（财政学专业论文）我国基础教育公共财政投入均等化问题研究.pdf

摘要 基础教育是一定年限的一般教育或普通教育 主要对象是为所有适龄儿童 和青少年 基础教育是以提高整个国民素质为目标 是整个国民教育的基础环节 在经济全球化步伐加快 国际竞争日趋激烈的今天 基础教育对于一个国家和民 族的重要性是不言而喻的 目前我国基础教育状况仍然是 穷国办大教育 基于基础教育的公共性 基础教育的投入主要依赖政府财政投入 我国基础教育公共财政投入制度在改革 后仍然存在着很多问题亟待解决 本文在阐述了基础教育公共财政投入均等化含 义的基础上 分析了我国现阶段基础教育公共财政投入的现状 在此基础上提出 几点完善我国基础教育公共财政投入体制的几点建议 全文除了引言外 共分三个部分 第一部分阐述基础教育公共财政投入均等化含义 主要包括公共教育的含 义 基本特征及理论基础 基础教育的含义 基础教育公共财政投入均等化的含 义 其中公共经济理论包括公共产品理论 公共选择理论 公共事务理论 第二部分对我国目前基础教育公共财政投入现状进行了剖析 指出我国基 础教育公共财政投入中存在总量不足 地区投入不均衡 财权和事权不对称 经 费使用不规范等现象 第三部分提出改进我国基础教育公共财政均等化建议 结合前几部分的分 析 提出几点建议 包括 提高公共财政对教育的投入比重 规范教育财政的投 入范围和投入重点 规范政府间教育财政责任 构建合理的财政转移支付制度 解决公共投入的不均衡 在基础教育领域引入市场竞争机制 明确 公平优先 兼顾效率 的教育财政职责 规范基础教育经费的管理和监督 加强教育财政法 制化建设 关键词 基础教育 公共财政 均等化 a b s t r a c t b a s i ce d u c a t i o ni sf o ra l l s c h o o l a g e c h i l d r e na n da d o l e s c e n t si nt h e i m p l e m e n t a t i o n o fac e r t a i nn u m b e ro fy e a r so fg e n e r a le d u c a t i o no rc o m m o n e d u c a t i o nw h i c hi st oi m p r o v et h eq u a l i t yo ft h ee n t i r en a t i o n i ti st h eb a s i cl i n ko ft h e e n t i r en a t i o n a le d u c a t i o n w i t ht h er a p i d g l o b a l i z a t i o na n di n c r e a s i n g l y f i e r c e i n t e m a t i o n a lc o m p e t i t i o n t h ei m p o r t a n c eo fb a s i ce d u c a t i o nf o ran a t i o n a li s s e l f e v i d e n t o u rb a s i ce d u c a t i o nr e m a i n s p o o rc o u n t r ym a k e sb i ge d u c a t i o n b a s e do nt h e n a t u r eo fb a s i ce d u c a t i o n b a s i ce d u c a t i o nr e l i e sh e a v i l yo ng o v e r n m e n tf i n a n c i a l i n p u t t h e r ea r es t i l lal o to fp r o b l e m st ob es o r t e do u tw i t ht h eg o v e r n m e n t f r a m e w o r ko ff i n a n c i a li n p u ti nb a s i ce d u c a t i o na f t e rt h er e f o r m b a s i so nt h e d e s c r i p t i o no ft h ep u b l i cf i n a n c e si n p u to nb a s i ce d u c a t i o n a n a l y z e dt h ec u r r e n ts t a g e o fp u b l i cf i n a n c ei n p u ti nb a s i ce d u c a t i o n t h ea u t h o rp u t sf o r w a r daf e w p r o p o s a l s p o i n t st oi m p r o v et h ep u b l i cf i n a n c ei n p u te q u a l i z a t i o ni no u rb a s i ce d u c a t i o n i na d d i t i o nt oi n t r o d u c t i o n t h ea r t i c l ei sd i v i d e di n t ot h e r e ep a r t s t h ef i r s tp a r ts e t sf o r t ht h em e a n i n go fp u b l i cf i n a n c e se q u a l i z a t i o ni nb a s i c e d u c a t i o n i n c l u d i n gt h em e a n i n go fp u b l i ce d u c a t i o n b a s i cc h a r a c t e r i s t i c sa n d t h e o r e t i c a lb a s i s t h em e a n i n go fb a s i ce d u c a t i o n b a s i ce d u c a t i o n t h em e a n i n g so f p u b l i cf i n a n c ee q u a l i z a t i o no nb a s i ce d u c a t i o n t h e o r e t i c a lb a s i si sc o m p o s e do ft h e t h e o r yo fp u b l i cg o o d s p u b l i cc h o i c e a n dp u b l i ca f f a i r s t h es e c o n dp a r tm a k e sa l la n a l y s i so nt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fp u b l i cf i n a n c e i n p u ti n b a s i ce d u c a t i o n p o i n t i n go u tt h a tt h e r ei sas h o r t a g eo fp u b l i cf i n a n c ei n p u ti n b a s i ce d u c a t i o n r e g i o n a li n p u ti m b a l a n c e aa s y m m e t r yb e t w e e np r o p e r t yr i g h t sa n d t h ep o w e r i r r e g u l a ru s eo ff u n d sa n ds oo n t h et h i r dp a r ts e t sf o r t hp r o p o s a lt oi m p r o v et h ep u b l i cf i n a n c ee q u a l i z a t i o ni n b a s i ce d u c a t i o n c o m b i n e d 谢mt h ep r e v i o u sa n a l y s i s m a k eaf e ws u g g e s t i o n s i n c l u d i n g t oa d dt h ep r o p o r t i o no ft h ep u b l i cf i n a n c e si n p u ti ne d u c a t i o n t or e g u l a t e i l t h es c o p ea n df o c u so ft h ep u b l i cf i n a n c i a li n p u ti nb a s i ce d u c a t i o n t os p e c i f yt h e i n t e r g o v e r n m e n t a l f i s c a l r e s p o n s i b i l i t yo fe d u c a t i o n t ob u i l dar e a s o n a b l ef i s c a l t r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mt oa d d r e s st h ep u b l i ci n p u ti m b a l a n c e t oi n t r o d u c et h e m a r k e tc o m p e t i t i o nm e c h a n i s mi nt h ef i e l do fb a s i ce d u c a t i o n t oc l e a rt h ep r i n c i p l e f a i rp r i o r i t y t a k i n gi n t oa c c o u n tt h ee f f i c i e n c y o ft h ef i n a n c i a lr e s p o n s i b i l i t yo f e d u c a t i o n t on o r mt h em a n a g e m e n ta n ds u p e r v i s i o no fb a s i ce d u c a t i o nf u n d i n g t o s t r e n g t h e nt h el e g a ls y s t e mc o n s t r u c t i o no ft h ef i n a n c i a li n p u ti nb a s i ce d u c a t i o n k e yw o r d b a s i ce d u c a t i o np u b l i cf i n a n c ee q u a l i z a t i o n i i i 独创性声明 本人郑重声明 所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作所 取得的成果 掘我所知 除了特别加以标注和致谢的地方外 论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果 对本人的研究做出重要贡献的个人和集体 均 已在文中作了明确的说明 本声明的法律结果由本人承担 学位论文作者签名 日期 理臣z 垡型 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留 使用学位论文的规定 即 东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子 版 允许论文被查阅和借阅 本人授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索 可以采用影印 缩印或其它复制手段保存 汇 编本学位论文 学位论文作者毕业后去向 工作单位 通讯地址 电话 邮编 叶 一 一 7一 一 一 垦 鞠句叫 后l 酶小一獭 东北师范大学硕士学位论文 己i 吉 丁if j 教育的发展离不开财政的支持 尤其是基础教育的发展对财政的依赖性更 强 基础教育是奠定一个国家国民素质基础的教育 它对提高国民素质 培养各 级各类人才 具有全局性 基础性和先导性作用 高质量的基础教育是一个社会 发展不可缺少的社会基础设施 其性质和地位从根本上决定了它必须实行均衡发 展 为每一个公民提供公平的受教育机会 公平的教育公共财政投入是达成教育 公平目标的重要手段 因此 如何在新的公共财政体制下 实现教育公平对实现 社会公平 构建和谐社会具有重要的现实意义 然而 我国是一个拥有十三亿人口的大国 同时又是发展中国家 对于教 育的投入是 穷国办大教育 虽然我国政府不断加大对教育的投入 但是与教 育发展的需求仍不相适应 教育经费依然不足 特别是基础教育 使得三级教育 结构发展不协调 地区间的财力差距加大 并且资金使用效率低下 不能使有限 的资金投入产生最大效益 鉴于我国基础教育公共财政投入存在的各种问题 本文所要解决的问题是 我国基础教育公共财政的投入均等化问题 为此 要解决以下问题 一是明确基 础教育公共财政投入均等化的含义 二是分析现阶段我国基础教育公共财政投入 的现状及其成因 三是对今后我国基础教育公共财政投入提出建议 增加总量投 入 完善基础教育公共财政投入管理机制 建立转移支付制度 改善投入结构 确保基础教育事业的优先发展 使我国的基础教育真正能发挥提高国民素质教育 的基础性作用 东北师范大学硕士学位论文 第一章基础教育公共财政投入均等化的提出 一 公共财政的含义与基本特征 一 公共财政的含义 公共财政指的是仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为 它是国家财 政的一种具体存在形态 即与市场经济相适应的财政类型 指的是在市场经济条 件下 主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模 式 是国家以社会和经济管理者的身份从市场上取得收入 并将这些收入用于政 府的公共活动支出 为社会提供公共产品和公共服务 以充分保证国家机器正常 运转 保障国家安全 维护社会秩序 实现经济社会的协调发展 公共财政的核 心是满足社会公共需要 其涵盖的范围主要有 行政管理 国防 外交 治安 立法 司法 监察等国家安全事项和政权建设 教育 科技 农业 文化 体育 公共卫生 社会保障 救灾救济 扶贫等公共事业发展 水利 交通 能源 市 政建设 环保 生态等公益性基础设施建设 对经济运行进行必要的宏观调控等 二 公共财政的基本特征 公共性 即公共财政以满足社会公共需要为目标 公共财政的职能范围 是以满足社会公共需要为标准确定的 不属于或不能纳入社会公共需要领域的 事项 财政就不去干涉 凡属于或可以纳入社会公共需要领域的事项 财政就 必须介入 非盈利性 在市场经济条件下 政府是社会管理者 因此其行为的动机 不是 也不能是取得报偿或盈利 而只能是追求公共利益 其职责只能是通过 满足社会公共需要的活动 为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基 础 即便有时提供的公共物品或服务的活动也会附带产生数额不等的收益 但 其基本出发点或归宿仍然是满足社会公共需要 而不是盈利 表现在财政收支 上 财政收入的取得 要建立在为满足社会公共需要而筹集资金的基础上 财 政支出的安排 要始终以满足社会公共需要为宗旨 法制性 公共财政的收支行为必须规范化 公共财政是以满足社会公共 2 东北师范大学硕士学位论文 需要为基本目的的 与全体社会成员的切身利益直接相关 不仅财政收入要来 自于社会成员的缴纳 财政支出要用于向社会成员提供公共物品和服务的事 项 而且财政收支出现差额带来的成本和效益 最终仍要落到社会成员的身上 既然大家的事情大家都有份 社会成员对于公共财政的运作便有强烈的监督意 识 从而要求和决定着政府财政收支行为的规范化 以法制为基础 全部政府 收支进行预算 财税部门总揽政府收支 二 公共经济理论的有关阐述 一 公共产品理论 公共产品理论是公共财政体系中最基本的核心理论 同时也是构建教育 财政体系的基本理论 公共产品理论认为 公共经济和政府介入应限制在市 场失效的范围内 而 提供公共产品正是政府最主要的活动范围之一 以弥 补市场失效力存在理由的政府财政 对公共产品的提供是其最主要的活动内 容 根据该理论 由于不同层次 不同类型的教育分别表现为不同属性的产品 教育财政的支出范围和支出重点也应当是有所限制和有所选择的 在公共财政 框架下 教育财政支出首先应当用于提供教育中的公共产品 也即是说 对于 教育中的公共产品应当由政府财政无偿向受教育者提供 对于教育中的准公共 产品则应当采取由政府财政补贴加上向受教育者收费的混合提供方式 另外 公共产品理论认为 公共产品的受益范围存在层次性 因而政府财政职责也存 在着层次的区分 这为教育财政制度中不同级别政府教育财政职责的区分提供 了分析的依据 二 公共选择理论 公共选择理论分析的是公共产品的资源配置及其效率问题 其特点是将 市场经济的原理和 经济人 假设以及 政治交易 分析应用于政府行为分析 公共选择理论为市场经济条件下对政府财政活动的规范与约束以及公共产品 生产与提供的分离提供了依据 该理论认为 无论哪一种公共决策方式都存在 着制度缺陷 同时 由于政府并非 公益人 而是 经济人 其对自我政治 利益的追求必然会导致财政支出的扩张 寻租行为和财政支出的随意性和短期 性 在存在上述特征的条件下 如果不对政府的财政行为进行限制和规范 政 府的财政活动将不仅不能促进社会整体利益甚至还可能有损于社会整体利益 由于教育生产的长期性以及教育效益的潜在性和间接性 政府 经济人 特点 东北师范大学硕士学位论文 在教育财政活动中表现尤为突出 鉴于此 在教育财政制度的建设中加强对教 育财政的法制化建设将是非常重要的 另外 公共选择理论所揭示的官僚主义 缺乏竞争 信息不充分等政府失灵现象还为公共产品的 生产 与 提供 环 节的分离提供了依据 由于政府失灵的存在 公共产品的生产和提供同时由政 府来执行将可能是效率低下并品质低劣的 因此在公共产品提供方式不变的情 况下将市场机制引入公共产品的生产环节将是可能的选择 这种生产与提供的 分离显然会对政府财政活动方式发生深刻的影响 美国的 教育券 制度便是 该种财政改革的具体典范 三 公共事务理论 公共事务论也是公共财政框架下规范政府财政行为的基本理论依据之 一 所谓 公共事务 是指 在私人社会里企业和个人家庭所不愿做 不能做 做不了 但却又是经济和社会生活所必不可少的 实质上体现全体居民共同利 益的那些事务 在此 公共事务论所要强调的亦是政府活动的公共性 由公 共事务的公共性出发 公共事务论不仅和公共产品理论一样规范了政府财政的 活动范围 而且对政府财政的活动方式进行规范 按照公共事务的公共性要求 政府经济活动应当是面向所有经济主体的活动 在经济体制中存在不同经济成 分时 政府财政必须要一视同仁没有歧视地提供同样的公共服务 这一点在教 育财政制度中也非常重要 由于目前教育市场中存在着不同性质的办学主体 而对不同的办学主体提供同样的公共事务服务是保证市场公平和市场秩序 促 进各种办学主体共同发展的必然要求 为此 教育财政的非歧视性也必然成为 公共财政框架下教育财政的基本原则之一 三 我国基础教育的发展现状及管理体制 一 我国基础教育的发展现状 我国基础教育包括幼儿教育 小学教育 普通中等教育 1 9 4 9 年以前 中国的基础教育十分薄弱 教育发展最高年的 1 9 4 6 年 全国只有幼儿园1 3 0 0 所 小学2 8 9 万所 中学4 2 6 6 所 1 9 4 9 年中华人民共 和国成立后 中央和地方各级政府非常重视发展基础教育 投入大量的人力和 财力普及教育 特别是1 9 7 8 年改革开放以来 中国的基础教育事业进入了一 个新的发展时期 1 9 8 5 年中共中央发布的 关于教育体制改革的决定 中提 4 东北师范大学硕士学位论文 出了 实行基础教育由地方负责 分级管理的原则 从而极大地调动了地方 各级政府 尤其是县 乡两级政府办学的积极性 1 9 8 6 年全国人民代表大会 颁布 中华人民共和国基础教育法 使中国的基础教育走上了法制的轨道 1 9 9 3 年中共中央 国务院发布 中国教育改革和发展纲要 明确了到本世纪 末中国基础教育的发展方向和基本方针 1 9 9 9 年初国务院批转了教育部制定 的 面向2 1 世纪教育振兴行动计划 这一计划是教育战线落实 科教兴国 伟大战略的具体举措 是在落实 中华人民共和国教育法 及 中国教育改革 和发展纲要 基础上提出的跨世纪教育改革和发展的施工蓝图 6 月 中共中 央 国务院发布了 关于深化教育改革 全面推进素质教育的决定 为构建 2 1 世纪充满生机活力的具有中国特色的社会主义教育体系指明了方向 新中国成立5 0 年来 中国的基础教育事业取得了巨大成绩 截止到1 9 9 8 年底 全国已有幼儿园1 8 1 4 万所 在园幼儿2 4 0 3 0 3 万人 有小学6 0 9 6 万 所 在校学生1 3 9 5 3 8 0 万人 普通初级中学6 3 9 4 0 所 在校生5 3 6 3 0 3 万人 普通高级中学1 3 9 万所 在校生9 3 8 万人 有特殊教育学校1 5 3 5 所 在校生 3 5 8 4 万人 其中在普通学校附设特殊教育班及随班就读学生2 2 5 5 万人 二 我国基础教育的管理体制 基础教育实行在国家宏观指导下主要由地方负责 分级管理的体制 国 家教育部负责制定有关基础教育的法规 方针 政策及总体发展规划和基本学 制 设立用于补助贫困地区 民族地区 师范教育的专项基金 对地方教育部 门工作进行监督指导等 省级政府负责本地区基础教育的实施工作 包括制定本地区基础教育发 展规划和中小学教学计划 组织对本地区基础教育的评估和验收 建立用于补 助贫困地区 少数民族地区的专项基金 对县级财政教育事业费有困难的地区 给予补助等 县 市 区 级政府在组织基础教育的实施方面负有主要责任 包 括统筹管理教育经费 调配和管理中小学校长 教师 指导中小学教育教学工 作等 乡级政府负责本辖区基础教育的落实工作 国家鼓励社会各界共同参与中小学 幼儿园 的办学及管理 逐步形成以 政府办学为主体 社会各界共同参与 公办学校和民办学校共同发展的办学体 制 倡导中小学校 幼儿园 同附近的企事业单位 街道或村民委员会建立社区 教育组织 吸引社会各界关心 支持学校建设 东北师范大学硕士学位论文 四 基础教育公共财政投入均等化应遵循的几个原则 教育公共财政投入均等化 是实现社会公平 构建和谐社会的重要基础 在社会经济持续快速发展的基础上 各级各类教育获得了快速发展 大大推进 了教育公平 2 0 0 5 年小学入学率9 9 初中毛入学率9 5 高中阶段教育毛入 学率达5 2 7 高等教育毛入学率达2 1 这说明 我国基础教育基本上实现 了入学机会的公平 高中阶段教育和高等教育入学机会大幅提高 但和人民群 众对教育公平和建设和谐社会的要求相比 当前我国基础教育公共财政投入在 均等化问题上 仍面临一系列需要解决的问题 所谓教育公共财政投入均等化是指教育资源在不同团体间分配及教育成 本的分担情况是否合理 教育财政投入的不公平是造成基础教育不公平的主要 原因之一 公平的教育财政投入是达成教育公平目标的重要手段 合理的基础 教育公共财政体系 应具备以下几条原则 1 资源的均等分配原则 这是一项横向公平的原则 它被应用于基础教 育的经费分配和对基础教育财政状况的评价中 要求同一财政负担区内 对实 施基础教育的 同一阶段的学校 如小学 完全按学生人数拨款 保证每个学 生获得相同的资助 2 资源区域间平衡原则 这是一项不均等 纵向公平 的原则 由于民 族 种族 经济地位 居住地 语言 身心发展等方面的实际差异 对一些学 生 只有更多的投入 才能获得与其他人相同的教育效益 它实际上要求对少 数民族学生 非母语学生 偏远地区及居住地分散的学生 贫困学生 身心发 展有障碍的学生及女童 给予更多的关注和财政拨款 3 财政中立的原则 这一原则已经在一些国家成为法律原则 其基本定 义是基础教育财政体制必须保证 无论适龄人口所在地区的财富如何 都应接 受同样的 或至少达到可以接受的最低限度的 教育 它的实际内涵是 每个地 区的富裕程度有差异 但法律拒绝以此为由 使不同学区学生的生均经费不等 要求上一级政府及财政部门按富裕学区的标准 用税收去补足贫困学区的经 费 克服不同学区间 城乡间教育经费的差异 保证学生获得均等的教育机会 4 能力支付的原则 主要是指基础教育税费征收的多少应与人们的支付 能力成正比 富裕地区及个人应该多征收 对贫穷地区和个人应少征收 6 东北师范大学硕士学位论文 5 调整特殊情况原则 这一原则既是教育财政的最高目标 也是实现教 育机会均等最根本的要求 与这方面一致的 有助于实现这一流向的就是公平 的 如将纳税人缴纳的税收过多地向重点学校和城市学校倾斜 就是不公平 东北师范大学硕士学位论文 第二章我国现阶段基础教育公共财政投入存在的问题 目前我国的基础教育体制采取了分权化管理模式 1 9 8 5 年在 中共中央 关于教育体制改革的决定 中明确提出将发展基础教育的责任交给地方 有计 划 有步骤地实施九年基础教育 实行基础教育由地方负责 分级管理的原则 1 9 8 6 年颁布的 基础教育法 中又将这一原则以法律形式确定下来 之后 我国基础教育经费主要依赖于地方财政收入和非政府资金的调动 省级政府只 给予基础教育小部分拨款 中央政府也只对特别贫困的西部地区提供少量的专 项补助 农村的基础教育财政体制与城市又略有区别 城市中小学教育经费主 要来源于市 区教育财政拨款 城市教育附加费 就农村而言 基础教育的经 费主要由县 乡 镇 两级财政拨款和社会捐集资等构成 并且我国绝大部分农 村都采取了 三级办学 两级管理 的分级管理模式 所谓 三级办学 是指 县办高中 乡 镇 办初中 村办小学 所谓 两级管理 是指县 乡 镇 两级 政府统一管理 作为学校经费支出最主要部分教师的工资 一般由县 乡 镇 财政按照中央和省 地 市 政府统一规定支付 而中小学基建投资则主要采取 拼盘 的办法 小学校舍建设和维修一般由乡 镇 政府给予一部分经费 余 款由村筹措 初中校舍的新建与维修 一般由县政府拨一部分款 余款由乡 镇 政府筹措 经过二十多年的改革 到目前我国已形成一种主要由地方负责和多 渠道筹措教育经费的高度分散的基础教育财政体制 这种新的财政体制减轻了 中央的财政负担 调动了地方和社会办基础教育的积极性 极大地改善了中小 学的办学条件 扩充了基础教育的入学机会 但总的来说 现行的基础教育财 政体制决定的成本分担和资源分配方式决定了我国公共财政中教育支出无论 是资金来源 规模 比例 还是管理上都存在弊端 具体地讲 主要表现在如下几个方面 一 公共财政对基础教育的投入总量不足 一 公共财政对教育投入总量占g n p 比重过低 国家是教育的最大受益者 因为办教育 培养各级各类专业人才 能极 大地提高社会生产力 促进国家政治 经济 文化的繁荣昌盛 提高国家的综 8 东北师范大学硕士学位论文 合国力 所以国家理应承担教育投入的大头 一般来说 公共教育经费占国民 生产总值比重的大小 既可以反映政府对教育的 努力程度 又能较准确地 反映出教育在国家发展中的战略地位 就世界范围而言 公共教育经费占国民 生产总值的比重 世界平均水平为4 9 发达国家为5 1 欠发达国家为4 1 我国公共教育经费占国民生产总值的比例 1 9 9 2 年为2 7 3 1 9 9 3 年为2 5 2 1 9 9 4 年为2 6 2 1 9 9 5 年为2 4 5 1 9 9 6 年为2 4 7 1 9 9 7 年为2 5 4 1 9 9 8 年为2 6 1 1 9 9 9 年为2 7 9 2 0 0 0 年为2 8 7 2 0 0 1 年为3 1 9 2 0 0 2 年为 3 2 8 温家宝总理强调 要把教育摆在优先发展的战略地位 增加教育投入 努力实现财政性教育经费占国民生产总值4 的目标 财政性教育经费占g d p 的4 这一目标 从1 9 9 3 年提到了2 0 0 6 年 实现目标的时间 也从2 0 0 0 年 推迟到了2 0 1 0 年 但让人尴尬的是 从2 0 0 2 年开始 政府教育投入占g d p 的 份额竟然持续走低 当美国1 9 9 9 年的教育投入就达到了7 印度2 0 0 3 年的 教育投入达到了5 时 我国的教育投入 却一直没有超过3 5 我们已经说 了很久的 教育立国 但教育投资永远是 剩余财政 从这组数字可以看出 我国的公共教育经费占国民生产总值的比重徘徊在2 一3 之间 远远低于世界 平均水平 甚至低于欠发达国家的平均水平 联合国教科文组织 世界教育报 告 1 9 9 8 年统计表明 我国是用占世界1 1 8 的教育经费培养占世界1 8 4 5 的学生 同时我国政府在教育投资上大力倾斜于高等教育 这使基础教育的资 金更加短缺 目前 我国基础教育经费投入的基本格局是 地方负担为主 中 央和省级只提供少量的补助 大多县乡政府财力原本就较为薄弱 却负担着绝 大部分基础教育经费 这使我国的基础教育的发展与当地的经济发展水平密切 联系在一起 从而导致了我国教育的不均衡发展 一般来说 城市及经济较发 达地区的基础教育发展较好 而农村基础教育的发展处境却越来越困难 这主 要表现在以下几个方面 1 教育经费压力大 我国1 9 8 6 年实行征收教育费附加的办法 这在 基础教育资金筹措方面做出了一定贡献 2 0 0 0 年 我国实行了减轻农民负担 的 税费 改革制度 取消了农村教育费附加和教育集资 这样一来 农村的 基础教育投入主要靠各级政府的财政拨款 在经济欠发达地区 农村教育经费 引自陈剑芬 陈之萍 浅议矗 我国开征教育税的可行性 教育与经济 2 0 0 2 年第2 期 第4 8 页 9 东北师范大学硕士学位论文 短缺的矛盾尤显突出 2 基础教育投资差异愈加明显 加入w t o 后 我国农业经济将面临巨 大冲击 基础教育相对薄弱的情况会进一步加剧 社会 个人以及国外集团力 量由于利益的驱动 其投资重点会相对集中于城市 这将进一步拉大城乡基础 教育的差距 致使基础教育陷入更加困难的境地 3 拖欠教师工资问题还未完全解决 从2 0 0 1 年开始 教师的工资由 县统一发放 使得长时间 大面积拖欠教师工资的势头得到遏制 但是 由于 地区间 城乡间 机关与学校间存在较大的差距 局部拖欠教师工资的现象仍 然存在 4 农村信息化教育难以落到实处 当今社会已步入信息化时代 在我 国新一轮基础教育课程改革中 已列入信息技术教育这一内容 但由于资金投 入不足 农村中小学特别是贫困地区 几乎都不能按规划进行信息化建设 5 容易滋生教育腐败现象 随着经济体制改革后社会的发展 教育供 需的矛盾进 步凸现 让一些有 经济头脑 的人 学校和部门看到了潜在的 巨大 利润 大喊教育产业化改革 一时间全社会从城市到农村 从非基础 教育到基础教育 出现了 卖考分 择校费 招生腐败 教育腐败 等 社会不堪承受之痛恨现象 资本的寻利性导致教育资源的配置以追求利润为动 机 加剧了教育资源分布的不均衡性 二 公共财政对基础教育与高等教育投入比例失衡 我国正处在社会主义初级阶段 对教育的要求首先是普及基础教育 按 理 基础教育应是国家投资的的重点 其次才是高等教育 可是我国在高等教 育和基础教育方面的投资比例欠妥 把有限的教育经费过多地投向了高等教 育 据 中国教育经费统计资料 九五 教育经费及相关指标统计数据 我国基础教育应由国家承担的教育费用占不到3 5 世界发达国家约为5 0 叫 而非基础教育阶段的高等教育和中等教育却占了相当部分资金 我国适龄儿童 的人口基数大 人头平均费用很少 这不符合基础教育的要求 与发达国家相 比 我国在大学阶段投资的比重太大 从我国大 中 小学生均经费隋况看 我国培养1 名大学生的费用相当于培养6 名中学生 6 6 5 名小学生的费用 资料来源 原国家教委财务司编 中国教育经费统计资料 1 0 东北师范大学硕士学位论文 即l f f f f j 为1 6 6 6 5 发达国家的比例约为l 1 7 4 这种不合理投资的 结果 使得耗费大量教育资源的某些大学学科和专业的学生 因供过于求而被 闲置起来 不但严重地浪费了教育资源 而且加大了政府的就业压力和失业补 贴 另 方面 基础教育得不到应有的投资 致使教育公用经费严重不足 教 育设备老化 校舍不能及时改建 新建 一些农村学校危房情况甚为严重 二 基础教育公共财政区域投入失衡 一 地区间 城乡间失衡 基础教育阶段 国家有责任和义务在全国范围内为每一个适龄儿童提供 最基本的教育设施和保障 使每一个适龄儿章和少年都能享受最起码的基础教 育 这是世界各国公认的教育财政公平标准之一 在我国 在中央政府主要负 责中央各部门兴办的教育机构 省级政府也把大部分资金花费在非基础教育特 别是地方高等教育上 在中央和省级财政向地方转移支付规模很小的情况下 把基础教育的责任层层下放 这种推卸责任的做法 本来就不公平 更为严重 的后果是 基础教育由地方负责 其投入多少完全视地方经济发展水平和财政 收入状况而定 在各地及城乡间经济发展水平存在着巨大差异的情况下 不可 避免地导致基础教育的普及 放任自流 使基础教育的发展陷入非均衡状态 之中 这可从生均预算内教育事业费支出上得到较为确切的反映 如1 9 9 8 年 全国小学生均预算内教育事业费为3 7 0 7 9 元 农村小学生均事业费支出为 3 0 5 6 2 元 全国最高的是上海1 9 3 5 0 9 元 最低为河南2 0 0 2 5 元 全国普 通仞中生均预算内事业费支出为6 1 0 8 5 元 农村初中生均事业费支出为 4 7 8 2 5 元 全国最高的为上海2 7 9 5 8 7 元 最低的是贵州4 0 9 6 5 元 享受 教育资源上的不平等必然带来教育机会不均等 包括教育过程和教育结果 二 同一管辖及财政负担区内失衡 在我国 无论是发达的东部 还是落后的西部 无论是城市还是农村 除了地区间 城乡间的资源分配不平等以外 同一管辖及财政负担区内资源分 配不平等也广泛存在 这突出表现在重点学校与非重点学校办学条件的差距 上 虽然重点与非重点学校是长期财政倾斜不公平的结果 且一旦既成事实 参见靳希斌著 教育经济学 辽宁大学i j 版社2 0 0 0 年版 第2 0 7 页 1 1 东北师范大学硕士学位论文 重点学校的管理和教育质量等方面的因素在吸引社会闲散资金的能力上明显 优于非重点学校 消除它们之间差距实属不易 但确保教育公平是政府应尽的 职责 政府在资金分配上要力求缩小这种差别 至少不应加剧原已存在的不平 等 然而 我们不愿看到的是 在改善薄弱学校办学条件的大声疾呼中 重点 学校拨款多 非重点学校拨款少 依旧是心照不宣的社会现象 究其原因 主 要是在我们现行的基础教育财政体制中 还未形成一个公正 合理的分配机制 对决策人的行为也缺少监督 致使在资源分配的决策上 决策者免不了要受个 人利益 子女所在学校 及人际关系等方面因素的影响 三 现行基础教育财政体制下基础教育财权事权不对称 我国现行基础教育财政体制始于2 0 世纪8 0 年代中期 其核心思想是地 方负责 分级管理 这种体制有助于强化地方政府办学的责任 但也存在一系 列问题 不符合公共品供给的公平和效率要求 在这种体制下 中央和省级的 教育投入主要用于高等教育 极少用于基础教育 对基础教育只承担补助贫困 地区和少数民族地区的责任 而基础教育投入的职责基本上甩给基层政府 特 别是农村基础教育投入主要由县乡政府和农民共同承担 据国务院发展研究中 心调查 现在农村的基础教育经费中央只负担2 省地两级负担1 1 县级负 担9 7 8 的经费要由乡镇这一级来负担 在当前我国的财力分配格局中 中央和省级财政集中了主要财力 但只负担一小部分基础教育财政投入 县乡 财政财力薄弱 却承担了绝大部分的农村基础教育投入 这突出表现为基础教 育事权 财权的不对称 造成 小马拉大车 大马拉小车 的局面 影响了基 础教育的供给效率和质量 四 基础教育经费使用存在随意性和不规范性 面对教育财政地方分权化改革带来的基础教育全国范围内教育机会不均 等的严峻现实 1 9 8 3 年开始 政府特别是中央政府设立了老 少 穷地区普 及基础教育专项补助 用于新建校舍和课桌凳的添置 以扩充入学机会 此外 还有由社会捐资建立起来的 希望工程 这笔资金部分用于增加基础教育的 陆学艺 统筹城乡发展 破解 三农 难题 j 半月谈 2 0 0 4 0 4 1 2 东北师范大学硕士学位论文 供给 部分用于救助失学儿童 上述措施在一定程度上缓解了人们不满的情绪 增进了教育公平 但这仅是一种辅助性的措施 离公平的要求相差甚远 一是 资助的力度不够 量少面窄 对于众多的贫困县 大量的应该得到资助的失学 儿童 无疑只是 杯水车薪 二是资助经费在使用过程中 因缺乏规范化 制度化的管理和一套科学合理的分配方式呈现出极大的随意性 导致资助资金 外溢 据上海智力开发所对全国4 9 1 个国家级贫困县的教育财政与初等教 育成本的分析结果表明 国家每年给贫困县的千万元计补贴 在缩小城乡差别 上 似乎没有显著成效 即真正特别贫困的农村小学似乎没有得到很大的受益 东北师范大学硕士学位论文 第三章有效实现基础教育公共财政投入均等化的建议 一 提高公共财政对基础教育的投入比重 我国公共教育经费占g d p 的比重较低 虽然从1 9 9 7 年到2 0 0 3 年 我国 财政性教育经费占g d p 的比重已经从2 5 0 增长到了3 2 8 但仍明显低于中 等收入国家4 4 8 3 的平均值 更低于高收入国家5 6 6 4 的平均值 这说明我 国政府对公共教育的投资明显不足 加大教育经费的投入 应严格落实 教育 法 规定的 三个增长 即中央和各级政府教育财政拨款的增长应高于财政 经常性收入的增长 生均教育经费要逐步增长 教师工资和公用经费要逐步增 长 地方财政的超收部分也应更多地用于教育投入 二 规范教育财政的支出范围和支出重点 规范教育财政支出范围和支出重点 主要是针对教育财政资金的支出结 构而言 公共财政将政府财政支出的范围主要限定在公共产品和非市场领城 教育是政府财政投资的主要领域 政府在退出竞争性生产领城之后应当加大对 教育的投资 同时 由于教育领域内部也存在着公共领城与市场领域的区分 教育财政也必须遵据公共财政的规范对教育财政的支出范围和支出重点有所 限制和有所选择 根据我国教育财政支出结构的现状 教育财政支出的重新规 范主要表现在两个方面 其一 教育财政活动要退出教育活动中市场可以发挥 作用的领域 如对后勤的支出 对学校社会服务活动的成本支出 对成人教育 的支出等 这些活动并不具有公共性特征 应当遵循市场规律由市场进行资源 配置 其二 教育财政支出应当以基础教育为主 要进一步加大对基础教育的 投资力度 提高基础教育在教育财政总支出的比重 众所周知 目前我国教育 财政支出的结构是 高重心 型 即高等教育财政支出的相对比重偏高 而基 础教育财政支出的相对比重偏低 我国教育结构是 低重心 型 以1 9 9 4 年 为例 小学生数量和大学生数量的对比是6 8 2 1 5 而两者所获教育财政 资源的数量对比却是3 3 2 7 2 1 0 5 同期国际水平则是高等效育经费比重 在1 7 1 8 之间 小学经费比重在4 0 9 卜 5 0 之间 从公共财政的规范出发 1 4 东北师范大学硕士学位论文 这种支出结构是极不合理的 必须要转变教育财政支出的结构 加大对基础教 育的投资才符合公共财政制度的要求 规范政府间教育财政责任 所谓政府间责任的区分主要是就中央政府和地方政府对教育的财政投资 责任的分工而言 公共财政在对中央政府和地方政府财政责任进行分工时主要 遵循的是公共产品受益范围的层次论和财政联邦主义 公共产品受益范围层次 论认为 政府责任的区分应当根据公共产品受益覆盖范围来决定 受益范围覆 盖全国的由中央政府负责 收益范围覆盖地区或地方的则由地方政府负责 同 时根据财政联邦主义 当地方公共产品存在收益外溢性时 地方政府会做出某 些无效支出的决定 此时要求上级政府要对这些决定进行纠正 另外财政联邦 主义还规定了基本公共服务的最低供应原则 即任何公民无论居住哪里都应当 获得同等的最低水准的基本公共服务 当某些地方政府由于经济不发达而不能 保证本地居民在正常条件下获得与其它地区同等的最低的基本公共服务时 上 级政府有责任在财政上帮助那些经济不发达地区的政府 据此笔者认为 基础教育是一种更具全国性特征的公共产品或者说是一 种正外溢性很强的地方性产品 省级政府和中央政府应当担负更多的财政责 任 并建立规范的财政转移支付制度以平衡地区之间的差异 目前我国基础教 育的财政责任主要在地方政府 理由是基础教育是地方性公共产品 实际上这 种认识并不准确 表面看起来基础教育的受益覆盖范围主要在地方区域 然而 由于基础教育并不能给地方带来具体的经济收益 基础教育的收益更多表现为 公民社会道德水平提高 文化素质改善等有助于增进社会整体利益的方面 因 此它更像是一种全国性的公共产品 同时 即便把基础教育视为地方性公共产 品 它也是一种正外溢性很强的地方性公共产品 因为基础教育阶段的学生往 往在毕业以后就通过上大学等途径流往其它地区 使得基础教育的收益外溢 在这种情况下地方政府自然缺乏投资基础教育的积极性 如果基础教育的财政 责任主要由地方政府负责 教育投资往往会出现以拖欠 减拨为特征的政府责 任转嫁现象 其结果就是政府公共服务提供不到位 另外 在地方政府之问财 力悬殊的情况下 有些地方政府在基础教育提供方面根本达不到基本公共服务 东北师范大学硕士学位论文 的最低供应 使得基础教育发展的地区性差异过大 鉴于此 中央政府和省政 府应当加大对基础教育的投资责任 为此需要在两方面进行改革 一方面是观 念的改革 要强化中央政府和省政府尤其是中央政府在基础教育方面 应尽的 责任 另一方面要在保证中央政府和省级政府基础教育财政责任落实的制度建 设方面下功夫 如建立规范的中央政府对地方政府的基础教育转移支付制度 以及省级政府对下级政府基础教育的转移支付制度等 四 构建合理的财政转移支付制度 解决公共投入的不均衡 经济以及财政能力的地区间差异导致的基础教育财政投入水平的差异是关 系到我国经济持续发展的重要问题 关于中国地区间经济和社会发展差距问题 国内外许多学者已经进行了深入研究 主要有以下几种观点 一是我国地区间财 政能力差距十分明显 二是由于我国地区间经济发展不平衡 造成了地区间财政 能力的不平衡 各地区人均财政收入相对差距就是经济发展不平衡的结果和直接 表现 三是各地区在接受中央财