（行政管理专业论文）我国政府绩效管理的制度性障碍分析与解决途径.pdf

中文摘要 中文摘要 政府绩效管理是现代公共管理的前沿课题，也是世界各国公认的难题之一。 中共十六大提出了“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管 理体制改革目标，对我们的政府管理提出了新的要求。降低政府成本、提升政府 绩效已引起了党和政府的高度关注。 文章在已有政府续效的研究成果基础之上，以实施政府绩效管理所需要的制 度基础为突破口，借鉴西方的经验，再联系我国实际，深刻剖析当前我国政府在 全面实施政府绩效管理中存在的问题以及遇到的主要障碍，试图构建一套制度体 系为我国全面实施政府绩效管理提供制度上的保障。 文章的基本框架是：第一部分对问题的提出、研究依据、研究方法等进行了 简要的阐述：第二部分刘制度、政府绩效管理的基本概念，以及两者之间的关系 做了辨证性的分析；第三部分详细分析了英美实施政府绩效改革的历程，总结出 了政府绩效管理与政府管理模式所奠定的制度基础之间的密切关系；第四部分主 要分析了制度性障碍是最大的障碍的原因以及存我国的表现，并简要阐述了我国 实施政府绩效管理的其他主要障碍；第五部分结合西方文旋政府绩效管理改革的 制度因素，提出了构建和完善实施我国政府绩效管理的制度基础以及各种配套的 机制的构想。 关键词：政府，绩效管理，制度，机制 a b s t r a c t a b s t r a c t t h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n ti st h ef r o n tt o p i co ft h em o d e r n p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，a l s oi s o n eo ft h ed i f f i c u l tp r o b l e m sr e c o g n i z e db yv a r i o u s c o u n ”i c s t h e1 6 t hp a r t yc o n g r e s sp r e s e n t e dt h eg o a lo ft h ea d m i n i s t r a t i o ns y s t e mr e f o r m ”f o r m a lb e h a v i o r ，h a r m o n i z e do p e r a t i o n ，f a i rc l a r i t y ，p r o b i t ye f f i c i e n c y a n dt h en e w r e q u e s t t oo u rg o v e r n m e n tm a n a g e m e n t r e d u c i n gt h eg o v e r n m e n tc o s t sa n d p r o m o t i n g t h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c eh a sc a u s e do u tp a r t ya n dg o v e r n m e n t a t t e n t i o nh i g h l y t h eb a s i cf r a m eo ft h ea r t i c l ei s ：t h ef i r s tp a r tm a k e sb r i e fi l l u m i n a t i o n st ot h e q u e s t i o np r e s e n t i n g ，r e s e a r c hb a s e s ，r e s e a r c hm e t h o d sa n ds oo n ；l h es e c o n dp a r t m a k e sd i a l e c t i c a la n a l y s i sc o n c e r n i n gt h eb a s i cc o n c e p t sa n dr e l a t e dt h e o r i e so f g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ；t h et h i r dp a r tl a b o r st h eb r i t a i na n da m e r i c a s g o v e r n m e n tr e i n v e n t i n gc o u r s e ，t h e ns u m m a r i z e st h ea f f i n i t yb e t w e e ng o v e r n m e n t p e r f o r m a n c em a n a g e m e n ta n ds y s t e mf o u n d a t i o n e s t a b l i s h e db yt h eg o v e m l n e n t m a n a g e m e n tm o d e s ；t h ef o u r t hp a r tm a i n l ya n a l y s e sv a r i o u sb a r r i e r se x i s t e di no u r g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n ta n de m p h a s i z e st h es y s t e mi ss u p r e m eb a r r i e r ； t h ef i f t h p a r tp u t s f o r w a r di d e a sa b o u tc o n s t r u c t i n ga n dp e r f e c t i n gt h es y s t e m f o u n d a t i o na n di t si e l a t i v e s y s t e m m e a s u r e so fo u rg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c e m a n a g e m e n t ，w h i c hl i n k st h es y s t e mi n g r e d i e n t s o ft h ew e s t e r nc o u n t r i e s g o v e m m e n t r e i n v e n t i n g k e ) o r d s ：g o v e r n m e n t ，p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，s y s t e m ，i n s t i t u t i o n u 独创性声明 本人声稠所星交鹣学位论文是本人在导舞捂鬈下避行黪研究工 侔及取得的研究成果。据我所翔，除了文中特鬟翻隘标注和致谢赫建 方外，论文中不包含箕谴入已经发表或攒写过的研究戒采，键不筏含 为获褥电予科技大学绒其它教育机车萄的学位或证书而使用道的材料。 岛我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均酲在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 ， 签名：盛i 爱壶日期：弘年月r 罗日 ￥ 关于论文使用授权的说明 本学佼论文终考完全了解邀子科技大学鸯关保留、馒用学位谂文 静麓定，蠢权僚餐势囊国家毒关部f 1 或极擒送交论文靛复鄹 孛秘磁 盘，允许论文被奁凝器借瓣。零大授权毫子科技大学哥软将学位论文 髂全部或部分内容编入有关数据库进行稔索，鼍叛漾霜彩牵、缩印或 掴擂等复帝手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守诧瓶定) 签名：蹲师签名 日期：矿年月r 夕网 第一章导论 第一章导论 11 问题的提出和选题的依据 11 1 问题的提出、研究意义 毫无疑问，无论是在政府还是在企业，绩效管理是管理界最热的话题之一。 许多管理界的专家和学者也积极投入这一新的研究领域，在企业组织绩效方面还 取得了一定的进展，而在政府绩效管理方商，却是一片混乱。 提高政府绩效，是公芡管理始终追求的基本目标之。但是在实践中，政府 的“管理无效”和“效率低下”现象却经常成为公众抱怨和指责的主要话题。尤 其是全球经济一体化的情况1 、，世界各国只是一体化进程中的一个“企业”。经 济全球化的核心原则是市场化，而市场化的核心是低成本，高效率。从某种意义 上洗经济伞球化过程中的经济竞争也就是政府绩效的竞争。伴随着这种浪潮 大多数国家开始探索提高政府绩效的方法，在全球掀起政府再造的大浪。 在西方国家的行政改革过程中，绩效管理作为先进企业的成功经验得到政府 的普遍吸收和借鉴，并已经成为西方国家实施政府再造、实施政府变革、落实政 府责任以及改进和评价政府管理的一个有效的工具。这次改革以英美为首，他们 在绩效管理方面积累了一定的经验，取得了一定的成就，也形成了一套较为成熟 的理论和方浊。但是仍然不能晚在政府绩效理论和实践上他们已经取得突破性进 展，理论的深入研究和实践的不断探索仍在继续进行之中。 我国自改革开放以来，一直非常重视行政效率问题。“精简、统一、效能” 一直是改革的基本原则之一。改革开放以来，我国历经了5 次大规模的政府机构 改革政府管理模式、组织结构、运行机制都发生了很大的变化。我国政府机构 改革经历了山单项改革到综合配套改革，山局部探索到全而推进、重点突破，由 突破旧体制到建立新体制的发展过程，并取得了显著成绩。随着改革的不断深入， 改革的内容将史加深入。特别是我国加入世贸组织以后，客观上要求我国行政管 理体制必须加速与国际接轨并尽快提升我圈各级政府的管理能力和治理水平。 2 0 0 2 年召开的中共十六大，又进一步强调我国行政体制改革的目标就是形成 “行为灿l 范、运转协调、公f 透明、廉洁高效”的行政管理体制。降低政府成本、 b f 科技人学顶十- - 7 - 做论文 提高政府绩效已经引起了我党的高度重视。 政府绩效问题已经成为我国各级政府普遍关注的问题。吸收、引进和借鉴西 方国家先进的官僚理念、机制、工具和方法也成为深化我国行政改革的一项重要 内容。在理论上，我们对绩效管理的研究取得了一定的成就：在实践上，许多地 方都尝试进行政府绩效管理和评估的实践活动，这些尝试，也取得了一定的成功， 同十也出现了一些问题。丑是，这些理论和研究成果，都为我国政府进一步 月 政府绩效管理提供了理论指导，积累了宝贵的经验。 我们还应该看到：我国政府的绩效管理还处于一种自发的状态，没有相应的 制度和法律保障；理论上缺乏系统的理论指导，在理论界对绩敛管理的认识还 直存在着争议，在实践中就具有一定的盲目性；绩效评估主体组合不科学；绩效 评估指标体系不科学。政府绩效管理中存在着如此多的问题，给政府的绩效改革 带来了障碍，这些问题的存在也暗示着这一领域有许多的问题都值得我们探讨年1 l 研究。 与西方国家的行政改革相比，我们具有自身的特殊性。但是，这并不意味着 我们可以忽视其他国家先进的管理思想和技术，相反，我们应该更好的借鉴一些 先进的理念和方法为我们所用。在分析西方“政府再造”实践的过程中，我们会 提出种种疑问：西方国家实施绩效管理的背景和制度基础是什么? 为什么绩效管 理在我国却没有取得应有的成效? 西方政府绩效改革的背后是不是隐藏着某些共 性或者规律性的东西，我们可以作为参考? 我们是否可以尝试着从制度层面上， 从政府内、外部的管理体制上寻找新的突破口，为我国行政改革的进展，为政府 绩效的提高提供制腰基础和制度保障? 这些问题丁f 是本文所要探讨的问题。 从目前的情况看，以英美为首的西方国家在政府绩效方面积累了较为丰富的 经验，取得了一定的成就，而且也形成了一套较为成熟的理论和方法，而在我国， 行政改革的研究主要集中在行政体制、职能权限、政府机构设置以及人事制度等 方面，而在政府绩效管理方面的研究还处于探索阶段，理论研究的深入还将继续。 本文不仅仅局限于对政府绩效管理相关概念的阐述，而足从西方政府再造的 实践出发，系统的分析了西方实施政府再造的制度基础和制度框架，并总结出蕴 藏在成功实践现象背后的规律性的东西，并在这一规律性基础上构建了我国实施 政府绩效管理的制度框架，并对制度基础的培育以及相关配套制度的构建也提出 了具体的建议，从而实现了政府绩效管理理论研究上的突破和创新。文章对绩效 管理工具和制度基础之问密切关系的深入研究，也具有一定的实践价值。这些研 究和构想为我国全面实施政府绩效管理提供了理论支持，有助于在我国行政改革 籀一童导论 中f 1 4 i 7 _ 绩效管理的理念和方法，实施分权化管理，建立责任机制，树立“顾客至 上”暇务理念，从而提升政府绩效；从另一个角度讲，这些研究从制度上寻找突 破r 1 为我国实施政府绩效管理7 fi 辛了另一条道路，有助于完善我国的政府管理 机制、提高行政绩效，建立一个民主的、法治的、负责f ； f t ：j 、有能力的、高绩教 的政府。这些无疑对我国实施政府绩效管理具有重要指导意义。 112 现实依据 1 、西方各个国家以提升政府绩效为核心的“政府再造”运动的推动。 2 0 世纪7 0 年代咀柬，西疠掀起了一场旨在提升政府绩效的“政府再造”运动 这次运动咀经济学和私营部门管理为理论基础，摈弃公共服务供给中传统的官僚 制独占模式，引入各种市场竞争模式；借鉴私营部门的管理工具和方法；强调公 共服务巾的顾客导向：注重结果甚于规则，企图建立一个高效的回应性政府。这 次改革确实起n t 定的作用，并引起了普遍的关注，也成为推进其他各国政府 绩效管理的动力。 2 、企业绩效管理实践的刺激和影响。 绩效管理最早起源于企业，企业在提高绩效方面已经有一套成熟的理论，还 有配套的绩效管理工具和方法。j 下是这些先进企业的成功经验爿给西方的政府官 员提供了理论指导。绩效管理在企! j k 界的广泛应用，为降低企业成本、提高企业 绩效做出了巨大贡献。 在信息化的今天，企业管理的思想和方法已经发生了巨大变化，新的管理理 念； 1 1 3 7 其不断涌现。而在管理主义潮流引导f 的政府行政改革巾，借鉴企业的经 验和做法也成为一种时尚。 3 、政府实施绩效管理的现实意义。 从实际效果看，政府绩效主要有两个方面的作用：一是检验和评价的功能。 通过构建科学、合理的政府绩效i 平估指标体系，运用绩效评估工具和方法，对政 府的绩效现状做出判断和评价。二是改善和提高的功能。从整个绩效管理的全过 程看，绩效改进和提高是最终的目的。通过绩效评估，发现存在的问题，寻找绩 效不高的原因，找到解决的途径，提升政府绩效。 4 、我国政府绩效管理的现状。 我国政府的绩效管理处于一种自发的状念，役有相应的制度和法律保障：理 论j 二缺乏系统的理论指导，在理论界对绩效管理的认识还一直存在着争议，在实 电子科技人：学硕十学何论文 践巾就具有茸翻性；绩效评估主体组合不科学，w 估中多以官方的评估为主，多 足上级对下绂的评仙，缺少社会公众和其他专业评估主体以及政府内部自身n 勺评 估，即使有自身的评估，也是具有相当的随意性和主观性：评估的内容不全面， 没有建立科学的绩效评俐时& 标体系，片面的将经济效益等同于政绩，将经济指标 等同于政府的绩微评估指标，甚至完全忽视公众的满意度标准和政府的社会绩效 指标和政治绩效指标；绩效管理的实施程序不规范，存在很大的随意性评估的 结果很难作到窖剃、公m 、透明，甚至完全流于形式：在绩效评估的工具、方法 上，多为定性的方法，较少采取定量的方法，导致评估的结果不够科学；绩效管 理的领导者往往还把绩效管理看作政府的短期行为，缺少绩效战略的理念，也缺 少对政腑绩效的持续眭的测定，这就导致了“运动式”、“游击战式”的行政改 革，执行者不把工作放在绩效的持续改进上，而往往采取阶段性突击方式解决问 题。政府绩效管理中存存着如此多的问题，给政府的绩效改革带来了障碍，这些 问题的存在也h 音示若这一领域有许多的问题都值得我们探讨和研究。 1 1 3 理论依据 1 、管理主义价值倾向。 在研究西方国家的行政改革中，“管理主义”出现的频率比较高。它是一个 非常宽泛的概念，它与英美为代表的盎格鲁一撒克逊民族的国家中文化传统相联 系，导致英美国家对管理的信仰远胜于其他国家。管理主义并不是什么新的思涮， 它的三个组成部分主要是个人主义、圣经主义及共和主义。功利色彩浓厚的- 5 、人 主义强调的是效用动机成本效益权衡及选择的利弊计算。田为惟有效用及效率 的管理，爿能给个人主义者作为产品和服务消赞者的最有利选择。 管理主义虽然提出了效率以及效益的问题，但是在传统公共行政模式f ，管 理主义并没有体现其深刻的内涵。管理主义仅仅附属于行政的技术层面，结果管 理主义蜕变为脱离现实、固步自封的工具主义理性，并没有为公共行政的发展带 来奇迹，也没有解决政府绩效问题，反而成为公众指责的对象。管理的研究途径 没有成为公共行政学研究的主流，导致“统治传统与强调效益和效率的管理主义 之问的相互冲突”，并目出现了身份危机。 然而在2 0 世纪8 0 年代，出现历史性的转折。各国政府面临着各种政治、经 ( 荧) 帕特半夏英格拉螂“公共爸+ 璀体制改革的摸，t 两方田家行政改革述计采l l l ：l 川等译田象行政 学院：版m1 9 9 8 1 3 5 “4 筇一章导论 济和社会危机，迫使政府重新审视自己的行为，： = 丌始j ! ：行系列的改节，提高 其政治合法性。管理主义冉次引起政府的关注，成为政府改革永l 再造的新的工具， 这就是“新公共管理运动”。管理主义“成为与传统管理途径、政治途径以及法 律途径并驾齐驱的新研究途径”。新管理主义被认为是传统公共行政存效率、质 量、顾客回应性和有效领导等问题上所遭遇失败的一种选择。 管理主义的内涵主要体现在市场价值的回归上，在各国反思政府治理问题l ， “市场”再次成为人们的宠儿。b - 盖伊彼得颊指出，“如果比现在的政治家、学 术界人士和公众选择可以取代传统公共行政模式的治理结构，其结果一定是选中 市场模式。”2 2 、公共选择理沦。 公共选择理论的出现源丁经济学家对政治现象的思考。它正式发端于1 9 5 7 年 詹姆斯行坎南等人住美田弗吉尼亚大学创办的“托马斯杰斐逊中心”。公其选 择理论主张用经济学的方法来分析政府的公共选择以及公共产品的配置效率问 题，主张减少政府的干预，充分发挥市场的作用。公共选择理论提出的“政府失 灵”问题，委托代理人理论以及交易成本理论所提供的分权、合同签约和市 场检验等方法，都被最高政治领导人汲取进来，作为政府再造的指导思想。 公共选择理论认为政府不仅仅是政治市场l 的“政治人”也是作为“经济人” 在国家市场上进行交易，政府可以看作个“经济实体”，政府在提供公兆产品 的时候也要考虑成本与效益，追求一种效率和效益。 3 、公共责任和顾客导向主义。 在公共管理领域，刘于什么是责任一直存在着争议。担是，责任在公共领域 一直占据着重要位置。在任何一个追求民主的国家，他的所有活动都必须征得公 众的同意和认可，否则就丧失了合法性的权威基础。传统认为，公民与政府的责 任关系是委托代理关系。政治责任是政府直接向公众的公共责任，主要山政 治家承担，其绩效的约束和衡量主要来自丁周期性选举，而行政责任的绩效约束 和衡量主要来自于政治家对行政行为的控制。然而这种责任分割过于理想化和简 单化，导致政府责任的缺失。 在西方的行政改革中，责任机制也朝着新管理主义方向发展。正如奥斯本和 普拉斯特罩克所言，“领略了自1 l i 之后，便要品尝责任的滋味”。新的责任机制 2 ( 荧) b 盏1 j 破得斯政府来柬的治群模式是爱叫、夏采幽译中固人民人学版f i ：，2 0 0 1 ，2 6 3 ( 英) 钱维奥斯奉、祉得酱拉均f 特芈克摒卉官僚制政府j u 遣的五项战咯谭功荣、刘霞详中日人 民大学小崛朴，2 0 0 2 ，2 1 8 效仿私人企业“以顾客为中心”建立政府与公众的直接责任关系。果想要公共 部门承担自己的责任，就不仅仅需要公共部门作出承诺，还需要使公众和公县领 域内的各种相关利益团体能够识别这种责任，并给予自己的满意度的评价。因此， 绩效的评阶和衡量是保障公共责任得以实 吐的一种有效的管理：r 疑。邓塞尔认为， 绩效管理是建立有效公共责任机制的基础。他指，“责任不仅议意味着在己 的权限内回答已经发生或f 在发生的事情，在大部分情况下，责任还有另外一层 含义，就是：你的凹答或你的责任应该能够山监督主体依据定的标准或预划通 过测量来进行评估。” 顾客导向的思想，来自于市场中自由竞争的企业经营理念。其实，早在2 0 世 纪3 0 年代中期，一些行政学者建议在公共行政领域实行顾客满意标准。迪马克认 为，“如果行政官员能够向企业管理者那样始终关注最终结果，即顾客满意度， 那么内部行政运作必须改革以改善服务就不言自明了。”4 但是在学术层面，许 多学者也对“顾客至上”的理念提出质疑，认为“顾客”应用于公共部门是。种 不恰当的“隐喻”。他们认为这与现代民主政治中的“公民参与”构成了一定的 冲突。尽管在这两者上存在着潜在的冲突，但是，顾客至上的理念与理想化的公 民参与显示出更加务实的态度。顾客导向的理念为政府绩效改革提供了新的理论 支持，也隐含着公民参与在提升政府绩效过程中的作用。 4 、民主主义的高涨。 随着民主政治的推进，公众同益关注政府的运作状况，了解政府绩效的期待 同益强烈。一是由于公共部门很多价值目标的实现程度是否以最大的经济效虢运 作，从传统的财务报告中无法获得，只能靠绩效评估来实现。二是公众的 t 主意 识不断增强，民主观念和参与意识增强。这些都促使政府需要进一步提高服务水 平和质量，唯一的出路就是在于推进政府绩效评估提高政府绩效。 5 、“经济人”模型和代理人理论。 在任f 可一种改革中，制度是重要的。制度的殃失以及运作的崩溃和失灵不应 归因于“坏人”，而应当归因于约束他们的制度。政府绩效管理的最大障碍不应 被归因于政府官僚机构和政府管理人员，而归因于政府绩效管理中约束政府机构 和政府管理人员的规则和制度。因此，制度的匮乏是政府绩效管理最大的障碍。 运用制度分析方法剖析政府绩效管理的障碍，有利于寻求扫除障碍的解决之道。 政治过程中的“经济人”理论模型认为个人在政治领域与在经济领域的选择 4 ( 美) 戴维h 罗淼布鲁蝌罗们特s 克拉火庀克公共行政学：雀理、政冶和法律途径帐城稍等 校l 学中团 民人学“j 版祉2 0 0 2 ，2 8 6 第一章导论 没有什么不同，人们在参与政治决策时，他们实际上息使个人效用最大化，而且 其个人效加函数是各不相同的，这个模型有两个前提假发：第一，无须对个人效 用函数的特征施加任何限制，改模型仅汉要求，- 这些效用函数就像在不同的个人 当中那样是不同的( 即不同的人渴望通过政治途径获得不同的东西) ，第二，必 须给个人效用函数施加一些恰好与经济学理论所引入者桐似的限制：那就是必须 暇定，个人般会选择“更多”而不是“更好”，如果他在政治过程中面临着进 行选择的机会，并且“更多”与“更少”都是根据u 测量的经济地位来确定的话。 理性、追求效用最大化的个人的行动存在两种成本：外在成本和决策成本， 两者的和称为“相互依赖成本”。理性的个人将采取他所预期的社会依赖成本摄 小化的行动，这等于说，他将采取行动，以便使预期的“相互依赖效用最大化”。 因此，个人在充当三种不同的角色时有如下选择行为：一是个人作为一个私 人的、自主的革位，该单位处在明确规定的能保护和行使所有权的法定结构内； 二是个人在范圈明确的共同体中充当指定的代理人，为共同体行动；三是个人在 一个由一些人构成的集团中作为一个单个的选择者，而这些人根据某些规则作出 关十该集团的冼策，规则的作用就在于使不同个人的选择合成某一个集体决策。 在我们的社会中，由于外部性的存在和再分配，经济稳定的需要，人们为了 降低或消除个人活动的外部成本会选择集体行动即政府来组织某些活动，政府机 构和政府部门的管理人员是接受委托人的委托的代理机构和代理人，他们是理性 “经济入”的一个组成部分，也以追求个人效用最大化为目的。政府机构和政府 部门的管理人员在一定的规则下行动，不同的规则导致不同的行动。 6 、工具论。 绩效管理作为一种工具，“工具毕竟足： 具”，其作用的发挥离不丌自身所 处的制度，组织机构，文化等环境因素。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 西方国家的研究现状 早期，即科学管理、行为管理理论阶段：受一般管理理论和科学管理理论的 影响，主要采用技术效率研究方法，认为效率就是投入与产出的比值。他们认为， 公共组织和私人组织在管理方法上没有本质的区别，普遍的效率原则不仅适用于 企业，也适用于政府等公共部门。在这个时期代表人物是哈林顿埃默森提出的著 u 子科技大学硕十学似论文 名的“一卜= 条效率原则”，在公共管理领域也有很大的影响。后来，行为科学的 出现，效率研究玎始关注人的冈素，对组织内部的人际关系，领导风倍，沟通联 系，群体气氛和其他内部状态的评价开始部分的取代传统的技术效率测量。这一 阶段，主要是借助机械效率的定义和测量的方法来解释政府的绩效，具有很大的 随意性，完全忽视公共部门和公共产出的特性，对政府绩效的改进没有很人的提 高。 2 0 世纪7 0 年代，西方国家对政府绩效的研究和实践进入一个新的高潮。政府 规模不断膨胀，政府职能不断扩大，政府绩效问题引起广泛的关注。在理论研究 方面，西蒙等行政学者对行政效率改进和评估提出了非常有益的建议，这些思想 在克伦拉斯里德利和赫伯特西蒙1 9 3 8 年合作出版的 j l 化幽家的经济台作与发展组织( o e c d ) 在1 9 9 3 年的一个测奁中，发现 它的2 4 个成员圈部处于行政改革的浪潮一h 经合组织1 9 9 5 年度的公共管理发展 报告转变中的治理：o e c d 国家的公共管理改革声称：经合组织国家的公共 管理改革具有一个已经发展起来的共同议事闩程，那就是“管理主义”或“新公 共管理”。它采用商业企业管理的理论、方法和技术：引入市场竞争机制，提高 公共管理水平以及公共服务质量为特征，往往被人们描述为一场追求政府绩效的 改革运动。“新公共管理”既成为当代西方政府改革的基本趋势，又是一种了f 在 成氏着的公共部门管理的新实践模式。 新公共管理运动起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展i 蜞他 西方国家乃至全世界。新公共管理不是由英国单独发起来的，而是2 0 世纪7 0 年 代中期以后公共管理领域叶【出现的一种显著的国际趋势。西方各国的政府，造剥 我们图家实施政府绩效管理的借鉴意义显而易见。 ， 3 1 英国的政府绩效改革历程 j 英国是当代两方行政改革的先驱，根据有关学者的分类，当代公按行政改革 大致分为三类：调适型行歧改革，转轨型行政改革，以及发展型行政改革。8 从哄 固行政改革的特点看，虽然其改革具有全1 ：酉i 陛、激进眭的特点，但是其改革还只 是一种局部性的惆遁掣行政改革。 1 9 7 9 年撒切尔政府e 台蚍后，推t ? t 火刀阔斧的行政管理改革。与其他发达 国家一样，当代政府行政改革的动因主要是国内外环境的变化，政府面临的删政 危机、管理危机和信任危机。改革的主要方向是公共服务的市场化。撒切尔主义 公共管理新思维的特征可以归结为四条 量减少政府干预；二是主张廉价小政府 一是崇尚市场机制和市场力量，主张尽 节省丌支，减少税收，从而激励私人资 8 削，上忍著当代周外行政改革比较州究田家行酞学院版礼，1 9 9 9 2 bj 二乖 技人学硕- 仁：举静论文 本投资，导致经济繁荣：三拦强对高级文官的政治控制，大力削减公务员队伍 的舰睽；四是政府引入私营部门的管理方法，鼓励公私之间的竞争，鼓励公共事 务向私锗部门的转移。这段时期，英国行政改革的主题曾被有关学者概括为：私 一 有化、分权化、竞争机制、企业家精神、：作管制化、服务质量、对1 会力量的限 制。这些主题在英国一系列的改革中具体表现出来了。 表3 1 ：英国行政故革的主要历史人事川 开始时间主婴改革运动、币什士婴核心心想* _ 支术 1 9 7 9 年雷纳评审 效率、经济 1 9 8 0 部k 管理信息系统目标、信息 1 9 8 2 z则务管理新方案责任、成本 1 9 8 8 f 一步行动契约、分权、结果为本 19 9 1 年 公氏宪童运动质量、服务 竞争球质 t 运动 1 9 9 3 基本支 “评市 支出 1 9 9 4 年 持续与改革以及进一步恃续与改战略 革的政府向皮i ； 1 9 9 7 年 全面支山评1 h 台作 1 9 9 9 年 政精现代化合作、社体 1 5 | 嵌资料米雠：t a s s e r y ，a n d r e w ( 1 9 9 9 ) 1 h es t a t eo f b r i t a in ，ag u i d et ot h eu k p u b l i cs e c t o o j u l ( p m p a ) ，p p1 7 1 8 31 1 雷纳评审 撒切尔夫人上台以后，就任命名私人企业总裁雷纳勋爵为自己的效率顾问 并在内阁设立了一个效率小组，全面负责行政改的调研和推进工作。雷纳评审是 “以解决问题为导向”的“经验式调查”，即对政府部门的行政改革进行调查、 研究、审视和评价，其日的是提高公共组织的经济和效率水平。雷纳评审小组的 成员主要来自于政府部门的高级公务员，除此之外还包括学术界和顾问公司的专 家，他们有相当大的自主权，但评审的基本内容和程序是有雷纳本人拟订的。其 第一一章英荧政府绩效管理投j 悼的实践年启示 主要步骡包括：选择评审对象，对现有活动提出质疑推动争论和辩沦，达成共 以以及改革措施的实旋。 雷纳评审的一个显著特点是来自部门内部的改革。改革活动主要存政府内部 进行，对具体部门、具体工作环节中出现的低效率问题提出针对性的改进建议： 主要采用问题渗断的方式进行，并没有全方位的设汁战略规划和制定整体的改革 方案；采用自愿的方式参加，并没有以法律法规的形式强制推行，缺少种制度 做保障：效率小组主要起催化作用，充分发挥了各个部门的主动性和积极性保 证了雷纳评审活动的顺利丌展。 雷纳评审涉及的项目有数百项，涉及多个部门和不同的管理服务工作，对英 圈政府公芡部门的经济和效率水平的提高发挥了重要作用。根据有关资料从1 9 7 9 年到1 9 8 5 年的6 年间，雷纳评审小组共进行了2 6 6 项调查，发现并确定了6 亿英 镑的年度节支领域和6 7 0 0 万英镑的一次性节支领域。截至1 9 8 6 年底，评审共支 出丁5 0 0 万英镑，而它所带来的直接经济效益，根据统计高达9 5 亿。 表3 2 雷纳评审的主要步骤 步骤土要内容 第一步：完全由备个部r j 根据需要臼己确定选抒，然后上拟宙纳批准： 选扦评审对象对象确定扁，派评审员协凋指导 第二步：提出尖锐的问题：1 、为什么婴从事正在从事的。i 。作? 2 、为 对现有活动的质疑什么要按州目前的方式从事这些i 作? 3 、怎样才能使这些i 怍跟 寓订成效且降低成奉? 第一步： 评审员写嗣研报告，递交效率小组垌i 被评审誓傅的负贵人， 推动争论或辩论展开订组织的评论镕i 辩论 第四步： 在评审员和l 微评审单位负责人充分讨论和辩论的基汕上达成 达成共识 共识设计初步的改革措施 第五步： 南被评书单俺负责人落实评审结论，在评审活动斤 | j j 要求 措施的实施 破评市各部任命一个“执行主管”负资实施被批准的l 盘革建议 图表资料味源：周志忍当代国外行政改革比较研究国家行政学院山版礼，1 9 9 9 ，5 8 - - 6 3 9 但是，总的来说，雷纳评审还只足小范围的就事论事，并没有引起组织追求 9 刘旭涛甚政府绩效管理出4 度、战咭i 。方法机械i - q k l l l 版i q ：2 0 0 3 ，1 0 6 一l0 7 】9 电子科技人学硕十学位论文 效率的持续改进。“他们总是在花园中一小块小块的去除杂草，却没仃刨建出 花园中杂草无处可生的制度”。”这种改革活动在丽临经济和社会环境的剧烈变化， 以及考虑政府功能的重新定位时，还是无法发挥作用的，它也不会带来战略性的 变革，因此这种改革需要从更高的角度来规划。然而，雷纳评审是英国行政改革 的第一个重要步骤和蘑大事件，与后面的改革措施是密切联系的。 3 1 2 部长管理信息系统 部长管理信包系统并不是出首相或内阁直接发动的改革运动，但是其所涉及 的。些管理原则和技术奠定了接下来的财务管理新方案的基础，它是英国行政已5 【 革承前启后的一个重大事件。 部长管理信息系统是环境大臣赫摩尔廷于1 9 8 0 年在环境部率先建立的管理 机制和技术。部长管理信息系统的目的是使高层领导能及时了解：部毕币在做一 些什么事情? 准负责这些事情? 谁定的目标? 这些目标是什么? 对他们的实施了 哪些有效的监测和控制? 部长管理信息系统的实施主要有三个步骤： 第一步，每一个科室的负责人向部长提交一份工作陈述，包括工作内容、所 需人员、工作程序、工作规范、工作既要达到的目标等等。如有可能还要提出绩 效指标用以具体测定工作完成的情况和取得的成效。 笫二步，部长审核各科的工作陈述。审核的主要内容是各个部门的总目标和 各科目标的整合，根据目标和客观情况进行资源的配置然后就目标、具体指标、 绩效指标等与各科时论，达成典以。 第三步，协议的执行阶段。各科按既定的计划进行工作并定期向部k 汇报进 展情 兑。汇报的内容包括工作陈述所列各项的状况以及具体数字。部长根据这些 汇报在综台对比的基础上，找山各科工作上的不足，督促改进。 t上述步骤一般每年重复一次，称为部长管理信息系统的一个周期。由此可 见，部长管理信息系统是融合目标管理、绩效评估等现代管理方法和技术而致计 的信息收集和处理系统，是一种全新的管理工具。其优点主要表现在： ( 1 ) 部长管理信息系统使部长更多的介入到政策执行领域和部门内部管理 工作。这不仅增强了部长对政策执行过程的有效监控，而且有助于根据政策执行 情况和客观效果，及时进行必要的政策调整。 ( 费) 越维奥斯4 - 、彼钳曹拉斯特掣克摒舟官僚制政府l 峰遣的五项战略谭功荣、刘霞译中罔人 己 人学版汛2 0 0 2 ，2 4 2 0 第三章英美政懵绩敛管理改革的实战羽i 启示 ( 2 ) 与传统的层级汇报拍比，部长管理信息系统所获得的佑息及时、仝面、 系统和规范，有利于综合的比较分析和评价：还有利于资源的合理配置。 ( 3 ) 通过构建上下级之问直接的信息沟通渠道，降低了巾，刚层次的管理作用， 为实项，组织的扁平化提供了研能性。 ( 4 ) 部长管理信息系统所体现的目标责任制度，以目标进行资源配置和调整 制度，目标实现程度和绩效评估制度，全面的信息反馈机制等，为分权乘i 权力下 放创造了条“。 部长管理信息系统与强调问题诊断和技术效率的雷纳评审相比，它耍! 具有 战略性和持续性，特别是它在绩效管理与目标管理、管理信息系统之问建立了自 机的联系，从晌为后续全而改革的推进带来了有益的经验。 3 13 财务管理新方案 1 9 8 2 年，英国下院的财政和公务员委员会发表了题为“公务员的效率车效益” 的报告，拉丁r 了新一轮改革的序幕。作为这一报告的回应，英田财政部于l 刊年5 月f 式颁布了财务管理新方案。其目的在于对中央政府财政资源进行有效的配置 和监控。它主要包括以下几个方面的内容： ( 1 ) 商层管理信息系统。它是部长管理信息系统的扩大和延伸，新乃案希望 各部建立一个信息系统，提供绩效开估和控制所需的全而信息，还要为下层主管 提供做好工作所需的信息，换言之就是要围绕部内的层纵结构建立全方位的信息 网络。 ( 2 ) 纠杯陈述。包括| _ _ | 标的界定，多重目标权重的确定和排序，目标具体化 而形成的丌j 测定的指标等。 ( 3 ) 绩效评估。评估包括经济、效率、效益三个方面的内容，分别涉及成本 与投入、投入与产出、产山与客观效果之间的关系。适当的时候运用现代技术方 法对绩效指标的数掘进行分析，得“j 特定的总体绩效指数，作为制定计划和决策 的基础。为此，撒切尔夫人投入了大量的资金来丌发必备的计算机系统，并设胃 了1 8 0 0 多个绩效指标。 ( 4 ) 分权化预算控制。在预算控制方面，财务管理新方案主张财务分权，把 部属一些执行性的、从事量的处理工作，任务单一，工作程序化但又分散在不同 地域的单位建成独立的核算中心。 财务管理新方案是改革初期的“效率战略”阶段提出来的，帮助树立_ r 成本 l 岜于科技人学硕十学总论文 意泌，提高了公共部门的经济和效率水平，从而实现了降低公共丌支的 j 杯。根 据英国经济社会研究所的调查，1 9 7 9 1 9 8 4 年，公共部门的效率平均每年提高了 2 3 个百分点。但是政府管理者年1 j 政府组织几乎没有什么外在压力迫使其改进二【= 作绩效，仍然咀资源利用和管理者个人责任为特点的内部控制机制，但却忽视了 外部效益最大化这一核心问题。 3 1 4 “下一步”行动方案 “下一步”行动方案被学者称为中央政府全面转换管理责任机制的重大努力， 是英国最重要的行政改革措施之一，也是英国公共服务改革的一个转折点。这一 方案的主要内容包合在改变政府管理：一f 一步”行动方案这份报告中，也 称伊布斯报告。在报告的第四、五部分提出了改革的具体建议和行动计划， 这些建议主要包括：( 1 ) 设立执行机构。( 2 ) 给予执行：叽构更大的灵活性和自 主眭，包括内部组织结构、财务管理、人办资源丌发与利用等。( 3 ) 签订绩效合 同。 伊布斯报告中的建议意味着政府内部管理机制发生了根奉性的变化。首先， 在责任机制方面，将传统体制下直接控制的“权属关系”转变成为适当控制的“绩 效合同关系”。其次，传统的文官制度结构发生了很大的变化。核心部的公务员 和执行机构的工作人员是分丌的，后者有的不再是公务员，但都不再实行传统的 文官制度，而是实行企业化的人事管理制度。 “下步”行动方案丌始对传统官僚体制进行了大的变革。下步行动所体 现的新原则主要表现为：从规则为本到结果为本的转变；从隶属关系到契约关系 的转变：从过程控制到结果控制的转变；分权制度化趋势， 3 1 5 公民宪章和：为质量求竞争” 到了2 0i 生纪8 0 年代术，改革在公共部门的经济和效率方而取得t 显著的成 就，另一个问题就凸现 h 来了公共服务的质量问题。1 9 9 1 年7 月，继任首相 梅杰提出了“公民宪章”，目的在于促使政府各行业，各部门提高效率，改进服 务，提高服务质量。4 个月后又发表竞争求质量自皮书，进步建议将i j 场和 竞争机制引入到公共服务的提供中。 所谓公民宪章，就是用宪章的形式把政府公共部门服务的内容、标准、责任 望三兰苎苤墼生堡塑笪堡堕苎塑壅丛型型至 公布于众，接受公众的蠊督，实现提高u h 务质量和水平的目的。“公民宪章”的 基本内容包括对公民的承诺和实践机制两方面。面向公众的承诺般包括服务内 容、服务标准、服务程序和时限、违诺责任等具体内容。公民宪章实施以来，存 英国政府强有力的推动下全国性的行、j p 和部门都卡h 应带j 定了各f t 的服务宪章， 其中影响较大的有“旅客服务宪章”、“病人服务宪章”、“法院服务宪章”等 等，英国政府也为各类宪帝f f , j 伟, j 定、出台和落实在维织上作了相应的准备。如在 内阁办公厅下改一个“公民宪章”小组，专门负责推动公民宪章运动的开展：设 立电话专线宪章热线，帮助公众了解各类服务宪章内容和顾客权益，并接受 公众投诉；成立中心服务小组，以确保各个公共服务部门都建立起相应的投诉制 度；实施奖励优质服务计划，并将实施服务宪章的部门、机构的政府文职人员的 工资与实翰i 绩效挂钩。 公民宪章运动总的米| 兑缺乏未能践诺的强制性惩罚机制，因此会出现各种服 务宪章执行不力的情况；在向地方政府推行并由中央政府协调的过程中，对地 政府造成压力，产生了抵触情绪。但是其表达的“授权思想”f 是一个责任政府 的内涵，这是这次运动的根本价值所在。 3 1 6 布莱尔时期的合作政府改革 撒切尔夫人时期的英国行政改革运动堪称西方行政改革的舆范和先驱。但是， 改革也带来了诸多的问题。椰莱尔上台后，继续推, 1 7 - 1 5 - 政改革，希望在以搓改革 成果的基础上取得更大的成效。，布莱尔政府认为，最人的缺陷在于“撒切尔时期 n , y f f 政改董在引入竞争机制的同时忽略了部门之问的合作与防调，带来了碎片化 的制度结构”。对此，新工党希望能够退山新型的改革，实现合作政府。 杯莱尔政府的行政改革纲领是1 9 9 9 年出台的政府现代化白皮书。白皮 二j = 5 追求三个目标：确保政策制定的高度协调和具有战略件：以公共服务的使用 者而非提供者为中心，确保公共服务更符合人民的需要：确保公共服务提供的高 效率和高质量。罔绕这三个日标，改革集l 卜1 于五个领域：( 1 ) 政策制定： ( 2 ) 公共服务的回应性，即与公民需求的高度柞j 接；( 3 ) 公共服务提供的效率和质量： ( 4 ) 信息时代的政府即大力发展电了政务；( 5 ) 公务员制度改革。 对公务员体系的改革是改革的一个核心部分。确定结果导向的个人绩效评估 体系，把目标完成与薪酬紧密联系；在制定激励机制方面给地方管理者以及第一 线的管理者更多的权限：提倡公正、客观和平等的公共服务价值观。这些都_ j 以 【乜于科技人学硕十学何论文 反映出英瞪政府山“竞争政府”向“合作政府”的发腱轨迹，这科- 改革，为随厩 的评估提供了初步的框架。 32 美国的政府绩效改革历程及成效 3 2 1 美国政府绩效管理的探索历程 美田直都很重视在公共部门中引入管理工具，以改善和提升政府绩效。在 许多美国人的观念中，如果政府缺乏一个能够有效测量效率和效益的综合体系， 那么无疑对社会以及政府自身都是有害的。美国政府追求绩效的努力，贯穿到整 个公共行政发展进程之中。尼古拉丝亨利将这一探索过程归结为血个发展阶段， 分别是效率、预算、管理、民营化以及政府再造。 从美国行政改革的历程看，对政府绩效的强调重点在不断发生着变化，绩效 指标趋向为更为广泛的目标，从单纯的追求效率和控制成本逐步转变为效率与效 益的整合，最终演化为“减少政府开支”“提高公共责任、效率、效益以及回应 性”等多重目标的综合体系。 表3 3美国绩效改革发展的历群 效率( 1 9