（教育经济与管理专业论文）我国民办教育产权运行机制研究.pdf

山东师范大学硕士学位论文 我国民办教育产权运行机制研究 中文摘要 民办教育作为我国社会主义教育事业的组成部分，在我国教育事业发展中发挥着至关 重要的作用。随着民办教育促进法和民办教育促进法实施条例相继颁布实施，我 国民办教育进入了一个新的历史发展时期。民办教育在这一阶段中，既迎来了重大的发展 契机，也面临着严峻的挑战。笔者以产权经济学为理论依据，运用文献法、调查法等方法 分析了民办教育产权及其运行机制，为我国民办教育发展中一些问题的解决提供借鉴。本 研究期望在理论上，丰富我国民办教育及教育产权问题的研究；从实践上，有助于提高我 国民办教育的办学效益。 教育产权是学校运行的核心，建立归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅的民办 教育产权运行机制，是实现民办教育资源优化配置，提高民办教育办学效益，提升民办教 育办学质量的必然要求。 本文首先介绍了本研究的背景，在结合前人研究的基础上，用产权运行的研究框架， 审视当前我国民办教育产权运行中存在的主要问题，包括：目前我国民办教育归属不清晰、 合理回报不明确、内部治理机制不健全、办学资金短缺、以及缺乏办学自主权等。在详细 介绍了本文的理论基础产权理论和现代产权制度后，厘定了本文相关概念，并对民办 教育产权运行机制内涵作了深入分析。民办教育产权运行是民办教育产权各项权能( 包括 归属权、占有权、支配权和使用权及其具体形式) 的实现和利益的获得的过程，根据产权 主体行为发挥作用的对象及范畴，从宏观、中观和微观来理清民办教育产权运行枫制，即 政府的宏观调控机制、产业运行机制和内部治理机制。 政府的宏观调控机制是民办教育产权的外部宏观运行机制，是民办教育产权得以运行 的基础和保障。明晰的边界是产权得以运行的基础，严格的保护是产权实现的保障，政府 调控机制是政府通过法律规范明晰民办教育产权各项权能的权责和利益，保护民办教育产 权的正当行使和保证行政部门依法行政。民办教育产权的产业运行机制，是以市场为基础 的外部运行机制，包括以市场为基础的招生机制和多渠道的融资机制，这是民办教育产权 权能利益获得的基础。民办教育产权的内部治理机制，就是构建与学校产权结构相适应的 学校内部治理结构和运作机制，进而明确内部人员、机构等的权责和利益，保证民办学校 运转的效率。 通过对民办教育产权三个层面运行机制的探讨，针对目前我国民办教育产权及其运行 山东师范大学硕士学位论文 中存在的问题，本文为健全民办教育产权运行机制提供了几点建议：第一，要科学的认识 民办教育“不以营利为目的”；第二，政府要加强法律法规建设，以明晰产权边界，保护民 办教育各项产权的运行；第三，切实转变政府职能，完善民办学校的拇学自主权；第四， 完善民办教育评估中介组织；第五，积极营造多渠道融资的良好环境；第六，完善内部治 理结构。 民办教育的发展问题是一个复杂的系统的问题。本文只是从产权运行角度，提供了民 办教育研究的新思路，试图解决其中的部分问题。而民办教育真正要发展起来，还要靠社 会各界包括政府、公众等共同的支持和努力。 关键词：民办教育教育产权 运行机制 分类号：g $ 2 2 7 4 山东师范大学硕士学位论文 o nt h eo p e r a t i o n a ls y s t e mo fe d u c a t i o n a l p r o p e r t yr i g h t si nc h i n a sn o n - g o v e r n m e n te d u c a t i o n a b s t r a c t a sak e yi n g r e d i e n to ft h es o c i a l i s t i ce d u c a t i o nf o r m s ，t h en o n g o v e r n m e n ts c h o o lp l a y sa n i m p o r t a n tr o l ei nt h ed e v e l o p m e n to fc h i n a se d u c a t i o n g r a d u a l l ya s “t h ep e o p l e sr e p u b l i co f c h i n a sn o n - g o v e r n m e n te d u c a t i o np r o m o t i o na c t a n di t s “r e g u l a t i o nf o ri m p l e m e n t a t i o n c a l n c i n t ob e i n g ，t h en o n - g o v e r n m e n ts c h o o li nc h i n ah a ss t e p p e di n t oa ne x t r e m e l yn e wp e r i o d t h e n o n - g o v e r n m e n ts c h o o li n t h i sp e r i o di sf a c i n gn o to n l yg r e a to p p o r t u n i t i e sb u ta l s o s e v e r e c h a l l e n g e s b a s e d o nt h ep r o p e r t yr i g h t se c o n o m i c s ，t h ea u t h o ra n a l y z e st h ee d u c a t i o np r o p e r t y r i g h ts y s t e mo fc h i n a sn o n - g o v e r n m e n ts c h o o lb yt h em e a n so fl i t e r a t u r ea n di n v e s t i g a t i o n ，t o s o l v es o m ep r o b l e m sa p p e a r si nt h ed e v e l o p m e n to ft h ee d u c a t i o np r o p e r t yr i g h ts y s t e mo f c h i n a sr u n g o v e r n m e n ts c h o o l ，i no r d e rt oe n r i c ht h er e s e a r c ho ft h ee d u c a t i o np r o p e r t yr i g h t s y s t e mo fc h i n a sn o n - g o v e r n m e n ts c h o o l ，a sw e l l a st oi m p r o v ee c o n o m i cp e r f o r m a n c ei n p r a c t i c a l e d u c a t i o n a lp r o p e r t yf i g h t sa r et h ec o r e so fas c h o o l so p e r a t i o n i no r d e rt oo p t i m i z et h e c o n f i g u r a t i o no ft h en o n g o v e r n m e n te d u c a t i o n ，a n dt oi m p r o v ee c o n o m i cp e r f o r m a n c e ，s oa st o p r o m o t et h eq u a l i t yo fo p e r a t i n gt h en o n - g o v e r n m e n ts c h o o l ，t h es y s t e mo fe d u c a t i o np r o p e r t y r i g h t sw i t ht r a n s p a r e n to w n e r s h i p ，s p e c i f i cf i g h t sa n dr e s p o n s i b i l i t y , s e v e r ep r o t e c t i o n , u n h i n d e r e d c i r c u l a t i o ns h o u l db ee s t a b l i s h e d c o m b i n e dw i t ht h er e s u l to ft h ef o r m e rr e s e a r c h , t o g e t h e rw i t ht h es t r u c t u r eo ft h ep r o p e r t y r i g h t so p e r a t i o n a lm e c h a n i s m ，t h ep a p e rf a s td e c l a r e st h eb a c k g r o u n do ft h er e s e a r c ht oa n a l y z e t h es u b s i s t e n tp r o b l e m si nt h eo p e r a t i o n a lm e c h a n i s mf o rt h ee d u c a t i o np r o p e r t yf i g h t ss y s t e mi n n o n - g o v e r n m e n ts c h o o l ，w h i c hi n c l u d et h ea m b i g u i t yo ft h eo w n e r s h i pa n dt h er e t u r no ft h e p r o p e r t yr i g h t so w n e r s ，t h ed i s t e m p e r e d n e s so fi n n e rm a n a g e m e n ts y s t e m t h el a c ko fr u n n i n g f u n da n dt h es e l f - d e t e r m i n a t i o nf i g h t s t h ep a p e ra l s om a k e sd e f i n i t i o n st ot h et h e o r yo ft h e p r o p e r t yr i g h t sa n dm o d e r op r o p e r t ys y s t e mi nd e t a i l ，a n da n a l y z e st h em e a n i n g o ft h eo p e r a t i o n a l s y s t e mo fe d u c a t i o np r o p e r t yr i g h t sa sf o l l o w s ：i ti st h ec o u r s et or e a l i z ef o re v e r yr i g h t so ft h e s y s t e m ，i n c l u d i n gt h er i g h to fa t t r i b u t i o n ；r i g h to fp o s s e s s i o n ；e m i n e n td o m a i n ；u s u f r u c tw i t hi t s c o n c r e t ef o r m ，w h i c hi sa l s ot h ec o u p et oa t t a i nt h ep r o f i t s ；i ti sa l lo p e r a t i o nb a s e do ut h e p r o p e r t yr i g h tb e h a v i o ra n dt h ew i e l dp o w e rt oc l e a ro f ft h es y s t e mi nm a c r o s c o p i c ，p r a c t i c a l a n a l y s i sa n dm i c r o c o s m i cb yt h em e a n so fg o v e r n m e n t a lm a c r o s c o p i cc o n t r o l ；t h ei n d u s t r i a l 耶 山东师范大学硕士学位论文 o p e r a t i o ns y s t e ma sw e l l 硒i n n e rm a n a g e m e n ts y s t e m a st h eo u t e ro p e r a t i o n a lc o n t r o ls y s t e mo ft h en o n - g o v e m m e n ts c h o o l se d u c a t i o n a lp r o p e a y r i g h t s ，g o v e r n m e n t a lm a c r o s c o p i cc o n t r o li st h eb a s eo ft h ew h o l es y s t e m t h ed e f i n i t eo w n e r s h i p i st h ee l e m e n tt oo p e r a t ep r o p e r t yr i g h t ；w h i l et h es e v e r ep r o t e c t i o ni st h ei n s u r a n c et or e a l i z et h e p r o p e r t yr i g h t b yt h em e a n so fr e g u l a t i n gt h er e s p o n s i b i l i t i e sa n db e n e f i t so ft h ep o w e r sa n d f u n c t i o n sf o rt h ep r o p e r t yr i g h t s ，t h eg o v e r n m e n tp r o t e c t st h en o n - g o v e r n m e n ts c h o o l se d u c a t i o n p r o p e r t yr i g h t st oo p e r a t ep r o p e r l ya n da d m i n i s t e rb yl a w t h es y s t e mo ft h en o n - g o v e r n m e n t s c h o o l se d u c a t i o np r o p e r t yr i g h t s ，i st h ee l e m e n tt oa t t a i nt h ep o w e ra n dr e s p o n s i b i l i t i e s ，a sw e l l a sb e n e f i t sf o r t h en o n - g o v e r n m e n ts c h o o l se d u c a t i o np r o p e r t yi i g h _ 峨i ti sa no p e r a t i o n a ls y s t e m w h i c hi sb a s e do nm a r k e li n c l u d i n gt h er e c r u i t i n gs t u d e n t ss y s t e ma n dm u l t i - w a yf i n a n c i n g s y s t e ma st h eb a s i so fm a r k e t t h ei n n e rm a n a g e m e n ts y s t e mo fp r o p e r t yr i g h t si st oe s t a b l i s ha s y s t e m ，w h i c hs u i t st h es c h o o l si n n e rm a n a g e m e n ts t r u c t u r ea n do p e r a t i o ns y s t e m ，t oe n s u r et h e e f f i c i e n c yo fo p e r a t i n g as c h o o lb yd e f i n i n gt h er e s p o n s i b i l i t i e sa n dt h eb e n e f i t so ft h ee m p l o y e e s a n dt h es t r u c t u r e s o nf a c i n gt h ep r o b l e m se x i s t e di nt h eo p e r a t i o n a ls y s t e mo fn o n - g o v e r n m e n ts c h o o l s e d u c a t i o np r o p e r t yr i g h t s t h ep a p e ra p p l i e ss o m es u g g e s t i o n sf o ro p t i m i z i n gt h e mt h r o u g h d i s c u s s i n gt h et h r e ea s p e c t so ft h es y s t e m f i r s t l y , t or e a l i z et h a tt h en o n - g o v e r n m e n te d u c a t i o ni s n o tb yt h ea i mo f p r o f i tm a k i n g ；s e c o n d l y , t h eg o v e r n m e n ts h o u l ds t r e n g t h e nt h ec o n s t r u c t i o no f t h el a w sa n dr e g u l a t i o n st om a k eat r a n s p a r e n to w n e r s h i pa n dp r o t e c tt h eo p e r a t i o no fe v e r y p r o p e r t yl i g h t s t h i r d l y , t r a n s f e rt h eg o v e r n m e n t a lf u n c t i o np r a c t i c a l l ya n dc o n s u m m a t et h e n o n - g o v e r n m e n ts c h o o l sd e c i s i o n - m a k i n gp o w e r ；f o u r t h l y , c o n s u m m a t et h ee v a l u a t i o na g e n c y ； f i f t h l y , b u i l de x c e l l e n te n v i r o n m e n t sf o rm u l t i w a yf i n a n c i n g ；s i x t h l y , m a k et h e i n n e rm a n a g e m e n t s y s t e mo fp r o p e r t yr i g h t sb e t t e r t h ed e v e l o p m e n to ft h en o n g o v e r n m e n te d u c a t i o ni sac o m p l i c a t e dp r o b l e m ；t h i sp a p e rj u s t s u p p l i e san e w i d e af o rt h en o n - g o v e r n m e n te d u c a t i o n ，w h i c ht r i e st os o l v es o m eo ft h ep r o b l e m s o n l yw i t ha c o l l e c t i v es u p p o r tf r o me v e r yf i e l do ft h es o c i e t y , i n c l u d i n gt h eg o v e r n m e n t ，t o g e t h e r w i t ht h ep u b i c 锄t h en o n g o v e r n m e n te d u c a t i o nh a v eab e r e rd e v e l o p m e n ta n dab r i l l i a n tf u t u r e k e yw o r d s ：n o n - g o v e r n m e n te d u c a t i o n ；e d u c a t i o n a lp r o p e r t yr i g h t s ； o p e r a t i o n a ls y s t e m c a t e g o r yn u m b e r ：6 5 2 2 7 4 i v 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得 ( 注：如没有其他需要特别声 明的，本栏可空) 或其他教育机构的学位或证书使用过的材料。与我一同工作的同志对 本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 一躲弓b 辑 导师签字： o 力 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解堂蕉有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向 国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权差 查t 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印 或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 姗娩玩礴 签字日期：2 0 0 年乒月知日 导师签字： 签字日期：2 0 0 苷 山东师范大学硕士学位论文 引言 一、研究背景 从2 0 世纪8 0 年代初期开始，国家就比较重视民办教育事业的发展，反复提出：实行 多渠道、多种形式筹措教育经费，依靠社会力量办学。经过二十多年的发展，我国民办教 育经历了由恢复起步( 1 9 7 8 一1 9 8 7 ) 到稳定发展( 1 9 8 7 - - 1 9 9 2 ) 再到快速发展( 1 9 9 2 - - 1 9 9 9 ) 这样几个阶段，并发展取得了显著的成绩。1 9 9 9 年，第三次全国教育工作会议对民办教育 的定位第一次从“对公办教育的补充”改写为“与公办教育共同发展”。在政府和各界人士 的共同推动下，2 0 0 2 年1 2 月中华人民共和国民办教育促进法颁布，这是目前为止唯一 ? 一部专门针对民办教育而制定的法律，它标志着我国民办教育发展进入法制化时代。2 0 0 4 年1 月国家又颁布了民办教育促进法实施条例。促进法和实施条例颁布以来， 我国的民办教育得到了新的发展。特别是在招生数量与规模上，有了较大突破，“2 0 0 4 年全 国各级各类民办学校( 机构) 共有7 8 5 万所，在校生达1 7 6 9 3 6 万人，比上年增加3 5 2 9 6 万人，增长2 4 9 2 。其中民办普通高校和成人高校2 2 8 所，在校生1 3 9 7 5 万人( 含独立学 院学生) ；民办其他高等教育机构1 1 8 7 所，注册学生1 0 5 3 3 万人。民办普通高中2 9 5 3 所， i 在校生1 8 4 7 3 万人；民办中等职业学校1 6 3 3 所，在校生1 0 9 9 4 万人。民办普通初中4 2 1 9 所，在校生3 1 5 6 8 万人；民办职业初中2 4 所，在校生1 4 9 万人。民办普通小学6 0 4 7 所， 在校生3 2 8 3 2 万人。民办幼几园6 2 2 万所，在校生5 8 4 1 1 万人 1 l ，。与2 0 0 2 年相比，各级 各类民办教育均取得了较大的发展。 从1 9 9 9 年以来，高校扩招后独立二级学院和初高中学校中校的出现，以及政府对基础 教育投入力度的加大等，都给民办学校的发展带来了严峻挑战。四川、湖北、广东、辽宁 等地最近的发展情况表明，中小学阶段公办学校参与开办民办学校的现象已非常普遍。例 如，“四川省原有近4 0 0 多所民办中小学关、停、并、转，其中多数被公办名校兼并。 武汉市几乎每一所示范或重点学校都办了一所民营机制的分校。另一方面，从全国范围看， 独立学院发展迅速，2 0 0 3 年8 月教育部发出通知开始清理和规范民办二级学院，截至2 0 0 4 年4 月，教育行政部门审批设立的独立学院已达2 0 0 余所【2 】”。另外，由于一些民办学校办 学思想不端正，匆匆上马，内部管理混乱，造成一部分经营不善的学校开始倒闭或面临倒 闭，一部分学校勉强维持现状，惨淡经营。“据比较确切的统计，北京8 0 年代末9 0 年代初 创办的1 5 所民办学校，现在只剩下3 所：四川成都4 0 多所民办学校现在只剩下1 家，曾 经风靡一时的南洋集团也已转手【3 】”。可以说，1 9 9 9 年至今，民办教育在面临重大发展契机 山东师范大学硕士学位论文 的同时还面临着来自各个方面的压力与挑战。 二、文献综述 面对民办教育发展中的问题，很多专门从事民办教育研究的学者、实践者还有很多教 育理论的研究者分别从各个方面加以研究和分析，冀望能对民办教育的发展献计献策。“学 校是一种制度性的资源配置组织，学校制度的核心是产权，合理的学校产权安排是学校达 到资源配置最大化的基本要求 4 1 ”。笔者就从民办学校制度的核心产权的角度，以产权 经济学为理论依据，通过对民办教育产权运行机制的探讨，试图为解决民办教育在新的发 展阶段所出现的些问题提供借鉴。 我国民办教育的发展方兴未艾，对民办教育的研究更是远远滞后于实践，其中关于民 办教育产权及其运行机制的研究更是剐刚起步，还没有形成系统的理论。目前一些主要研 究都是集中在教育产权和民办教育财产归属和收益的问题上。 ( 一) 关于教育产权问题的研究 对“教育产权”这一概念的界定，目前还很模糊，没有形成统一的界定，归纳起来主 要有以下几种观点： 第一种观点，在国内最早使用“教育产权”这一概念的是张铁明，他认为，教育产权 就是拥有已举办的教育机构财产的权利，即人们围绕特定的教育财产而结成的权利关系。 这里的教育机构并不仅仅指学校，除学校以外还有幼儿园、非学历教育和非正规的教育培 训机构等。学校财产既包括教育机构的物质资料，也包括教育机构在办学过程中形成的学 校风气、教育特色，以及由此形成的教学经验和教育思想，还有在整个办学过程中凝聚成 的良好的品牌效应等“软教育财产”。 另一种观点认为，教育产权有广义和狭义之分，广义的教育产权应该包括劳动力产权， 即劳动者对劳动力这一特殊财产形式的权利组合。狭义的教育产权只指围绕教育资本而形 成的学校产权，即对特定学校的财产权利，是指参与学校投资、经营、管理的各个活动主 题围绕学校的教育财产形成的所有权、占有权、使用权、处分权、收益权等权利的关系和 结构。这里的学校除了全日制中小学和高等院校以外，还包括幼儿园、非正规学历教育、 培训等一切从事教育的机构。学校资产可以划分为有形资产和无形资产。这种狭义的划分 与第一种观点较为相似。 第三种观点认为，教育产权是个极其宽泛的概念，它包括教育机构的产权还包括教育 的主权及学生的人权等。其中，教育产权是指由稀缺的教育资源竞争性占有、使用或经营 而引起的活动主体所必须具有的排他性权利集合。教育产权不仅包括教育机构的资产权利， 2 山东师范大学硕士学位论文 还包括教育的主权以及受教育者由于对教育资产的投入、生产和消费而形成的与资产法人 或他人之间的权利关系即受教育者的教育产权。这种观点把教育产权过于泛化，这里的教 育产权基本等于教育权。 ( 二) 关于民办教育财产归属的研究 民办学校财产归属权到底归谁所有，是民办学校财产权利体系中最为根本的问题，产 权主体的状况决定产权关系的性质，并进而影响其它权利如使用权、支配权等的安排。目 前民办教育理论界及实践界关于这一问题的讨论，归纳起来，主要有以下几种观点：( 1 ) 认为民办学校的财产最终归举办者所有，一般持这种观点多数为私人办学者；( 2 ) 认为民 办学校的财产应该归社会公共群体，这种观点主要是基于民办教育的公益性，认为民办学 校应该是公益性法人举办或其他基金会捐资举办，那么其财产的最终所有权应该属于社会 所有；( 3 ) 认为民办学校财产归属应该视民办学校的财产来源而定，国家、集体或个人， 谁投入产权就归谁所有；( 4 ) 区分民办学校的营利性与非营利性，分别界定民办学校的产 权，主张非营利性的民办学校产权归学校本身，营利性的民办学校按照财产来源划分产权 归属，各界捐赠、赞助和学校运转过程中的增加的财产归学校所有。 ( 三) 关于民办教育收益权的研究 对财产收益权的争论，主要集中在民办学校的投资回报上。在2 0 0 3 年民办教育促进 法出台以前，这是个争论的焦点，关乎对民办教育营利问题的认识、民办教育的公益性 和举办者有无剩余索取权。以往的观点可以划分为四大类，其一，由于民办教育属于公益 性事业，民办教育组织不能要求回报；其二，民办学校存在盈余和利润，可以获得适当的 回报：其三，按照“谁投入谁获益”的一般经济原则，民办教育必需获得经济回报；其四， 在保证民办教育公益性的前提下，引导民办教育合理营利，其回报率可以相当于银行利率、 国债券或金融债券。 在促进法颁布后，规定了出资人可以从办学结余中获取合理回报。由于其中的规 定还存在一些不明确的地方，导致在投资回报问题上还存有很大的争议。第一种观点认为， 尽管民办教育促进法规定了可以获得回报，但是作为公益性的民办教育机构，是不应 该获取回报的。第二种观点认为，既然从法律上规定了，可以获取合理回报，就可以通过 学校章程将回报的规定制度化，举办者或出资者按照学校规章获得回报也就顺理成章；第 三种观点认为，尽管目前关于合理回报问题已经在法律上予以明确，但是法律规定还不完 全，对于合理回报的范围等尚不明确，要按照“投资受益”原则将回报的比例等进一步明 确，本着支持和鼓励民办教育发展的原则，支持民办教育的举办者获取合理回报。 3 山东师范大学硕士学位论文 ( 四) 关于民办教育产权运行机制的观点 关于民办教育产权的运行机制研究，目前还很少。邬大光( 2 0 0 5 ) 在关于教育产权运 行中，提出以交易为基本单位划分教育产权的运行方式，将高等教育产权运行划分为高等 院校内部以反映上下级之间的管理交易；高等院校夕 部以反映平等主体之闯的市场交易； 而政府与高等院校及其成员之间则是限额交易。相应的教育产权运行机制包括政府机制一 一强制机制、自愿求私益的市场机制和自愿求公益的志愿机制。宁本涛( 2 0 0 3 ) 在关于民 办教育产权研究中最早提出了民办教育产权运行机制，认为民办教育产权权能的实现要依 靠民办教育产权运行，其运行机制包括政府对民办教育的宏观调控机制、民办教育的内部 治理机制和适度产业运行机制。民办教育的产权运行机制是否科学合理直接关系到民办教 育的办学效益和办学质量。宁本涛( 2 0 0 3 ) 关于民办教育产权运行机制的研究，只是提出 了一个研究框架。笔者正是在其研究的基础上，进一步作了较为深入的研究。 三、存在问题 在对前人的研究进行了系统的梳理后，还要明确现实中我国民办教育产权及其运行中 存在的问题。 ( 一) 产权归属不清晰 目前，关于民办教育产权问题研究中，涉及最多、讨论最为激烈的话题之一就是关于 民办教育产权的归属问题，认为它是解决民办教育产权问题乃至民办教育领域闯题的关键。 当前存在的问题主要是民办教育产权归属不清，产权主体缺位，主体权能边界不清晰，出 资者拥有的产权不明确，出资者和学校的产权关系边界模糊，民办学校各项产权权能主要 包括归属权、占有权、使用权和支配权，以及表现出来的利润支配权、剩余索取权等，各 权能主体界定不清晰，造成民办学校各主体问责权利极不对称。 ( 二) 民办教育合理回报不明确 在民办教育促进法颁布以前，没有法律认同民办教育的举办者可以获得合理回报， 很多民办教育的理论研究者和实践者都纷纷提出意见。“根据全国人大教科文卫委员会教育 室1 9 9 8 年对全国2 0 个省份8 2 所民办学校的调查显示，举办者对学校投入资金的性质f 有 7 0 所学校回答了这个问题) ，其中借贷占被调查数的2 3 ，投资占被调查数的6 6 2 ，即 投资性质的两项合计占被调查数的8 9 2 。在被问及投资者所希望的经济回报度时，有4 5 所学校作了回答，结果是，认为“应当按银行贷款利息回报的学校数占3 3 3 ，认为应当 高于银行贷款利息回报的学校数占4 0 【5 】，取得资本应有的收益权是广大投资者共同心声。 在民办教育促进法中，作为“扶持与奖励”措旋，规定民办学校的出资人可以从 4 山东师范大学硕士学位论文 办学结余中取得合理回报。而促进法事实上是把民办教育分成两类：一类是“捐资举 办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校”，另一类是“出资人要求得到合理 回报的民办学校”。这些规定遗留了一些问题，诸如。对于合理回报的比例并没有明确的规 定，按是否取得合理回投划分民办学校与以往的“营剩与非营利”的划分机械地对应起来， 税务部门与教育部门之间对要求取得合理回报和不要求取得合理回报的民办学校的定位存 在错位现象等。实施条例中对取得合理回报的规则和程序相当严厉、繁琐，导致很多民 办教育投资者都表示不要求取得合理回报。如果这些问题不能得到解决的话，法律中这一 最具突破与创新性的规定难免流于形式。 ( 三) 内部治理机制不健全 民办教育促进法以及实施条例中规定要求民办学校设立董事会，形成以董事 会为核心的内部治理机制，而这一制度目前还尚不健全，问题突出地表现在以下几个方 面：1 、有的学校不设董事会，由校长全权管理，校长权力膨胀，校长说了算，缺乏必要的 约束、监督机制和民主管理氛围：2 、有的学校虽然设立董事会，但只是咨询性组织，很多 时候只是用来摆摆样子，没有实质决策权；3 、有的董事会和校长权责界定不清，校长和董 事会对各自的权责认识不清，常常发生矛盾；4 、董事会直接参与办学，所有权、管理权合 一，出资人、办学人合一，举办者法人左右学校重大问题决策和学校动作，也就是说，学 校作为法人组织没有从举办者法人中独立出来，董事会形同虚设；5 、董事会制度章程不完 善，缺乏规范的运行机制。 ( 四) 民办教育资金短缺以及资金来源渠道过窄 目前很多民办学校还面临着资金短缺的困扰。以山东英才职业技术学院为例，从建校 到后期的发展，其资金主要来源是靠国家贷款及后期的滚动发展。在民办教育发展的初期， 很多民营企业家、私营企业主、华侨等投资方，投资民办教育的热情很高。相比之下，如 今人们在将资金投向民办教育的时候，就显得顾虑重重。民办学校的营利问题就是原因之 一。部分民办教育的举办者出发点都是为了公益事业，集资办学，还一部分举办者，他们 投资民办学校，是希望能为自己带来一些利润。但教育法中明确规定任何组织和个人不得 以营利为目的举办学校，其中包括民办学校。在促进法中，关于合理回报问题的规定 又带来了上面的问题，这使得很多办学者，都在民办教育的门口徘徊、犹豫了。 ( 五) 民办学校缺乏办学管理的自主权 尽管社会各界参与办教育的积极性正在逐渐被调动起来，民办学校的办学主体也呈现 多样化趋势，但民办学校同质化的倾向正日趋严重。原因之一就是法律所赋予的办学自主 山东师范大学硕士学位论文 权没有得到真正落实。民办学校资源配置基本上由国家、政府、教育部门通过计划而非市 场的方式完成。无论是教学管理、课程设置，还是招生、收费，无处不在、无所不包的国 家计划似乎都可以将它们囊括在内。由于民办学校无法根据效率原则自主进行资源的优化 配置，也不能根据自己掌握和支配的外部信息及时做出预期反应和采取相应行动，民办学 校发展的内源性动力严重不足。突出的表现是民办学校招生缺乏应有的自主权。民办学校 是否具有招生自主权的关键，是在合法前提下民办学校能否自主确定招生方式、招生范围 和招生标准。从很大程度上讲，民办学校的招生，应该属于市场行为，受市场供需的调节。 纵然在现阶段，民办教育的招生上，还存在很多不规范的行为。但是，政府主管部门对民 办学校招生范围、招生对象和招生标准应作何种程度的行政干预，还需要进一步的探讨。 以上几个方面，都是目前民办教育产权及其运行中存在的较为突出的问题，是涉及到 民办教育产权界定和民办教育产权内、外部运行机制中的关键问题，这些问题的解决直接 影响着民办教育产权权能的实现和利益的获得，也关乎着民办教育办学质量和办学效益的 提高。面对目前民办教育发展的契机和挑战，作者期望能从对产权运行机制的研究中，寻 找解决这些问题的途径。 四、研究意义和方法 ( 一) 研究意义 1 、理论意义 本研究拟通过对我国民办教育产权问题的分析，丰富我国民办教育研究的理论，拓展民 办教育研究的范围和领域，进一步推进我国关于教育产权问题研讨。 2 、实践意义 建立归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅的民办教育产权运行机制，有利于弄 清楚民办教育各个办学主体的权利与职责，规范民办教育的发展。建立完善民办教育产权 运行的各项机制，有利于实现各项权能对资源配置的作用，保证民办教育的办学效益和办 学质量。 ( 二) 研究方法 1 、文献法，通过搜集、整理并分析当前国内对于民办教育产权、产权运行机制以及相 关问题研究的文献资料，为民办教育产权运行机制研究做好理论铺垫。 2 、调查法，采用访谈等方法调查有关学者专家，民办学校的董事长、校长、教师对民 办学校的产权及其运行机制的看法，来充分了解目前我国民办教育及其产权运行中的客观 现状，同时也了解实践中一些民办学校的具体运作方式。 6 山东师范大学硕士学位论文 3 、案例研究法，通过文献或实证调查对部分有代表性的民办学校的产权界定、产权安 排以及产权运行机制进行分析，从中找到规律和启示，丰富和深化本研究的内容。 第一部分我国民办教育产权运行机制的内涵分析 对我国民办教育产权运行机制问题的研究，要以产权经济学的基本理论为基础，以产 权的运行机制为基本分析框架。只有分清研究问题的边界才有可能进一步深入分析，在这 一部分主要阐释产权与现代产权制度理论，厘定民办教育、产权、教育产权、产权运行机 制等核心概念。 一、理论基础 ( 一) 产权与产权理论 1 、产权的内涵分析 产权经济学是由美国新制度经济学派即“芝加哥学派”创立的。“以科斯等人为代表的 经济学家从产权结构或产权制度的角度研究资源配置的效率，研究如何通过界定、变更产 权安排，创造或维持一个交易费用较低、从而效率较高的产权制度【6 】，。其他主要代表人物 还有阿尔钦、德姆塞茨、诺思、威廉姆森、张五常等人。 产权是与资源的稀缺、交易成本和外部性紧密相连的范畴。关于产权的定义很多，阿 尔钦在产权：一个经典注释中给产权下了一个明确的定义：产权是一个社会所强制实 施的选择一种经济品的使用权利。这里的经济品，可以理解为经济资源，如土地( 矿产) 劳动 ( 知识) 资本等。e 富鲁普顿和s 佩杰威齐在产权与经济理论：近期文献概览一文中 指出：“产权不是关于人与物之间的关系，而是指由物的存在以及它们的使用所引起的人们 之间的关系。产权安排确定了每个人相应于物时的行为规范，每个人都必须遵守他与其他 人之间的关系，或承担不遵守这种关系的成本【7 】”。这一概念基本是与罗马法、普通法、马 克思和恩格斯以及现行的法律和经济研究基本统一的产权定义。具体而言，“所谓产权简言 之，就是对财产的权利( p r o p c r t y - r i g h t s ) ，以及对财产的广义所有权包括归属权、占有 权、支配权和使用权；它是人们( 主体) 围绕或通过财产( 客体) 而形成的经济权利关系； 其直观形式是人对物的关系，实质上都是产权主体( 包括公有主体和私有主体) 之间的关 系【8 】”。“产权不是名称概念，而是属性概念。它是关于经济权利主体的属性 概念，即在多方主体构成的外部性中，权利主体是否拥有产权，或产权是否归该权利 主体。所以，不能说某某权是产权，而只能说某权利主体是否拥有产权1 9 】”。 7 山东师范大学硕士学位论文 根据以上的论述，概括来说，产权的基本内涵可以总结如下：( 1 ) 产权是与财产有关 的，是具有排他性的权利。产权的排他性对象是多元的，除了一个主体外，其他一切个人 和团体都在其排斥对象之列；( 2 ) 产权是一种行为权利，是界定人们行为关系的一种规则。 它规定了人们可以做什么，不可以做什么，可以与否的标准在于人们应如何对自己的行为 负责；( 3 ) 产权是可以分解的一束权利，产权的分解过程也是权利界定的过程；( 4 ) 产权 是可交易的权利，产权是两束平等的所有权主体之间的权责利关系，市场交易是两束权利 的交换，对方都从各自的权责利出发，因而产权理论就是要在平等的所有权之间界定权责 利关系。 由于产权是与财产密切相关的概念，我们还必须明确财产的内涵。，所谓财产是产权的 客体，是与主体相分离的或相对分离的、能够被人们所拥有、对人们有用的、稀缺的对象， 是人们建立产权关系的客观基础。它本身不体现什么权利关系。作为客体，它总是人们建 立或设置权利的对象，却并不等于本身就是主体的意志。并非物理学上的一切物质