刘佳-基于《城乡规划法》的乡村规划管理探讨.doc

基于城乡规划法的乡村规划管理探讨刘佳摘要：城乡规划法的出台为我国实现城乡一体化规划和管理提供了法律前提，但对于各地区规划管理体系内部，随着规划与管理范围从目前城市与乡村二元的规划管理形态向城乡一体延展，现有的规划编制体系、实施管理体系和技术标准、规范等内容也面临着重新调整与改革。本文回顾了我国乡村规划管理的发展历程及当前面临的问题，目前仍然施行的村庄和集镇规划建设管理条例已与城乡规划法中的新要求有一定的不符，且没有从规划管理的技术角度提出对乡村规划管理的要求。通过对当前我国北京、天津、上海、成都、广州等地方对乡村规划管理的最新实践总结，提出建立基于不同地域差异化的乡村规划管理政策、细化“乡村建设规划许可证制度”的具体实施措施，以及明确乡村用地管理及建筑管理的技术内容等对策建议。关键词：乡村，规划管理，城乡规划法，乡村建设规划许可证2008年1月起实施的中华人民共和国城乡规划法（以下简称城乡规划法）作为我国城乡规划管理领域的“基本法”，强调了城乡统筹发展，并相应设立了较多针对乡村地区规划管理的具体规定。城乡规划法中定义的“城乡规划”包括了“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”，首次以立法方式将“乡规划”和“村庄规划”纳入了城乡规划管理的统一体系。这一立法标志着我国步入了城乡统筹发展及城乡规划管理一体化的新时代。城乡规划法的出台为我国实现城乡一体化规划和管理提供了法律前提，但对于各地区规划管理体系内部，随着规划与管理范围从目前城市与乡村二元的规划管理形态向城乡一体延展，现有的规划编制体系、实施管理体系和技术标准、规范等内容也面临着重新调整与改革。1、我国乡村规划管理的发展历程及当前面临的问题1.1村庄和集镇规划建设管理条例（1993）的出台在1993年村庄和集镇规划建设管理条例颁布以前，我国有关村庄和集镇在规划建设管理方面的法规或条例等均为空白，农村土地使用和建设长期处于无规划管理的状态。通过村庄和集镇规划建设管理条例的颁布，我国终于有了对城市规划区之外村庄和集镇的建设用地规划进行管理的法律依据，规定通过制订和实施村庄、集镇规划对农村土地建设行为实施规划管理。管理范围包括在村庄、集镇规划区内进行居民住宅、乡村企业、乡村公共设施和公益事业等的建设。该条例所称村庄，是指农村村民居住和从事各种生产的聚居点。集镇，是指乡、民族乡人民政府所在地和经县级人民政府确认由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇。该条例对村庄和集镇规划的制定、实施，村庄和集镇建设的设计、施工管理，以及房屋、公共设施、村容镇貌和环境卫生管理等方面做出了详细的规定，同时设定了乡村建设管理中的“一书一证”模式。但与目前已实施的城乡规划法中的要求有一定的不符，且并无从规划技术管理的角度提出对村庄、集镇建设的管理要求。1.2城乡规划法实施对乡村规划管理提出的新要求城乡规划法对在集体土地上进行的乡村建设提出了新要求，规定“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”城乡规划法虽然明确了在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设，以及新增村民住宅建设必须核发乡村建设规划许可证，但是由于该法一直未出台对应的实施细则，因此在乡村规划管理的实际操作中还是遇到很多具体的问题。国家和各地方有必要以城乡规划法为核心，尽快修订和完善与之相配套的行政法规和规划管理技术规定，形成完整的乡村规划管理法规体系。2、各地方对乡村规划管理的实践2.1北京（1）北京市城乡规划条例中涉及乡村规划管理的内容该条例规定，在规划农村地区，建设单位或者个人进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业建设和村民集中住宅建设的，应当向乡镇人民政府提出申请，由乡镇人民政府报规划行政主管部门核发乡村建设规划许可证。按照上述规定，北京市在规划农村地区不再核发一书两证的规划许可，而是由建设单位向乡镇政府申请，由乡镇政府报规划委派出机构核发乡村建设规划许可证。该条例规定，在规划农村地区，村民使用原有宅基地进行村民住宅建设，可以实行规划许可管理，规划许可管理应当依据村庄规划进行，管理应当与服务相结合，并发挥村民委员会的作用，具体办法由市人民政府制定。目前，北京已发布北京市村庄规划建设规划管理指导意见（试行）。该指导意见进一步明确了宅基地建设许可的范围、审批主体、管理原则、农村违法建设查处主体和方式等，即今后在规划农村地区，村民使用原有宅基地建设住宅要按照该指导意见确定的主体和程序办理乡村建设规划许可证。该条例还规定，在规划村庄以外的现状村庄，在规划实施前确需进行建设的，由规划行政主管部门根据城市发展进程和规划实施的需要核发临时乡村建设规划许可证。根据规划，北京市的村庄可分为三种类型：规划保留发展的村庄、位于规划城镇建设用地内的村庄、位于规划非建设用地内的村庄。由于规划的实施需要一定时序，后两类村庄仍将存在一定时期，在规划实施前，这些地区既不能按照城镇地区也不能按照农村地区进行管理，相关建设活动受到限制，严重影响了该地区的正常生产和生活需要。为了解决这个问题，该条例创设了临时乡村建设规划许可证制度。（2）北京市村庄规划建设规划管理指导意见（试行）该指导意见从村庄规划制定、乡村建设工程管理、村庄规划建设监督检查以及加强服务保障等方面，明确了有关部门和区县、乡镇政府的职责。针对乡村建设工程管理，该指导意见明确了在集体土地建设乡村建设工程一般要经过土地确权、规划许可、用地审批、施工管理、竣工管理和产权登记等六个环节。土地确权环节分为使用集体建设用地和使用农用地、未利用地两种情况，并履行不同的实施步骤。规划许可环节实行乡村建设工程规划许可制度，分为在规划保留的村庄内新建、新占农用地和未利用地、利用原有宅基地以及临时乡村建设工程几种不同的情况，并履行不同的申请步骤。用地审批环节要求申请使用集体农用地或未利用地建设乡村建设工程的，取得乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证后，应当向国土行政主管部门申请集体建设用地批准手续，取得相关批准文件后，方可办理开工手续。施工管理环节按照工程规模和对公共安全的影响，将乡村建设工程分为限额以上工程和限额以下工程两类进行管理。竣工管理环节要求乡村建设工程竣工后，建设单位或者个人应当持相关材料向乡镇人民政府提出申请，由乡镇人民政府通知相关行政主管部门进行各项竣工验收检查，对合格的工程出具规划核验合格证明文件。产权登记环节分为土地登记和房屋登记两个步骤。北京市目前试行的这一针对乡村地区的规划管理条例，对乡村建设工程管理方面的内容规定的十分全面严谨，具备较好的可操作性。2.2天津（1）天津市城乡规划条例中涉及乡村规划管理的内容该条例规定，在乡、村庄规划区范围内的集体土地上，建设乡镇企业、乡村公共设施、公益事业和村民住宅的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报区、县城乡规划主管部门审查。符合规划的，由区、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区范围内使用原有宅基地建设村民住宅的，区、县城乡规划主管部门可以委托乡、镇人民政府核发乡村建设规划许可证。（2）天津市城乡规划管理技术规定中涉及乡村规划管理的内容该技术规定的第八章为乡规划和村庄规划管理的各项规定，具体内容包括乡规划、村庄规划应该包括的内容，村庄的分级，村庄建设用地人均规模标准和主要建设用地类型所占比例要求，乡、村庄各类公共设施和公用工程设施的配置要求，乡、村庄道路系统的技术指标，以及乡规划、村庄规划的成果要求等。此外，该技术规定中还有一张天津市乡、村庄用地分类标准表格，除把村民住宅用地纳入R类、把基础教育设施用地纳入C类和把农业生产设施用地纳入M类以外，其他分类标准和内容总体上与城市用地分类方法相似。天津的技术规定从内容上看更为接近针对规划编制的技术文件而不是针对规划管理。同时，在内容上基本没有涉及对乡村建筑的管理。2.3上海（1）上海市城乡规划条例中涉及乡村规划管理的内容该条例规定，在集体土地上进行农村村民个人住房建设的，村民应当向村民委员会提出个人建房申请。村民委员会受理后，应当在本村公示三十日。村民委员会同意建设的，应当将建房申请报乡、镇人民政府，由区、县规划行政管理部门委托乡、镇人民政府核发乡村建设规划许可证。在集体土地上进行前款规定外建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报区、县规划行政管理部门核发乡村建设规划许可证。（2）上海市村庄规划编制导则（2010）该导则首先依据村庄所处不同区位和上位规划对其的不同发展要求，将村庄归纳为三种类型（城市规划区内、近郊和远郊），使不同类型村庄的规划内容各有侧重。该导则将村庄用地分为农用地、建设用地、水域和未利用地三大类，其中建设用地又分为农村居民点用地、工业仓储用地、商服用地、村级公共服务设施用地、市政公用设施用地、绿地、农业生产附属设施用地、道路广场用地8小类。其中比较有创新性的地方是将集体建设用地范围内的商业、商务、餐饮、旅馆等相对有一些对外服务性质的商业服务设施用地与村委会、医疗室、活动室、菜场、老年活动室等主要为本村服务的公益性配套设施用地分为商服用地和村级公共服务设施用地两类，这样的分类更加符合当前上海乡村多元化集体经济的发展趋势。该导则还对村庄中的集中居住点，农产品加工、旅游相关产品生产加工等与环境相容的产业，商业办公设施用地，以及可开展农家乐等旅游项目的用地进行了相应的容积率上限控制。（3）上海市农村个人住房建设管理办法（2007）上海市的乡村规划管理长期以来主要按照上海市农村个人住房建设管理办法中的条款来执行具体的工作。部分郊区县有针对本地具体情况制定的区级实施细则，如宝山区农村个人住房建设规划管理实施细则（试行）、上海市青浦区农村村民住房建设管理实施细则、金山区农村居民建房规划点建设管理办法（试行）、浦东新区农村村民住房建设管理实施细则、奉贤区农村村民住房建设管理试行办法等。以上管理文件主要针对的是农村个人住房建设的管理，金山区的管理文件金山区农业用房、副业用房与村级行政管理用房等农村建设项目规划管理办法涉及了农村农副业用房及管理用房的建设管理，但内容也较为笼统。城乡规划法中规定了在乡村地区进行任何建设都必须有乡村建设规划许可证，但是却没有说明这张证是属于用地证的范畴还是工程证的范畴。一般的理解为，城乡规划法是希望把两个证合为一个证，但是在地方实际操作中，用地审批时还是需要一张单独的证来履行程序。因此，目前上海市浦东新区的做法是，将用地设计条件和用地规划许可证合为一个文件，发给建设单位或个人，代替“选址意见书”和“用地规划许可证”，工程建设时发“乡村建设规划许可证”。2.4成都（1）成都市规划管理技术规定（2008）中涉及乡村规划管理的内容对集体建设用地的规划管理是该规定的第三部分内容，具体分为总则、集体建设用地规划控制要求、建筑控制要求、道路对外交通工程、市政公用设施工程、竖向规划、防洪抗灾体系和附则共八章。具体内容包括对集体建设用地中的居住建筑用地的建筑密度、容积率和建筑高度控制要求；对公共建筑用地设定了公共设施配置的内容和标准；对建筑退界有比较详细的控制要求，包括后退用地红线、后退块状绿地、后退道路红线距离，以及生产建筑后退用地红线距离要求；对市政公用设施方面的规定较为详细，符合乡村生产生活实际情况，同时注重区域统筹发展，即城镇市政设施对邻近村庄的覆盖。成都的村庄内基本没有村办企业。其他建设也均由技术规定内的指标予以控制，管理效果较好，一般不会突破指标。（2）乡村规划师制度成都市还有一项比较有特色的乡村规划师制度。乡村规划师是由区（市）县政府按照统一的标准选拔、任命的专职乡镇规划负责人，从专业的角度为乡镇政府承担规划管理职能提供业务指导和技术支持；对所涉及的规划问题，所负责的乡村规划师必须有明确意见。目前这项制度正在试行当中。乡村规划师的具体职责有六项：就乡镇发展定位、整体布局、规划思路及实施措施向乡镇政府提出意见与建议，参与乡镇政府涉及规划建设事务的决策研究；负责代表乡镇政府组织编制乡村规划，提出具体的规划编制要求；负责代表乡镇政府对政府投资性项目进行规划把关；负责代表乡镇政府对乡镇建设项目的规划和设计方案向规划管理部门提出意见；负责代表乡镇政府对乡镇建设项目按照规划实施情况提出意见与建议；负责向乡镇政府提出改进、提高乡村规划工作的措施和建议。2.5广州广州市城乡规划管理技术规定中的第四章为村庄规划区规划管理的各项规定，主要有以下4条内容。（1）乡村建设规划许可证的内容乡村建设规划许可证应当明确建设单位或者个人、建设项目名称、建设位置、建设规模、规划用地界线及面积、使用功能、建筑高度、建筑间距、临路退让、周边环境要求和有效期限等内容。乡村建设规划许可应当以经批准的村庄规划为依据。（2）村民住宅建设控制1主要是对农村村民拥有宅基地面积标准的控制。同时，在允许建设非公寓式住宅的区域鼓励建设公寓式住宅。在每户总建筑面积控制在一定数额以内的前提下，每户村民可以选择一套或者多套公寓式住宅。节余用地优先安排村公共服务设施后，可以作为村集体经济发展用地。（3）村民住宅建设控制2规定农村村民住宅建设应当合理控制土地开发强度和建筑密度，其主要技术经济控制指标均遵照“村民住宅建设强度控制表”和“村民住宅建筑间距控制表”的内容来管理。（4）乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设在村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，规定参照该技术规定第三章（城市规划区和镇规划区规划管理）的规定执行。广州市城乡规划管理技术规定明确了乡村建设规划许可证的内容，对村民住宅建设控制从宅基地和开发强度、建设密度和建筑间距等方面予以详细的规定。特别是在开发强度、建设密度方面又具体分为公寓式和非公寓式住宅，以及独立式和联排式等不同建设形态的角度给予不同的控制指标，以期使管理更加贴近实际，增加可操作性。同时，运用一定的政策鼓励建设公寓式住宅。但是该技术规定在乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设等方面的控制要求则考虑的较为简单，只是单纯的按照城市规划区和镇规划区规划管理的要求予以执行。3、推进我国乡村规划管理的对策建议3.1建立基于不同地域差异化的乡村规划管理政策我国面向乡村地区的规划管理体系目前还不完善，针对性较强的技术方法也相对不足。部分地方目前已在乡村规划管理技术方法各层面做出了一些有意义的探索和实践，在城乡一体化规划管理全面推进的新背景下，必须进一步开展规划管理方法研究和技术探索，以改善农民生产生活环境为目标研究乡村规划管理，以满足不同类