（财政学专业论文）地方财政层级问题研究.pdf

摘要 1 9 9 4 年分税制以来，中央与各省间的财政体制日趋完善，财力分配上的 矛盾焦点逐步转移到省以下地方各级财政，尤其是县乡财政运行困难和财力 困境尤为严重。虽然省以下各级财政体制千差万别，但体制缺陷大同小异， 由于体制制定权在上，这些体制缺陷最后都将集中体现为县乡财政困难。与 中央相比，省以下财政体制与农村最为接近，对县乡财政的财力运行状况影 响最为直接，更容易暴露基层财政运行的真实情况。基层财政困难已影响到 地方经济发展与社会稳定，是必须解决的现实问题。基层财政陷入困难的最 直接原因在于财政体制不规范，即基层财政事权过大，财权过小，事权和财 权不相适应。本文据此从分析财政体制缺陷入手，通过创新地方财政体制， 优化地方财政层级，达到缓解地方财政困难的目的。 创新地方财政体制不能局限于事权、财权及转移支付制度的简单调整， 必须考虑政府财政层级问题。我国目前有五级政府，即中央、省( 自治区、直 辖市) 、市( 地) 、县( 县级市) 、乡( 镇) ，对应有五级财政。五级政府架构层次过 多，影响了政府体制的效率，理论界与实践部门要求改革政府体制，简化政 府层级的呼声日重。财政体制是由政府体制决定的，后者的改革要求必然表 现为前者的变化。若不考虑政府体制这一变化背景，地方财政关系则很难规 范。设想政府层级结构的这一变化趋势，取消“市管县”体制，通过市县分 置，推行“省管县”体制。同时，提出逐渐取消乡镇一级政府，作为县级政 府的派出机构。最后形成中央省一县( 市) 三级政府，将政府行政体制改革和 财政体制改革纳入同一个分析框架，不仅对政府行政体制改革具有现实指导 意义，而且通过构建三级政府。相应简化财政次级，为规范地方财政关系打 下基础。 提出构建三级政府只是政府层级结构的变化趋势，由于涉及到既得利益 的大幅调度，短期内很难减少政府层次。若维持五级财政级次去规范各级地 方财政关系，要求各级有自己稳定的税基，能够按照分税分级框架来形成财 力分配，至少基层财政是看不到出路的，因为乡一级没有大宗稳定收入来源 形成分税体制。为此，可考虑打破“一级政府一级财政”的传统思维定式， 率先减少财政级次。本文提出的改革思路是取消“市管县”财政体制，在保 留地市行政级别的同时，缩小地市级政府的管辖范围，只管城区，弱化乃至 虚化其集中财力的能力，并推行“省管县”财政体制，使县、市在财政级次 上处于同一个层次水平，形成共同对省负责的财政管理体制；同时，实旖乡 财县管，逐步撤消乡一级财政。这样，把财政缩到三级( 中央、省、市县) ， 再按照三级财政来重新划分各级地方政府的事权与财权就容易多了，这无疑 有助于县乡财政解围。当然，从长远看，财政层级与政府层级两者应该是对 应起来的。财政体制层级的变化必然推动政府体制层级的变革。这样，政府 层次也将从五级简化为三级( 中央、省、市，县) ，同三级财政相对应。 全文的结构安排是这样的：第一部分是导论，第二部分全面阐述了政府 层级与财政层级的一般理论；第三部分对我国政府层级与财政层级的历史变 迁进行了系统化的梳理。以求把握我国政府层级与财政层级发展的历史脉络， 然后更多地是分析了我国政府层级与财政层级的现存问题；第四部分在对世 界主要国家政府层级与财政层级设置情况进行介绍的基础上，得出一些可供 我国参考借鉴的经验；第五部分在三、四部分的基础上对我国政府层级与财 政层级的完善提出了一些可行的思路，并提出了优化地方财政层极的现实选 择，即构建三级政府财政。最后是结论和参考文献。 关键词：地方财政，政府财政层级，省直管县，三级财政 a b s t r a c t s i n c e1 9 9 4y e a t st a xs y s t e m s ，c e n w a lh a sc o n s u m m a t e dd a yb yd a yf i n a n c i a l s y s t e m w i t hv a r i o u sp r o v i n c e sb e t w e e n , i nt h ef i n a n c i a l r e s o u r c ea s s i g n m e n t c o n t r a d i c t o r yf o c a lp o i n t 鲫l l a l l ys h i 凰t ot h ep r o v i n c eb e l o wp l a c ea l ll e v e l so f f i n a n c 世s i np a r t i c i l l a rt h ec e u n t y t o w n s h i pf i n a n c em o v e m e n td i f f i c u l t ya n dt h e f i n a n c i a ll e s o 嗽d i f f i c u l tp o s i t i o ne s p e c i a l l y 黜s e r i o u s a l t h o u g hb e l o w p r o v i n c ea l ll e v e l so f f i n a n c i a ls y s t e m 劬n i t c l yv a r i e d b u ts y s t e mf l a wm o s t l yt h e s s l n ee x 印tf o rm i n o rd i f f e r e n c e s , b e c a u s et h es y s t e mf o r m u l a t i o np o w e ri no n , t h e s es y s t e mf l a w sf i n a l l ya l lw i l lc o n c 朗1 t 眦m a n i f e s t s i sd i f f i c u l tf o rt h ec o u n t y t o w n s h i pf i n a n c e w i t hc e n t r a lc o m p a r e s ，t h ep r o v i n c ef o l l o w i n gf l l l a l l c es y s t e m a n dt h ec o u n t r y s i d em o s t a p p r o a c h , t oc o u n t yt o w 晒t l i pf m a i l c ef u 瑚c i a lr e 哪 m o v e m e n tc o n d i t i o ni n f l u e n c em o s td i r 即屯i se a s i e rt oe x p o s et h eb a s i cu n k f m a a c e m o v e m e n tt h er e a ls i t u a t i o n t h eb a s i cu n i tl - t n a l l c ei sd i 伍c u l th a sa f f e c t e dt h e p l a c ee c o n o m yd e v e l o p m e n ta n dt h es o c i a ls t a b a 獗i sr e a l i s t i cq u e s t i o nw h i c h m u s ts o l v e n 伦b a s i cu n i t f i n a n c ef a l l si n t ot h ed i 伍c u l tm o s ti m m e d i a t ec 戤t o n ei nt h ef i n a n c i a ls y s t e mn o tt ob es t a n d a r d , n a m e l yb a s i cu n i tf i n a n c e g o v e m a n c e o v e r s i z e d , t h ep r o p e r t yr i g h t se x c e s s i v e l y 8 l r e s m a l l ，t h e g o v e m a n c e a n dt h e p r o p e r t yr i g h t sd i s c o n f o r m i t ys h o u l d t h i sa r t i c l ea c c o r a i n gt ot h ea b o v eo b t a i l l s f m mt h ea n a l y s i sf i - u a n c es y s t e mf l a w , t h r o u g ht h ei n n o v a t i o nl o c a lf i n a n c es y s t e m , o l m m i z 器t h el e c a l f m a n c el e v e l ，a c h i e v e da l l e v i a t e st h el o c a lf i n a n c ed i f f i c u l tg o a l t h ei n n o v a t i o nl o c a lf i n a n c es y s t e mc a n n o tl i m i tt ot h eg o v e r n a n c e ，t h e p r o p e r t yr i g h t sa n dt h es h i f tp a y m e n ts y s t e ms i m p l ea d j u s a n e n t , m u s tc o n s i d e rt h e g o v e r n m e n tf i n a n c el e v e lq u e s t i o mo u rc o u n t r ya tp r e s e n th a sf i v el e v e l so f g o v e m m e n t s ，n a m e l yt h ec e n t r a l “匠皿d t i e c ，t h ep r o v i n c e ( a u t o n o m o u s 墙o o n , m u n i c i p a l i t y ) ，t h ec i t y ，t h ec o u l x t y ( c o u i l t yl e v e lc i t y ) ，t h et o w n s h i p ( t o w n ) ，t h e i c o r r e s p o n d e n c e h a sf i v el e v e l so ff i n a n c e s f i v el e v e l so f g o v c 册m l e n t s o v e r h e a d c o n s t r u c t i o n sl e v e le x c e s s i v e l ym a n y , h a sa f f e c t e dt h eg o v e r n m e n ts y s t e m e f f i c i e n c y , t h et h e o r ya n dt h ep r a c t i c ed e p a r t m e n tr e q u e s t st h e r e f o r mg o v e r n m e n t s y s t e m ，t h es i m p l i f i c a t i o ng o v e r n m e n tl e v e lc a l ld a t et ob eh e a v y t h ef i n a n c i a l s y s t e mi sb yt h eg o v e r n m e n ts y s t e m d e c i s i o n , l a t t e rr e f o r mr e q u e s ti n e v i t a b l y d i s p l a y sf o rf o r m e rc h a n g e i fd o e sn o tc o n s i d e rt h eg o v e r n m e n ts y s t e mt h i s c h a n g eb a c k g r o u n d , l o c a lf i n a n c er e l a t i o n st h e nv e r yd i f f i c u l ts t a n d a r d t h i s a r t i c l e u n i f i e st h eg o v e r n m e n tl e v e ls i n k = t l l 把t h ec h a n g et e n d e n c y , p r o p o s e dt h e c a n c e l l a t i o n ”t h ec i t ym b ec o u n t y “t h es y s t e m , s e t st h r o u g ht h e e i t y ，c a r r i e so u t “t h ep r o v i n c et u b ec o u n t y ”t h es y s t e m a tt h e 鞠l 玳t i m e p r o p o s e dg r a a i i a i l y c a n c e l sv i l l a g e sa n dt o w n sl e v e lo fg o v e r n m e n t s ，t h ee s t a b l i s h m e n tt o w n s h i p g e o g r a p h i c a lu n i to fg o v e r n m e n t , t a k e st h ec o u n t yl e v e lg o v e r n m e n tt h ea g e n c y f i n a l l yf o r m st h ec e n t r a l - p r o v i n c e ，c o u n t y ( c i t y ) t h r e el e v e l so fg o v 湖e n t s , b r i n g si n t ol i n ew i t ht h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o no r g a n i z a t i o n a lr e f o r ma n dt h e f i n a n c eo r g a n i z a t i o n a lr e f o r m st h ei d e n t i c a la n a l y s i s 丘锄e n o to n l yh a st h er e a l i t y i i l s t n l c t i o ns i g n i f i c a n c et ot h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o no r g a n i z a t i o n a lr e f o r m , m o r e o v e rt h r o u oc o n s t r u c t st h r e el e v e l so f g o v e r n m e n t s ，c o r r e s p o n d i n g l y s i m p l i f i e st h ef i n a n c et ob es e c o n d a r y , b u i l d st h ef o u n d a t i o nf o rt h es t a n d a r dl o c a l f i n a n c er e l a f i o n s t h i sa r t i c l ep r o p o s e dc o n s l l a l l - t st h r e el e v e l so fg o v e r n m e n t si so n l yt h e g o v e r n m e n tl e v e l s t r u c t u r ec h a n g et e n d e n c y , b e c a u s ei n v o l v e st ot h ev 嚣t e d i n t e r e s tl a r g ed i s p a t c h , i nt h es h o r t - t e r mi sv e r yd i f f i c u l tt or e d u c et h eg o v e r n m e n t l e v e l i fm a i n t a i n sf i v el e v e l so f fi n a n c i a ll e v e l st og ot ot h es t a n d a r da l ll e v e l so f l o c a lf i m 撇r e l a t i o n s ，t h er e q u e s ta l ll e v e l so f h a st h eo n e s e l f s t a b l et a xb a s e ，c a d e 衙t ot h ec e n tt a xg r a d u a t i o nf l 国m et of o r mt h ef i n a n c i a l r e s o u r c ea s s i g n m e n t , a t l 朗s tt h eb a s i cu n i tf i n a n c ei st h eb l i n d0 叫e lb e c a u s eat o w n s h i pl e v e ld o e sn o t h a v et h el a r g ea m o u n ts t a b l es o l l r o fi n c o m es h a p ei n g r e d i e n tt a xs y s t e m t h e r e f o r e ，m a yc o n s i d e rb r e a k s ”l e v e lo fg o v e r n m e n t s l e v e lo ff i l l l t l l c e s “t h e t r a d i t i o na l t h o u g h tf o r m a t , t a k e st h el e a dt or e d u c et h ef i n a n c i a ll e v e l t h e r e f o r m m e n t a l i t yi st h ec a n c e l l a t i o n t h ec i t yt u b eo d u n t y ”t h ef i n a n c i a ls y s t e m ，d u r i n g r e t e n t i o nc i t ya d m i n i s t r a t i o nr e a lr e d u c e st h ec i t yl e v e lg o v e r n m e n t sj u r i s d i c t i o n s c o p e ，b ya l lm e a n s t h ec i t y , a t t e n u a t e da n de v e i lt h ee m p t yi t sc e n t r a l i s mf i n a n c i a l r e s o u r c e a b i l i t y , a n d 明l l r i e so u t ”t h ep r o v i n c et u b ec o u n t y ”t h ef i n a n c i a ls y s t e m , c 锄船e st h ec o u n t y , t h ec i t yt ob ei nt h ei d e n t i c a ll e v e ll e v e l i nt h ef m e n c i a ll e v e l f o r m st o g e t h e rt ot h ep r o v i n c er e s p o n s i b l ef i n a n c i a lc o n t r o ls y s t e m ；a tt h ef l a m e t i m e ，t h ei m p l e r n c u t a t i o n t o w n s h i pw e a l t hc o t i n t yt u b e ，g r a d u a l l ya b o l i s h e s t o w n s h i pl e v e lo f f m a n c e s t h u s ，s h l j n k st h e f i n a n c et ot h r e el e v e l s ( c e n t r a l c o m m i t t e e ，p r o v i n c e ，c i t y c o u n t y ) ，a g a i nd e f e r r e dt ot h r e el e v e l so 伍皿n c e sr e t o d i v i d ea l ll e v e l so fl o c a la u t h o r i t yt h eg o v e r n a n c ea n dt h ep r o p e r t yr i g h t si se a s yt o b em a n y , t h i sw a sh e l p f u lw i t h o u td o u b tt ot h ec o u n t yt o w n s h i pf i n a n c eh e l p s p e o p l eo v e r c o m et h ei r d i f f i c u l f i e s c e r t a i n l y , i nt h el o n gr u n , t h ef i n a n c i a ll e v e l a n dt h eg o v e r n m e n tl e v e lt w os h o u l db ec o r r e s p o n d s t h ef i n a n c i a ls y s t e ml e v e l c h a n g ei n e v i t a b l yi m p e l st h eg o v e r r a n e n ts y s t e ml e v e lt h et r a n s f o r m a t i o nt h u s , t h eg o v e r n m e n tl e v e la l s of r o mf i v el e v e l so fs i m p l i f i c a t i o n sw i l lb et h r e el e v e l s ( c e n t r a lc o m n k i t t ( 戈，p r o v i n c e ，c i t y c o u n t y ) ，c o r r e s p o n d s w i t ht h r e el e v e l so f f i l l r r l c e s t h ef u l lt e x ts t r u c t u r ea r r a n g e m e n ti ss u c h ：t h ef i r s tp a r ti sk m d u c t o r y r e m a r k s ，t h es e c o n dp a r tc o m p r e h e n s i v e l ye l a b o r a t e dt h eg o v e r n m e n tl e v e la n dt h e f u 均n z i a ll e v e lg e n e r a lt h e o r y ；t h et h i r dp a nh a sc a r r i e do i ls y s t e m a t i z e dc o m b i n g t oo u rc o u n t r yg o v e r n m e n tl e v e la n df i n a n c i a ll e v e lh i s t o r i c a lv i c i s s i t u d e ，g r a s p s 0 1 1 1 e n u n t r y g o v e r n m e n tl e v e la n dt h ef i n a n c i a ll e v e ld e v e l o p m e n th i s t o r i c a lv e i n i n o r d e rt o , t h e nw f f l em a n yi sh a sa n a l y z e do i n c o u n t r yg o v e m m e u tl e v e la n dt h e f i n a n c i a ll e v e le x t a n tq u e s t i o n ；t h ef o u r t hp a r ti n c a r r i e so nt h ei n t r o d u c t i o nt ot h e w o r l dm a i nn a t i o n a l g o v e r n m e n t l e v e la n dt h ef i n a n c i a ll e v e le s t a b l i s h m e n t m s i t u a t i o ni nt h ef o u n d a t i o n , o b t a i n ss o m em a y s u p p l yo u rc o u n t r yt om 向t 0t h e m o d c lt h ee x p e r i e n c e ；t h ef i f t hp a r ti nt h r e e ，f o u rp a r t so f f o u n d a t i o n s 邮p o s e dt 0 o u rc o u n t r yg o v e r n m e n tl e v e la n dt h ef i n a n c i a ll e v e l c o n s u m m a t i o n m e f - 麟i b i e m a l m e s ，a n dp r o p o s e do p t i m i z e st h el o c a lf i n a n c el e v e l e x t r e m e l yr e a l 时 。h o i c e ，n a m e l yc o n s t r u c t st h r e c l e v e l so fg o v e r n m e n t sf i n a n c e s f i n e l y i st h e c o n c l u s i o na n dt h e r e f e r e n c e k e ，w o r d 3 ：t h el o c a lf i n a n c e , t h eg o v e n u n e n tf m a n c e l e v e l , c o u n t r y a d m i n i s t r a t e db yp r o v i n c e ，t h r e el e v e l so f f i n a n c e s i v 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的博士硕士学位论文 旭方财政点亏盈j 习题研舞 ，是本人在导师指导下，在 东北财经大学攻读博士硕士学位期间独立进行研究所取得的成 果。据本人所知，论文中除已注明部分外不包含他人已发表或撰 写过的研究成果，对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体 均已注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名：歌吴博日期：卿年加月f y 日 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 地弓酾政五；爻习量够再免 系本人在东北财经 大学攻读博士硕士学位期间在导师指导下完成的博士硕士学位 论文。本论文的研究成果归东北财经大学所有，本论文的研究内 容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解东北财经大学关于 保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交论 文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北 财经大学，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以 公布论文的全部或部分内容。 作者签名：榭 导师躲终 多、 日期：z 7 年d 月f 8 日 b 翔：劲田年 6 玛 2 日 第一部分导论 第一部分导论 中国在计划经济体制下，权力高度集中，地方政府只是中央政府在地方 上的代理机构或派出机构，自己没有相对独立的利益，它的行为只是一种受 命行为按照中央政府的指令办事，在财政关系上维持一种“统收统支”的 财政体制。因此，理论界的研究主要局限于国家财政范围，很少涉及到地方 财政关系的研究。随着市场化改革逐步深入，地方政府在提供地方性公共产 品、协调地区内部社会经济健康发展方面发挥着日益重要的作用。地方政府 作为本地区公众利益的总代表和依法行政的行为主体，具有自主行事的权力、 能力以及相对独立的利益，日益成为彼此之间职责划分明确、利益边界明晰 的政府组织。地方政府“角色”的转变主要归因于“放权让利式”财政体制 的改革与调整。1 9 8 0 年开始实行“分灶吃饭”的分权体制，1 9 8 8 年以后，又 实行了收入递增包干、上解递增包干、定额上解、总额分成、总额分成加增 长分成、定额补助等多种形式的“大包干”财政管理体制。然而，随着市场 经济的深入发展，这种体制的弊端日益显现：企业仍然禁锢于“条块分割” 的行政隶属关系之中，地区间日趋严重的分割与相互封锁严重妨害了国内统 一大市场的形成：国家财力分散、两个比重过低，尤其是中央财政难以为继， 财政收入占g d p 的比重从1 9 7 9 年的2 8 4 下降到1 9 9 3 年的1 2 6 q 。 为了抑制财政收入比重的下降，消除税制结构中的扭曲因素，以及调整 中央政府与地方政府之阃的收入分配，增强中央政府的宏观调控能力，1 9 9 4 年我国推行了分税制改革。它标志着财政改革终于从“行政性分权”走向“经 济性分权”，开始形成我国分税分级财政框架。 分税制改革是对中央和地方政府收入分配进行的一次激进式改革。它的 主要成效是取消了中央和省级政府间的包干式或讨价还价的制度，建立了一 个明确的收入分配机制。然而，由于完全的分税制财政体制改革将对地方利 益形成过大的触动，而没有地方的配合，就不可能有成功的财政体制改革 1 地方财政层级问随研究 所以，为了减少改革的阻力以确保改革的成功，1 9 9 4 年的分税制改革仍然带 有很大的过渡性质，在很大程度上保留了地方既得利益。在收入分配模式中， 中央政府没有赋予省级政府任何实质性的税收自主权，特别是自主决定地方 税种税率的权利；基于分级的垂直结构，分税制仅明确了中央政府和省级政 府的收入分配机制，而省级以下的收入分配由省级政府自行安排；仍旧保留 。包干制”要素。鉴于中央政府未能提供一个省级以下政府的收入分配框架， 各省级政府按照传统的级次观念，也仅确定了省级政府和地( 市) 级政府之间的 收入分配模式。相应地，地( 市) 级政府自行决定下一级地方政府一县级政府之 闻的收入分配模式。县级政府和基层地方政府一乡麒政府之间也如此。运行 的结果表现为中央财政收入比重从分税制前50 0 0 亿元中的2 8 3 迅速上升到 2 0 0 4 年财政收入总额近2 6 万亿元中的5 4 9 。同时，省和市级政府的财力 也有集中趋势，只有县乡两级财政收入比重在下降。据统计，县乡财政供养 人员近30 0 0 万人，约占全国财政供给人员的7 0 ，但县乡财政本级财政收 入却只相当于全国财政收入的1 7 5 9 护。在财力层层上收的同时，事权却层层 下划。预算法仅泛泛规定了中央政府和地方政府支出的划分，而没有明确 规定省级政府和下级政府之间的支出责任划分。在地方政府体制中，上级政 府有权决定下级政府的支出划分。因而，省级政府决定市地区的支出划分， 市政府决定县级政府的支出划分以及县级政府决定乡，镇的支出划分。县乡两 级政府提供了大部分重要的公共服务，包括7 0 * 4 的教育预算支出和5 5 - 6 0 0 , 4 的医疗卫生支出。市地区和县级市提供1 0 0 的失业保险、社会保障和福利 支出。按照国际惯例，教育和医疗理应由中央政府和省级政府负担，社会保 障和福利主要由中央政府提供。另外，地方政府负责提供基础设旅，以推动 经济增长和发展，而这些以地方政府现有财力而言根本无法承担。 目前省以下地方政府，特别是县乡政府的支出责任和收入资源高度不相 匹配，成为当前突出的矛盾。事务大多刚性强，无法压缩，导致县、乡地方 赤字债务增加。2 0 世纪9 0 年代中期以来县级财政赤字面一度高达4 0 0 , 4 以 上，有的省份甚至高达6 0 0 , 4 以上；据财政部资料，2 0 0 2 年全国2 $ 6 0 个县级 第一部分导论 单位中( 包括地级市城区) 仍有赤字县9 0 6 个，比例高达3 2 。据有关部门统计， 县一级平均每县欠债1 5 亿元左右，乡一级平均每乡欠债5 0 0 万元，村一级平 均每村欠债5 0 万元，这样县级欠债41 0 0 亿元左右，乡级欠债21 5 0 亿元， 村级欠债37 0 0 亿元，全国县乡村行政欠债总计可能达l 万亿元左右国。地方 财政日益困难已影响到地方政府经济职能的作用发挥，由此危及到部分地方 的社会稳定和政府权威，任其发展势必会导致地方财政危机而最终威胁到中 央财政，进而影响到整个国民经济发展和政权的稳定。因此，为地方财政解 困是当前迫切需要解决的问题。造成基层财政困境的原因有多种，解决财力 困境的方案亦有多种。但本文认为，地方财政困难根源于地方财政关系混乱， 财权与事权高度不对称。解困的根本出路在于规范地方政府间财政关系，进 行地方财政体制创新。理由是财政体制是各级政府间进行财力分配的基础。 财政体制决定了最直接的财力分配，决定了各级财政间财力分配的基本格局。 总体上看，县乡财政困难的形成，是我国长期以来农村地区薄弱的生产力基 础决定的，但财政体制本身的不完善，对基层财政运行产生直接影响。从另 一角度上讲，在农村地区生产力水平短期内无法得到显著提高的前提下，通 过财政体制改革，进一步调整完善各级政府间财政关系，是缓解基层财政困 难的一种最直接、也最为现实有效的方式。 然而，县乡财政解困若仅仅从财政体制创新入手，是远远不够的。县乡 财政困难问题和政府体制( 特别是省以下体制) 问题相互交织，使得当前地方财 政局面更为复杂。解决这个难题，既要改变过渡色彩浓重的财政体制，又要 对政府体制进行全面的优化设计。我国现行行政管理层级除中央一级外，地 方一行政区划采取三级制和四级制( 省、市、县、乡) 并存，多数地方是四级制， 而有的地方在县与乡之间保留区公所，有的在乡村之间设办事处，实际上又 多出级，为秦代以来最多的行政管理层次。行政层级过多，管理成本高， 管理效率低则早已成共识，减少行政层级，扩大管理跨度也成为社会发展要 求。众所周知，政府体制决定财政体制，相应政府层级决定财政层级的数目， 由此政府层级的变革必然引起财政层级的变化。因此，规范地方政府问财政 地方财政层级问题研究 关系不能按照既有的五级政府财政层级去实施，需要减少政府层级和财政层 级，将财政缩减到中央一省一市( 县) 三级。并以此为基础，合理界定各级地方 政府事权，依照一定的规则，将财力在各级地方政府间进行分配，同时通过 对下的资金转移支付，使各级地方政府的事权与其可支配的财力相适应，做 到“事权与财权”相统一，以达到为县乡财政解困的目的。 本部分注释： o 中国统计出版社：中国财政年鉴( 2 0 0 4 ) ) ，中国统计出版社。2 0 0 4 年版。 。根据中国财政年鉴( 2 0 0 4 ) 有关数据计算得出 。中共中央党校研究室课题组，“从经济发展角度冷静地思考和设计政泊体制改革。经 济研究参考，2 0 0 3 年第4 8 期，第2 - 2 4 页 4 第二部分财政层级的理论分析 第二部分财政层级的理论分析 一、财政层级划分的理论依据之一：公共产品理论 公共产品理论作为一种系统的理论，最初出现于1 9 世纪8 0 年代。它是 一种适应国家干预经济需要而确立的理论，它从理论上说明了，政府行为是 与市场经济活动融为一体的，直接反映的是政府为市场提供公共服务回。 市场经济是一种以交换为基础的生产社会化的经济运行方式，其实质是 以市场为中心去配置资源，以市场机制为基础调节社会经济的运行。在市场 经济条件下，市场机制总是对资源配置起基础性作用。但是，市场不是万能 的，由于市场机制本身的某些缺陷和外部环境的某些限制，使单纯的市场机 制无法把资源配置到最佳状态，从而出现“市场失灵”。公共产品或服务、外 部效应、垄断、规模报酬递增、收入分配不公以及经济周期波动是市场失灵 的主要领域，这时需要政府介入，对市场配置的缺陷进行调节和弥补。政府 的介入，又是以政府的收支为基础的。政府的收支，就是政府的财政，即所 谓公共财政。因而政府及其公共财政的三大职责归结为有效配置资源、公平 收入分配和稳定宏观经济。最初的公共产品供应的理由，被认为是因为市场 在资源配置过程中存在失效问题，要求政府参与资源配置，以确保其效率性。 而收入分配、稳定经济由于也具备公共产品的特征，所以也被视为两类特殊 的公共产品。这样。公共财政实际上涉及的都是公共产品理论问题。 公共产品具有非排他性和非竞争性特征，必须由政府提供。但是，多数 公共产品和服务都具有特定的受益区域，而没有绝对无限的受益区域。这就 意味着，社会成员对公共产品的享用程度，要受到来自地理和空间等因素所 产生的不可忽视的影响。一般来说，公共产品按其受益或者效用溢出的程度 分为全国性公共产品和地方性公共产品。全国性公共产品由中央政府提供； 地方性公共产品由中央政府向地方政府进行财政分权，由地方政府供应。政 5 地方财政层级问题研究 府职责划分的理论依据源于公共产品的层次性和不同级次政府行为目标的差 异性。公共产品的层次性决定了不同种类的公共产品须由不同级次政府提供 才会有效率，而政府行为目标的差异更充分论证了政府职责划分及分级财政 体制的必要性。各级政府职责划分影响各级政府的财政责任，决定其各自的 财政权力和财政利益，并由此决定了政府问财政层级划分的基本取向。 政府间财政关系指中央与地方，以及地方上下级之间多重性的收支划分 和收支往来等诸方面的相互关系。本文研究的重点在于地方政府间财政层级 划分。由上述理论逻辑分析可见，公共产品理论引申出全国性公共产品与地 方性公共产品。地方性公共产品决定了地方政府职责范围。由于地方性公共 产品具有内在层次性，为确保地方性公共产品的效率供给，必须在各级地方 政府间进一步进行职责划分，再依据各级地方政府行使其职责的需要，相应 地划分财权和财力，为不同级次的地方政府履行其职责提供物质保证，这样 便形成地方政府问的财政关系。由此可见，公共产品理论是处理好地方政府 间财政层级划分的理论基点。 二、财政层级划分的理论依据之二：公共选择理论 公共选择理论产生于2 0 世纪6 0 年代初期的美国，它作为当代西方经济 学的一个分支，同时也是一个极其重要的现代政治学研究领域，它的代表人 物有邓肯布莱克、戈登塔洛克、詹姆斯布坎南等。公共选择理论是一 门介于经济学和政治学之间的新的交叉学科。它以新古典经济学的基本假设 ( 尤其是理性人假设) 、原理和方法作为分析工具，来研究和刻画政治市场上的 主体( 选民、利益集团、政党、官员和政治家) 的行为和政治市场的运行o 。公 共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政 治市场。在经济市场上活动的主体是消费者( 需求者) 和厂商( 供给者) ：在政治 市场上活动的主体是选民、利益集团( 需求者) 和政治家、官员( 供给者) 。在经 济市场上，人们通过货币选票来选择能给其带来最大满足的私人物品：在政 6 第二部分财政层级的理论分析 治市场上，人们通过政治选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法 案和法律制度。前一类行为是经济决策，后一类行为是政治决策，个人在社 会活动中主要做出这两类决策。 西方主流经济学主要研究经济市场上的供求行为及其相应的经济决策， 而把政治决策视作经济决策的外生因素或既定因素。西方主流经济学的传统 是以完全不同的假定来讨论个人在经济市场和政治市场中的活动以及相应的 决策过程。它认为：在经济市场上，个人受利已心支配追求自身利益最大化； 而在政治市场上，个人的动机和目标是利他主义的、超个人利益的。 公共选择理论则认为，在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，没 有理由认为同一个人会根据两种完全不同的行为动机进行活动；同一个人在 两种场合受不同的动机支配并追求不同的目标，是不可理解的，在逻辑上是 自相矛盾的，这种政治、经济截然对立的“善恶二元论”是不能成立的。经 济”和“政治”是相互依从、相互影响的，正确地理解“经济”必须对“政 治”有一定的了解，同样，理解“政治”必须能够理解。经济”。经济市场上 存在供求双方力量的相互作用，政治市场上也同样存在供求双方力量的相互 作用。公共选择理论试图把人的行为的这两个方面重新纳入一个统一的分析 框架或理论模式中，用经济学的方法和基本假设来统一分析人的行为的这两 个