电大行政管理毕业论文《浅谈农村宅基地管理现状与对策》.doc

中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育行政管理专业毕业论文浅谈农村宅基地管理现状与对策姓 名： 学 号： 学 校： 指导教师： 写作时间： 10目 录内容摘要2关键词 2一、农村宅基地的概念和使用权的特征2二、农村宅基地的现状 3（一）宅基地闲置严重3（二）农村宅基地低效利用问题日益凸显3（三）农村宅基地违法案件执行难4三、农村宅基地管理方面存在的主要问题4（一）土地利用粗放，耕地破坏和土地资源浪费严重4（二）农村建房无序、规划不到位，村容村貌差4（三）未批先建、宅基地超标、一户多宅现象严重5（四）擅自改变农村宅基地用途现象时有发生5（五）宅基地隐形流转和产权存在纠纷5四、存在问题的原因分析6（一）观念上的原因6（二）制度不完善6（三）宅基地退出机制缺失6（四）管理工作薄弱7（五）执法合力不够7 五、加强农村宅基地利用和管理的建议7（一）加大宣传力度，严格依法行政7（二）做好宅基地的确权、登记和发证工作8（三）制定宅基地利用和管理的奖惩政策，盘活农村土地存量8（四）深入开展调查清理工作，规范和保护农民建房8参考文献9浅谈农村宅基地管理现状与对策 内容摘要：随着经济水平的快速发展和城镇化水平的日益提高，农村宅基地因闲置浪费的现状与目前经济发展用地的严重紧缺的矛盾也愈发明显，而越来越多的农民进入城市定居更加剧了这种矛盾。近年来，宅基地流转问题引起学术界的广泛关注。 针对农村宅基地利用过程中问题，不少学者对具体的宅基地流转模式进行了制度化构想与安排。另外，宅基地流转的公平与效率问题，也是近年来学者们普遍关注的焦点。有学者分别从禁止宅基地流转和允许宅基地流转两方面，分析了在城乡居民之间、集体成员内部所引发的公平问题。为此，本文通过对现在宅基地退出的意义、现状、存在的问题以及问题的成因进行分析，进而对退出机制的设定提出一些构想和政策建议。 关键词：宅基地 制度 现状 机制一、农村宅基地的概念和使用权的特征宅基地作为与房屋不可分割的组成部分，是指专门用于建造房屋(住宅)为目的的那部分土地。也就是说，宅基地是指建了房屋、建过房屋或决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地，建过房屋但已无上盖物、不能居住的土地及准备建房屋用的规划地三种类型。根据我国农民的长期生活习惯，农村居民宅基地一般包括居住生活用地，如住房、厨房、牲畜房、仓库、农机房、厕所用地;四旁绿化用地，如房前屋后的竹林、林木、花圃用地;其他生活服务实施用地，如水井、地窖、沼气池用地等几部分。在我国农村大多数地区，宅基地就是一家一户的农民居住生活的庭院用地。农村居民宅基地的所有权依照法律规定归集体所有，农民对宅基地依法只享有使用权，农村居民宅基地使用权是农民群众的一项重要的财产权利。宅基地使用权具有如下特征：（一）宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的成员城镇居民不得购置宅基地，除非其依法将户口迁入该集体经济组织。（二）宅基地使用权的用途仅限于村民建造个人住宅 个人住宅包括住房以及与村民居住生活有关的附属设施，如厨房、院墙等。（三）宅基地使用权实行严格的“一户一宅”制根据土地管理法的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准，但如果涉及占用农用地的，应依照土地管理法的有关规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准二、我国农村宅基地的现状（一）宅基地闲置严重农村宅基地属于农村集体所有，按我国现行法律法规规定，农民对自己依法获得的宅基地只有使用权，没有处置权。但从现在情况看，除了本行政村内相邻户间的调剂和父母与子女间因分家析产以及农户经批准后因客观原因由村委重新安排而发生的流转外，没有其他形式的流转。由于宅基地的不可交易性，一方面大量农民进城后，农村的房子都闲置着；另一方面有的农民在城市赚到钱后，在城市里买房的同时又在农村修建新房，舍弃老宅破屋，进一步扩大了宅基地占用的土地面积，也使农村出现大量的闲置宅基地、闲置住房。农村宅基地使用制度改革是当前农村土地制度改革的重要内容，是统筹城乡发展、解决保护耕地和保障发展“两难”问题的突破口。农村宅基地制度是关系国计民生、社会稳定的基本土地制度。但实际生活中,由于管理不严及继承等原因,一户多宅、宅基地面积超标的问题普遍存在,并且随着大量农村人口进入城市,宅基地闲置严重。目前中国市场化、城市化进程加快，大量农民进城务工并落户城镇，在农村的住房只能闲置，从而形成了大量的“空心村”、“空心房”，造成严重的农村宅基地闲置和浪费。此外，调研显示：村内空闲地、闲置宅基地和空置住宅用地现象普遍存在，总面积约占居民点用地总面积的9。据估算，全国空心村土地整治潜力在1.14亿亩左右。宅基地紧缺与闲置浪费并存，农村宅基地退出潜力巨大。（二）农村宅基地低效利用问题日益凸显随着城乡一体化进程的加快,我国农村宅基地低效利用的问题日益凸显。一方面农村宅基地闲置和无序扩张并存,造成土地资源的严重浪费和农村生产居住环境的恶化;另一方面城镇化进程中城市建设又面临土地资源稀缺的刚性约束。面对这样的矛盾,如何建立健全农村宅基地退出机制,释放农村建设用地的价值和活力,成为国土资源管理工作亟须解决的重大课题。近几年,一些地方开始探索宅基地有偿退出的实践,其中包括新增宅基地拍卖竞价、抽签付费以及通过地票等证券化的形式促进宅基地流转等多种方式和思路。但目前的法律法规对宅基地使用权的流转有诸多限制，比如土地管理法就禁止城镇居民在农村购买住房，这些限制导致农民无法获得合法的土地收益，拉大了城乡收入差距，同时不利于土地资源的优化配置。（三）农村宅基地违法案件执行难 一是符合村庄规划和用地条件的农户，由于种种原因未经批准就建设了房屋，造成违法占地。一些农户建房不申请，不到土地管理部门办手续，想盖就盖，私自建房现象屡见不鲜。主要的违章建设有五种方式：未批先建、不批就建、边批边建、少批多占、擅自加层。这五种方式尤其在我们城郊村、村中村较为突出。农民建房选址多数选在自留地、承包地或交通较为便利的道路两侧，哪里地势好、“风水好”就在哪里建，形成大量路边店、独家院、浪费土地现象严重。二是不符合规划也不符合宅基地审批条件，个人抢占宅基地的。由于我乡（镇）基层国土资源管理人员少，很难实施有效监管，对这些违法案件的查处在现实中很难执行。国土资源管理部门只有查处权没有强制执行权，申请法院执行又要履行繁琐的程序，具体执行起来困难很大。三、农村宅基地管理方面存在的主要问题（一）土地利用粗放，耕地破坏和土地资源浪费严重改革开放以来，农村经济不断发展，农民收入增加，农民要求改善居住条件的愿望也越来越迫切，在建设社会主义新农村的背景下，农村建房热始终居高不下，并呈增长趋势。而由于农民法制观念淡薄，在没有进行土地审批的情况下，擅自建房的现象屡禁不止。迁建新房的同时，老房子又不拆除，以至于农村建房容积率低、一户多宅、建新不拆旧等问题普遍存在。大量的宅基地闲置，造成土地资源的严重浪费，耕地保护形势日益严峻。（二）农村建房无序、规划不到位，村容村貌差由于乡（镇）的村庄规划滞后，农民建房随意性很大，过去常常由村干部说了算，至今仍有一部分村干部不重视村庄规划。近年来，虽然不少村有了村庄规划，但由于思想认识不到位，缺乏整体的、长远的考虑，因此，有的虽搞了规划，但在编制规划时缺乏科学论证，对配套设施建设考虑不周;有的在编制规划时没有严格遵循节约土地资源的原则，忽视旧村改造;有的虽然编制了规划，但只作为一纸空文，做做样子，没有充分发挥规划应有的作用。造成年年讲规划，村庄多年无变化的不合理现象。（三）未批先建、宅基地超标、一户多宅现象严重对农民宅基地国家虽然有具体规定。但由于历史遗留问题多，很长一段时间以来农村建房处于无序状态，乱占、多占现象严重，普遍出现了农民超标准占用宅基地建房和未经土地管理部门批准任意建房，建了新房也不愿意交出闲置下来的老宅基地，出现“一户二宅”、“一户多宅”现象。目前，在我国农村仍然存在未批先建、宅基地超标、一户多宅等现象，主要表现为以下三种情况：一是部分村民未经县人民政府批准擅自占地建房或超面积占地建房;二是将旧房或者新房卖掉，重新申请宅基地，从中获得土地收益，这种现象在城郊结合部尤为突出;三是采取欺骗手段骗取批准宅基地，如瞒报已有房屋、虚报家庭人口，新房建起而旧房不拆等，这是造成一户多宅的一个主要原因。（四）擅自改变农村宅基地用途现象时有发生由于国家对农村宅基地实行无偿划拨，一部分村民就钻法律的空子，擅自改变农村宅基地用途。主要表现是部分村民在宅基地批准后，用宅基地建小型工厂、商业房、农家乐等，还有一部分村民借宅基地之名搞房地产开发，这种情况主要见于城乡结合部和集镇所在地，一是以农村宅基地的名义申报，统一建房，向社会出售;二是未经批准，以新农村建设为名占用大量土地建住宅向社会出售。通过前述方式，村民、集体可获得高额利润，严重违反了土地管理法关于土地用途管制的规定。 （五）宅基地隐形流转和产权存在纠纷 目前一些大中型城市中，由于外来务工人员较多和日益上涨的超出普通购买者承受底线的商品房价格，导致这些城市的近郊区附近出现了大量的农宅流转，其基本形式是租赁和买卖两种。近郊农村以租赁为主，租房者主要是外地务工的农民工或经商者。购买农宅的则有知识分子和白领阶层(包括公务员)，买房或是用于成家或是当作第二居所休闲度假之用，也有的用于工作场所办公；农宅的购买者中还有不少是外省市人，他们为了在大中城市长住，但又无法承受高价的商品房，只好购买相对便宜得多的农宅。从法律和各项规章制度来看，国家早已明确了城镇居民不得购买宅基地，宅基地也不能出租。但由于农民对于宅基地上其所建造的住房享有所有权，可以自由地买卖出租，又因为我国实行“地随房走、房随地走”即房地一体的原则，农村私宅买卖必然牵涉到宅基地使用权问题，导致购买者对自己购买房屋后享有的物权权利处于十分尴尬的地位。他们缴纳了买房款，却不能如同城市中的房产所有者一样享有该房产所处土地的使用权。由此引起的纠纷也使得购房者的权益陷入了难以充分保障的境地。 四、存在问题的原因分析以上宅基地管理过程中暴露出的问题、矛盾绝不是偶然的、局部的，而是诸多因素相互影响、长期作用形成的。既有作为宅基地使用者的广大农民主观认识上的偏差；也有客观上我国长期以来所实行的宅基地管理政策、体制、管理模式上的缺陷，其原因多种多样、错综复杂。主要表现在以下几个方面： （一）观念上的原因 不少村民对宅基地存在私有观念，把宅基地当作一种祖业看待，认为宅基地归个人所有，是私有财产。在一些地方这成了大家默认的习俗，即便旧宅废弃，甚至倒塌，或者宅基地闲而不用，未经本人同意也不允许他人使用。宅基地的无偿使用会使农民都想多占、多用，甚至会出现抢夺宅基地的现象，影响社会安定，也严重阻碍了农村宅基地的有偿退出。（二）制度不完善现行的土地管理法律、法规与政策主要是偏重于对新增宅基地的审批管理，而对闲置宅基地如何退出缺乏具体的实施细则。对于宅基地违规行为缺乏强有力的处置手段。农村村民在宅基地使用方面权利多，义务少，保留超占宅基地的成本很低。另外，宅基地置换、复垦、整理政策配套不健全，尽管现行国家有关政策法规明确提出加大推进宅基地置换、复垦、整理工作，但相关的配套制度建设明显滞后。现行宅基地收回制度基本失效，并使得农村宅基地的使用长期处于增量供应状态，存量盘活利用几乎为零。（三）宅基地退出机制缺失 现行土地管理法律法规缺失农村宅基地退出机制，由此产生如下后果：部分长期在城镇稳定就业且户籍不在农村的人员，在城乡双重占有土地资源，不少农村住宅处于空置状态；部分原农村居民或因进城务工在城市购买房屋、或是因跟随子女生活而固定生活在城市，其拥有的原农村宅基地因没有办法依法流转而荒废；部分农村宅基地使用权人死亡，子女婚嫁他方并取得其他地区宅基地，农村集体没有收回宅基地使用权，从而造成宅基地闲置或一户多宅的状况；因法律原则限制农村宅基地自由买卖，“土地隐形市场”便应运而生，宅基地使用权流转混乱无序。 （四）管理工作薄弱 农村长期以来没有编制村镇规划，村民建房缺乏村镇规划指导，建房选址随意性较大。其结果是村落内部布局零乱，结构分散。没有一个科学的宅基地调查方法，也使得基层土管所工作人员往往人手不够、执法手段薄弱，对未批先建、少报多建、私自扩建、随意调换等难以做到及时发现、跟踪管理。 （五）执法合力不够由于执法主体和法律程序等原因，村委会难以有效解决违章问题，国土和规划部门由于执法力量的薄弱和职能限制，面对违法建设时，难以标本兼治。 五、加强农村宅基地利用和管理的建议 农村宅基地管理要以合理利用土地、节约耕地为原则，结合土地整理和社会主义新农村建设，达到土地的集约高效利用。从长远看要结合乡镇土地利用总体规划的修编，大力搞好村庄用地的整理。在对农村宅基地管理过程中应当从以下几个方面入手：（一）加大宣传力度，严格依法行政各级政府和国土资源管理部门要加大土地管理法律、法规和政策的宣传力度，在农村特别要加强农村宅基地管理的宣传和普及力度，在全社会形成集约节约用地的舆论氛围，提高广大农民群众依法用地意识。要切实加强乡（镇）国土资源管理队伍建设，充分发挥其在宅基地管理中的作用。进一步健全土地执法动态巡查制度，发挥村级土地协管员的作用，加强农村宅基地的日常监管，及时发现和制止土地违法行为。对乱占与滥用耕地建房等违法行为，国土、城管、法院等部门加强协调配合，形成执法合力，坚决依法查处。对非法买卖宅基地的：根据国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策通知，不为其办理过户手续，杜绝或减少非法买卖宅基地的现象发生。 （二）做好宅基地的确权、登记和发证工作要理清农村宅基地的权属关系，建立健全农村集体建设用地地籍信息系统，完成宅基地使用权的发证工作。解决农村宅基地登记工作中的面积超标、一户多宅等政策性问题，加快农民集体土地确权和宅基地发证工作的步伐。首先对农村宅基地应进行一次全面详查，健全宅基地地籍档案。在技术方面应进一步健全和完善地籍调查规程及土地确权规定，积极探索“两图一台帐”(宅基地现状图和规划图、宅基地管理台帐)管理模式，实现宅基地规范化、信息化管理。通过调查，对于超出面积部分有偿使用，对超出面积部分，每年收取一定的费用。通过开展宅基地使用权登记，可以有效规范农村住宅建设，防止乱占滥用耕地，集中力量，克服困难，在对现有农村宅基地进行全面调查摸底的基础上，力争完成宅基地使用权登记发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民合法使用的宅基地全部发证到户。 （三）制定宅基地利用和管理的奖惩政策，盘活农村土地存量对“一户多宅”和空置住宅，要制定激励措施，鼓励农民退出多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地。允许村民将原宅基地和房屋与其他村民自愿协商后有偿调剂给有条件申请宅基地建房的本村农民。鼓励村民进城落户，对已在城镇购置商品房定居或愿意进入城镇规划区定居，并自愿退宅还耕且以后不再申请新宅基地的农民，其宅基地还耕后归村集体经济组织所有。农民放弃宅基地后，不影响其农村集体土地承包权益，不影响其作为农民身份享有的原有政策待遇。同时积极探索“宅基地置换”模式，将分散居住的农民集中起来，搬入新建多层或规划合理的住宅中，“腾出来”的农村非农建设用地可以从事其他用途。 （四）深入开展调查清理工作，规范和保护农民建房以开展宅基地使用权登记发证工作为契机，因地制宜地组织开展“空心村”和闲置宅基地、空置住