县人民调解工作的现状和建议.doc

规范人民调解工作机制，有效化解社会矛盾 乌匆县人民调解工作的实践与思考人民调解，是一项具有中国特色和中国传统的法律制度，因其自愿协商、程序简单和成本低廉等特点而深受群众欢迎，对平息社会纷争、化解社会矛盾中起着不可替代的作用，在国际上享有“东方之花”的盛誉。然而，随着改革开放的不断深入，新情况、新问题不断涌现，社会矛盾加速上升、复杂多变，如何更好地服务新时期的改革发展的大局，是值得思索的问题。本文旨在通过对乌匆县人民调解工作实践的调研，掌握乌匆县人民调解工作现状，分析存在的问题，研究探索完善人民调解工作的对策。一、乌匆县人民调解工作现状（一）县乡村三级的调解网络基本建成。全县14个乡镇（街道）政府均建立乡镇级调解委员会，配备调解员69人；全县186个行政村（居）委员会以及部分较大自然村均建立村民自治调委会，共202个，配备调解员718人；各自然村层面发展矛盾纠纷信息员 名，主动排查矛盾纠纷信息，协助调委会做好相关调解工作。为加强人民调解工作的统一指导，今年10月，乌匆县依托县司法行政法律服务中心设立县矛盾纠纷联合调解中心。调解中心、调解委员会和信息员的建立，确立了县、乡、村三位一体的覆盖全县行政调解网络，基本实现了“哪里有矛盾纠纷，哪儿就有人民调解组织”。（二）常态化的调解制度基本形成。一是纠纷排查机制。建立了以矛盾纠纷信息员、村（居）民小组、社区（村）委员会组成的预警网络，定期排查和专项排查相结合，每月进行一次纠纷排查，重大节庆和敏感事前组织一次摸底排查，发现纠纷，立即上报，并依托110联动机制，第一时间介入处理。二是纠纷调处机制。建立起属地管理，分级负责，归口管理的纠纷调处原则，一般民间矛盾和纠纷由村级调解委员会处理，村级调处有难度的疑难、复杂的民间纠纷以及跨村（社区）的矛盾纠纷由乡镇街道调委会处理，对涉及多个部门或久调未决的疑难纠纷，有县人民调解委员会研究决定，基本形成了“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的社会矛盾化解局面。三是工作交流和业务培训制度。各乡镇街道调解委员会每月召开一次人民调解工作例会，各司法所每季度召开一次调解工作交流会；县司法局每年组织1次全县调解员业务培训。以会代训，促工作经验的交流、促调解业务的提高。二是调解激励机制。一方面开展先进调解组织和调解员评选活动，培育调解员荣誉感和使命感；另一方面推行“以案定补”制度，根据矛盾纠纷的难易程度，分别给予每件100元、30元、20元、10元不等的补助；各乡镇（街道）根据县经费补助标准按1：1比例给予配套，一定程度地激发了人民调解员工作热情和工作积极性。（三）人民调解化解纠纷的能力逐步提升。一是人民调解成为化解社会矛盾的主要渠道。2009年至2011年，全县信访案件 件，各调解组织共调处矛盾纠纷20764起，占全县信访案件数量 ，是同期人民法院受理一审民事案件数 的 倍。二是人民调解案件数量逐年递增，调处成功率高。2009年2012年，全县调处案件分别是 件、 件和 件，案件数量年均增长 ，年调处成功率均在95；今年上半年，各调解组织共调解各类纠纷 起，同比增长 ，调处成功率为98.6%。三人民调解的社会公信力提高。2009年2011年，在各人民调解委员会达成调解协议后又反悔的案件数量分别是 件、 件和 件， 。（四）人民调解与司法调解、行政调解相衔接的大调解格局初步形成。一是大调解工作格局初步建构。2011年10月，县委办公室、县政府办公室印发了关于全面构建大调解工作体系有效预防化解社会矛盾的实施意见的通知，初步建构起人民调解、行政调解和司法调解相衔接的大调解工作格局，此后乌匆县政府下发了关于加强行政调解工作的意见。明确了行政调解的工作范围和重点为行政争议和与行政管理有关的民事纠纷；规范了行政调解工作从受理、交办、调查、调解以及法律救济等一整套程序；建立了县行政调解工作体系等，初步建构起社会矛盾纠纷的多元化调解机制。二是人民调解与司法衔接机制。2006年，设立人民调解人民法院工作室，建立诉前引导调解、诉中委托调解等诉调衔接机制； 2010年8月28日颁布的中华人民共和国人民调解法(以下简称人民调解法)首次以法律的形式确认了人民调解协议的司法确认制度。该制度建立后，人民调解司法衔接的紧密型全县达成人民调解书 份，申请法院司法确认 份，通过司法审查 份。二、人民调解制度存在的问题1人民调解工作重视度不够。虽然，乌匆县调解网络基本健全，但各调委会主任均为兼职，主要由乡镇（街道）司法所干部、村支部书记或支委干部兼任；真正专职从事调解工作的调解员也不多；乡镇（街道）和村干部工作重心都放在乡镇（街道）和村集体经济社会发展的重点工作上，对调解工作和调解业务的提升重视不够、关注不多。虽然，2007年，我县建立了“以案定补”的工作激励机制，对人民调解工作的推动起到了一定的作用，但因标准较低，远不能从根本上调动调解员调解工作积极性。2人民调解队伍整体素质不高。截至目前，全县人民调解员845人，其中村（社区）调解员718人，乡镇（街道）69人，企事业单位41人，行业调解组织调解员17人。人民调解员队伍呈以下特点：一是年龄结构趋于老化，老、中、青干部比例失调，年轻干部相对较少。年龄在50周岁以上的 人，占总人数的 %；年龄在50周岁以下30周岁以上的 人，占总人数的 %;年龄在30周岁以下的 人，占总人数的 %。二是文化层次参差不齐，文化水平总体不高。高中及以下 人，占总人数比例的35%,大中专生 人，占总人数的38.4%,本科层次 人,占人口总数的 %。为数不少的大专以上干部文凭通过在职教育等后续教育取得，专业知识钻研不够，专业技术水平不高；三是法律专业干部稀缺。全县法律专业干部 人，其中本科学历的仅 人；其余多为农口专业毕业干部或土生土长的农民，数量占总人数的 以上。社会纠纷主要发生在基层，化解纠纷的重心也在基层，而越基层司法资源越匮乏、人民调解员的司法业务能力越低，纠纷处理能力相对脆弱的地方，这是人民调解工作推进的重要瓶颈。3人民调解制度规范化程度不高。人民调解法虽然规定了调解组织的设立、调解的流程等，乌匆县也规范了人民调解的文书和程序规范，但严格意义上的程序规则还没有建立，离“规范化调解”和依法调解还有相当的距离。实践中，将缓解矛盾、息事宁人作为调解工作的主要目标，为了达成和解，尽量压抑当事人的权利主张的情形时有发生。撇开法律一味“摆平”纠纷，强调“和为贵”、“无讼”，“花钱买平安”等调解理念，助长了“小闹小解决，大闹大解决”这一社会现象，实质上造成了对法治社会建设和社会价值观的严重破坏，不利于和谐社会建设。4行业性的调解组织建设不够完备。乌匆县在三级网络的基础上，建立了重点企事业单位调委会17个，交通事故纠纷、医疗纠纷、林权争议纠纷等专业性调委会4个，但这远不能满足复杂的社会矛盾的需要。乌匆县正处于重要战略发展机遇期和社会矛盾凸显期，各种因素的综合作用导致新时期社会纠纷出现新的特征：一是纠纷类型多样化。传统的婚姻、家庭、邻里纠纷逐渐让位于合同、产权、物业、劳动争议、交通事故、医患争议等新型纠纷。二是纠纷动因复杂化。随着民商事活动的频繁，围绕经济利益产生的冲突大量涌现；随着社会转型、城市化建设出现的征地补偿、拆迁安置、企业改制、滞后行业的整治、取缔等社会活动和政府行为带来的纠纷，具有复杂性、群体性、综合性和敏感性等特点。生活矛盾呈现的多样化和复杂性的特点，呼唤在物业管理、劳动争议、土地征收、房屋拆迁、企业欠薪等矛盾纠纷突出的领域建立专门性、行业性的人民调解委员会。5人民调解协议的强制执行率仍较低。调解书虽可以申请法院司法确认，但司法确认的案件数量看仍属少数，调解书的履行但履行仍取决于当事人的信用，虽然可以申请法院司法确认，但向法院申请支付令或确认调解协议，但由于缺乏相应的处罚手段，群众认同度不够，调解协议还不能得到有效的执行。根据最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定，经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。既然具有权利义务内容的民事调解协议具有民事合同性质，则一旦当事人违反该调解协议，就必然产生因违反合同而导致的违约责任或侵权责任三、完善工作机制，增强人民调解工作活力（一）加强人民调解职业化建设。1建立稳定的调解员队伍。一是配备专职人民调解员。根据我县各乡镇（）街道、村（居）委会人口和以往矛盾纠纷发生量，组织配备适当的专职人民调解员。二是发展兼职人民调解员。人民调解组织可聘请基层法律服务工作者、律师、法官等具有法律专业知识和调处矛盾纠纷经验的人员担任兼职人民调解员，鼓励热心调解事业的社会人士、退休老干部，以及青年志愿者参加到人民调解工作中来，以弥补力量和经验的不足。2建立人民凋解员资格准入制度和等级评定制度。建立调解员上岗培训和考试制度，推行持证上岗，无调解员资格证的不得独立从事调解工作。同时建立等级评定制度，根据调解员政治、品行、学历、调解工作年限、成功调处矛盾纠纷案件数量以及调解书通过司法审查情况，确定调解人员等级，发放等级证书。3建立人民调解员报酬工薪化制度和绩效考核机制。对专职人民调解员实施工薪化报酬，对兼职人员实施“以案定补”。不同等级的调解员确定不同等级的工薪标准和 “以案定补”标准，等级越高标准越高，鼓励调解员办案积极性和自觉提高调解业务能力和水平的主动性，确保人民调解员队伍的稳定与发展。（二）完善人民调解组织架构。县乡村三级人民调解网络虽已建成，但新成立的县级矛盾纠纷联合调解中心职能和功能需要科学定位。功能一：县级人民调解中心。县级矛盾纠纷联合调解中心应定位为县级人民调解中心，履行人民调解纠纷的分流交办和督办职能；做好对各人民调解委员会的业务指导和培训工作；负责重大、疑难、复杂的人民调解案件的研究和处理等。功能二：行业纠纷调处平台。逐步在物业管理、劳动争议、土地征收、房屋拆迁、企业欠薪、环境污染等矛盾纠纷突出的领域建立专门性、行业性的人民调解委员会。重点行业调委会派专职调解员进驻县级的人民调解中心，不能派驻人员直接进驻的，可组建人民调解员库，吸收各行业的业务骨干、法律精英，建立统一的行业纠纷调处平台，接受县人民调解中心统一指派。一旦发生纠纷，分类指派，及时组织调解。（三）加强人民调解规范化建设一是严格案件受理、分流、调处、回访等流程，强调依法调解，防止证据灭失；设立合理的调解期限，督促纠纷及时调处。二是规范登记、记录、归档制度，纠正调解协议表达不清、要件残缺、保存不当等问题。三是完善人民调解程序规则。明确人民调解的适用范围、案件的管辖、调解员的回避、调解的启动、调解的原则、调解的程序和调解终结的情形等，将人民调解纳入法制化轨道。四是规范人民调解员职业守则和考评机制，确保调解协议符合法律法规的精神，保障人民调解公平、公正进行，切实维护调解双方合法权益，提高司法确认执行率。五是探索人民调解评理团，吸收人大代表、政协委员、离退休干部及社会贤达组建而成，对重大、疑难、复杂纠纷，在当事人自愿的基础上，评理团说理评理等方式，确保调解朝着符合社会公序良俗的方向发展。（四）强化大调解衔接机制建设。一是合理界定人民调解、司法调解、人民调解