行政总务_公共行政学之行政监督概述

第十一章行政监督,一、行政监督的含义与特点,1、行政监督的含义行政监督有广义和狭义之分。广义的行政监督是指政党、立法机关、司法机关、社会组织、社会舆论和公民以及行政系统内部，依法对政府和行政人员的行政行为的合法性、公平性和有效性的监察和督促的行为。狭义的行政监督是指按行政系统的组织层级或专门监察机关，依法对行政系统自身的行政行为的合法性、公平性和有效性的监察和督促的行为。我们这里介绍的是广义的行政监督。,行政监督应该从以下几个方面理解：（1）行政监督主体由三方面主体构成。一是法定监督主体；二是法律、政策的授权的行政监督主体；三是委托监督主体。（2）行政监督的内容是指行政过程中的行政主体及其公务员的行为和与其相关联的机制。（3）从形式特征方面。行政监督是一种“整体性”的监督活动。所谓整体性，包含三方面：一是方法和技术的多样化；二是行政监督的双重性；三是行政监督结果的综合性。（4）从价值特征方面，揭示行政监督是一种“整体配置效益”和“效率与质量均衡性”的监督。,2、行政监督的特点（1）监督主体的多样性；（2）监督对象的双重性；（3）行政监督内容的双向性；（4）行政监督主体的层次性；（5）法律地位的独立性。,二、行政监督的原则与作用,1、行政监督的原则（1）行政监督机关依法行使职权，不受其他部门、社会团体和个人干涉的原则。（2）实事求是，重证据、重调查研究的原则。（3）在适用法律和行政纪律上人人平等的原则。（4）教育与惩处相结合的原则。（5）监督检查与改进工作相结合的原则。（6）监督工作依靠群众的原则。,2、行政监督的作用（1）行政监督能有效地强化和改善公共行政，提高行政效能,促进行政机关廉政建设。（2）行政监督是健全社会主义法治，进一步保障公民、法人和其他组织合法权益的有效制度。（3）行政监督是改革开放和经济建设顺利发展的重要保障。,三、行政监督的类型,1、依监督的主体：（1）执政党的监督；（2）权力机关的监督；（3）行政机关的监督；（4）司法机关的监督；（5）社会监督。2、依监督的过程：（1）事前监督；（2）事中监督；（3）事后监督。,四、一般行政监督,1、一般行政监督的含义一般行政监督制度是基于上级政府对下级政府、各级政府对其工作部门和工作人员的监督。在这种法律监督制度中，主体与对象之间领导关系是其首要特征。,2、一般行政监督的主要方式（1）工作报告。法律规定，各级人民政府向上级政府报告工作。政府各工作部门向本级政府报告工作。通过听取、审查报告，是上级政府监督下级政府，各级政府监督其工作部门执法情况的重要方式。具体为：工作简报；年度报告；专题报告；临时报告；综合报告。（2）检查。全面检查和专题检查；单独检查和联合检查；立法检查和执法检查；定期检查与不定期检查。,（3）专案调查。（4）审查。审查有事先审查、事中审查和事后审查三种形式。（5）备案。备案是主体对对象施行事后监督的一种形式。我国法律有许多关于备案的规定，按照接受备案的主体，主要有：向国务院备案；向国务院各工作部门的备案；向地方各级政府及工作部门的备案。（6）批准。批准作为人民政府的一种法律监督方式，指的是各级人民政府依照法律的规定和授权对下级政府或工作部门的职权行为进行审查并加以确定的行为。它是约束力较强的一种事先监督方式。其内容包括：要求监督对象报送审批材料，审查、批准(含不批准)三个基本步骤。不经批准，行为不能生效。在我国，人民政府批准的主要是制定行政法律文件的行为，也有一些重大的具体行政行为。,（7）提出议案。国务院和地方各级人民政府都有权向同级人民代表大会及其常务委员会提出其属于职权范围内的议案。如果人民政府认为其他国家机关制定的法律文件或采取的司法或行政措施违反了行政法律，但又无法采取其他方法加以纠正时，可以通过向本级人民代表大会及其常委会提出议案的方式，要求权力机关采取纠正或其他处分措施。这是人民政府的一种间接监督方式。,（8）改变或撤销。根据法律的规定，行使改变或撤销权的只能是国务院和各级人民政府。（9）惩戒。对于下级政府及政府工作部门的违法行为，各级政府可视其情节作出惩戒处分。,五、行政监察,1、行政监察的对象行政监察的对象是国家行政机关和国家公务员和国家行政机关任命的其他人员。2、行政监察的内容行政监察是通过执法检查、受理公民的检举与控告、受理行政监察对象不服主管行政机关给予行政处分的申诉、调查处理违反行政纪律的行为等方式对行政监察对象的廉政状况与勤政状况进行经常性的、直接的监督检查。,3、行政监察机关与党的纪律检查机关、检察机关的关系行政监察机关与党的纪律检查机关、检察机关有明确的权限划分。对监督对象未构成犯罪，仅构成违反政纪的案件，由行政监察机关调查处理；对监督对象构成犯罪的案件，由检察机关追究刑事责任；由于党的纪律检查机关与行政监察机关合署办公，因此，对具有公务员身份的中国共产党党员的案件，需要给予处分的，分别由行政监察机关给予政纪处分和党的纪律检查机关给予党纪处分；对涉及非中国共产党党员的国家公务员的案件，需要给予处分的，则只由行政监察机关给予政纪处分；而对涉及国家行政机关以外的中国共产党党员的案件，需要给予处分的，则只由党的纪律检查机关给予党纪处分。,4、行政监察机关的机构设置（1）国务院监督机关；（2）地方各级人民政府监察机关；（3）派出监察机构或派出监察人员；（4）内部职能机构设置合理，分工清晰；（5）发挥组织的效能。,5、行政监察机关的领导体制（1）行政监察机关领导体制的含义：行政监察机关的领导体制，是指行政监察机关与其权力管辖范围之外的组织之间的法律关系和行政监察组织之间的法律关系所构成的制度体系的总称。行政监察机关与其权力管辖范围之外的组织之间的法律关系主要体现在行政监察机关与权力机关、司法机关、党的组织和人民政府之间的法律关系。,（2）行政监察双重领导体制的内容：行政监察机关的性质和法律地位，决定行政监察机关必须在本级人民政府的领导下开展工作，对本级人民政府负责并报告工作；同时，下级监督机关同时接受上一级监督机关的领导。上级行政监察机关对下级监察机关的领导是全面领导，但以业务领导为主。,6、行政监察管辖行政监察管辖，是指对某个监督对象确定由哪一级或者哪一个行政监察机关实施监督和哪一级或者哪一个行政监察机关对哪些特定监督事项有权进行管辖的法律制度。,7、行政监察机关的职权我国行政监察机关的职权由基本职权和辅助职权两部分构成。基本职权是行政监察机关职权的核心，反映行政监察机关的性质。辅助职权是为了使行政监察机关更有效地履行职责而赋予行政监察机关处理相关事务的权力。基本职权包括检查权、调查权、建议权和行政处分权四种。辅助职权包括对监督事项涉及的单位和个人的查询权，查处违法违纪案件时的请求协助权、对违反行政纪律取得的财物的处置权等。,六、审计监督,1、审计监督的含义是指专门审计机关和其他受委托的人员，依法对有关国家机关、企事业单位的财政及经济活动进行审核检查，以判断其合法性、合理性、有效性的监督、评价和鉴证活动。,2、我国的审计体制（1）机构设置。我国目前设置的审计机关有两种，即中央审计机关和地方审计机关。（2）领导体制。审计机关领导体制，是指审计机关的隶属关系和内部上下级之间的领导与被领导关系。我国审计机关的领导体制实行双重领导制，地方审计机关同时接受本级政府行政首长和上一级审计机关领导。一是在行政上，审计机关直接受本级政府行政首长领导；二是在业务上，地方审计机关接受上级审计机关的垂直领导。（3）派出机构。我国审计机关设立了审计机关驻地方派出机构和驻部门派出机构。,3、我国审计体制的特点（1）国家审计具有强制性：地位上的强制性；审计立项上的强制性；审查权限上的强制性。（2）国家审计具有权威性。,4、审计监督的对象审计的对象包括：各级人民政府及其工作部门；国家金融机构；全民所有制企事业单位和基本建设单位；国家给予财政拨款或者补贴的其他单位；中外合资、合作；国内联营和其他企业。,5、审计监督的主要方式审计监督主要通过审查会计帐目和有关财经资料的办法进行，必要时也进行调查活动。主要有：（1）主动检查；（2）要求报送；（3）参加会议；（4）调查；（5）审计专案；（6）强制措施；（7）对违反财经法规的被审计单位，审计机关可根据情况采取警告、通报批评等处分方式。,七、法制监督,1、法制监督的概念法制监督，又称对行政的监督，是指有权国家机关对行政机关及其工作人员是否合法正确地行使职权所进行的监督与控制。,2、法制监督的特征（1）法制监督是权力分配的均衡；（2）监督的对象是行使行政权力的主体。包括行政机关、法定授权组织、委托组织和公务员；（3）监督的范围具有广泛性；（4）监督方式和手段具有多样性；（5）以权力制约权力。,八、国家权力机关的监督,1、权力机关的监督的含义所谓权力机关的监督，即各级人民代表大会及县级以上人民代表大会常务委员会对行政机关及其工作人员的监督。各级国家权力机关，特别是全国人民代表大会及其常务委员会，是行政法制监督的最重要的主体。国家权力机关对行政的监督主要是对行政机关抽象行政行为的监督。,2、权力机关监督的内容（1）政治监督；（2）法律监督；（3）工作监督。3、权力机关监督的方式,县人大的立法监督,中共县委向县人大常委会、县人民政府提交了七个干部职务任免建议名单，县人民政府迅即发出相关文件，将这些任免名单发至县直属单位和有关乡镇。县人大常委会认为县政府的任免通知是违法的，建议县政府予以纠正并向县委反映，但没有得到重视和反馈。在这种情况下，县人大举行常委会议，审议并一致通过了县人大常委会关于撤销县人民政府不符合法律规定的乡镇长任免的决定。,根据上述材料，运用立法监督的有关理论回答下列问题：（1）县政府关于干部职务的任免通知是否违法？（2）县人大常委会有权撤销县政府的决定吗？（3）从立法监督的内涵分析本案例的正确做法是什么？,案例分析,（1）宪法和有关法律规定，国家行政机关的行政领导干部，必须由各级人民代表大会选举或者由它的常务委员会任命。（2）地方组织法规定，地方各级人大及其常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。（3）所谓立法监督，是指国家立法机关（在我国即各级人民代表大会）依据宪法对国家行政机关所实施的监督。监督的内容包括选举、决定、罢免政府机关的主要领导人等。,九、司法机关的监督,司法机关对行政的监督，由人民检察院和人民法院两个司法监督主体构成。人民检察院通过履行国家法律监督机关的职责实施对行政的监督；人民法院通过依法审判各种诉讼案件实施对行政的监督。,1、司法权的特征（1）终结性；（2）独立性；（3）中立性；（4）专属性或不可转授性。,2、司法机关监督的途径人民检察院实施监督的途径有：（1）通过对叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、政令统一实施的重大犯罪案件行使检察权的方式进行监督；（2）通过对涉及国家行政机关工作人员违反职责的刑事案件进行侦查和提起公诉的方式进行监督；（3）通过对公安机关侦查的案件进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉等方式对公安机关的侦查活动是否合法进行监督；（4）对监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法进行监督。人民法院通过依法审判各种诉讼案件，特别是审判行政诉讼案件和审查行政机关强制执行申请的案件，对行政行为实施监督。此外，人民法院还可通过向行政机关提出司法建议，监督和促进行政机关改进工作。,十、社会监督,1、社会监督的含义社会监督是指非执政党和非国家机关对行政活动的监督。社会监督是凭借国家宪法和法律赋予的权利，而不是凭借国家权力或政治权力。政协、各民主党派、各社会团体、新闻机构及其公民个人对行政管理的监督，构成了社会监督。社会监督的有效性具有两个前提：一是公共行政的透明度，即政务公开；二是社会监督必须与国家权力体系的监督相结合。,2、公众监督公众监督