中国红十字会的改革方向

1法定机构：中国红十字会的改革方向中国社会学会社会政策研究专业委员会课题组 杨 团执笔摘要：中国红十字会不是一般的社会组织，是公法人性 质的法定机构和社会 团体。 红会综合改革要以走向非国家、非政府序列的法定机构和公法人社团为终 极目标，改参公行政管理体制 为国家、国际组织和社会三重赋权 下的法定机构体制， 进行以基 层志愿者为本、以公开透明为基础和前提的的治理变革，用(以)社会 权力制衡公共权力的方式重建 红会公信力。关键词：中国红十字会 综合改革 法定机构 公法人社团2012 年，中国红十字会成为国 务院正式批准的第一个社会 组织综合改革试点。 1也在这一年，党中央召开了 18 大，中国进入社会体制改革的 历史新阶段。 红十字会是一个特殊的社会组织。纵观全球，只有 红十字会是国 际上同时拥有三重赋权即国家、国际红十字运动和本国公民社会 赋权的唯一组织。 这类组织 的综合改革与一般社会组织的方向不同，因此路径、政策与策略也不同。一、红会改革的方向法定机构、公法人社团红十字会不属于一般的社会组织，不是私法人性 质 2的社会 团体，而是公法人性 质的法定机构和社会团体。法定机构是依据公法中的专门法律设立，在国家和政府序列之外的独立的公法人 实体。它兼具国家使命和市场精神，其主要特点一是法定性：每个法定机构都有一部 专门的法律规定机构的设立、变更和撤销、职责、经费 来源、主要负责人产生办法和任免、管理架构、监督机制、与相关政府部门关系边界等内容。 还要规定议会或受托的政府机构 对其的监督方式。二是独立性。法定机构的人员不纳入政府公务员体系，机构享有法定事 权 ，独立承担法律 责任，不受相关政府部门的干涉和制约。三是灵活性。法定机构的经费来源多样化，除了政府之外，也可依法通过社会筹募和市场收费等方式筹集。人 员招募、薪酬决定等事 项采用市 场机制。公法人性质的社会团体简称公法人社团，与一般私法人社团的相同点，是同 为由众多成员的共同意志而形成的组织体，不同点是必 须依据专门法所 规定的法定任务行事，其存 续不受成本文为“中国红 十字会综合改革的基本思路” 和“中国红十字会综合改革试点方案” 两份报告的统合摘编。这两份报告系中国社会学会社会政策研究专业委员会于 2012 年承担的中国红十字会进入国家综合改革试点的过程研究课题的主报告，均为中国社会学会社会政策研究 专业委员会理事长杨团研究员执笔，并由 杨团摘编。1 2011 年 12 月 30 日，中国社会学会社会政策研究 专业委员会承担的中国红十字会改革与发展战略研究的课题结题报告会在中国红十字会举行，国家发改委综合改革体制司等国家部委的负责人参加了该次会议并建议将红会列入国家关于社会组织综合配套改革试点。2012 年 2 月，国家发改委向国务院常务会议报送的综合配套改革试点获得批准， 发改委建议中国 红十字会作为第一个中国社会组织改革的国家试点。2 私法人:指依据私法(如民法、公司法等)所成立的法人。按照公、私法律体系的划分，社团法、基金会法、都属于私法范畴，我国在民政部门登记注册的三 类社会法人（社团法人、基金会法人、民办非企业单位法人）都属于私法法人。2员变动的影响。由于行使公权 力，所以必 须受到国家的监督。我国目前的法人制度见于民法通则的规定：企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人共四种法人类型，但是 这些规定仅仅来源于我国单 位体制中的单位类型，并非基于国 际社会普遍应用的公私法的区分理论。公私法混淆的法律体系缺陷甚多 1。导致我国法人制度难以避免的局限就是公法人缺位。根据公私法相区分的理论，机关、事业单位和某些特殊的社会团体法人均应定位为公法人或公法类的社团组织。引入公、私法划分的国际通行的法律体制，是我国政府行政体制改革和社会治理的 现实需要。如果我们能区分公法和私法，并借鉴公法人理论和制度遴 选和改造我国各类参公单位，就为改革和完善这类机构的外部组织形式与内部民主参与机制奠定了理论基础，也为大量由参公单位实施的特定的公共服务及建立公平效率相统一的规制体系找到根据。说红十字会是法定机构，是由于迄今为止全球设立的 187 个国家红十字会中， 绝大多数国家红会都依据该国的红十字会法设立。参照国 际惯例， 1993 年我国设立并颁发实施了中国红十字会法，所以，依据国际惯例，中国红十字会可以定性为法定机构。说红十字会是公法人社团，是依照国 际社会普遍应用的公私法的区分理 论 2，红十字会法属于公法系列，依此法设立的红 十字会系公法人社团。那么，中国红十字会也是公法人社团。法定机构与公法人社团有共性均属公法人系列中非国家、非政府序列的 组织体；更有个性法定机构大都不是成员组织体，所以大都不会同 时 兼有公法人社团的性质；而公法人社团大都无需以特定立法设立，所以也不会同 时兼有法定机构的性 质。同时兼有法定机构与公法人社团两种特性的社会组织为数不多。在中国除了红十字会外，同类型的组织还有工会，村委会和居委会。在国际上，日韩的农业协同组合和台湾的农会也是兼有两种法律属性的公法组织。鉴于迄今为止我国的宪法体系并没有按照公法和私法进行划分，我们可以根据红十字会法将红十字会定性为法定机构，却无法将 红十字会定性为公法人社 团。不 过，按照国务院 25 号文件精神：“积极推 进红十字会体制机制创新，建立与社会主义市场经济体制和国际人道主义原则相适应的体制机制”，以及党的 18 大提出的“要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的 现代社会组织体制，要强化企事业单 位、人民 团体在社会管理和服 务中的职责” 的意见， 对红十字会这个特殊团体的综合改革，应该 确立明确的终极目标 建成一个符合社会主义市场原则、依红会法治理的非政府序列的法定机构和公法人社团。以终极目标为红会定向，红会 综合改革的基本任务就落定了。这就是以建设法定机构、公法人社团为终极目标，通过变革 红会的行政管理体制和治理模式，建设一个通过基层志愿者组织服务于易受损人群的现代红会的组织体制和结构， 实现公共 资源和社会资源的优化配置。在红会的综合改革进程中，将 红会明确界定为非国家、非政府序列的法定机构、公法人社 团，并且建立符合这一法律定位和社会定位的法人治理结构，以及与之适用的一整套制度安排，这对于借鉴国际通行的此类机构运作规则和机制，探索和建立适合我国国情的社会体制和制度体系具有重要意义。红会拥有来自国家、国际红会 联合会和红会基层会员的三重 赋权，既有 强大的国际背景又1根据公法人理论，某些事 业单位和特殊社 团应定位为非政府序列的公法人。而民法典中的私法人应分营利法人和非营利法人两类，前者包括公司和非公司企 业法人，后者包括由私人组成的社会团体法人和捐助法人。1根据公法人理论，应该将机关、事业单位和几类社会团体法人定位 为公法人或公法组织。而未来民法典中的私法人则应分为营利法人和非营利法人两大类型，前者包括公司和非公司企业法人，后者 则包括由私人组成的社会团体法人和捐助法人。2在大陆法系国家，在公私法区分的基 础上，依据成立的法律依据，将法人分为公法人与私法人。即依据公法而 设立的法人为公法人；依据私法设立的法人为私法人。3有直接伸向基层的广泛群众基础。在 红会进行社会组织综 合改革的试点，上可与全球社会相 联，下可与城乡群众沟通，红会这 种在本领域内国内外通吃的关 联特征，以及 领域跨界（横跨社会界与行政界）和制度跨界（参公管理制度、社团制度）的跨界特征，都是与其他社会组织相比无可匹敌的独特优势，它将为探索中国式的政府、企业、社会三大部门协同的新型社会治理体系提供强大的思想资源和制度资源。中国红十字会作为国家级综合改革配套的试点，在探索中国第一个法定机构和公法人社 团的建设中若能取得成功，就会成 为推动公法人类型的中国社会 组织改革和政府行政体制配套改革的突破口。当前乃至今后一个很长时期内，党和国家 寻求与公民社会建立 桥梁和纽带关系会是一个重大战略，红会的改革很有可能 为此方向做出战略开拓。当然，红会综合改革的终极目 标是一个长远的目标，不可能一蹴而就，必须分步骤分阶段的进行试点。这个试点应具有宏大的包容性、极强的创新性和面 对未来的衍伸性，是一个少说需要三五年、多则要六七年的过程。对此需要有充分的思想准备 ，要充分重视发掘改革的理论资源，并以此为指导在改革实践中不断试错前进。二、法定机构、公法人社团的治理模式法定机构是工业时代早期为了解决政府难以解决、市 场难 以承担的公共性问题而产生的，它从诞生之日起，就在开创一种既不同于政府和企 业，也不同于非营利组织的新的管理体制和模式。 政府的治理模式传统的政府行政管理是层级分明、照章 办事的科层制， 这种 稳定的政府管理模式曾主导着整个工业时代。科层制理念下的治理模式 强调三支柱：机构定位、组织职能和运作制度，并且将其有序连接。在后工业社会，政府开始转变思维，走向新公共管理的治理模式，传统模式的三支柱被置换为：目标、伦理和工作机制。不过，不同的管理体制下的政府，治理模式仍然有明显区别。 非营利组织治理模式非营利组织的治理模式依据组织性质而不同，志愿 类组织 和事业类组织也不同。志愿类组织的动力来自多种相关利益人，其内部治理结构更需要反映多种相关利益人的不同需要。而扁平的网络结构比科 层制的纵向结构更容易联 系多种利益主体，它 导致志愿类组织的工作人员更容易接受志愿精神的工作伦理，与社会志愿者的联系更紧密，与捐 赠者和受助人更贴近。事业类非营利组织（我国的民办非企业单位）的核心财源既不是来自政府税收，也不是来自社会捐赠，而是服务收费。收费价格基于社会成本与收益计 算的合理价格，不是完全的市场价格。因此与企业依照产品在市场上的稀缺程度定价的机制本质上不同。这是一种社会公共服务的运营机制，稀缺资源往往要依照政策配置或依据成本收益原则定价，不足部分由政府 补贴。这类非营利组织的治理模式受到社会经济政策的重大影响。当政府需要 给社会提供服务但又无法凭借政府自身的力量实现时，往往向 这类非营利组织委托或者 购买服务。 这类组织不仅具有和企业相仿的服务生产功能，而且具有和政府 进行市场和准市场 交换的功能，其 组织结构和治理结构往往兼有企业类和志愿类组织的特征。 法定机构治理模式法定机构是非政府序列的公法人机构，履行国家所赋予的那部分公 权力，其 组织结构基本上属于科层制，属于被制度化了的非政府体系。不过，法定机构的决策体制与政府不同，采用的4是类似企业或一般社团的董事会或者理事会制。 这是因为 ，法定机构是 连接政府与社会的纽带，大都要接受政府委托与社会公众打交道，所以比政府更加需要公众基础。而 为让法定机构准确无误地贯彻国家意志，在早期，许多国家和地区都采用了国家任命法定机构第一负责人以及常务监事的做法，甚至有的还任命一批理事。第一负责人由国家任命而不由民主 选举产生，对于法定机构必须具备的民主性和公众基础并不必然产生负面影响，不过，需要运用一定的制度安排来保障法定机构的公开公正。法定机构的资源来源大都来自政府资源及政策资源，法定机构的第一负责人往往由国家任命，每年需要向国家议会申报预 算和上年决算，其人事制度由理事会决定，人 员由理事会招聘，这一点与政府公务员不同，而与企 业或者非营利组织相似。 公法人治理模式公法上的社团法人是又一类履行公法责任的非政府体系的制度。根据德国有关此 类法人的概念，其治理结构要点是：成员社团。公法人社 团是由成 员所组成的公法组织，而且成员必须参与决定社团的事务。社团的内部 组织机关由成员或其选 出的代表组成，按照民主要求，执行社团的任务。权利能力。公法人社 团享有完全的权利能力，在其任务范围内是权利义务的责任主体。执 行公共任务。公法人社 团所负的任务由法律予以 规定，其任务依其性质不同而不同。公法人社团执行的任务，受法律保留原 则的拘束。 自治行政。即在国家以下的行政主体以自己的名义，独立地不受指示地履行法律规定的公共事务。在自治行政下，公法人社团可以制定自治规章。但自治权所规范的对象限于公共任 务范围内所及的人 员。 国家监督。在自治事项范围内，公法人社团受国家法律监督，而不受 专业监督。 监督的主要目 标要看该公法人社团否在法律范围内依法执行自治任务。而当 执行委托任务时，委托机关 对 委托任务的执行实行专业监督 1。由于公法人社团的资源来源较之法定机构更为宽泛，有政策资源、 财政支持，还有依法获得的社会捐赠和从市场运营服务中的收益，因此，公法人社团在权力行使中的民主化色彩更浓，与公众的联系更为密切，对提升工作的能力和效率的要求更高。 受到挑战的非政府体系公法人制度近几十年，法定机构、公法人社团这些非政府体系的公法人制度模式，遇到了来自全球公民社会组织的挑战。在社会变迁中，多元化的公民社会组织在全球各地不断 诞生，他们活跃在各个社会事务和公共服务的领域。各国的政府 为了适应社会发 展的需要不能不进行新公共管理的变革，于是各国政府将原来由法定机构包括公法人社团承担的相当一部分公共事 务、公共服 务直接委托给属于私法范畴的一般非营利组织甚至企业，或者直接购买他们的服务，向着公民社会的自组织实体敞开大门，与之形成各种 类型或服务或倡导 的合作，以 焕发政府的活力。在法定机构和公法人社团的领域，政府也力 图实施新的改革，例如，直接购买私法人的服务而不再设立新的法定机构，已有的法定机构有些撤销，有些改 变功能，更多以监督类事务为主等等。可见，法定机构是用来承担政府不便承担或者不宜承担的公共事务， 这个原则在变动不居的动态世界中变幻为不同的模式和不同的制度。显然，在全球社会发展的历史 进程中，承担和 发展公共服务 的主体已经大为拓展，不仅有政府机构，有公法人系列的法定机构、公法人社团， 还有接受政府委托或者购买服务的各类私法人性质的非营利组织和企业。而承担公共服 务职责的法定机构、公法人社团在这场全球性的政府治理变革中能否走下去，既取决于国际大形势的发展，也看自身适应社会变革的行动。 国际红十字系统的治理变革1吴文灵：作为公法社团的高等学校兼论高等学校的行政主体资格， 首都师范大学学报(社会科学版)2008 年第 03 期。5国际红十字系统中的绝大部分国家和地区红会都是本国或本地区立法的法定机构和公法人社团。他们其中的优秀者都在最近的十几年完成了自身的治理结构变革，不但加 强了与本国政府在人道领域的合作，而且也加 强了与该国或该地区的公民社会 组织的联系，甚至成 为公民社会运动的领军者。不过，作为社团，各国红会共同的问题是自然人会员的权责 虚拟。凡是个人会员很多的国家红会，几乎无一例外都是将基 层红会的专业机构例如医院和学校的在 职人员和在校学生统统囊括其中。他们从未严格履行入会手 续，也不用 缴费，还从未参加过哪怕是形式上的选举，他们实际上属于组织权责完全缺失的虚拟会员。这个问题若不解决，红会的治理结构就被架空了。大多数国家红会解决这个问题的办法是严格限制自然人会员的数量，仅为某些指定岗位或有特殊贡献的人士，基本上成 为一种荣誉称号，而大力 发展 团体会员，除了基层红会可以成为团体会员之外，也欢迎其他社会 团体、社会机构申 请参加。为了建设强大的国家红会，国 际红十字联合会大力倡导各国 红会将志愿者和志愿服务作为红会事业的中坚，通过加强志愿者和志愿者 团体的组织网 络建设， 为易受损群体提供持续的服务。可以说，在公法人社团的治理结构中，志愿者以及团体占据重要的主体地位。三、红会综合改革的总体思路中国红十字会尽管有了红十字会法这个法定机构的法律依据，不过，却 长期没有按照法定机构的方式进行治理结构的建构，要真正具 备法定机构、公法人社团的性质，红会就必须对市场体制下的红会管理体制和治理结构做出新的制度设计。市场体制下的法定机构、公法人社团， 应该同时达到公共性、自治性和效率性的要求，将法治化与程序化、公平与效率、成本与效益、公民社会与政府委托相统一。这样的治理结构必须同时满足三个基本条件：高层治理能将国家意志、国际红 十字运动的意志和公民社会的意志 统合起来；基层治理能够得到公众由衷的赞同和支持；资源配置多元、互 补并且可持 续。为实现这三个条件，红会改革要完成以下的三 项基本任务 ：一要设计好整个系统的治理结构包括层级结构、地域 结构和内部管理 结构尤其是理事会制度，改红会现行的行政管理体制 为社会管理体制；二要把加强基层组织建设放在重要位置首位，充分 发挥志愿者及其 团体在基层对易受损群体的服务作用；三要改革政府给予的资源配置方式， 强化筹措社会资源的力度，同时实现全系统的信息化建设，加强透明公开的社会监 督能力，全面提升 红会的公信力。 关于去“行政化”的治理变革去“行政化”是近年来我国政府管辖下的学校、医院以及有政府背景的社 团在改革中提出的口号。这些为社会提供公共服 务的组织和机构都有着不同的 专业， 设立合乎其专业的管理体制以实现设立视为目标应为题中之义。 “行政化”指的是以政府行政管理体制和模式对这些非政府体系的专业性公共主体进行管理，或者在管理中泛化甚至滥 用行政管理的手段。所 谓去“ 去行政化”，指的是在这些组织和机构中建立起与政府行政管理体系不同的具有独立专业特征的公共管理体系。为此，厘清这些公共机构与政府的关系，明令政府不能再运用行政手段控制和干预这些机构的社会权利，以及这些主体在 处理内部各种利益关系时，要允许采用多种方法包括市场方法实现民主管理，就是十分必要的了。总之，去“行政化 ”指的是国家对这类涉公共利益的主体，要用不同于政府行政的方式去治理，6让其建立专业的职业管理制度，以提升其公共事 务与公共服 务的效率，而不是取消 这些机构的行政管理。将去“行政化”的改革简单理解为取消行政级别、改变领导人任命方式是有偏颇的，这不是机构去行政化而是领导人去行政化。在当下的制度 环境下，取消级别等做法即便被采用其作用也不会实现预期。因为这些机构的制 约要素主要并非各级领导 的官员身份，而是机构体制和 资源分配机制本身的高度行政化。事实上，我国红十字会的发展运行，从各类资源的调配，到政府资金的投入，以及红会核心业务的履行等等这些，都与高度行政化的体制 联系紧 密。去行政化的前提和基 础，不是个体性的而是系统性的，是红会整体的管理体制要去行政化。红会管理体制去行政化，涉及管理观念、政府 资源的配置方式、人员编制实名制管理方式、乃至人员招聘、考核、升迁等一系列制度的改变。其中，政府资源的配置方式是 “牵一发动全身”的重要环节，如果参公管理体制改了，红会内部的管理方式必然随之改变。目前，作为参公单位的红会，并没有政府机构那样的行政决定 权，不过，却从思想到制度统统向政府机关看齐，端着行政机构的架子，处处以行政机构自居，在业务工作中不顾业务生态链的天然联系，将业务功能按照行政部 门分割管理， 处理会内 业务均需发放和传递行政文件，决策与监督均缺乏社团的民主机制。红会从业人员分为公务员编制、事 业编制和聘任制。会内 对 工作人员缺乏公民社会的思想教育，仅强调业务功能忽视道德操守，致使每每出现“失职 、失察 ”等事件。加上观念陈旧，官僚习气严重，工作热情不高，原本就存在的脱离基 层、脱离社会、内部封闭的消极情绪在 2011 年网络事件后有更趋于严重的倾向， 这在红会综合改革的起步阶 段要尤为关注。 以基层志愿者为本的治理变革我国红会有着世界上数量最为庞大的虚拟会员2700 万人之众，也有世界上最多的 红会基层组织2000 多个红会，但是 红会的基层工作十分薄弱。 目前，红会的工作重心在上层 而不在基层，越往上 资源越多，越往下资源越匮乏。所谓 “头重脚轻根底浅，低位截瘫。 ”就是当前工作的写照。最近几年，依靠行政指令从 卫生部门中独立出来的部分地县级基层红会，尽管地方政府 给予了编制和经费 ，却由于因 岗设人、资源匮乏，无所事事，被形容成“ 刚出生就被抛弃的婴儿”，甚至出 现个别红 会回流卫生部门的尴尬状况。地方 红会有人提出，不是路子不对，而是管理乏力。他们说， “金碑银碑不如人的口碑，基层工作直接关系到红会的口碑” ，只有夯实红会的基层组织，红会才具有可持 续发展的动力。基层红会的社会基础是会员和志愿者， 获得会员和志愿者的 拥戴和服务，基 层红会才有生命力。只有基层红会有生命力，作为公法人社团的红会系统 才会有活力。红会会员和志愿者的区别主要在组织授权有所不同而不是理念和行动上。无论红会会员还是红会志愿者，都认可红会理念，愿以行动助人，只是， 较 之志愿者， 红会会员要履行入会的组织手续、缴费和参与会内的选举 。换言之，会员不仅志愿为红会事业做出人道贡献，而且愿意深度地参与红会的组织工作，以自己的 选票即组织赋权的手段来保障 红会永远行走在健康的路上。但是，如果数量庞大的会员仅仅 是组织权责完全缺失的虚 拟会员，那么，基层的治理结构就成了无源之水、无本之木了。如前所述，国际社会中大多数国家的 红会已经摒弃了自然人会 员的虚拟发展方式，将 组织建设的主要精力放在志愿者及其团体的培育上。中国红会尽管也有几百万的志愿者，也有注册志愿者制度，但是缺乏对志愿者的地位、作用的认识和保护、激励的政策，也缺乏全国统一的制度安排。目前红会与志愿者的关系更多是着眼于利用其廉价人力，而不是培育他们成为体现红会价值观 和人道精神的机构最重要的资源。7红会治理变革中，志愿者、会员制度和基层红会制度将成为相互关联、难以分割的三个主要组成成分。 以公开透明为基础和前提的治理改革自 21 世纪第一个十年起步，在第二个十年之初成形的公开透明 说正在成为公益界普遍遵守的新的社会道德。很值得提及的是 这个新道德并非来自传统习惯 ，而是改革新 时期高涨公民社会舆论和人们内心对于改革的期盼和信念。公开透明正在成为一种公益界的实践精神， 坚持以此对公益 组织的行为做出价值评价，要求公益组织和捐赠人、受益人的关系和相互 间的活动能够 符合公共利益的要求。公开透明并不一定能给公益组织带来公众信任度的提升，但是没有公开透明 则更不可能拥有公众信任度。应该说，无论任何公共机构或者公益组织，公开透明的程度正在成为其公众信任程度或称社会公信力的基础和前提。自 2011 年网络事件以来，红会一直向公开透明的方向努力，其举动得到了政府的大力支持，国务院于 2012 年 7 月专为红会颁发了 25 号文件，媒体同步进行了高调宣传，引 发全社会高度关注。不过，至 2012 年底，从社会捐赠持续大幅度下滑的讯号看来，这些举措收效甚微，红会并未得到公众的理解和谅解。为什么公众对红会有如此深的误解或者成见？为什么其他具有政府背景的公益组织也同时受到社会公众不同程度的质疑，但是 红会却受创最重。 这是因 为以往并不了解红会的很多公众，从网络事件中得知红会原来是“政府供养的”，是一个和政府行政机构相去不 远的组织。相当部分的社会公众开始对红会的性质和行为发生质疑红会是否假公益之名谋取私利？ 可见，公众对于红会公开透明的 诉求与理解红会特殊的组织 管理体制是联系在一起的，公众在用自己的方式，即要求红 会公开透明，来 对红会的性质 和行为是否符合公共利益做出评判。对于拥有庞大资产和连续性资源分配任务的公共机构，公开透明绝非仅仅表现为网络上的资金收支数据，而是这个机构的治理 结构、 业务结构、管理体制、资源来源和分配机制等等的全面系统的反映。民办的基金会中心网于 2012 年初步研发的基金会透明指数，就综合了上述所有方面的数据。以这样的标准衡量，红会目前公开透明的程度距离系 统化、整体化还相距很远。其实，对于公益组织而言，公开透明不仅具有方法论上的价 值评判意义，还具有推动其行为改变的能动意义。一个公益团体，将公开透明作 为对自身伦理道德的要求，是承认公众具有知情、参与、 监督这些社会权利的表现；从公众的角度，要求所有公共机构和公益 团体必须公开透明是公众的一种社会权力。只有公众拥有了这 种要求公共机构的社会权力，并且能够用其来制衡公共机构的公共权力，即以权制权，才能实现公众的知情、参与、 监督等社会权利。建立这种以权制权的体制和机制，是 红会治理结构改革的重要任 务。红会只有拥有了能够被社会权力所制衡的公共权力，才能真正拥有来自公众的社会公信力。正因为权力间的制衡是公共机构能否拥有公信力之本，所以，厘清权力的边界，明确权力的来源，找到制衡的方式，是实现权力间制衡的途径。法定机构、公法人社团制度已 经厘清了红会的公共权力与国家的 行政权力的边界。而且法定机构的公共权力来自国家特别法的赋权，公法人社 团的公共 权力来自将社团成员的赋权和社团任务的法定化。红会这个法定机构、公法人社团，其运行和发展的进程就是履行其公共权力的进程。这个公共权力的履行，目前主要通过国家以编制实名制管理下的行政 权力加以制衡与监督，但是，却缺失了来自公众社会权力的制衡与监督。 2012 年 3 月，中央红会对于部分 10 万元以上的大额单位捐 赠人进行了一次问卷调查。共 发8出问卷 300 份，收回率仅为 20，有 80捐赠人拒绝回答 问题。在回收的问卷中，98的捐赠人希望红会反馈捐赠信息，而知道捐 赠信息的只占 19。 为 何 80%的单位捐赠人都不肯回答问题，这说明他们在观望红会发展的态势。红会公信力的恢复之 艰难可能远远超出我们的预期。红会的公信力不可能使用简单的恢复概念，而是要重建。红会进行管理体制改革的目标之一就是要重建公信力。重建公信力不仅需要红会内部的努力，还需要来自公众的社会权力建设。公众对红会的公共权力实施制衡与监督，以社会 权力制衡公共 权力。用以权制权的方式重建红会公信力是一个重要议题。它不仅涉及将透明公开制度化和法治化，还涉及红会的治理结构、运作能力和执行效能，以及公众代表能否在治理结构中发挥作用，敢说和能说“不 ”字等等。显然，对透明公开的认识需要打破局限于信息化建设和信息公开的狭窄思维，而朝向红会管理体制整体改革的思 维靠拢。总之，红会的改革要争取主动 ，而不能被倒逼着改革。倒逼改革会 导致公众的情绪激进，甚至造成规模大、时间长的社会运 动， 2011 年以来的网络社会 动员已初见其形。四、红会综合改革的基本设想1、理事会的结构改革红会要真正具备法定机构、公法人社 团的性质，就必 须对治理 结构做出新的制度设计。红会不是政府机构，也不是一般的社团，是非国家体系的公法人机构，政府的同盟 军。政府与社会都是红会的主要利益相关者， 红会只有保持自身的独立性，才能与之有序合作，从而 实现自身的使命和任务。合作须以信任为前提，构筑红 会与政府和社会间信任纽带 的主要推手应该是红会高层治理结构即红会理事会。而只有保有独立性、统一性和中立性原则，红会才能承担起与政府与社会间的中介和桥梁作用。理事会应是 红会的代言人，代表 红会向政府提出要求，向社会发布声音。同时，又能向政府传递社会的需求，帮助政府以适当的方式而不是直接干 预的方式，将适当的 职责赋予红会。鉴于红会公法人社团的性质，从 长远看，其理事会成 员的选 拔应该探索设置各界的席位比例构成制度。由人大代表、政府官员、社会贤达、 专业人士、捐赠企业代表、志愿者组织、团体会员和公众代表等各界人士共同组成红会理事会。为此，理事人选的各界席位需事先提出 结构比例， 经充分酝酿 后产生。其中，尤 为注意要有地方红会的代表和志愿者组织代表选拔会长人选应设立对理事会负责的会长遴选委员会，按照会长任职条件，公开 选拔会长。并将理事会通过的会长候选人提交全国人大任命。 这样选 拔任命的会长，既可 摆脱官员身份，又可体现红会独立性、公正性的原 则，有助于真正 转变办会思路。红会会长应为红会独立操作的第一负责人。在会 长之上，可以设置主席、名誉主席、名誉会 长、高级顾问等虚职。会长任命和名誉 职务的设定是一种重要的制度安排，其目的是保障红会的运作能够体现国家意志。理事会与常务理事会可以分为两层，常 务理事会即为执行委 员会，其 组建应以能够代表各界意志的专业化取向为原则。常 务理事会人数可限定在 19-21 人之内。要规划和确定各方主体参与常务理事会的席位比例，削减政府部 门的席位，加 强志愿者组织、企业代表、团体会员代表和社会 专业人士的比例。要强化理事会的决策程序和机制，规定必须由理事会抉择 的重大事项， 规定理事会每年的常规会议不得少于两次。9常务理事会的执行模式，可以考 虑在地方试点中借鉴香港 红会的专业委员会制， 试行社会专业人士组成的专业委员会管决策，秘 书长带领的工作团队 做执行的权能分立制度。2、 会员和基层组织的结构改革为了红会重新获得社会公信力， 红会会员虚拟的现状必须 予以改变。需要重新定 义红会会员这是事关中国红会重生重建的重大改革。红会个人会员可以考虑仅限于有特殊贡献的人士。 还可以考 虑设置名誉会员。 红会历届名誉主席、名誉会长、高级顾问等等，均可授予名誉会员的称号。目前尚存的一般会员（学校除外）中，凡是 缴费者保留会籍，但要重新登记，且登记证三年一换。未交费者等于脱离会籍。总之。红会的性质决定了个人会员并非越多越好，一个 2700 万松散会众的团体，反而没有战斗力。2011 年的网络事件恰恰证 明了这一点。红会应该大力发展团体会员。因 为具有组织力才有战斗力。任何学校、医院、企业、机关以及NGO，只要自愿申请，愿意以自己的服务实施红会的人道精神，并且愿意遵守红会的规定，包括缴纳会费、标志使用等，就都可以履行入会手 续，成为红会的团体会员。其中，公民自愿组织的即志愿者服务队即便没有登记注册，也可以通 过申请审批手 续成为红会非法人团体会员。对于学校学生，可不再要求以个人身份入会，而是鼓励学校以志愿者团体身份申请加入红会成为团体会员。拥有红会团体会 员身份的学校，其在校学生参与红十字志愿活动时都可得到红十字青少年的称谓，佩戴红十字 标示，其志愿活 动都按照实际 参加人数进行志愿者统计。如有学生自愿申请成为志愿者的，可以在当地 红会申请成为注册志愿者。为此，需要修改红会章程，界定清楚红会个人会员、团体会员和志愿者概念，对会员和团体会员做重新登记。鉴于红会团体会 员是以团体的身份参与志愿者服 务的， 应该算作团体志愿者或者志愿者团体。应给予团体会 员更多的权益。他 们不仅可以 团体会员名义进行红十字志愿服务，还应该拥有红会理事的选举权和被选举权、参与决策 权与 监督权。红会基层组织的结构性改革的主要目的，是恢复志愿者及其志愿者 组织在红十字运动中的核心地位。为此，要倡导和鼓励红十字会的社会志愿者组成团队 ，并登记注册为志愿者社团，以志愿者社团的身份申请加入红十字会成为团体会员。在红十字会发包和委托的各项业务中， 应以会员优先为原 则，鼓励和支持志愿者 团队和其他非营利组织申请加入红会，积 极参与和承担红会发包的项 目。不是红会团体会员的优秀的非营利组织，在 项目发包中也要 给予一定比例的支持，以壮大 红会的服务供给队伍，提升红会的 项目执行效率和公信力。红十字会的中央机关还应该以红会的核心业务为本， 兴办红 会志愿者培训学院， 设立志愿者团体负责人和骨干的年度培训和专业岗位的定期轮训制度。加强对红十字会志愿者尤其骨干志愿者的能力培训，培养志愿者 领袖。为配合国家赋予红会的民间外交的职责，需要大力加 强海外志愿者的培 训和培育工作，努力形成一支全球战斗力最强的海外志愿者队伍， 还可选择省市或者地市建立一批志愿者培 训基地，将基地建设为凸显红十字核心价值观、人道精神与人道行动相统一的长训基地。在志愿者激励机制设置的同时，还需要设置志愿行动成本 补偿机制。 为此，要建立对志愿者时间捐赠的核算体系。在志愿者活 动中， 红会应根据志愿者的 实际花费给予必要的成本补偿，并为志愿者购买团体意外保险。3、改善各级红会间的层级结构和服 务理念首先要明确红会的层级设置和地区布局的依据， 应是更好地履行 红会的职责，完成其核心 业务工作。红会每个层级机构的工作内容和方式要根据整个红会系统的职责分工和各个层级的可承担能力来确定。10根据对红会的调研，地方红会普遍反映 “除了灾害应急情况下，基本上无事可做”。而造成 这种情况的原因，并非是基层红 会对其核心业务不明，而是各个层级之间对其自身的职能和工作任务不明晰以及缺乏层级间相互联系的工作机制。目前，红会的层级组织的设置体制和制度并不是根据 职责 和工作任务的需要而确定的，而且越到基层，工作越薄弱。有一种意见认为这主要是缺乏资金和人力导致的，却没有看到如果缺乏科学的全系统体制设计，资源再多也并非能同 时满足红会 对于公共性、自治性和效率性的要求。（1）红会层级体系的系统设计按照三重赋权确立的中国红十字会，其 职责主要分布在国家和公民两个 层面：国家层面要进行国际人道救援和民间人道外交；公民层面要为以三救（救灾、救护、救助）、三献（献血、献造血干细胞、献遗体和器官）为任务 扶助社会的易受损群体， 为 基层民众服务。国家层面的职责设置须以公民层面的职责设置为基础，而国家 层面的职责履行，须以公民层面的大众所能承担的职责履行为基础。红会层级体系设置的设计思路，是以 优化红会系统的职责 分工为基本依据，以 红会核心业务与拓展业务的所需为必要条件，以各 层级的地域特征和实 施能力为可行条件， 进行自下而上、自上而下的双向梳理，明晰各层级 的职能及工作任务。下 图提出了一种 设计思路。 图 1 中国红十字会层级体系的系统设计图该图将红会的层级体系分成了四层：中央红会即高层，省级红会即中层，地县红会即基层，而在基层红会以下，是公众自组织起来的各类志愿者团体和非营利机构。高层中层基层公众 易受损群体的服务实施、大众传播易受损群体服务组织、社区支持 紧急救援 支持基层红会系统管理；国际救援；民间外交 中央红会省红会地县红会会 员 ；志愿 者 及 团体职责定位 组织应 急救 护、防灾技能培训；易受损群体救助；三献动员；社区综合服务；理念倡导传播会员、志愿者及团 体登记管理、 资 料整理；能力培训；项目与活动组织；表彰与传播；紧急救援能力建设；基层项目开发；居间协调；培训与传播国际项目；体系建设；培训研发；倡导传播筹资表彰工作内容11中央红会职责定位和工作内容：中央红会的职责是对内进行治理结构和管理体系的系统管理和建设，团结各种社会力量，努力成为连接政府与公民社会的 纽带；对外服务国家外交大局，开展人道外交、参与国际人道援助。主要的业务工作是 1、承担 红会所有的国际项目；2、全系统的筹资体系、信息化体系和项目研发管理体系、备灾库和资 料库的建设；3、创新体系和制度、项目研发；4、对省、地、县红会负责人进行年度轮训；5、红会品牌管理和理念倡导与传播，志愿者表彰。省级红会职责定位和工作内容：省级红会的主要职责是紧急救援与支持基层红会。其工作内容 1、进行国内外紧急救援队 的能力建设（中央红会的紧急救援 队都设在地方，可委托地方代管）；2、帮助基层红会进行常态项目的研 发与规划，重在提升其执行能力；3、对地方出现的有关人道问题的矛盾进行居间调停，促 进社会和谐；4、加大 对贫困地区 红会的支持力度；5、对红会团体会员的负责人和骨干志愿者进行轮训；6、表彰 优秀者，加 强对红 会理念的倡导和传播。基层红会职责定位和工作内容：基层红会为地县级红会，之所以将基层红会定位在地县级红会，一是考虑以行政指令在街、乡、村、居建立的 红会特色的工作量不足，人员只能兼职，工作只能整合到社区服务之中，而红 会组织叠床架屋，有名无 实；二是考 虑县以下红会的职责 大众传播与知识技能培训、救助易受 损群体等可由志愿者及其 团体或者社区非营利组织承担；三是考虑到有效率的公共服务都是将服务的提供者与生产者分开，地县级红会作为基层红会，可以更好地承担服务提供者的角色，将主要精力放在支持公民社会 组织和机构产出公共服务上。地县级红会的职责是为本地区易受损重点人群服务，同 时 支持社区建设和发展。其工作 职责：1、进行个人会员、团体会员和志愿者及志愿者团体的登记 注册和人力资源管理、档案整理和管理；2、针对会员、志愿者及团体的需要开展资质培训、项目选择与执行能力培训，以及财务核算、项目统计、项目评估等能力培 训；3、 针对地区的需要进行项 目与活动的选择和组织；4、进行经常性、即时性的表彰与传播。有能力的地级红会，也可能承担居间调停的角色，防止地方出现的人道问题恶化为社会危机。鉴于各地社会经济发展很不平衡，差异性 较大，一些地区即便建立独立红会组织，也因发展水平不足而导致理顺体制也无事可做，所以建 议不必按行政体系在所有地 县均建立独立的红会基层组织，而是根据发展的需要与可能，设置建立基层红会 组织的基本条件。公众社区的职责和工作内容：地县级红会以下就是公众社区，意指各色人等所 组成的十分松散的社区。也即社会的底层。红会的价值要得到体现，就要充分重视社区工作，支持公众的互助互惠行动。三救中的应急救护 、易受 损群众救助，三献的动员工作都需要依靠社区来完成。社区工作主要靠志愿者及其志愿者团体这批人力资源。他 们是 为易受损群体提供服务的社会先锋分子、活跃分子，在服务的同时，也身体力行地进行人道主义理念的倡导与传播。红会工作的质量最终取决于这个层面的活跃程度和能力。所以，帮助和支持社区志愿者和志愿者组织以实现红会的人道目标，完成红会的各 项业务，是 红会取得工作成效并且可持 续成长的关键。4、制衡结构为了实现三重赋权，让红会在行使公 权力的同时行使社会 权力，很有必要建立健全 红十字会的监督组织，设置监事会和社会 监督委员会红会监事会是置身于红会内部的社会监督机构，它既能 获 得更多红会办会情况的信息，又能直接监督和问责红会行使权力的过程，其 监督和问责更具可信性，具有其他社会问责机构无可比拟的优越性。为让监事会发挥 作用，需要加 强专业性。应聘请专业人士例如审计师、会计师、律师担任监事。监事会应对红 会的财务报告做出审核，并要求红会实现内外监督联结，每年向社12会公开发布国际知名会计师事务所出具的红会财务审核报告。社会监督委员会或称民主监督委员会属红会外部的监督制度，其成员组成应与监事会不同，主要为志愿者推选的公众代表，包括 传媒界代表。他 们通过 与公众的直接联系，可以及时发现各种问题和弊端，提供他们的调查结 果和建议。 发现重大问题 ，他们可以直接向监事会反映，从而形成内外结合的监督体系。红会监事会和社会监督委员会一是红会内部组织机构，一是独立于红会的社会监督机构， 这两种制度是内和外，精英和大众、专业和民主两类相互独立又相互补充的的监督机制的体现。此外，红会的信息披露与投诉处 理制度也是制衡结构的必要 组成部分。信息披露是保持红会透明公开的重要机制。 红会正在设立 统一的信息平台， 这为信息披露提供了基本条件。还要在此基础 上制定明确信息披露制度， 规 定哪些重大事项必须予以公布。例如治理结构（理事会、组织体系及人 员任用）；资源来源（政府支持、社会筹资、国际支持）；资源分配（事业和项目经费、行政人事经费 ）；系统管理（项目清单、 项 目招投标、项目实施、项目评估、财务报告、审计报告、监督事项）等等，要做到信息公开、 过程公开、结果公开。还要明确规定各事项公布的最迟延迟时间和信息刷新的频率。红会必须设立投诉和举报机制，以便直接接受来自公民社会的 舆论监督。要以明确的制度 规定鼓励和支持任何公民以任何方式向任何一级红十字会进行投诉、举报和质疑，各 级红十字会都有责任在第一时间迅速回应，即便需要一段 时间调查暂时难 有结论也必须对公众质疑及时回应，并在调查结束后迅速予以公布。凡是未按照制度 规定执 行的红会各级机构，中央红会均应予以公开和按照其犯规的程度不同予以制度性惩罚。红十字会的信息平台应设立专栏，及 时向社会公布投诉、 举报 内容和查处结果。5、人事制度人事制度改革涉及每个人的实际利益，是各 项改革中难度相 对最大的，因此要尽可能考 虑周全。首先，必须明确法定机构的工作人员不是政府序列内的公务员或者参公管理人员，其次，必须明确他们也不是一般社团或者基金会的工作人员，要建立一套符合法定机构性 质的人事体制和制度。由于法定机构是国家赋权的公法人，承担国家 赋予的法定 职责，所以，国家 应该给予必须和必要的财政支持。只是， 这种支持的决定权在于国家的代表 全国人大委员会，而不是国务院。国务院不能将红会作为 政府机构来管辖，不能按照政府编制实名制的方式一对一地管理人员与人事行政经费，而应该 遵循国家的意志，用 资金一次 拨付的方式给予红会人事行政经费的财力支持，同时予以监督。在此基础上，由红会理事会讨论 决定红会的人事和待遇制度改革方案，其基本原则应是破除身份界限，对来源不同的各类 人员，按照 统一的标准公平对 待。人事制度中，要特 别注意体现对红会从业人员的道德操守和职业素养的要求，凡是不符合者，根据轻重予以警告、严重警告、扣罚工资、留会查看、劝退、辞退、开除等等 处分。为了降低人事