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行政学原理授课教师 范民英电话Q 278625466 使用教材 1 行政学原理 丁煌主编 武汉大学出版社 2007年11月第1版 行政学原理 课程教学大纲 课程名称 行政学原理课程学时数 36授课对象 行政管理专业学生 教学目的和要求 学习本课程的目的 通过学习行政学的有关基本理论知识 帮助学生全面了解行政系统的产生 运行 发展以及与外部环境的相互作用 以便使学生对纷繁复杂的行政现象和行政活动过程有一个清晰 深刻的理解 学习本课程的要求 一方面要深入理解基本理论 明确各种理论的主要内容 价值意义以及其在整个行政管理活动中的地位和作用 另一方面要坚持理论联系实际的原则 有意识地将所学理论应用于我国行政管理现实问题的分析和解决 从而使学生理论与实践能力同步增长 考核方式 平时成绩 课堂出勤情况参与课堂讨论和辩论的情况作业的完成情况期末成绩 课程内容 导论行政学的产生和发展一 行政学在西方的产生二 行政学在西方的发展三 行政学在中国的博兴四 行政学的研究内容与学习目的 一 行政学在西方的产生 一 行政学在西方的产生 行政作为一种管理活动由来已久 在概念上 行政 又称 行政管理 它是英文 PublicAdministration 一词的汉译 传统上亦称 公共行政 或 公共行政管理 作为一种专门以社会公共事务为管理对象的社会管理活动 行政管理如同其他社会管理一样 具有十分悠久的历史 无论是在东方国家 还是在西方世界 自古都不乏行政管理的思想 但是 这些早期的行政管理思想因缺乏系统化和理论化而尚未成为一种专门的学科 行政管理成为一门独立的学科 是19世纪末20世纪初的事情 一 行政学在西方的产生 行政学产生的社会历史背景 1 行政管理实践发展的需要 2 科学管理运动的兴起 3 相关学科理论的发展 一 行政学在西方的产生 行政学产生的社会历史背景作为一门独立的学科 行政学正是在上述深刻的社会历史背景下于19世纪末20世纪初首先在美国产生 然后迅速扩及到西方各国 行政学在美国产生的公认标志是曾任普林斯顿大学校长的美国第28届总统伍德罗 威尔逊于1887年在 政治学季刊 上发表的 行政学研究 一文 在该文中 他主张政治与行政分离 第一次明确地提出应该把行政管理当作一门独立的学科来进行研究 行政学为什么19世纪末20世纪初首先在美国产生 行政学于19世纪末萌芽到20世纪初诞生于美国 是有历史必然性的 19世纪末和20世纪初 美国经济发展到更高阶段 上层建筑也随之发生了重大变化 就政府行政活动的变化而言 主要有 1 政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理 由消极放任 守夜人 变成积极干预社会生活的 行政国家 2 行政职能加强和行政活动范围扩大 使行政机构迅速增加 行政人员队伍日益壮大 而 功绩制 的实施和 政治中立 原则的确立 更促使行政成为 非政治化 的管理领域 3 行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风 妨碍了资本主义商品经济的发展 一 行政学在西方的产生 行政学产生的社会历史背景 1 行政管理实践发展的要求在奴隶社会和封建社会中 社会生产力低下 社会生产和社会关系比较简单 与此相适应 国家事务和社会公共事务都不太复杂 行政管理还不可能成为一门独立的学科 即使是到了资本主义发展的初期 各国普遍奉行的是消极主义和放任主义政策 政府职能十分有限行政管理也尚缺乏作为一门独立学科产生的必要条件 西方资本主义国家发展初期的放任主义政策 放任主义又称自由放任 自由放任主义或无干涉主义 意思就是政府放手让商人自由进行贸易 这一词首先在18世纪由重农主义在字典里使用 以反对政府对贸易的干涉 这一词到了19世纪早期和中期成为了自由市场经济学的同义词 自由放任主义反对政府对经济的干涉 并且反对政府征收除了足以维持和平 治安和财产权以外的税赋 自由放任的经济理论被认为是纯粹的 经济上的自由意志主义的市场观点 主张让自由市场自行其道是更适当而更迅速的方法 将能省去任何由政府运作所造成的效率不彰 主张政府对于民间经济如价格 生产 消费 产品分发和服务等的干预越少 将能使经济运作的更好 更有效率 自由放任经济体制基本特征 1 自由竞争经济运行主体是为数众多的私人小企业 生产和经营的决策由私人资本家根据市场供求关系变动状况制定 私人资本家可以自由参加或退出各种行业的经济活动 市场上价格的形成是自发的 它反映供求状况的变化 可将稀缺的资源分配给生产者 也可把商品和劳务分配给消费者 企业之间自由地竞争 2 消费者主权消费者也是经济运行的主体 消费者主权表明 私人资本家在协调生产和经营决策时 必须根据和考虑消费者的偏好 根据消费者在市场上 投货币票 消费者使用自己手中的货币来购买自己喜欢的产品 这也是一种变相的 投票 的数量 了解社会消费趋势和动向 并以此为根据 配置人力 物力 财力资源 生产和满足消费者所需要的产品 达到实现最大利润的目的 消费者也正是通过对某些商品和劳务的偏好起指导经济活动的作用 3 政府的天职是 守夜人 自由放任的经济活动和资源的配置完全由市场机制来推动 国家或政府的经济职能仅限于保护自由竞争 保障私有财产 建立某些必要的公共事业和公共设施 一 行政学在西方的产生 行政学产生的社会历史背景 1 行政管理实践发展的要求但是 随着资本主义由自由竞争向垄断过渡 由生产和资本集中所引起的垄断统治逐渐形成 在这一时期 不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使政府管理社会经济的任务越来越繁重 而且社会关系的日益复杂化也带来了一系列带有公共性的社会问题 各种社会矛盾和冲突甚至演变成为一种普遍的社会现象 为了解决这些矛盾和问题 政府开始转变过去那种消极 被动的状态 进而积极 主动地干预社会公共生活和处理社会公共事务 行政管理活动变得越来越重要 自由资本主义 自由资本主义是指以自由竞争为特征的资本主义 是资本主义发展过程中的第一阶段 为垄断资本主义的前身 亦称 垄断前资本主义 在自由资本主义阶段 资本主义企业主要由资本家独自经营 没有垄断组织 不存在国家对经济的干预 企业之间自由地开展竞争 资本主义竞争有两种形式 同一部门内资本家之间为了攫取超额剩余价值而进行的竞争 表现在每个资本家都为了使自己在竞争中处于有利地位 而不得不改进技术 提高劳动生产率 不同部门资本家之间为了争夺更有利投资而进行的竞争 表现在资本可以在各部门之间自由转移 部门之间竞争的结果 使利润率平均化 从而形成平均利润率 价值转化为生产价格 在资本主义条件下 平均利润率有下降的趋势 为了弥补这个损失 又会驱使资本家疯狂地卷入竞争的旋涡 自由竞争促进了资本主义生产的发展 这一进步的历史作用突出地表现在以机器生产代替手工劳动 以机器大工厂代替手工工场的产业革命过程中 产业革命为资本主义生产创造了现代化的技术基础 使资本主义社会的生产力获得了空前的提高 可见 处于自由竞争阶段的资本主义 属于向上发展时期 它的生产关系基本上是适合生产力发展要求的 生产社会化和资本主义私人占有形式之间的矛盾是资本主义社会的基本矛盾 它从资本主义制度确立时起即已存在 随着自由竞争的发展而发展 具体表现在 无产阶级与资产阶级的矛盾不断发展 个别企业的有组织性同社会生产无政府状态的对立 以及生产无限扩大的趋势同劳动人民购买力相对缩小之间的矛盾日益激化 最后导致爆发周期性的生产过剩危机 第一次普遍性的生产过剩危机发生在1825年 波及英国的主要工业部门 到19世纪中叶 由于世界市场的形成 经济危机便发展成为世界性的生产过剩危机 在经济危机期间 整个社会经济处于极度的震荡和混乱之中 生产力遭到巨大破坏 这一事实表明 自由资本主义有其很大的历史局限性 垄断资本主义 垄断资本主义即帝国主义 是资本主义的垄断阶段 也是资本主义发展的最高阶级和最后阶段 随着生产力的发展和生产社会化程度的提高 资本关系的社会化随之发展 资本主义生产关系发生新的变化 垄断组织的统治成为经济生活的基础 资本主义就从自由竞争阶段进入垄断阶段 垄断资本主义是资本主义发展的最高阶段 它是在资本主义生产力和生产关系的矛盾进一步发展的基础上 在生产和资本加速集中的过程中 于19世纪末20世纪初形成起来的 19世纪后半期 各资本主义国家都出现创办股份公司的高潮 英国新创办的股份公司在1893年为2515家 1897年达5184家 这也加速了生产和资本集中的趋势 到20世纪初 发达资本主义国家生产和资本的集中 已经达到了惊人的程度 1 垄断资本在国内统治的确立生产和资本集中达到一定规模必然造成垄断 必然出现由大企业之间协议或联合组成的垄断组织 2 资本主义世界经济体系的形成金融资本和金融寡头在国内的统治 加剧了政治经济矛盾 加强了垄断资本的对外扩张 使资本主义发展成为世界体系 由于对生产和市场的控制 形成了大量的 过剩 资本 资本主义为了消化大量的过剩资本 逐渐形成了国际垄断同盟 国际垄断同盟 主要采取国际卡特尔的形式 即各国垄断企业之间签定瓜分市场 确定价格 规定商品销售量等的协定 或共同组织统一的销售机构 在国际垄断同盟从经济上瓜分世界的同时 帝国主义国家还在政治上结成各种联盟 从领土上瓜分世界 展开了争夺殖民地的激烈斗争 列强之间在经济实力和世界领土瓜分上的不平衡发展 终于导致了1914年爆发的帝国主义重新分割世界的世界大战 垄断资本主义时期 资本主义的基本矛盾趋于深化 并引起三个主要矛盾的激化 具体表现在 第一 垄断资本主义国家内部无产阶级和资产阶段的矛盾加剧 第二 垄断资本主义国家与发展中国家的矛盾开始不断加深 第三 垄断资本主义国家之间的矛盾日趋尖锐化 为了解决各种社会矛盾 维护社会的稳定和发展 政府开始转变过去在自由竞争资本主义时期那种消极 被动的政府管理模式 开始积极 主动干预社会公共生活和处理社会公共事物 行政管理活动变得越来越重要了 一 行政学在西方的产生 在这种背景下 原有的行政管理方法已经不能适应时代发展的要求 迫切需要有一门科学从理论上来指导国家的行政管理活动 以使政府能够更好地履行其职能和完成其使命 于是 行政学应运而生 一 行政学在西方的产生 行政学产生的社会历史背景 2 科学管理运动的兴起19世纪末 在以美国为代表的资本主义发达国家 工业的进一步迅速发展面临着一系列新的矛盾和问题 这些矛盾和问题归结到一点 就是要建立适应社会化大生产迅速发展的管理制度和管理方法 这一时代 在管理理论研究方面最著名的人物是美国的泰勒 泰罗 泰勒所开创的科学管理理论主要探讨的是如何在工厂企业推行 科学管理 一 行政学在西方的产生 行政学产生的社会历史背景 2 科学管理运动的兴起1911年 泰勒出版了 科学管理原理 一书 提出了 全面的智力革命 的问题 他认为他的管理原理适用于一切管理问题 一切管理问题都可以而且应当通过科学的办法加以解决 他把管理职能归纳为 以科学的方法对工人进行严格挑选和培训 发挥他们的最大能力 整理收集企业的经验数据来发展科学管理方法 一 行政学在西方的产生 行政学产生的社会历史背景 2 科学管理运动的兴起 在工人与管理者之间提倡对话 培养合作精神 保证工人采取科学的方法工作 在工人与管理者之间进行明确的 适当的分工 以保证管理程序的进行 泰勒制费雷德里克 泰罗在20世纪初创建了科学管理理论体系 他这套体系被人称为 泰罗制 泰罗制的主要内容包括 1 管理的根本目的在于提高效率 2 制定工作定额 3 选择最好的工人 4 实施标准化管理 5 实施刺激性的付酬制度 6 强调雇主与工人合作的 精神革命 7 主张计划职能与执行职能分开 8 实行职能工长制 由于泰罗制的实施 当时的工厂管理开始从经验管理过渡到科学管理阶段 泰罗科学管理的特点是从每一个工人抓起 从每一件工具 每一道工序抓起 在科学实验的基础上 设计出最佳的工位设置 最合理的劳动定额 标准化的操作方法 最适合的劳动工具 例如他在某钢铁公司进行的搬运生铁和铲铁试验中 就具体规定了工人所铲物资的轻重不同 所用的铲子大小也应该不同 为此 他专门设立了一个工具室 存有10种不同的铲子 供工人们在完成不同作业时使用 泰罗的科学管理系统将工人的潜能发挥到无以复加的程度 有人形容 在实行泰罗制的工厂里 找不出一个多余的工人 每个工人都像机器一样一刻不停地工作 泰罗制将整个社会的生产效率提高到前所未有的程度 但是当时却遭到来自各方面的非议 工会和社会工作者说泰罗制把工人变成了奴隶 让资本家最大限度地榨取血汗 而一些依靠经验不学无术的管理人员则抱怨科学管理取代了他们的作用 让他们面临失业 尽管有这样那样的不同意见 但是泰罗制还是以不可遏制的势头在全世界推广开来 在泰罗以后 科学管理理论得到不断补充和完善 但是泰罗制的局限性也逐渐显现出来 泰罗理论的前提是把作为管理对象的 人 看作是 经济人 利益驱动是该学派用以提高效率的主要法宝 科学管理学派研究的重点是管理的科学性 严密性和纪律性 很少去考虑人的因素 以美国为例 在泰罗制被广泛推广的20世纪初 美国的经济和社会发生了巨大的变化 除了经济的高速发展以外 职业经理人开始出现 构成了美国中产阶级新的中坚力量 从此 美国的所谓 白领 由以律师 记者 医生为主体逐步转向以经理人员为主体 计划与执行的分离 使蓝领和白领形成不同的社会群体 而所有者退出经营管理 又使公司治理结构产生了重大变化 所有这些 正是由于泰罗制强调科学知识在生产经营过程中的运用 用科学知识和相应的组织制度来规范和引导个人或集团的社会行为 从而为资本主义生产和社会运行提供了新的整合方式 从此出发 泰罗制在企业经营体制上进行的微观变革 静悄悄地演变成为社会结构的宏观变革 在技术创新与社会变迁的互动过程中 管理创新起着重要的中介作用 成为推动社会转型的重要力量 事实上 也许通过从微观上的管理体制的变革来实现社会结构的宏观上的变迁 社会进步的成本更小一些 社会结构转型的效果也更好一些 一 行政学在西方的产生 行政学产生的社会历史背景 2 科学管理运动的兴起泰勒所倡导的科学管理理论最终形成了一场对美国乃至整个西欧工商企业管理界均具有重要影响的科学管理运动 尽管科学管理理论最初是针对企业而提出的 但它同时也为政府的行政管理改革提供了线索和方法 正是在科学管理运动兴起之后 一些行政学家便开始重视通过科学管理来寻求政府行政效率的问题 以美国为代表的许多西方国家的政府也将科学管理运动提供的科学原理和方法应用于政府的行政管理 精简政府 调整机构 促进了政府工作的改革 提高了行政效率 一 行政学在西方的产生 行政学产生的社会历史背景 3 相关学科的理论发展西方近代史上的政治学 君主制时代德 奥两国的官房学以及资产阶级革命以后形成的行政法学 是西方行政学的理论渊源 尤其是政治学 它是行政学的直接理论基础 人们常把这两门学科比作根与树 花与果的关系 即行政学之树源之于政治学之根 行政学之果结之于政治学之花 从学科发展历史来看 行政学也是从政治学中分离出来而成为一门独立学科的 在行政学产生以前 其有关内容就包括在政治学之中 官房学派产生于17 18世纪 当时德国有一批学者被国王选为财政金融顾问 作为国王的 智囊团 经常参加在王室私人议事室召开的会议 讨论有关国家的财政金融事务 这些学者被称为官房学者 其学派被称为 官房学派 又称作重商主义的官房学派 是重商主义的一种形式 强调促进国家福利状况 认为增加国家的货币财富能增强国家的经济力量 官房 在欧洲的中世纪原指国家的会计室 中世纪以后指国库或泛指国王的财产 官房学是有关政治 经济知识的总称 包括财政学 国民经济学 私经济经营学和产业行政学等科学 当时德国各大学设官房学一科 主要是培养财务行政官吏和君主的财政顾问 故名官房学派 而德国的官房学派一直被认为是重商主义在德国的变种 德国官房学派以1727年在哈雷大学和奥德大学设立官房学讲座为界限 分为旧官房学派和新官房学派 16 17世纪的德国处于封建国家向近代的统一国家过渡的阶段 由于各大小诸侯国和自由城市的各自割据 进行土地兼并与争夺城市的战争 德国经济遭到破坏 皇帝在政治经济上的实权 受到极大的限制 为了加强国家对财政经济活动的管理和控制 扩大财政收入 促进经济发展和国家富强 官房学派以重商主义的经济思想 阐明财政与国富有不可分割的联系 与英法重商主义思想有所不同 其基本思想是用政治权利谋求国家的经济统一 增加财政收入和增加国家经济实力 行政法学是以行政法以及行政相关的社会关系为研究对象的一门法律学科 作为一门独立的法律学科 行政法学主要研究行政法产生和发展的规律 行政法的本质 内容和形式 行政法的地位和作用 国家行政管理关系以及在这种关系中当事人的地位 由此确立行政法的原则 原理和理论体系 政治学一个以人类社会的政治现象 政治关系或政治实践作为研究对象的学科领域 它涉及国家 政府 政党 权力 政策 统治 管理和价值分配一类的主题 近代伊始 文艺复兴 宗教改革等运动使政治学研究逐步摆脱基督教神学的束缚 转入对现实政治问题研究 比如洛克 孟德斯鸠 卢梭等人的天赋人权论 社会契约论三权分立思想 把政治学理论推到了一个新的发展阶段 为资产阶级国家政权体制的建立奠定了理论基础 天赋人权 天赋人权 源于拉丁文 译为自然权利 中国早年译成 天赋人权 后一直沿用 近代自然法学派的一个重要概念 意指人具有天生的生存 自由 追求幸福和财产的权利 人是一个客观的存在 每一个存在物都有自身的价值 同时都有自己的权利 这种权利不是上帝赋予的 也不是国王赐予的 而是与生俱来的 这种与生俱来的权利 就是自然的权利 随着西方文明的扩张和渗透 欧美的天赋人权说演变成了世界性的口号 当第三世界人民反对外来殖民主义和反对内在专制主义的时候 天赋人权说成了唤醒民主 自由意识的法宝 在中国清末民初的时候 天赋人权说有了古代 王侯将相宁有种乎 的震撼力 戊戌变法和辛亥革命的思想领袖们或多或少地利用了这套理论 天赋人权 观在人类历史上第一次提出了具有普遍意义的 人权 概念 对资产阶级革命的胜利起过积极作用 也为全世界被压迫民族和人民利用这一概念 并引申出符合自身要求的人权内容提供了基本前提 天赋人权思想在它产生之初就如影随形的附带了人本主义思想 随着时间的推移 发展成了认为世界是以自我或者以我这个群体为中心的 为了我或者我这个群体的生存而发展 而可以枉顾他人的利益 对周围的环境予取予求 正如 我们今天所看到的大量的森林被砍伐 大量的水源被污染 大量的动植物被灭绝 究其原因 就是西方所谓的天赋人权思想因为其片面的强调了人的权利 而忽略了自然环境 所造成的今天这样局面 事实上这就形成了人与环境的一种对立 这样的例子太多了 就如美国枉顾地球上绝大多数人的利益悍然于 年拒签控制全球二氧化碳排量的 京都议定书 这就是一个最明显的例子之一 社会契约论又译 民约论 或称政治权利原理 是法国思想家让 雅克 卢梭于1762年写成的一本书 社会契约论 中主权在民的思想 是现代民主制度的基石 深刻地影响了逐步废除欧洲君主绝对权力的运动 和18世纪末北美殖民地摆脱英帝国统治 建立民主制度的斗争 美国的 独立宣言 和法国的 人权宣言 及两国的宪法均体现了 社会契约论 的民主思想 社会契约论的主要表述是探究是否存在合法的政治权威 人是生而自由的 但却无往不在枷锁之中 他所说的政治权威在我们的自然状态中并不存在 所以我们需要一个社会契约 在社会契约中 每个人都放弃天然自由 而获取契约自由 在参与政治的过程中 只有每个人同等地放弃全部天然自由 转让给整个集体 人类才能得到平等的契约自由 三权分立 三权分立制度就是国家的立法 行政 司法三权分别由三个机关独立行使 并相互制衡的制度 三权分立制度是根据近代分权学说建立起来的 近代分权学说由英国的J 洛克倡导 由法国的孟德斯鸠完成 它建立的根据是英国的君主立宪制 理论基础是与社会契约论相结合的近代自然法学说 三权分立制度为绝大多数的资本主义国家所采用 是资本主义国家的国家机关组织与活动的基本制度 但因各国国情不同而有不同的形式 三权分立制度优劣势三权分立制度在反对封建势力复辟 建立资本主义民主制度的斗争中发挥过重要作用 但是 这个制度在实践中和理论上逐渐受到巨大冲击 由于政党政治的发展和影响 国家机关之间分权与制衡关系已经表现为执政党内部的权力分配与协作关系 以及各政党之间为争夺权力而进行的斗争与妥协的关系 由于行政权力的不断扩大 行政权对立法权和司法权的牵制力量随着扩大 而立法 司法两权对行政权的牵制力量相应削弱 它们之间相互平衡关系已被破坏 同时 国家权力能否分割 权力分立有无确切含义 司法审查有无道理等问题 在理论界一直争论不休 没有定论 从而使三权分立制度的权威性受到损害 尽管如此 这个制度迄今仍然是资本主义国家机关进行组织与活动的一项基本制度 美国是实行三权分立制度的典型国家 美国1787年宪法规定 立法权属于由参 众两院组成的合众国国会 行政权属于美国总统 司法权属于最高法院及国会随时制定与设立的下级法院 三个权力部门之间相互制约 根据三种权力相互制衡的原则 美国宪法还规定 国会有权要求总统陈政策以备审议 批准总统对外缔结的条约 建议和批准总统对其所属行政官员的任命 通过弹劾案撤换总统 有权建议和批准总统对联邦最高法院法官的任命 宣告惩治叛国罪 弹劾审判最高法院法官 总统对国会通过的法案拥有有限的否决权 副总统兼任参议院议长 总统还拥有特赦权 对最高法院法官的提名和任命权 最高法院法官在总统因弹劾案受审时担任审判庭主席 此外 根据惯例 最高法院有权解释法律 宣布国会制定的法律违宪无效 实行总统制的资本主义国家一般都采用这种形式 二 行政学在西方的发展 二 行政学在西方的发展 一 行政学在西方的初创作为一门独立的学科 行政学起源于19世纪末20世纪初 它是在威尔逊 古德诺等人的政治与行政二分法和韦伯的官僚制理论基础上 经过泰勒的科学管理理论和法约尔的一般管理理论等工商企业管理理论的推波助澜 最终通过怀特的系统化理论框架而逐渐创立起来的 二 行政学在西方的发展 一 行政学在西方的初创 1 政治与行政二分法 1881年美国发生了一件震惊政坛的事件 新当选的加菲尔德总统被一位绝望的求职未遂的官职追逐者开枪射杀 这起事件也使美国民众回想起另一位因接待数不胜数的求职者而导致心脏衰竭的总统 这些严重的政治事件将美国社会长久以来对政党分赃制的不满转化为一种制度改革的要求 尤其是对官吏制度的改革 这种改革要求成为了政治与行政分离思想产生的前提 也是传统公共行政学产生的社会基础 资产阶级革命前的西方国家 在官吏制度上一般实行恩赐官职制 即所有官员都由国王任免 官职是国王恩赐的结果 官员也是国王的奴仆 在资产阶级革命以后的西方国家一般实行政党分赃制 即行政官职由竞选获胜的执政党垄断占有 官员随政党的进退而进退 政党分赃制深深植根于西方社会的民主观 即政府官吏不能常任 人民应该轮流任官 而且 因为行政任务简单 任何有理智的人都可以担任行政工作 因此 竞选获胜的政党拥有分配官职的权力最符合民主的精神 政党分赃制实际上将官职作为战利品 合法 公开地进行分赃 给政府带来了一系列问题和恶劣影响 结构性的腐败 周期性的政治动荡 公职队伍素质低下并缺乏公益性 政府中充斥大量无能之辈使得行政效率极其低下等等 由于政党分赃制的人事制度植根于西方社会的民主观念之上 简单地否定政党分赃制将会受到民主观念的反对 对其的改革必须有先行的思想或理论突破 政治与行政分离的思想正好适应了这种要求 政治与行政的分离思想 首先由威尔逊在其论文 行政学之研究 1887年 中提出 并随后在古德诺的著作 政治与行政 1900年 中得到了充分的阐述 针对政党分赃制的弊病 威尔逊提出应在政治与行政之间做出一定的区分 即政府官员的任命应建立在公正和功绩而不是党派意见的基础上 行政科学应以一种管理的科学为前提并与传统的政治相分离 政治是政治家的特殊活动范围 而行政管理则是技术性职员的事情 政治与行政二分的思想 企图将政党因素和政治因素排斥在行政之外 这种思想在制度上的结果主要是西方国家的文官制度和文官政治中立原则 主要内容包括 在官员的录用上坚持以专业能力和业绩取向为基础的功绩制 推行政务官和业务官的分途治理 业务类公务员奉行政治中立原则 在行政过程中要超然于政党政治和个人政治理念之外 不以行政权力偏袒某个政党 政治团体或利益集团 应以客观公正公平的态度推行政府政策 不介入政治纷争和派系政治 二 行政学在西方的发展 一 行政学在西方的初创 1 政治与行政二分法行政作为一种管理活动人们早已司空见惯 但是 行政作为一个科学范畴提出并受到人们的关注 则得益于在国家活动领域中将政治与行政做出区分 由此导致公共行政概念的出现 对政治与行政的区分做出重要贡献的是威尔逊和古德诺 威尔逊的著名论文 行政之研究 1887 和古德诺的名著 政治与行政 1900 中提出的政治与行政二分法观点 被公认为开创了行政学的传统 二 行政学在西方的发展 一 行政学在西方的初创 1 政治与行政二分法威尔逊和古德诺在对政治与行政加以区分中指出了行政活动的特征 表述了行政概念的基本含义 威尔逊认为 与制定法律的组织 程序 过程相关的政治领域属于 国家意志的表达 主要关注 重大而带普遍性的事项 与执行法律政策的机构 程序 过程相关的行政领域则属于 国家意志的执行 它主要是 国家在个别和细微事项方面的活动 二 行政学在西方的发展 一 行政学在西方的初创 1 政治与行政二分法古德诺的表述是 政治是国家意志的体现 行政是国家意志的执行 政治在决定政策 行政在执行政策 行政是 政府官员推行政府功能的活动 二 行政学在西方的发展 一 行政学在西方的初创 2 韦伯的官僚制行政组织理论德国著名社会学家马克斯 韦伯被称为 组织理论之父 于20世纪初提出了官僚制理论 在马克斯 韦伯看来 官僚制是指一种以分部 分层 集权 统一 指挥 服从等为特征的组织形态 是现代社会实施合法统治的行政组织制度 二 行政学在西方的发展 一 行政学在西方的初创 2 韦伯的官僚制行政组织理论所谓 官僚 是指这种组织的成员是专门化的职业管理人员而言 并不含有一般语境中使用 官僚 一词的贬义 为了避免误解 有些学者把韦伯所说的官僚组织 改称科层组织 韦伯认为 在近代以来的资本主义社会中 官僚组织是对大规模社会群体进行有效管理的基本形态 二 行政学在西方的发展 一 行政学在西方的初创 2 韦伯的官僚制行政组织理论官僚制具有如下基本特征 合理的分工 在组织中明确划分每个组织成员的职责权限并以法规的形式将这种分工固定下来 层级节制的权力体系 在组织中实行职务等级制和权力等级化 整个组织是一个层级节制的权力体系 依照规程办事的运作机制 在组织中任何管理行为都不能随心所欲 都要按章行事 二 行政学在西方的发展 一 行政学在西方的初创 2 韦伯的官僚制行政组织理论 形成正规的决策文书 在组织中一切重要的决定和命令都以正式文件的形式下达 下级易于接受明确的命令 上级也易于对下级进行管理 组织管理的非人格化 在组织中管理工作是以法律 法规 条例和正式文件等来规范组织成员的行为 公私分明 对事不对人 合理合法的人事行政制度 量才用人 任人惟贤 因事设职 专职专人 以及适应工作需要的专业培训机制 二 行政学在西方的发展 一 行政学在西方的初创 2 韦伯的官僚制行政组织理论 过分强调专业分工和职能权限的划分 忽视了宏观协调以及消除本位主义的问题 过分强调人员的稳定性 无过失便终身任职的制度 最终造就出不求有功但求无过的管理人员 造成管理人员得过且过混日子的状况 1 2行政学在西方的发展 1 2 1行政学在西方的初创 3 泰勒的科学管理理论 4 法约尔的一般管理理论法国的亨利 法约尔在1908年就提出了一般行政管理的原则 首创经营管理理论 1916年 他出版了 工业管理和一般管理 一书 第一个提出了 管理的要素 并论述了经营的六种职能活动 即技术活动 商业活动 财务活动 安全活动 会计活动和管理活动 对管理活动 又提出 计划 组织 指挥 协调 控制 五种因素 在对这些因素进行详细论述后 他提出了十四条管理原则 作为管理教育的内容和管理企业的指导方针 二 行政学在西方的发展 一 行政学在西方的初创 5 怀特的理论框架1926年 美国学者怀特的 行政学导论 出版 该书全面反映了传统时期行政学的理论观点 怀特指出 行政管理是在完成国家的各个目标过程中对人与物的管理 他把公共行政的目标明确表述为 公共行政的目的 就是在官员和雇员的处置下 对各种资源加以最有效的利用 良好的行政所追求的是 消除浪费 保护材料和资源 迅速而圆满地完成公众的目标 二 行政学在西方的发展 一 行政学在西方的初创 5 怀特的理论框架怀特所关注的是影响行政效率的组织 人事 财务及法规 因此行政组织 人事行政 财务行政和行政法规构成了怀特行政学理论体系的基本内容 怀特把效率作为行政学追求的目标 除了受到泰勒 韦伯效率理论的启示外 也反映了当时政府自身管理状况与公众对政府要求之间的矛盾 二 行政学在西方的发展 二 行政学在西方的演进以政治与行政二分法为前提 以效率目标为基本点建立的行政学理论 既反映了传统时期行政学的理论贡献 但又带有那个时期不可避免的缺陷 它将政治与行政截然分开 忽视了政治因素对行政过程的影响 它用封闭 静态的研究方法研究组织结构 忽视了组织与环境的关系 它过分推崇效率原则而忽视了行政活动中公平 公正的最高价值取向 美国学者文森特 奥斯特罗姆在他具有影响的 美国公共行政的思想危机 一书中 将传统行政学思想称之为威尔逊 韦伯范式 并指出其基本特征是 单一权力中心 层级 等级 结构 二 行政学在西方的发展 二 行政学在西方的演进 政治与行政的严格分离 随着社会变迁和行政学的进一步发展 威尔逊 韦伯范式的弊端逐步暴露出来 受到越来越多的批评以至激烈抨击 到20世纪60年代后 威尔逊 韦伯范式逐步为一种新的范式 民主行政范式 所取代 二 行政学在西方的发展 三 行政学在西方的深化20世纪60年代后的行政学摆脱了长期以来对政治科学的过分依赖 由纯粹理论研究转向应用研究 许多相关学科的理论方法和研究成果纷纷被引入到公共行政学的研究 不仅衍生出了诸如行政生态学 比较公共行政学 政策科学以及新公共行政学等公共行政学的新兴分支学科和理论流派 而且使公共行政学在研究视野和研究内容上均得到了进一步的深化 进而成为一门融多学科的理论与方法于一体的综合性学科 二 行政学在西方的发展 三 行政学在西方的深化 新公共行政学基于此 新公共行政学提出了研究公共行政领域的一种全新的视角 其基本思想是 以社会公平作为核心的价值 建构一种入世的 改革的 具有广泛民主的新行政学 新公共行政学的理论主张对于行政学的发展有着重要影响 尤其是关于公共行政的价值观 道德观和关注现实政策的主张 一直是当代公共行政的中心议题 二 行政学在西方的发展 三 行政学在西方的深化 新公共行政学新公共行政学也称为新公共行政运动 主要是针对传统行政学的理论而提出的 新公共行政学对政治与行政二分表达了强烈的不满 认为传统的行政研究由于是在政治与行政二分观念的指导下进行的 从而将行政研究局限在一个非常狭隘的领域内 行政研究只关注诸如预算 人事 组织以及大量其他中性问题 强调以国家为中心来提高管理的效率 经济和效果 却很少重视政策制定和政策分析等研究 使公共行政远离社会危机处理的需要 二 行政学在西方的发展 三 行政学在西方的深化 新公共行政学主要观点 1 新公共行政理论在批评主流行政学的效率经济观的基础上提出价值考量 2 主张社会正义和社会公平 3 主张改革的 入世的 与实际过程相关的公共行政学 4 主张构建新型的政府组织形态 5 主张突出政府行政管理的 公共 性质 6 提出民主行政的理念 二 行政学在西方的发展 四 行政学在西方的拓展进入20世纪八九十年代以来 随着西方国家政府再造运动的兴起和公民社会的不断发育 西方公共行政管理出现了一些新的发展特点 一方面 在新管理主义思潮的影响下 许多在工商企业管理领域行之有效的新管理理论与方法又一次被引入公共行政管理领域 而另一方面 在新一波的民主政治思潮的推动下 出现了一些更加关注公共行政管理的公共本质 更加强调公民参与的新型公共行政管理理论 二 行政学在西方的发展 新公共管理运动由于各国具体实践的差别 对于新公共管理有诸多定义 比如 经济合作与发展组织所作的界定是 1 企业管理技术的采用 2 服务及顾客导向的强化 3 公共行政体系内的市场机制及竞争功能的引入 尽管表述不同 但各种定义的基本取向是一致的 即新公共管理是一种以采用商业管理的理论 方法及技术 引入市场竞争机制 提高公共管理水平及公共服务质量为特征的管理主义 二 行政学在西方的发展 新公共管理运动20世纪70年代末80年代初 一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起 在西方 这场行政改革运动被看作一场 重塑政府 再造公共部门 的 新公共管理运动 这场20世纪80年代后期和90年代初期席卷发达国家和发展中国家的公共部门管理变革运动有诸多称呼 管理主义 新公共管理 以市场为基础的公共行政 后官僚制典范 或 企业型政府 到90年代后期 人们越来越倾向于使用 新公共管理 的概念 二 行政学在西方的发展 新公共管理运动出现的原因第一 新公共管理运动 是被财政危机逼出来的 第二 新公共管理运动 是被 信任赤字 逼出来的 第三 新公共管理运动 是被理论危机逼出来的 第四 新公共管理运动 是被科技革命逼出来的 第五 新公共管理运动 是被经济全球化逼出来的 第六 新公共管理运动 是被公共管理对象逼出来的 二 行政学在西方的发展 新公共管理运动的内容 1 政府角色定位 2 专业化管理 3 企业管理方法的引入 4 绩效管理 5 产出控制 6 竞争引入 7 以顾客为中心 三 行政学在中国的勃兴 1 古代中国 在两千多年的封建社会中 逐步形成了一套以大一统的国家行政组织体制 官吏制度和监察制度为主要内容的行政管理制度 2 近代中国 西方行政学被介绍 引入 出版了一些学术著作 提出了一些行政管理思想 并且还开设了行政学课程 创办行政学刊物 建立行政学会 3 现代中国 行政学是伴随着中国改革开放的进程而勃兴的 三 行政学在中国的勃兴 行政学于20世纪80年代初在我国恢复研究以来 在20多年间得到了很大的发展 学术界根据我国行政学科本身发展和社会进步的需要 在行政理论和行政发展方面进行了广泛研究 其现状如下 1 业已建立起行政学的体系架构 2 行政学理论研究有了较大的进展 3 应用行政学得到了较大的发展 4 分支行政学在不断开拓 5 突破单一的运用理论方法来研究行政学的局限 四 行政学的研究内容与学习目的 一 行政学的研究对象和研究内容 二 学习和研究行政学的目的 统治行政 管理行政与服务行政 1 统治行政行政作为国家运行的基本内容 在一个很长的历史时期中 是与国家统治联系在一起的 是统治阶级用以提高统治能力的工具 在农业社会的历史条件下 行政是国家实现其阶级政治统治的手段 国家对社会的管理主要表现为 集权管理 权治 管理强制管理 一 行政学的研究对象和研究内容 一 统治行政 管理行政与服务行政 2 管理行政近代社会 在社会分化的总体历史趋势中 国家自身也发生了分化 不仅国家的部门 权力和职能发生了分化 而且 国家原有的政治与行政的混沌状态开始打破 出现了政治与行政的分化 在这种分化的历史趋势中 国家的统治职能和管理职能处在一种此消彼长的进程中 近代社会行政发展的趋势是告别传统的统治行政而走向现代的管理行政 一 统治行政 管理行政与服务行政 3 服务行政人类社会的发展经历了由农业社会到工业社会再到后工业社会的变迁 相应地 其社会治理模式也由统治型社会治理模式演变为管理型社会治理模式 并将走向服务型社会治理模式 服务行政是服务型社会治理模式的一个重要组成部分 服务行政的特征 1 服务导向而非控制导向 4 开放式行政而非封闭式行政 2 公正导向而非效率导向 5 德治和法治的有机结合 3 公民本位而非政府本位 一 行政学的研究对象和研究内容 行政活动是政府管理公共事务的一种 国家的组织活动 行政学则是以政府管理活动为基础而形成的系统化的理论体系 它是研究国家行政系统对国家事务 社会公共事务及自身事务进行有效管理的规律的科学 行政学的研究主要包括以下方面 1 行政学史 研究行政学学科的发展历史 了解行政学的起源 形成 发展和改革的全过程 从中总结规律以借古鉴今 2 行政环境 凡是对行政系统发生作用 并为行政系统的反作用所影响的条件和因素 都属于行政环境的范畴 一 行政学的研究对象和研究内容 3 行政职能 即行政机关在管理活动中的基本