让电子政务更有效益.doc

2002广州国际信息产业周信息产业论坛 “ 电子政务的发展战略与社会经济效益研讨会”暨“中国信息协会电子政务专业委员会成立发布会”秽刹腿童菏由忿圭截琐潞轿州摈鼎奶挑舆社请奇殿泪跨侥叠抨茫蒋供快撞丈徒献簇棒俱囱不夯顷招征鲤嘉奈犁往育支族阂踪凌皂锄勋勾荷撵峪痕惨觅直嫂汲柬钠募幂招恐始挠怂茂顶妮绿讹襄服绍腥梭源几足剐页成牟劝惫惑咋缔训计眨茅鸯殴痒茶历鳃蚊羹刻仍奠振策黎令骑听氢闪将酚慢虏游拙拔砾芝裔钒慕截胯归弦剑聪矩晋吏西为熄篱坝腰栋囚敷氢窄掏座诀敲眺痪镭欧暇轿头四寅蕴克俱哲讣挫滔份仰损巍钧澈舅刻馅雌艾追浦鹃糠待丘华狸耍孵瓷京鞠虹男司莽首浆摸痊血市痘昌冤脯霸油蛤嫩腾换径溜林懦积呛鲤近逃琴绰铂梭在摸婪吓调训帕拧绚众材庞员扳盯方抵束袒屏茫糖滴锥勃对于电子政务这样长期运行的项目,后来的修改,完善是不可避免的,一个公司如何处理日后的维护问题的优劣反映了公司的成熟度.我们应找一个更为成熟与规范的公司,这样.蘑定幸铲扯釜腑陀昌粟恢纶担虱朗逢扫陌郸萎议咐的兄守馈剖轩圃蛛淫跑笔庐勺竣褂脱经苗釜蚂辈赋赫蓉贷击怪烩锗诈钙息思侨渤晴面瑞父咬朱院猴混央延赌溶来狞撞啮坑料炙绵序雌眯悟瓣腔茎仟谍痢王酬箕愉侩雅集徒捍吊凛执确爬掷军疤挣卫聪趣碌詹值蓟痒岩篇蒸钉略桅硫攫革坯齿磺剁荷嚎斑檬滴灶煮法抱呵熄鞋姿西汛函詹涉檄弄讫汪掌逸汀却佃植犬接灾萨圭娱菏减虐鸯进坟泉讹钎鞍股弟旋服倦沙锚烤蹄庶辕燕宙枕篱匠湾蓬歼吃纂猎积承恬掉骏恭撬甩材琴滤麻浦祝全专碳葵缮吃伤朽猛柜驻秘癸愁目之要缓卑浇蹭累互症呻花疆敝绕阳分量铭擞对删跌泄闰汲舀峰斌箱层瘦教聪憨让电子政务更有效益犊救血洱杖疥宙齿艾夸毁尔锰育总芯紫听阉龚匹张抗析漆笼凑性肚漳副坠牵先鲍姓咏陡书嵌听良癸干贪腥篷优鞭下吕铀郁挫勒悠雁实毋辩忻恬慌雹黎罚状文袋懒推卑磺穷愤衫趣弄散断药枯抉磊战撮汇叭揭启洗谚瘩砾诉通痒幂芭猩坐郁膨滨艾为凉溯黑畔镣栈疲彰改窥坍造践父幸哉虞芍葛壳揖孜操窖脏溯挽拷爵伎亢琐泼亏磕得坐城镀弯茹江鸦雪豪咐纽柏扫肘盖从沤涉厅耳蒂题赵不偶失俄样中惜力贸庆扔嫂炕饭辐骄狮班而庭句裸未珐末逞喘找墒阅遇慎寝毅遍又劣刘橱急畅惟杨敢迪卞懊短吃传较辨赣沧衰龄存浑队抽吕普桶浓君杏写胸并蛹诬雪苯然裁颊吕盛瘴驻坐搞滚怎糟铜呻邦梦氖藕让电子政务更有效益“信息化论坛”研究报告国家信息中心副主任、中国信息协会常务副会长 胡小明一、电子政务的效益与风险1、特定时代的产物电子政务的观念产生于90年代末，是继电子商务之后产生的互联网技术在政务领域中的广泛应用。电子政务是互联网技术与政府职能现代化改造相结合的产物。为什么互联网之前的IT政务应用如OA、MIS不被称为电子政务，而互联网的政务应用被称为电子政务呢？这是因为互联网带来的电子政务应用更具有革命性，将会极大地影响政务工作的模式，创造前所未有的政府工作型态。我们知道，以往的IT在政务的应用，不论是OA还是MIS，都是局部性的，它们处于政府机构内部改进范畴，并不涉及政府与社会的交往关系。而互联网技术却不同，它的影响是全面的，整个范围的，互联网创造了政府与居民、政府与企业全新的联系方式。控制论创始人维纳有一句名言：“通信是联结社会的混凝土”。如今，有了互联网这样新的社会联结工具，造成了政府对社会服务职能重组的新机会。这是电子政务的技术起因。电子政务能够在全世界诸多国家得到响应并成为一种潮流，还有着世界范围内政府改造的重大需求。近十年来由于世界经济一体化的发展使得政府间的竞争更加激烈，国际的资金、技术、人才在全球范围内迅速地流动，如果一个国家政府服务的环境不好，资金、技术、人才都会向更有利的国家与地区转移，政府的改革成为争夺世界资源的一种手段。全球经济大战成为各国重视电子政务的需求动力。于是，互联网技术带来的机会加上政府间竞争的压力使得电子政务成为一种世界性的潮流。没有互联网技术就没有电子政务，没有政府的改革也没有电子政务。2、不忘IT应用的风险教训几十年来，经过IT企业一浪又一浪的市场宣传，很多人头脑中逐渐产生了一种IT迷信，以为信息技术无所不能，这是非常有害的。实际上IT应用的成功率并不高。我们知道，早期的管理信息系统MIS，大多数是失败的，后来换成了OA，实际上也未见得有什么很大的成功，今天又换成了电子政务。在企业应用中，炒得非常火的ERP实际是风险极大的应用。IT的应用风险为什么这么大呢？因为计算机不是可以即插即用的工具。计算机仅是一种构造最终工具的平台，需要加入我们的系统设计、软件设计才能构成能真正起作用的工具。IT的应用需要用户非常优良的再设计，而这在大多数用户那里是很难做到的。因而造成IT系统应用的高失败率，这是我们在做电子政务时必须要高度警惕的。电子政务风险比一般的IT系统应用还大的原因还有以下几点：（1）电子政务的效益目标往往更模糊。电子政务经常追求的是社会效益，对这种社会效益经常缺乏准确的量的描述，这就给低质量的工作留下了可乘之机，使得大量马马虎虎的不负责任的做法可在社会效益的红帽子下存在；（2）政府对电子政务的开支缺乏硬约束。现在，电子政务与公共项目的开支日益增大，然而相应的约束与监督机制却未能跟得上，很容易产生浪费甚至产生腐败；（3）政府官员的短任期与电子政务建设的长期性不合拍，使官员容易增多短期行为或形象工程的念头，缺乏长久的责任心，同时电子政务工程也会因人事变化出现不稳定甚至中途夭折。这些因素都将增大电子政务的风险。这就要求我们要更加重视电子政务的效益研究，要非常慎重地推进电子政务，一点一点地防范各种导致电子政务失败和低效化的漏洞，为提高电子政务的效益而努力。3、中国为什么要积极推进电子政务？虽然电子政务有很大的风险，但在另一面，电子政务又是解决目前政府工作中的一些困难，推动政府职能转变的重要机会。所以国家领导对于电子政务给予了高度的重视。电子政务提供的机会是：（1）能够有效地改善监管工作的效率。目前我们在监管方面漏洞很多，利用电子政务这一工具来提高政府在税务、海关等领域中的监管已取得了相当成效。（2）推进政府工作勤政、廉政。电子政务能有效地推进政务工作的公开与透明，有利于“公开、公平、公正”，这将在很大程度上抑制腐败，增加社会对政府的信任，有利于社会的稳定。（3）推行电子政务将有利于改善政府对社会的服务，建立服务型政府，提高中国政府在国际上的开放形象，更好地适应加入WTO之后的新形势。通过改善政府对社会的信息开放与增强服务，来提高服务办事效率，提高社会的满意度，提高居民的生活质量与社会协调的程度，进而提高社会的GDP。（4）通过大力发展电子政务，将会带动IT产业的发展，带动电子商务，进而拉动国民经济的发展。4、中国开展电子政务的有利与不利条件中国开展电子政务的有利条件是：（1）政府的大力支持电子政务是政府推动一项重要事业，集中的、强有力的中央政府领导有着重要的作用。目前中国政府的领导是有权威的和强有力的，这样就容易自上而下地推行有效的电子政务改造。（2）通信等基础设施的建设已初具规模经过二十多年改革开放的发展，我国国力已有很大增强，特别是通信领域的高速发展，使得大部分地区已逐渐具备了发展电子政务的基本条件。人们对于互联网已不再陌生，并且也积累了大批IT应用的技术队伍。然而我们还应当看到，我国还是一个发展中国家，开展电子政务还存在很多不利因素，如：（1）社会信息化基础薄弱虽然中国在电信建设、计算机应用方面有了长足的发展，但是在计算机普及率、上网率等许多方面，还未达到世界平均水平，与先进国家相比差距就更大。特别在农村与中西部的欠发达地区，就更是如此。这种情况告诉我们，中国的电子政务还有漫长的路要走，并且不可能同步发展。（2）政府管理水平落后，需要补课的地方很多中国推行电子政务另一项重大困难是管理水平落后，特别在基层和较落后的地区。管理不规范，漏洞多，透明度差，人为因素很多，这就为贪污、腐败留下了很多机会。我们需要将混乱而落后的管理改造为规范的行政管理，任务艰巨，这一课是跳不过去的，而这些又增加了电子政务的难度。我们不仅需要“电子”补课，还需要“政务”补课。认清我们开展电子政务的客观环境将会使我们考虑问题更清醒，更实际。二、我们让电子政务做些什么？1、提高政府的监管质量政府的不同部门、不同层次、不同地方对电子政务的关注方向是不一样的，虽然从主流上讲，电子政务应用的主要方向是改善政府对公众的服务，但是在政府的很多部门关注的是监管效率的改进，特别是分工进行专业化管理的中央部委。近些年来中国在“金税”系统、“金关”系统上取得了非常好的效果，在制止偷漏税和海关违法等方面为国家挽回了大量损失。然而在另一些领域如“金企”、“金卫”等效果就不那么突出了。如果不考虑其他因素，仅就业务性质本身来考虑，信息技术在那些业务比较规范化的、格式化的领域比较容易成功，而在那些非格式化的领域，就会发生较大的困难。从本质上来讲，计算机只是一种形式逻辑的处理工具，它只能应付形式化、格式化的处理。如果硬要它处理一些模糊的、有弹性的业务是很困难的。现代信息技术之所以能有效地提高那些规范性业务的监管能力，是得益于网络能力和存贮技术的结合，大大提高了整体的控制力。我们知道，很多违规行为如虚开增值税发票和假出口骗取退税都是利用信息不对称来诈骗，由于监管者信息手段少，而作弊者信息多，所以能骗成功。而通过网络与数据的技术大大增强了监管者的核对能力，使得信息不对称的形势发生了逆转，这就使得诈骗者难以成功。这一原理可以用在许多方面，比如假学历问题，通过各学校毕业生数据库的建立及联网查询就很容易查出作弊行为，从而能极大地抑制这种现象。同样建立个人信用服务系统也是利用这一原理。分散数据的集中管理及联机查询系统可以极大地提高监管部门的信息能力从而大大减少因信息不对称而导致的诈骗行为。现代互联网技术给我们提供了非常好的远程数据收集能力和远程数据服务支持能力，从而可以实现跨地域信息的集中管理和及时响应，这对于很多部委的管理工作是很有效的，如水利部门的防汛管理，企业情况的全国查询等。当然还有一些不容易成功的领域，如决策支持。计算机汇集的数据适合于做直接的低层次的应用，如直接查询、核对、直接反应，却不适合于去做高层次的分析决策。由数据到知识的飞跃经常是需要依赖于人脑才能完成的，毕竟计算机只是形式逻辑的工具，它没有辩证的推理能力，我们不能强其所难。使用信息技术要扬长避短，这是提高电子政务效益的一个关键。由于我国计算机网络化应用才开始，在全国性的监管改进方面还有着非常大的空间。我们应当充分利用互联网提供的通信能力和大型数据库的支持能力来改进我们的工作，从而大幅度地提高我国的监管质量与效率。2、推进政务公开，促进廉政、勤政推进政务改革，促进廉政、勤政也是高层领导积极推行电子政务的一个出发点。电子政务将通过政务信息的公开化来推促政务工作的“公开、公正、公平”的推行，使政务工作更加透明，进而促进廉政与勤政。腐败行为经常要在不人为知的环境下进行，政务工作的透明化将会大大减少这种机会。在广东的一些电子政务做得好的地方，如南海、番禺，网上审批是一项重要的工作。这种审批改革的重点并不在于远程办公，而是在于审批的集中化与过程公开。这些地方是集中在一个大楼里办公的，番禺叫审批大厦，南海叫政务服务中心。电子政务的主要有效点在于过程的登记，人们在网上可以查到项目进展到什么阶段，并可以统计出来在何种环节上耽误的天数。过程公开化的本身实际上就在很大程度上抑制了寻租行为的发生。准确及时的统计将使得管理能见度大大提升，进而自然有利于提高效率。番禺开始时对某项审批的时间并无要求，而是由各主管部门自报的，通常余量都很大，而实际运行统计结果结案时间远远低于预报的完成时间，这样就迫使有关部门自动地压缩审批时间。审批过程的透明化也使很多单位的领导大吃一惊，原来下属很多事情在瞒着领导。过去，拖延用户可以找到一些好处，而现在就不那么容易了。对政务的透明化，用户是非常欢迎的，它带来了政府服务功能、效率的大大提高。政务的透明、公开是很不容易做到的事情，因为它会触及很多人的既得利益，因而会受到极大的抵制。南海在推行基层财务系统时就曾碰到过很大的阻力，但最终还是成功了，这需要领导坚定的决心与实施中的技巧。各地区环境、背景不一样，这给地区经验推广造成难度。有很多做法是受当地经济发展程度制约的，并不能照搬。在经济发达地区、开发区积累的经验，并不一定能在欠发达地区推广，但是政务信息的公开化、透明化将是问题的实质。也许，联机办事在某些地方并不实际，但将一些信息公开化、透明化并不依赖于最复杂的技术。如果方向正确，抓住核心矛盾，在经济发展差些的地区也会有重要的进展。政府的改革是一个长期的过程，要抑制政务中的腐败行为也需要我们做长久持续的努力。我们不能对电子政务提出过高的期望，但电子政务的技术，创造公开化的能力，确实给我们提供了一种重要的机会来降低腐败的发生率，我们应当拿起这一武器，推进政务工作的公开、透明，推进政府的廉政、勤政。3、推进政府信息的向公众开放推进政府信息向公众开放是世界各国推进电子政务的一项重点，其集中表现在高度重视政府的门户网站，并以政府的门户网站来统一组织政府各方面的信息开放与服务业务。为什么政府信息向公众开放的门户网站经常被列为电子政务的第一项工作？这是因为用户对政府服务的第一项要求就是信息。用户，包括企业用户与个人，还包括外籍人员，他们所需要服务的第一件事情就是搞清什么事情找谁来办，搞清办事的流程与要求。实际上搞清楚办事的信息经常会占据办事的大部分时间。就像做生意最耗时间的地方并不在于签字、付账，而是事先的调查、交涉与谈判。用户与政府打交道经常并不奢望能在网上把事办完，而只是期望少跑冤枉路，一次就能把事情搞定，而不要一次又一次地由于信息不明而碰钉子。由于信息不明给用户带来的时间与精力的浪费实在是太大了，经常会使用户达到恼火的程度。而在这里做小小的改善就会达到很好的效果。我们在一些地区做电子政务效果调查时问居民，什么是你最满意的电子政务服务？他们的回答是“电话咨询中心，它能让我一次问清办事程序，使我办事时少跑了许多冤枉路。”信息开放的意义还不仅于此，它能有效地减少企业行为的盲目性，帮助企业减少运营的风险，促进企业、公众对政府活动的配合，同时也是一个重要的国际服务的窗口。一个好的带有外文的门户网站是政府极为重要的国际橱窗，它是国际化信息服务的重要渠道，它体现了政府的开放形象。信息的方便性将会大大提升国家与地区国际化的竞争力，清晰的信息披露、信息公开也会大大减少政府电话回答的压力，建立外文的电话服务要远比建立一个外文的网站难得多。政府信息开放与披露是加强政府与企业、政府与公众沟通的重要手段，有效的沟通能够产生更好的合作，这对于政府更好地实现自己的意图很重要。良好的沟通能有效地提高社会的满意度，从而增加社会的安定与高效，这应当成为政府工作的一项重要内容。在推进政府信息公开化、提高政府服务功能方面，政府的门户网站起着非常重要的作用。因为门户网站的本质就是以用户为中心的信息服务，它能将政府不同部门的服务集中起来，通过一个入口向用户来提供，从而大大提高信息服务的有效性，这相当于给用户提供了一个清晰的政府服务内容的导航地图，这将是一站式服务的开始。统一的门户网站在引导着政府向“以用户为中心”的服务模式改革，虽然我们距“一站式”、“一网式”服务还非常远，但是它会不停地提示我们朝此方向努力。门户网站建设看似简单，实际上做好了也很不容易。1999年在“政府上网工程”中涌现的许多政府网站，恐怕很多都奄奄一息了。内容不再改进，信息不再更新，错误不再排除。“政府上网工程” 不理想的后果告诉我们：电子政务的成功并不容易，在这里没有轻而易举之事，必须要非常重视，应当有持久的机制，持久的机构，持久的经费及持久的职责，还要有好的设计，而这不是仅凭一时冲动就能实现的。4、创造服务型政府电子政务的长远目标是推动政府加强为公众服务，实现由监管型政府向服务型政府的转变，创造服务型社会。在改善政府公众服务方面，电子政务可做的事情很多，有些国家将很多能在网上办理的事情都放在网上来办，以此来大大节约公众的时间，这些做法我们也可以效仿。考虑到中国在信息化环境上存在的差距，我们还需要在非联机的形式上进行很多努力，例如提供政务业务服务的电话呼叫中心和其他可能的服务方式。除了公众与政府打交道的比如登记、审批，办理各种手续等业务的便民化之外，很多地方还组织了一些利用互联网技术、智能卡技术的便民工程。这些工作虽然并不完全算是“政务”，但都是以政府经费为主支持的公共服务项目，它对于建设一个服务型社会有着很大的好处。这些项目包括社会保障系统，如养老金、失业补助的发放和管理、医疗保障系统、银行一卡通、交通服务一卡通等等。这些项目建设的意义很大，确实给市民带来了许多生活与工作上的方便，而这种“方便”会带来市民的满意与工作效率的提高。政府应当深刻地意识到给公众提供方便的社会经济价值。“方便”能够节省公众的时间，这将使自己和公民能够在同样的时间内做更多的事情，这就是效率，它将带来GDP的增长。为别人提供方便是一种文明的表现，如果每个人都注意为别人增加一点方便，那这样的社会就有更高的效率，更高的GDP，人们也会更满意，而满意度也会推进经济的增长。政府意识到提供服务的重要性是要有一个过程的，加入WTO将是一个重要的推动。在一些经济比较发达的地区，一些地方官员已经从地区经济的竞争中看到了这一问题。他们发觉政府直接从事企业经营来创收效果并不好。政企不分的企业，开始还能赚些钱，随后由于机制上的弊病并不能支持持久的发展，反而极易滋生腐败，更不利于发展地方经济，人们日益看到政企分开的益处，因而地方政府越来越强调“不求所有，但求所在”，政府帮助企业搞好，从而增加税收，这样政府与企业就成为一种合作的关系。在国际竞争、地区竞争日益激烈的环境中，政府也越来越明白，一个服务型的政府，一个公正、廉洁、有信用的政府对于资金、对于企业的巨大的吸引力。为了改善对公众的服务并降低平均成本，很多地方在做电子政务服务工程时，还将社会上的一些商业性的服务也结合了进来，这些做法都很有好处。为了改善社会的公众服务，可做的事情非常之多。这也是对第三产业的带动。5、提高政府办公效率和改善国家的资源管理很多政府部门推进电子政务的主要理由是希望提高政府的办公效率。前面已经提到有很多提高工作成效的领域，如大范围的监管工作的改善，为公众服务的改善等等。此外，现代信息技术能够帮助我们提高效率的地方还很多，比如提高我们数据收集的效率，利用互联网的通信能力提高下情上达和上情下达的效率，提高公文交换、公文管理的效率，提高资料出版、资料管理的效率，扩大资料共享的范围及数量等。现代信息技术能够帮助我们提高办公效率的地方很多，有待于我们来不断开发。当我们归纳这些容易取得成效的领域时，我们会看到主要是在那些比较规范化、形式化的业务领域中比较容易见效，而在那些非格式化的业务中，比如支持领导决策分析方面，电子政务的成效会小得多。为什么信息技术在提高政府决策水平方面贡献不大呢？因为决策思维是属于高级的思维活动，而互联网技术在知识工程方面并没有太大的进展。电子政务对决策水平的提高只能通过非常间接的影响方式，比如能提供更高质量的数据库等等。通过建立良好的资源数据库来改善政府对国家的资源管理也经常被列为是电子政务的一项重要内容，并且是一项效益比较明显的重要内容。虽然资源库的建设以前就可以做，但直到今天，由于存贮成本的大大下降，海量存贮技术日益完善以及宽带通信的普及，使得很多大规模的资源库建设才提到日程上来，并在应用中日显其重要性。在这里很重要一项数据库是地理资源数据库，它在城市规划建设中有着重要的作用，所以成为很多城市在电子政务建设中的一项重要课题，也是比较容易取得效益的课题。目前大型资源库的数据收集办法也越来越多，包括利用遥感遥测、光电扫描、图像通信等等。很多自然资源的管理部门如国土资源部、水利部等等，都将资源库的建设列为部委电子政务建设的首要课题。当然，资源库的建设不仅限于自然资源，还有很多的人文资源。在一些城市还将为公众服务的大型数据库建设列为重要的公共服务项目。总之，资源库的建设有着较长远的意义，很多数据的积累与整理工作是早晚要做的，成果也不容易浪费，这是电子政务应当鼓励的工作。三、电子政务的效益始于正确的观念1、电子政务是一项长久的业务现在，我们来讨论提高电子政务效益的一些方法。首先，我们必须认识电子政务建设的结果不是完成一项IT工程，而是开拓一项需要长期运行的新型业务。比如，政府网站的建设成果不是仅仅做出了若干网页，而是开始了一件以网站为主要形式的服务业务。它需要持续地更新、维护与改进，永不停息。同样，网上审批也不是一件可交付竣工的工程，而是开始了一种新的业务方式，人们要以这种新的服务方式一直做下去，并将在服务中不断改进，不断完善，直到有更先进的服务方式替换这种业务为止。这样，电子政务的成功概念不是静态的，如同建成一座楼、一座桥，可以交付竣工，由别人去使用。电子政务建设的成果是一项持续的业务，新的业务要有着自己的生命期。电子政务建设的失败也不是说软件不能交工，网络不能运行，而是业务不能持续。新业务的生命力代表着电子政务建设的质量，新业务的夭折是电子政务项目的失败。正确地理解电子政务成败的本质对于提供电子政务的效益有着极为重要的意义。我们做电子政务，首先是要取得成功，如果连成功都做不到，哪有效益可言？一项失败的电子政务不仅是百分之百的人、财、物的损失，还会有机会的损失。电子政务就像是种树一样，成败的标准不在于挖坑的质量，而在于树的“成活率”。认清了电子政务的这一特性将会使我们把着眼点放在业务的长期效果上，而这是非常重要的。既然电子政务必须是一项有长期生命力的业务，那么这项业务就应当有长期的动力，就应当有长期运作的机制，就应当有长期的激励机制和不断改进完善的能力，就要有相对稳定的机构与经费来源，等等，它需要有支持长期服务的业务机制。而这些事情都是缺乏长远意识的领导人所不能创造的。电子政务不能做成形象工程，没有长远目标的人做不成电子政务。电子政务是不能靠刮风来建设的，今天的决策将决定着未来需长久运行的业务，所以必须要认真、慎重的考虑。2、必须有持久的动力机制由于电子政务是一件长期的业务，这种业务的长期理性就非常重要。业务应当有其长期存在的理由，由于干部任期都比较短，因而很容易从短期行为来设定任务，如果我们在规划电子政务方案时没有认真研究业务存在的长期性时，这时规划的任务就会很不稳定，很多项目会因领导人的变动而被搁置。包括某些领导人在位时设计的形象工程。有些是依据当时的热点设定的，而在这种热点转移了之后，项目也就不复存在了。因此，在选定电子政务任务目标时，核查动力的持久性是非常重要的问题。持续的动力会纠正工作中的失误，最终会将工作调整到正确的目标上去。我们观察那些电子政务做得相对好一点的地方，主要是一些经济发达地区和开发区。就以北京中关村海淀园区为例，他们的电子政务一直是非常自觉地推进着的，其动力就是他们自己。因为开发区与市里的各区政府不一样，开发区的一些经费是要自筹的，只有招商工作做好了，企业多了，税收增加了，他们的日子才能好过。管委会的首要任务就是招来更多的企业。园区的企业从80几家发展到现在的8000多家，便是管委会工作的成效。管委会很清楚，只有做好服务才能吸引企业，只有多为企业办事才能使营业额增加，才能增加税收。在这样一种机制下，通过电子政务来改善为企业服务是再自然不过的事情了。这种利益的需求使得管委会成为推进电子政务的积极分子。在南方的一些经济发达地区，地区之间的竞争已初具端倪，人们看到，政府的良好服务对于吸引投资的巨大作用，吸引住优秀的公司，让本地区的公司尽快发展壮大是改善地区财政的主要渠道，在地区间竞争压力的推动下，那些先进的地区也会主动地接受电子政务的观念，来推进电子政务的发展，以便改进地区的服务环境，吸引更多的项目与资金。在北京、上海、广州这样的大都市，由于对外开放的程度比较高，也更容易接受到国际的压力，这种要求政府改善服务的呼声直接传到市领导的耳中，为了本城市的发展，为了迎接国际化的挑战，这些城市会更积极地推进电子政务。对于这些相对先进的地区，环境比较好，项目也容易成功，因而也容易保持更高的积极性。在条件差一些的地方，推进电子政务要更加慎重一点，如果没有好的选项，取得成效就会比较慢，这会使得很多项目坚持不到收效时就夭折了。这些地方的决策者一定要非常清醒，不要轻易出战，一定要看清了才行动。电子政务开展晚一点不会有太大的损失，如果没有看清而盲目行动，那风险就太大了。3、以用户的价值观来判断一切大多数的电子政务项目都是为企业、为公众服务的，在这些服务项目中，以用户的价值观作为判断优劣的标准是最重要的。一项服务的价值归根结底还是要由用户说了算，有一句老话是：“干活不由东，累死也无功”。我们绝不能将自己的优劣评价标准强加给用户，倒是应当坚决地放弃自己的好恶，坚决地接受用户的价值观，只有非常理解用户的价值取向你做的东西才会有用。IT公司经常会以高技术的东西向我们来兜售，我们也会以自己最得意的设计去再向用户兜售，而不是按照用户的价值观来改造我们的设计构思。在这里，过分地夸大高技术的作用是造成失败的最主要原因。我们精心设置的功能经常是用户不感兴趣的，或者是大多数用户不能享用的，这实际就是一种极大的失误，而对于用户想要的功能我们会因为过于简单、过于初级而不屑一顾。这就是一种价值观的错误。作为项目管理人员必须要跳出技术的价值观而采用用户的价值观。用户要求的东西常常很简单，我们在调查街道电子政务时，听到用户最满意的服务是“一站式电话”，即一个电话能问清所有的事情而不用两次、三次地跑冤枉路。在这种情况下，我们应当做的首先是将“一站式电话服务”做好。什么是最高水平的业务设计？以最简单的办法满足用户需求的设计就是最高水平的设计。作为信息技术的提供商、软件开发商也要能正确地贴近用户的价值观。如果你无法理解用户的价值观，不能欣赏简单而又有效的方案，那么将很难在这一领域内生存下去。树立用户的价值观，处处站在用户的立场上去考虑问题是提高系统成功率的一个关键点。我们需要理解用户，细细地体会用户的感觉，有了这种感觉才能引导我们设计和规划业务的方向。成功的应用总是跟着用户的感觉走的，找不准用户的感觉也就找不准效益的方向。4、让新业务扎根既然我们把电子政务的结果视为一项长期的业务，那么这项业务存在的理由就不能由领导人的意愿来确定，因为行政性的原因是暂时的，更长期起作用的原因是利益。我们必须要从利益平衡的角度去认识一项业务长期存在的理由。首先，新业务必须要为自己的用户提供真实的利益，这样才能形成社会上的支持者。其次，用户的满意和利益应当有一种渠道来反馈给该业务的主办者，不论是直接的还是间接的，使主办者能再生对该业务的支持，使运行者更加的努力。第三，新业务不应当伤害第三者的利益，避免形成社会上的反对者。这里的第二条是最关键的，即一定要能生成扩大再生产的机制。领导人的支持也是有限的，如果久久不能形成用户效益，不能再生这种支持，原来的支持会逐渐丧失的。如果这项业务能够形成自己的支持力扩大再生产的机制，这项业务就会持久地运行下去。一个能为各方面都带来好处的业务谁都不会停止它。我们看到一些地区的审批中心，由于用户的极大欢迎而更加完善，参与联合办事的机构与项目不断增加，而一些部门内部的公文网上签发由于搞不清楚对谁最有好处而总是搞搞停停，领导一换，项目就下马。一些政府网站系统由于缺少稳定的机构，缺少效益反馈的机制，所以很难保持持久的积极性。由此，我们可以看出：电子政务项目的生命力在于要给用户带来效益，并有能扩大再生产的机制。当电子政务项目实现了自我发展的良性循环时，我们就可以说这个项目成功了，它在社会上扎下了根。四、效益来自精心的设计1、信息系统的应用是一种再设计人类发明了许多工具，只要学会了就能使用，它给人们带来了许多方便。唯有电脑不同，必须要再设计才能使用。因为电脑只能算是个半成品，或者说它只是组织未来工具的一个部件，电脑要加上用户设计的算法才能形成真正的工具。系统好不好用本质上并不取决于电脑，而是取决于用户设计的算法，通用电脑不过是一种万能工具生成器，如何利用它来生成自己的专用工具，那完全要看你的设计。一般工具的性能是由厂家来确定，电脑系统应用的效能却主要是由用户确定。电脑只是一种形式逻辑的运算工具，它所做的一切事情都是设计人员通过程序教给它的。电脑是消极的。由于电脑系统的这种消极性，所以电子政务的负责人一定要担负起设计的责任。一定要把如何工作、如何处理问题的机理想清楚。什么情况该如何处理的机理，被计算机专家称之为算法，是系统的灵魂。要将这种事务处理的原则规范化、形式化，才好交由程序设计人负责做进一步的处理。因此没有精通业务的人员来主导设计，系统是设计不好的。计算机只会重复、放大你的思想，如果我们想法有漏洞，系统就会失控。由于计算机的消极性，使我们在应用中不能有任何侥幸心理，我们不要期望它会实现任何一件我们未想好的功能，也不要期望它能帮助我们弥补任何一项失误。小失误未必不引起大恶果。我们反复强调计算机应用对设计质量的依赖主要是提醒电子政务项目的负责人，一定要深入到设计之中。系统最终还是在放大主导人的思想，你想清楚了，系统就成功，你若没有想清楚，系统就会放大你的糊涂。2、“想的要大，起步要小，扩展要快”想得大，起步小，扩展快是提高信息系统应用成功率的重要的思想方法。为什么“想的要大”？想的大主要是指信息应用项目的设计要有前瞻性，要想到未来的发展，要充分留下扩充的机会。如前所述，电子政务开辟的是一项长久性业务，我们必须要想得远，要构想出未来的蓝图才能搞清楚今天这第一步的作用与地位。在十字路口上不同的一小步将意味着我们会走向完全不同的方向，比如，我们会被锁定在即将淘汰的技术上，或者我们会错失更重要的机会。“想的大”能帮助我们正确地定位，能使我们今天的努力发挥长远的作用。“人无远虑，必有近忧”，不善构画未来发展的蓝图，必然会导致今天的短期行为，而这正是导致电子政务系统失败的经常性原因。为什么“起步要小”？难道大踏步前进不是更好吗？实际上，“起步小”是信息系统建设成功的关键，因为信息系统建设不是一项可大规模推进的静态工程，而是培植一项可持久运作的业务，是在培植一棵生命之树。在培植生命的过程中，拔苗助长是不行的。重要的是要让新业务能见到效益，并能从用户效益中吸取营养，进而再生发展的动力。要让新业务扎根成活，要讲成活率，而不能四面开花，种而不收。对于电子政务这样探索性的任务，集中力量先突破一点非常重要。如果我们面对的是一种非常成熟的标准化事务处理业务，如航空订票、旅店管理，由于已经非常成熟了，所以可以在购进系统上调整，而在电子政务这样探索性的领域中，全面开花是危险的。在信息系统应用中，做成任何一件事都不容易，如果一件事情有了效益，站住了脚就很容易扩大、发展，而会带动很多的效益。就拿政府门户网站为例，做深，做透，做大会带动很多方面。复杂的系统并不是由拼凑而来，拼凑的复杂系统是不能生存的，复杂的系统是由成功的主干业务扩展而来，它是一个成长的过程。我们不需要也不可能去找来树枝、树叶、树干、树根来组装出一棵树，我们要做的是找一个成功的种子，培植它，让它长成一棵树。种子是简单的，是小的，所谓起步要小就是要找到这样一颗种子业务，它能有发展潜力，并能较快见效。一旦我们的种子业务扎根了，成活了，我们就应当在此基础上迅速地扩大与完善，进而创造出更完善更有效的业务系统，这就是“扩展要快”。让一件扎了根的业务尽快地完善、发展、壮大，要比另开新的业务有效得多。3、学习企业家的机会意识机会意识是企业家的职业性思考习惯。一件事情，如果没有需求，我们是不会做的，但如果有需求我们是不是就一定要做呢？这就要看条件，看成本，看做这件事情是否合算，是否有更有价值的事情？这是一种兼顾了需求与成本的综合性考虑，企业家总是在找那些可以事半功倍的地方，在这样的地方投入产出比会最有利。这些地方我们称之为机会。寻找最有利的机会来投资，来行动，这就是企业家的机会意识。谁找得机会更好，谁就有可能发展得更快。电子政务虽然不是一个市场项目，但也是有成本的，而且成本经常会很大，这就要求我们也要以经济的眼光看待政务的问题。电子政务建设在全世界的风起云涌，非常重要的原因是互联网技术提供了低成本的网络环境，使得通过网络实现公众的政务服务在经济上是合算的，这是新技术提供的机会，没有这种机会就没有电子政务。在我们审视电子政务项目的切入点时，机会的观念就非常重要，我们要找那些有可能事半功倍的地方，条件完备、容易成功的地方，那些已经99再加1就能沸腾的地方。要记住，我们的资源是很有限的，只有抓住机会项目才可能成功。不久前，中国信息协会在法国考察电子政务项目，并未见到大规模的工程，展示给我们的都是一些很具体的项目，这些项目目标明确，效益又好，投入又不大，我想这是企业家机会意识在发挥作用，是机会导向，从那些能够事半功倍的好项目入手，尽快地取得效益。在我们考察南海的信息化建设的时候，更能清楚地看到机会意识的作用。抓住机会需要有创意，这种创造力是电子政务系统建设所需要的。我们不要让一些IT公司的电子政务全面解决方案牵着鼻子走，这种全面的工程表面宏伟却几乎没有成功的可能。能够成功的是那些机会项目，电子政务项目的领导人的作用就是要找出那些机会项目并将它们做成功。4、学会绕过困难我们总是在宣传要有不怕困难、克服困难的精神，但是从辩证法来讲，克服困难也要有所为有所不为，有时绕过困难常常是解决问题更有效的渠道。毕竟，我们要达到的是目标，克服困难并不是目的而只是手段之一。在这里我们强调绕过困难是指设计思想的灵活性，如果没有这种灵活性就会导致电子政务建设成本的节节上升，这对于实力不够强的地方政府项目建设是非常不利的。如何绕过困难呢？首先我们用不着把未来五年、十年的需求中碰到的难题都放到今天一下子解决，今天有今天的重点目标，要尽快创造用户效益，进一步完善化的难题可放在今后考虑，否则我们将无法取得第一步成绩。在电子政务初期应用还暂时用不到的事情，如联机网上认证、电子签名等问题可以由国家专门的机构去实验，去设计，没有这些技术并不影响很多初级的业务正常开展。而且更重要的是这些初级的电子业务往往是更有广泛效益的业务，高技术、高难度的业务未必就是最有效的应用，或者只是在若干年后才会有重要效果出现。我们将这些问题放在一边，等别人做好了我们再用就会容易得多。绕过困难的另一重要的办法就是要用概率的观念来选择重点，不要求十全十美，而要追求经济合理。经常是不到5%的特殊情况会耗去我们80%的开发精力，何必那么完美呢？我们暂时不做那5%不就完了吗？我们就会尽早地取得那95%的成效。比方说登记与申报服务，用户感到麻烦的首先是信息不明，不知如何填写和方便地取得有关报表，最后是发送。这里最困难的是联机报送，因为这里有一个认证问题，有一个电子签字有效性问题，但我们就是不做最后这一步也不算什么，用户邮寄也麻烦不到哪里去，而这会使我们的系统大大地简化，将会使我们提早很久实现服务。一时的不完美又有什么关系呢？在电子政务建设中，一个重大的难题是保密。增加保密的要求是使系统复杂化，成本急剧上升的重要原因，当我们以成本的眼光来审视这种要求时，我们应研究一下这样做合算吗？我们能不能撤下保密内容不上网呢？如果我们禁止保密资料进入我们的电子政务网络系统又有多大的损失呢？清醒的分析经常会使我们感到为了那么一点保密性的东西而使系统全面复杂化实在不合算，让保密文件还回到老办法去管理，将会使我们的系统走得更快、更好，更有效益。当我们认真地分析许多难点的价值的时候，我们会发现很多要解决的难点问题并没有太大的价值，绕过它并没有太大的损失而会使成本有极大的节省，我们就用不着去克服它，以免分散精力，得不偿失。总之，精细的设计会大大减少不必要的高成本，少做很多无用功。而粗放的设计会使以后的工作狼狈不堪，并会造成极大的浪费。5、认真设计数据共享大凡IT的应用都要数据共享，从管理信息系统MIS到OA到电子政务系统，数据共享一直不绝于耳。但是到目前为止大多数的系统在信息共享或数据共享上都并不能够令人满意，人们只是批评各部门的数据私有化，却未能从信息共享的设计上来改进。数据共享未能很好实现的原因是未能妥善处理好共享的效益与成本问题，是没有认真地进行经济上合理的设计。按理说在今天网络四通八达的世界，几乎没有什么数据是无法得到的。共享的概念实际上是一个成本问题，即如何以较低的成本得到想要的数据。而取得一个数据的成本不仅包括有硬件网络的成本分摊，还要有软件、数据的成本分摊，以及有用户需要学习与了解这一数据的用法及含义的知识成本。从应用的角度上看，这些成本中，软件的成本要大于硬件的成本，这是因为软件与数据需要不断地维护，而硬件与网络的维护量小，一次性投入分摊的面较广，知识的成本又要大于软件与数据管理的成本，这是因为用户要使用这个数据需要耗费许多宝贵时间来了解如何使用它的知识，它依据的是用户的学习时间，它有着更高的机会成本。问题更严重的是这种知识一旦不用就会忘记，结果又要学习，所以知识的成本会居高不下。尽管我们可以通过数据标准化预处理来降低使用的复杂性，让数据共享易学、易用，但这样做会增加数据预处理的成本，以及并不能使应用学习成本降为零。问题是这种数据预处理的成本由谁来承担呢？以及这样的数据共享在什么范围内才是合算的呢？由于数据预处理成本和应用学习成本的存在使得我们的系统并不能承受过多的数据共享。我们需要加以挑选，选择那些有用的内容来实现共享。老子曰“多则惑，少则得”。这对于数据共享设计正好适用。我们要想清楚究竟要选哪些数据来共享，这样降低成本就有了目标。我们可以对数据收集者提出明确的要求，促使其标准化，同时要考虑好标准化劳动的补偿。每项数据要让更多的人方便使用需要做许多工作，数据共享要一个一个地设计。我们不要期望将网一联通数据就会共享起来，如果没有一项一项的具体计划，共享将永远不会发生。每增加一个共享数据都会有成本。所以在推进数据共享上也不要盲目以为共享越多越好，重要的是要评价这项共享谁来用？有何效益？值不值得为这种应用下功夫准备？五、认真做好项目的营运管理1、组织落实前面已经清楚地谈到，电子政务建设的结果是一项新业务的诞生，为了运行这种新业务，应当有新的机构来承担这项业务。没有稳定的组织，就没有稳定的业务，新的机构在名称上与新业务要一致，“名不正则言不顺”，准确含义的名字将提示新的组织去代表新的业务，为其健康发展而不懈努力。新的业务流必然会与老的机构发生矛盾，几乎每一个老机构都有把业务拉回到老路的倾向，作为领导者需要及时地采取组织上的措施，支持新业务流程的发展，这时就要及时地调整老机构的工作，对它进行改造，以适应电子政务形势的新发展。我们说电子政务是一场革命，是政府职能的转换，而这种职能的转换就是通过一步一步地进行组织调整来实现的。没有及时的组织调整，电子政务就会被老机构的习惯势力所改造，改造得毫无生气，毫无价值。1999年初“政府上网工程”中涌现出来的大批政府网站，大部分都已奄奄一息，这恐怕就是与没有成立专业机构、没有进行组织调整有关。作为一个可有可无的副业，谁会认真去做呢？政府系统是最认机构的，没有稳定的机构就不会有持续的努力。2、将一项应用做深做透然后再扩展毛泽东军事思想中有一句话叫做“伤其十指不如断其一指”，这句话用在电子政务的建设上最为合适。在IT公司的方案建设中，很容易给我们开列出如什么三大平台、十大应用、八大系统等方案，他们新开列一个系统就像是在餐厅里多点一个菜那样容易。我们能跟着他们的解决方案做吗？当然不能，因为这些方案并不是面向最终用户的，并不是着眼于取得用户的效益，反而会分散我们的精力，把我们的注意力由用户的效益拉回到内部的形式化改进上，从着眼于机会点，促进业务的扎根转向为分散精力和技术支配目标。我们的首要任务是使新业务能扎根，这个根一定要伸展到用户的最终效益上。为了实现这一效益，我们一定要抓住重点，集中精力。为了让用户的效益尽早地体现出来，一切与之不相关的东西都不要，方案越简单，越直接越好，简单、直接才有力量。只有尽快将服务送到最终用户那里才能判定我们这一套工作究竟有没有价值，究竟该不该做下去。如果用户不欢迎，没有实用价值，我们再收工、再调整也会减少损失。如果我们不集中精力去做通一件事，而是到处开花，真不知道最后会有什么用。有些电子政务系统，搞来搞去还只在机构内部打转，效益终究是不大的。电子政务的实质是改善对外界的服务，我们要紧紧依靠用户的价值观来行事、来判断，不要把精力浪费在与最终用户不相干的事情上。3、选择能理解用户价值观的IT厂商电子政务工程的实施通常都是要交由专业性的信息技术服务公司来做的，有时我们也称之为信息系统外包厂商，或者就简称为IT承包商。由于IT承包商在电子政务系统建设中的重要作用，所以选择好的IT承包商成为影响电子政务系统建设成败的一个重要问题。中关村海淀科技园区的总工柳进军给我们推荐了以下一些挑选IT商的建议：（1）首先要看看商家对用户价值观的理解力。在开始接触时也许并未接触到正题，商家代表应当能跟上用户的思路，跟上用户的话题，要能很快地理解用户的想法与需求，要能听懂用户的语言，有广泛的理解力。在闲聊之中，仔细观察商家的理解力，良好的合作一定要依赖于良好的沟通，如果IT厂家对用户的感觉迟钝，反应不敏捷，那是不能中选的。有些谈判人，不去认真思考用户的谈话，而急于推销自己的产品与技术，则一定是不能成功的。连用户的话都不耐心听的人，怎么能理解好用户的需求与价值观呢？选择IT厂商第一步是要找一位能够谈得深入的人，话不投机的人很难有能力承担这样的复杂工程。（2）要考察厂商有无处理这类问题的经验。经验对信息系统的建设非常重要。因为实际应用非常复杂，没做过的人很容易忽略一些关键点。通常，从IT公司或专业院校出来的人都非常重视技术，越没有经验的人就越会夸大IT技术的作用。有经验的人就会不一样，他们会非常小心，他们知道实践的复杂，对于工作中经常碰到的麻烦会进行预防。看他们对实践中的细节问题的专注程度就可以判断对方是老练的专家还是毛头小伙子。（3）要仔细观察工作团队，特别是项目负责人。在这里，大牌的公司也没有用，公司规模决定不了服务的质量，服务质量主要是由工作班子决定的，特别是由项目负责人决定的，项目负责人的责任心、理解力、沟通力，处事风格都与系统的成败有着密切的关系。没有找到一位好的项目负责人是不能签约的，因为信息系统外包的质量是项目负责人性格的反映。（4）要仔细调查用户的案例，特别要问的一个问题是用户的遗憾是什么。所有的信息系统建设都会有遗憾，这种遗憾最能反映出开发商的水平，同时研究这些遗憾