅以政府审计部门的监督，三者形成一个信息共享及时反馈的有机整体。对于不同类型的农村金融组织进行科学的划分与调配，确定一个明确的监管主体，做到权责分明。对于一些地方的农村民间金融组织、可以考虑由当地合适级别的人民政府进行监管，这样不仅有利于整合分散的农村金融组织，更有利于根据各地农村经济的发展情况进行科学的调配