（金融学专业论文）中国政策性银行在改革进程中的风险管理研究.pdf

中国政策性银行在改革进程中的风险管理研究 中文提要 中国政策性银行在改革进程中的风险管理研究 中文提要 随着中国产业结构的变迁和市场经济的不断演进，作为在金融领域起着扶持、补 充和引导功能的政策性金融( 银行) ，一方面继续完成政府交予的政策性业务，另一 方面在政策允许范围内自主选择兼顾社会效益和经济效益的商业性业务。随着中国政 策性银行逐步建立现代企业制度以及不断完善商业化运作方式，经营各种业务所蕴含 的风险日益复杂，特别是经营政策性业务所面临的风险具有与经营商业性业务不同的 地方。 本文主要运用经济学、金融学、管理学、统计学等方面的理论，采用与内部员工 访谈的方式，运用规范分析和理论联系实际的方法，借鉴国外政策性银行风险管理的 经验，把理论上归纳的政策性银行面临的一般风险和特殊风险与中国政策性银行改革 进程中遇到的实际问题相结合，分析了中国政策性银行由于经营政策性业务所面临的 流动性风险、利率风险、信用风险、道德风险和内部操作风险的特殊性。笔者认为中 国政策性银行经营政策性和商业性业务所面临的风险具有不同的表现形式，归根到底 是由于业务性质的差异所引起经营和管理方式的不同。 在分析了中国政策性银行风险特殊性的基础上，笔者试着提出风险管理相关建 议：( 1 ) 通过减少资产负债的期限结构错配、不断充实资本金、积极主动处理不良贷 款降低流动性风险；( 2 ) 利用国家信用，创新市场化发债方式和品种，拓宽债券发行 渠道、优化政策性及准政策性贷款利率定价机制降低利率风险；( 3 ) 通过加强信贷风 险的防范、不断完善信贷风险保障和补偿措施、建立适宜的信贷资金退出机制以降低 信用风险；( 4 ) 通过建立企业及各级政府的征信体系、加强舆论的信息披露和监督来 预防道德风险；( 5 ) 通过在银行内部树立鲜明的风险防控意识、构建完善的内部控制 体系、完善内部审计管理职能等来降低内部操作风险。 关键词：政策性银行风险管理特殊性建议 作者：蔡英沽 指导教师：万解秋 t h er i s km a n a g e m e n ts t u d i e so fc h i n e s ep o l i c y ba n k si nt h er e f o r n lp r o c e s s a b s t r a c t w i t ht h ei n d u s t r i a ls t r u c t u r e s c h a n g e sa n dt h em a r k e te c o n o m i ce v o l u t i o ni nc h i n a , t h ep o l i c y - o r i e n t e df i n a n c e ( b a n k s ) i sp l a y i n gt h ef u n c t i o n so ft h ec o m p l e m e n t a r y 、s u p p o r t a n dg u i d a n c ei nt h ef i n a n c i a ls e c t o r o nt h eo n eh a n d ，i ts h o u l dc o n t i n u et oc o m p l e t et h e p o l i c y r e l a t e db u s i n e s sr e q u i r e db yt h eg o v e r n m e n t ，a n do nt h eo t h e rh a n di th a st h er i g h t s t oc h o o s et h ec o m m e r c i a lb u s i n e s st h a to w n sb o t hs o c i a la n de c o n o m i cb e n e f i t sw i t h i nt h e s c o p eo ft h ep o l i c y sp e r m i s s i o n w i t l lc h i n a sp o l i c yb a n k st og r a d u a l l ye s t a b l i s ha m o d e me n t e r p r i s es y s t e m ，a sw e l l 弱c o n t i n u o u s l yi m p r o v et h ec o m m e r c i a lo p e r a t i o n , t h e r i s k si n h e r i n gi nt h ed i f f e r e n tt y p e so ft h eb u s i n e s sa r ei n c r e a s i n g l yc o m p l i c a t e d ；e s p e c i a l l y t h e r ea r em a n yd i f f e r e n tr i s k sb e t w e e nt h ep o l i c y r e l a t e db u s i n e s sa n dt h ec o m m e r c i a l b u s i n e s s sp a p e rm a i n l yu s e dt h et h e o r yo fe c o n o m i c s 、f i n a n c e 、m a n a g e m e n t 、s t a t i s t i ce t c ， u t i l i z i n gs t a n d a r d i z e da n a l y t i c a lm e t h o d s 、m e t h o d so fi n t e g r a t i n gt h e o r y 嘶t l lp r a c t i c e ， d o i n gi n t e r v i e w sw i t l lt h ei n t e r n a ls t a f f t h r o u g hr e f e r e n c i n gt h ef o r e i g np o l i c yb a n k s r i s k m a n a g e m e n te x p e r i e n c e ，部w e l la sb yc o m b i n i n gt h et h e o r yo fg e n e r a la n ds p e c i a lr i s k s w i t ht h ep r a c t i c a lp r o b l e m st h a tc h i n e s ep o l i c yb a n k sh a v ei nt h er e f o r mp r o c e s s ，a n a l y z e t h es p e c i f i c i t i e so f l i q u i d i t yr i s k 、i n t e r e s tr a t er i s k 、c r e d i tr i s k 、m o r a lh a z a r da n dt h ei n t e r n a l o p e r a t i o n a lr i s kb e c a u s eo fo p e r a t i n gt h ep o l i c yb u s i n e s s t h er e a s o nt h er i s k sf a c e db y c h i n e s ep o l i c yb a n k si no p e r a t i n gt h ep o l i c y - r e l a t e db u s i n e s sa n dt h ec o m m e r c i a lb u s i n e s s h a v ed i f f e r e n tp e r f o r m a n c e si st h a tt h ed i f f e r e n tb u s i n e s s n a t u r el e a d st ot h ed i f f e r e n c e so f t h eo p e r a t i o na n dm a n a g e m e n t t h e n ，t r yt op r o p o s es o m ea d v i c e sf o rt h ec o r r e s p o n d i n gr i s k s ：( 1 ) b yr e d u c i n gt h e m i s m a t c ho ft h ea s s e t sa n dl i a b i l i t i e s m a t u r i t ys t r u c t u r e 、c o n t i n u o u s l ye n r i c ht h ec a p i t a l a n da c t i v e l yt r e a t i n gt h eb a dl o a n st or e d u c el i q u i d i t yr i s k ；( 2 ) b yu s i n gt h en a t i o n a lc r e d i t t oi n n o v a t em a r k e t i n gw a y sa n dv a r i e t i e so fb o n d s 、b r o a d e n i n gd i s t r i b u t i o nc h a n n e l sa n d o p t i m i z i n gt h ei n t e r e s tr a t e s p r i c i n gm e c h a n i s mo fp o l i c ya n dq u a s i - p o l i c yl o a n st ol o w e r i n t e r e s tr a t er i s k ；( 3 ) b yc o n t i n u o u s l yi m p r o v i n gt h ep r o t e c t i o na n dc o m p e n s a t i o nm e a s u r e s a n de s t a b l i s h i n ga p p r o p r i a t ee x i tm e c h a n i s mf o rc r e d i tf u n d st or e d u c et h ec r e d i tr i s k ；( 4 ) b ye s t a b l i s h i n gt h ee n t e r p r i s e sa n dg o v e r n m e n t s c r e d i ts y s t e m sa n ds t r e n g t h e n i n gt h e s u p e r v i s i o na n dd i s c l o s u r eo fp u b l i co p i n i o nt oa v o i dt h er i s ko fm o r a lh a z a r d ；( 5 ) b y 卫! 垦姿! 塑垫! g ! 巴! 璺! 墨! 鲤i 箜旦! q i 旦! 望2 1 壁垒竺鲢虫! ! 曼曼型垒婴! 竺! 壁 垒! 塾墅l 旦 e s t a b l i s h i n gac l e a ra w a r e n e s so f t h er i s kp r e v e n t i o na n dc o n t r o li nb a n k 、b u i l d i n gas o u n d i n t c m a lc o n t r o ls y s t e ma n di m p r o v i n gt h em a n a g e m e n to fi n t e m a la u d i tf u n c t i o n st o r e d u c et h er i s ko fi n t e r n a lo p e r a t i o n s k e yw o r d s ：p o l i c yb a n k s ；r i s km a n a g e m e n t ；s p e c i f i c i t y ；s u g g e s t i o n 1 1 1 w r i r e n b y ：c a iy i n 百i e s u p e r v i s e db y ：w a nj i e q i u 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权的声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含 其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学 或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本声明的法律 责任。 研究生签名：奎邀日期：丝1 2 ：翌：登 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文 合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本 人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文 外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分 内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：蕊塑连日 导师签名：么鬣匹e t 期：丝! 艺：垒墨 期：丕幽! 丝：8 中国政策性银行在改革进程中的风险管理研究1 绪论 1 绪论 1 1 研究的背景 随着经济一体化、经济全球化、金融自由化的深入发展，我国金融行业也越来越 市场化、商业化和多元化，商业性金融机构特别是商业性银行成为金融业中占有主体 地位的部分。与之相对应的政策性金融机构，虽然经营方向上受到国家政策限制较多、 业务经营目标上着重社会性目标、资产规模相比商业性银行小很多，但是在推动社会 经济发展中也发挥了不可替代的作用。 1 9 9 4 年伴随我国经济体制的转变，我国金融机构也相应进行改革。我国政府将 政策性金融业务从四大国有专业银行剥离出来，专门成立三家政策性银行，以解决商 业性业务与政策性业务经营界限不明的矛盾。中国政策性银行成立初期，主要经营国 家指令性业务，政策性经营痕迹明显；随着经营理念的日益商业化、业务范围的不断 扩大、资产总量和投融资规模的迅速增长，中国政策性银行在促进和配合国家产业政 策以及地区经济发展中发挥的作用越来越重要，有力地支持了中国扩大内需、大力发 展农业和推动进出口的政策需要。 进入2 1 世纪，随着产业结构的变迁和市场经济的不断演进，政策性银行也面临 着内部改革和转型的必要。2 0 0 7 年3 月，中央工作会议上通过了政策性银行的改革 要求，本着“一行一策的改革方案，国家开发银行经国务院批准逐步转型为商业性 银行，9 0 以上的业务已经商业化运作；中国农业发展银行继续坚持政策性银行的取 向，加大信贷支农力度，创新市场化融资手段，服务经济发展，推进新农村建设；中 国进出口银行则推行政策性业务与银行自营业务分账经营的模式，进一步区分政策性 风险与银行经营中的信用、市场和操作风险。 1 2 研究的目的及意义 1 2 1 研究的目的 在政策性银行的内部转型和业务领域拓展的过程中，时刻伴随着的一个问题就是 经营中的风险管理问题。这是一个复杂而综合的问题，政策性银行一方面要考虑政策 性银行风险管理的特殊性，如政府过度干预、内部管理惰性风险、严重的道德风险以 1 中国政策性银行在改革进程中的风险管理研究1 绪论 及利益补偿机制缺失风险；另一方面要审查和防范因商业化运作所产生的一般风险。 本论文主要侧重分析我国政策性银行改革进程中面临的不同于商业银行经营中的风 险，在此基础上探讨我国政策性银行风险管理的目标选择以及风险管理的相关对策建 议。 1 2 2 研究的理论和现实意义 风险和收益是相伴而生的，理论上认为高收益存在高风险，高风险必然要用高的 风险溢价来补偿。银行是专门经营风险的行业，其业务收益主要来自于承受风险后的 报酬，因此不管是商业性银行还是政策性银行，其承受经营中的各种风险是有价值的。 为了降低实际收益对预期收益的偏离程度，保证经营的安全性和稳健性，银行需进行 风险管理，将经营中的各种风险控制在可以预见和采取措施防范的范围内。对于政策 性银行来说，风险管理同样是非常关键和重要的。 我国政策性银行在进行改革之前所面临的风险主要是来自政策层面的，而在市场 化的改革浪潮中，它所面临的风险变得多样化，不仅有来自政策层面的特殊风险，而 且还有信用风险、市场风险、操作风险等一般风险的作用，并且中国政策性银行在改 革中面临的风险具有不同于商业性银行的地方。本文研究的理论意义就在于对政策性 银行风险特殊性进行补充和完善，使理论更贴近现实；现实意义就在于对政策性银行 风险管理提出改进思路，总体上确立其风险管理的目标并提出相关对策建议。 1 3 国内外研究现状概述 对于政策性银行风险管理方面的文献主要分为政策性金融( 银行) 和风险管理 两个部分，而单就政策性银行风险管理的文献却比较少。 1 3 1 政策性金融( 银行) 理论 关于政策性金融( 银行) 产生的经济学理论主要包括金融市场的内在缺陷理论和 脆弱性理论。凯恩斯( 1 9 3 0 ) 从微观经济学和宏观经济学两个方面的分析中得出结论： 尽管市场机制在资源配置方面具有很大作用，但市场机制并不是万能。在某些情况下， 单纯依靠市场机制并不能完全实现社会资源配置的经济有效性和社会合理性两个目 标。他提出在市场经济条件下，一方面要充分发挥市场机制的作用，另一方面要依靠 政府的力量，依靠政府参与经济活动，干预经济运行，运用“看得见的手 对经济进 行调节和管理，实现社会资源在更高层次上的合理配置。西方经济学家斯蒂格里茨和 2 中国政策性银行在改革进程中的风险管理研究 1 绪论 韦斯等( 1 9 8 1 ) 从金融市场信息不对称角度出发，研究信息不对称导致的逆向选择、 道德风险等现象，由于信息不对称引起的金融市场的“信贷配给”为政府介入金融市 场提供了理论依据，而政策性金融正是政府介入金融市场的主要形式之一。美国经济 学家海曼p 明斯基( 1 9 8 2 ) 提出金融不稳定假说，他认为以商业银行为代表的信用创 造机构和借款人相关的特征使金融体系具有天然的内在不稳定性，即不稳定性是现代 金融制度的基本特征。他把金融危机很大程度上归于经济的周期性波动，但其潜在和 更重要的内涵在于表明金融危机是与金融自身内在的特征紧紧相关的。在萨缪尔森提 出的公共产品概念及两个标准的基础上，美国学者布坎南提出纯公共产品和非纯公共 产品( 即准公共产品) 概念，并建立以“内部俱乐部理论”为基础的“布坎南模型 。 这为政策性金融( 银行) 这一准公共产品的产生提供了理论上的支持。 国内关于政策性金融( 银行) 的理论研究始于2 0 世纪8 0 年代，白钦先( 1 9 8 9 ) 提出与论证了政策性金融的客观存在，并将其提高到国家经济金融发展战略选择的高 度。在9 0 年代又阐述了政策性金融的特有经济金融功能( 白钦先，1 9 9 3 ) 。进入新世 纪，他又从公共产品、准公共产品、发展经济学、发展金融学理论的新角度进行了研 究( 白钦先、郭纲，2 0 0 0 ) 。结合国内外政策性金融的发展，对政策性金融的战略地 位与不可替代的巨大作用、政策性金融发展的新态势和面临的新问题( 白钦先、徐爱 田、欧建雄，2 0 0 3 ) 、政策性金融的可持续发展必须实现的“六大协调均衡 ( 白钦先、 王伟，2 0 0 4 ) 、政策性金融的特殊监督权力结构( 白钦先、王伟，2 0 0 5 ) 、政府与政策 性银行的关系( 白钦先、王伟，2 0 0 5 ) 以及政策性金融功能再界定( 白钦先、谭庆华， 2 0 0 5 ) 等问题进行了深入的研究。除此以外，雷建维( 2 0 0 3 ) 对政策性银行越界问题 进行了分析和对策思考，阮敏( 2 0 0 6 ) 对中国政策性金融发展现状和存在问题进行了 分析并提出一些对策，臧明仪( 2 0 0 6 ) 对中国政策性金融在理论与实践上进行分析， 特别指出要加快立法，控制隐性风险以及制定科学评判标准，明确经营目标和业务范 围。 1 - 3 2 银行风险管理理论 银行风险管理理论发展经过了从传统资产负债管理理论到现代金融市场风险管 理理论再到全面风险管理理论的演变。 具体而言，传统资产负债管理理论是从l8 世纪的真实票据论开始，1 9 18 年莫尔 顿提出了可转换理论，认为银行贷款不一定要用于自偿性项目，可将资金投入具有次 3 中国政策性银行在改革进程中的风险管理研究1 绪论 级市场条件的证券，这样，就将银行的资产业务拓展到证券投资业。随后普鲁克诺于 1 9 4 9 年提出了预期收入理论，他强调银行发放贷款可以借款人的预期收入为基础， 从而鼓励银行将资产业务从短期贷款扩展到中长期贷款。上述理论侧重于对银行资产 进行风险管理。 到6 0 年代银行学家提出了银行负债管理理论，强调商业银行以积极地主动负债 的方式保持经营的流动性。到1 9 7 7 年美国经济学家贝克提出商业银行资产负债管理 理论，该理论突出强调资产业务、负债业务风险的协调管理，通过资产结构和负债结 构的共同调整、偿还期对称、经营目标互相替代以及资产分散实现总量平衡和风险控 制。 现代金融市场风险管理理论是随着金融市场的蓬勃发展而逐步产生的，1 9 5 2 年 马科维茨首次提出证券投资组合理论，奠定了现代证券投资理论的基础。1 9 5 8 年威 廉夏普、约翰林特纳、简莫辛建立了资本资产定价模型( c a p m 模型) ，根据证券 预期的收益与风险方差寻找最佳证券组合。1 9 7 1 年，斯蒂芬罗斯从影响证券报酬率 的各个因素出发，建立了套利定价模型( a p t 模型) ，从而为实践中的证券投资决策 提供良好的理论参考。1 9 7 3 年布莱克与斯科尔斯( b l a c k & s c h o l e s ) 发表了期权与 公司债务的定价，为期权及其他衍生金融商品的定价提供了可选择的计算公式，也 为今后金融定价理论的发展奠定了良好的理论基础。这一时期的金融市场风险管理侧 重在微观层面，主要是对金融产品的风险定价，金融风险管理也逐步由定性分析向科 学的定量分析转变。 全面风险管理理论是在2 0 0 4 年6 月出台的新巴塞尔协议中正式提出的，其 用包含信用风险、市场风险和操作风险的全面风险框架替代了原来以信用风险为核心 的监管模式。全面风险管理体系是指由银行不同部门( 或客户、产品) 与不同风险类 别( 信用风险、市场风险、操作风险) 的不同组合所涵盖的各种风险。其核心理念是： 对银行面临的所有风险做出连贯一致、准确和及时地度量；建立一种严密的程序以分 析总风险在交易、资产组合和各种经营活动范围内是如何分布的，对不同类型的风险 进行评估和合理配置资本。可以说，全面风险管理理念是将企业内部控制和公司治理 的方法植入银行经营管理的过程中，结合银行经营的各类风险进行全面、全程、全方 位的管理。 4 中国政策性银行在改革进程中的风险管理研究1 绪论 1 3 3 政策性银行风险管理理论 关于政策性银行风险管理的文献较少，郭思亮( 2 0 0 2 ) 结合中国政策性银行业务 特点和金融风险管理的具体方法，对完善我国政策性银行风险管理提出建议；丁孜山 ( 2 0 0 3 ) 提出要建立政策性银行的风险管理体系，需要建设科学的风险管理文化，健 全先进的风险管理系统，还要完善贷款风险分类系统；马玉虎( 2 0 0 4 ) 在借鉴国外政 策性银行风险管理和防范的基础上，说明政策性银行要控制风险，必须解决自身风险 防范的独立性、动力和手段等方面问题；石磊( 2 0 0 6 ) 对我国政策性银行区县项目的 信贷风险现状、存在的主要问题以及信贷风险形成的博弈机理进行深入系统的分析， 并提出建立我国政策性银行区县项目信贷风险控制机制和政策措施的途径。 总结国内外研究现状可以发现，关于政策性银行风险管理研究主要从定性角度进 行剖析，运用理论联系实际、比较研究的方法对政策性银行风险管理体系的建立和风 险防范提出建议。但是有些研究成果已经落后或不符合社会经济发展现状和中国政策 性银行的实际状况，笔者认为有必要对政策性银行的风险管理进行重新分析和探讨。 1 4 研究方法和逻辑架构 本文主要运用经济学、金融学、管理学、统计学等方面的理论，采用与内部员工 访谈、规范分析方法、比较研究方法、理论联系实际方法，探讨中国政策性银行在改 革过程中的风险特殊性，风险管理的目标选择以及相关对策建议。 本文主要分为六章：第一章绪论，主要阐明研究背景、目的和意义，并简要阐述 国内外研究现状；第二章从理论出发，对政策性银行的性质和功能，政策性银行面临 的一般风险和特殊风险进行阐述；第三章通过介绍一些富有代表性的国外政策性银行 的风险管理做法，总结出值得中国政策性银行予以借鉴的经验；第四章从中国政策性 银行发展现状出发，对中国政策性银行改革进程中所面临的风险特殊性进行分析；第 五章对中国政策性银行的风险管理目标选择进行探讨，提出中国政策性银行风险管理 的一些相关对策建议：第六章是全文的结论。 1 5 论文的创新点 本文的创新之处在于利用政策性银行的性质和功能理论、特殊性风险理论，结合 中国政策性银行的现实情况，对中国政策性银行在改革进程中区别于商业性银行的风 险成因和表现进行分析，并且提出相应的风险管理对策建议。 中国政策性银行在改革进程中的风险管理研究 2 政策性银行风险管理理论概述 2 政策性银行风险管理理论概述 2 1 政策性银行概述 白钦先对政策性金融所下的定义为：“政策性金融是在一国政府支持和鼓励下， 以国家信用为基础，运用种种特殊的融资手段，严格按照国家法律法规规定的业务范 围、经营对象，以优惠性存贷利率或条件，直接或间接为贯彻和配合国家特定的经济 和社会发展战略或政策而进行的一种特殊性资金融通行为或活动，并强调政策性金融 是政府与市场、财政与金融的巧妙结合体。 作为政策性金融一种形式的政策性银行， 可以理解为是在政府政策鼓励下，由政府出资或参股组建，由国家信用作为保证，不 以盈利为目的，为了配合政府政策意图，在特定领域以提供政策性贷款为主要业务的 金融机构。政策性银行的资金投向往往是一些社会效益好、经济利益较低的、承担不 起商业性贷款利率的，但是政府政策大力支持开发的项目或是政府大力扶持的企业。 根据开展业务对象的不同，政策性银行可分为开发银行、进出口银行、农业信贷 银行、住房信贷银行、中小企业信贷银行等。目前，在许多发达国家和发展中国家都 设有政策性金融机构，如在美国，有农业信贷体系、住房信贷体系、美国进出口银行、 小企业管理局等；在日本，有日本国际协力银行、日本政策投资银行、国民金融公库 等；在德国，有德国复兴信贷银行；在泰国，有政府住房银行、泰国工业金融公司、 小企业金融局、农业和农业合作社银行、泰国进出口银行等。 2 1 1 政策性银行的性质 理论上而言，政策性银行是介于商业性银行与财政之间的一个特殊组织，其主要 职能就是为准公共产品的建设提供资金支持，扶持弱势或新兴产业，提供的贷款主要 用于商业性银行不愿贷放或者政府财政无力承担的，社会效益往往要大于经济效益的 行业和领域。 政策性银行与政府之间存在密切联系，首先，政策性银行创建时的资金主要来自 于政府出资；其次，政府通过注资、财政补贴、税收减免等多种手段，为政策性银行 提供各种优惠，为其执行政府经济政策提供必要的保证；再次，政策性银行按照政府 意图，在其业务活动中执行政府宏观经济政策、产业政策、区域发展政策，其业务范 6 中国政策性银行在改革进程中的风险管理研究2 政策性银行风险管理理论概述 围、资金投向、信贷政策等均受到严格限制。政府提供优惠政策是政策性银行执行其 职能的前提，而其政策性业务的执行又是政策性银行设立和存在的目的所在。可以 说，政策性是政策性银行的基本特征。 政策性银行与商业性银行之间也存在异同之处。两者的相同之处主要体现在：( 1 ) 两者都具有金融中介功能，以及相近的资金运用形式。政策性银行和商业性银行都是 通过负债业务，吸收资金，然后通过资产业务把资金投向所需领域。除此以外，两者 都可以开展投资、担保和贴息业务。( 2 ) 运作的市场化，无论商业性银行还是政策性 银行都属于资金借贷范畴，在融资活动过程中都要求资金有偿配置。两者的不同之处 主要体现在：( 1 ) 经营目标不同。政策性银行以实现政府意图为主要目标，不能仅仅 考虑自身的成本和经济效益，因此它不以追求盈利为经营目标，而商业性银行是以追 求利润最大化为目标，按照市场法则和确保资金“安全性、流动性、效益性”为目标 的金融机构。( 2 ) 配置资金的原则和导向不同。政策性银行的基本属性决定了政策性 银行配置资金的原则，为促进政府的社会经济政策或意图的实现，政策性银行不唯利 是图，有时甚至不回避亏损。因此，政府的社会经济政策或意图是其资金配置的主要 导向。商业性银行追求利润最大化的经营目标，决定其配置资金的原则和主要导向： 向有利可图、高利润的行业投资。( 3 ) 资金来源与筹措方式不同。政策性银行的资金 来源于财政资金、社会保障资金、邮政储蓄资金、中央银行借款和以国家信用发行融 资债券等，资金筹措方式带有明显的政策性。而商业性银行的资金主要来源于企事业 单位和居民等社会成员的暂时闲置资金，具体形式有吸收存款、发行金融债券和股票 等，其资金筹措完全建立在平等、自愿、互利的基础上，并主要凭借自身的经济实力 和社会信誉。( 4 ) 资金投放的领域不同。政策性银行的资金投放领域主要是那些符合 国家宏观产业政策、需要政府扶持并列入优先发展目录的项目。而商业性银行受利润 最大化经营目标的制约，资金投放领域主要是那些回报率较高、收益稳定、微观经济 效益好的行业和项目。( 5 ) 对货币总量的影响不同。由于政策性银行一般不吸收储蓄 存款、不办理类似商业银行的转账结算业务，因而政策性银行资金配置活动不创造信 用，政策性银行运作的结果只是对货币的流向和结构进行调节，对货币总量影响不大。 而商业性银行吸收存款，并办理企业和机构的转账结算业务，商业性银行运行的结果 必然要派生存款、贷款，创造货币信用。因而商业性银行活动不仅对货币信用的流向 和结构产生较大影响，而且对一定时期的货币信用总量产生较大影响。 7 中国政策性银行在改革进程中的风险管理研究 2 政策性银行风险管理理论概述 综上所述，政策性银行具有政策性和金融性的双重性质。它既是政府为了达到一 定政策意图而设立的机构，同时又是按照金融运作方式经营的金融机构。它的存在即 是为了达到社会性和经济性的统一，两者不能偏颇。如果过分强调政策性，政策性银 行完全成为政府补贴国有企业、弱势企业或者基础产业的工具，不讲求回报，那么政 策性银行就会与财政混为一体，这会使政策性银行忽视经营管理，放松内部管制，从 而导致经营困难，其正常运转难以为继，最终政策性的初衷也难以保证；相反，如果 过分强调金融性，政策性银行就会按照市场原则与商业性银行产生竞争，在业务范围、 贷款对象等方面与商业银行相重合。而由于政策性银行享受政府优惠政策，它能以比 商业银行优惠的贷款利率放贷，吸引客户，因此这种竞争是不公平的竞争，破坏正常 的金融秩序。因此，政策性和金融性相统一，是政策性银行正常运营的内在要求，也 是执行经济政策，促进经济协调发展的外在要求，是政策性银行的基本性质。 2 1 2 政策性银行的功能 所谓政策性银行的功能就是政策性银行对经济的功效、效用、效应或作用，它与 经济金融的发展有着极大的相关性、协同性和一致性。理论上对政策性银行的功能界 定可以分为以下几种： ( 1 ) 基础功能：服务功能和中介功能 政策性银行具有服务功能和中介功能，但它在基础功能上并不扮演主要角色。主 要是由于其特殊的目的和服务对象、特殊的运作机制、特殊的外部组织结构等难以在 金融领域中扮演主要角色。但是，作为金融机构，不管是政策性银行还是商业性银行， 都具有基础功能。政策性银行在特定行业或领域可能具有特殊的服务性功能，由于其 在某一行业或领域长期从事信贷活动，具有该行业或领域特有知识、技术和经验，可 以为企业或政府提供有效的咨询服务。 ( 2 ) 核心功能：资源配置功能 政策性银行具有资源配置功能，只是其资源配置的方式与商业性银行有所不同。 一般商业性银行是依据市场机制进行运作，以实现资源的效率配置；而政策性银行则 是在政府的参与或指导下进行资源配置，尤其强调政府与市场这两种资源配置机制之 间的巧妙结合。一般来说，商业性银行在资源配置领域发挥主导性作用，而政策性银 行只发挥辅助和补充的作用；与之相对应，商业性银行占资源配置的主要份额，而政 策性银行所占资源配置份额较小。但是，在某些特殊领域或特定时期，政策性银行在 8 中国政策性银行在改革进程中的风险管理研究 2 政策性银行风险管理理论概述 资源配置的过程中发挥主导或主体作用。 ( 3 ) 扩展功能：经济调节 由于政策性银行业务的开展有政府的参与，主要是为了实现政府的政策意图，而 政府的政策主要是为了调节宏观经济或局部经济的问题，因此，政策性银行扩展功能 主要表现为经济调节。当然，政策性银行发挥经济调节功能，有可能是为了把民间不 能承担的风险转为国家或政府来承担，所以政策性银行在发挥经济调节功能的过程中 也发挥风险规避功能。 ( 4 ) 特殊功能 具体而言，政策性银行除与商业性银行一样发挥信用中介和服务功能外，从其运 行的手段和影响来说，政策性银行自身存在特殊的功能。 首先，政策性银行具有补充功能。政策性银行存在于金融市场中，它与商业性银 行一样发挥间接融资的功能，但它作用的发挥一般是在商业性银行不能或不愿进入的 领域。它的存在具有客观性，它在一国经济金融运行中起着补充性功能。具体表现在： 对技术性、市场性风险高的领域进行引导性投资；对前景不十分明朗，不确定性较大 的新兴产业或国家战略领域进行倡导性投资：对投资回收期较长、收益率较低的项目 进行补充性融资；对成长中的幼稚产业提供优惠利率贷款。 其次，政策性银行具有直接扶持功能。直接扶持功能是政策性银行直接对特定行 业和领域进行扶持，作用效果强而有力。这主要体现在基础产业和农业方面，前者主 要发生在发展中国家，后者主要在发达国家。这种直接扶持功能与财政的投资性支出 类似，区别在于，财政支出是无偿的，而政策性银行的资金信贷是有偿的，需要支付 优惠利息和本金。 再次，政策性银行具有引导功能。在金融资源配置领域，存在市场失灵的区域， 这些区域往往是商业性银行不能和不愿投资的领域。不能表明该领域是无利可图的， 投资该领域是不合市场理性的，比如大型基础设施建设；不愿表明该领域前景不明朗， 投资风险很大，超过商业性银行可以承受的范围，比如高科技项目。市场失灵领域表 明市场不会选择它，或滞后选择它，但该领域的发展对整个经济与社会的健康稳定发 展有着极为重要作用，市场不选择它，只是暂时的。只要政策性银行能够率先投资或 通过降低风险来引导商业性银行逐渐进入这些原先市场失灵的领域，能够改善市场上 信息不对称状况，用实际的投资回报和利润作为依据，就能为商业性银行开辟一条发 9 中国政策性银行在改革进程中的风险管理研究2 政策性银行风险管理理论概述 展道路，吸收闲散资金并引导其流向，带来数倍甚至数十倍于政策性银行投入资金的 商业性资源。 政策性银行的特殊功能决定其在内部管理和外部运行中会有别于商业性银行，它 一般不以盈利最大化为经营目的，而是以投资后产生的社会效益为主要考虑因素。当 然作为金融机构，它也要求达到风险与收益的适度平衡，要有一定的收益来保证政策 性银行的正常运行，从而协调好社会性目标与经济性目标的关系。 2 2 政策性银行风险管理概述 2 2 1 政策性银行面临的风险分类 银行是经营风险的企业，它一方面将资产所有者不愿承担的风险承担下来，另一 方面又通过信贷等具有一定风险的业务将吸收的资金投资出去，获得投资收益。政策 性银行在经营过程中同样要面对风险，只是它所面对的风险有其特殊性。 所谓风险是指由于不确定性的存在，使某一事件的未来实际结果偏离预期目标， 从而引起损失的可能性。不确定性是风险产生的必要条件。如果不存在不确定性，事 件未来的结果将是唯一的，不会与预期目标偏离，也就不会有风险。而信息是用来消 除不确定性的东西，不确定性实质上就是一种信息不完全的状态。因此，如果信息增 加，不确定性就会减少，风险程度也就相应降低。 政策性银行既面临着商业性银行所具有的风险，又具有自身风险的特殊性。 就其所面临的与商业性银行类似的风险来说，主要包括信用风险、市场风险、流 动性风险、操作风险、法律风险等。 1 ) 信用风险是指交易对手不能正常履行合约或信用品质潜在变化而导致发生损 失的可能性。信用风险可分为交易对手风险和发行者风险两种类型。前者主要产生于 银行的贷款业务和金融衍生交易中，后者主要和债券交易相联系。由于政策性银行的 主要资产业务是发放贷款，因此政策性银行的信用风险主要指的是借款人违约而导致 贷款或证券等银行资产不能收回本息而造成损失的可能性。在实际经营中，政策性银 行涉及的领域不是需要大量资金投入和持续时间很长的工程，就是几乎无利可图的扶 贫、支持国家建设的项目，因此政策性银行面临的信用风险里带有一定政策性因素。 2 ) 市场风险是指市场变量变动而带来的风险。根据市场变量的不同，市场风险 可分为利率风险、汇率风险、股权价格风险、商品价格风险。对于政策性银行来说， 1 0 中国政策性银行在改革进程中的风险管理研究2 政策性银行风险管理理论概述 市场风险主要是指利率风险和汇率风险。利率风险是指由于利率的波动，致使资产收 益与价值对于负债成本与价值发生不等量变化而造成银行损失收入和资产的风险。尽 管政策性银行以国家信用为基础进行各种筹资活动，并且财政对政策性银行的资金来 源与运用之间的利率倒挂给予一定的亏损补偿，但是，政策性银行进行市场化融资和 运用资金时，利率风险是经常存在的。此外，由于政策性银行的资产负债结构经常处 于失衡的状态，而其经营的业务有严格的界定，它不能像商业性银行那样，不仅可以 及时调整资产、负债及中间业务之间的规模比例，而且可以及时对资产、负债各种业 务之间的期限、利率结构进行适当的调整，导致政策性银行的利率敏感性缺口过大， 增大了利率风险。汇率风险指经济主体在持有外汇的经济活动中，因汇率的变动而蒙 受损失的可能性。对于从事境外筹资、支持进出口贸易、对外投资等业务的政策性银 行来说，必然要面临汇率风险。 3 ) 流动性风险是指金融机构持有的资产流动性差和对外融资能力枯竭而造成的 损失或破产的可能性。当银行流动性不足时，它无法以合理的成本迅速增加负债或变 现资产获得足够的资金，从而影响其信用和盈利水平。政策性银行的流动性风险主要 来源于流动性资产与流动性负债的期限和数量不匹配、政府或监管机构的宏观货币政 策的变化以及市场对利率升值的预期等。 4 ) 操作风险是指因不适当或失败的内部程序、人员及系统或外部事件而造成损 失的风险。对于政策性银行来说，操作风险一般来自于内部控制、稽核的不完善，信 贷人员对外部经济形势判断失误引发的不良贷款，在履行合同中缺乏谨慎、在信贷业 务中不注重依法保护自身合法权益，内部网络系统存在安全问题等。 5 ) 法律风险是指银行签署的交易合同因不符合法律或金融监管部门的规定而不 能得到实际履行，从而给银行造成损失的风险。直至今日，中国没有有关政策性银行 的法规，政策性银行相应的权利、义务及经营中的法律目标、约束都没有明确。法律 本身的不完整和法制环境不健全，很难使政策性银行的债权得到有效的保障。 政策性银行除了在经营中面临上述风险外，自身还存在一些特殊的风险。究其原 因，要从其自身性质和经营目的角度分析。政策性银行虽然从理论上来说在准公共产 品的提供上有着很大的优势，既可以弥补市场机制的不足，又可以消除由财政提供准 公共产品的低效率性，但是，政策性银行的这一优势难以从制度设计上予以保证。作 为金融机构，政策性银行要实现保本或赢利，才能生存和发展；作为政府的政策工具， l l 中国政策性银j 亍在改革进程中的风险管理研究2 政策性银行风险管理理论概述 又要以贯彻政府的经济政策为目标。因此，政策性银行在确定贷款对象时，就存在盈 利性和政策性的矛盾。因此，这种政策性和盈利性内在的矛盾性就成了政策性银行本 身一些特殊风险的根源。 1 ) 政府过度干预风险政策性银行是实现政府经济政策的工具，兼有财政性和 金融性的双重性质，但是如果政府对政策性银行的经营干预过多，政策性银行在项目 选择上缺乏自主权，就会使政策性银行承受巨大的政策风险，成为完全附属于政府名 下的融资机构。此外，政府会根据经济发展的形势适时调整产业政策和区域发展政策， 发展的重点行业和重点地区都会有所变化，市场结构将发生变化，这直接影响政策性 银行客户的经济效益和贷款偿还能力。由于政策性银行业务的严格界定性和它所承载 的政策性任务使其不能像商业性银行那样采用业务策略多元化来分散风险，这使得产 业政策的变化极易给政策性银行资产带来损失。另外，一些发展中国家在进行经济体 制改革过程中，一些企业借改制的机会逃废政策性银行的债务，使得政策性银行的债 权由于企业所有权的变更而遭受损失。 2 ) 业务集中性风险对于政策性银行来说，业务集中性风险表现为信贷资产集 中于同一行业、或是集中于某一地区、或是集中于一个互相关联的借款人群体、或是 集中于大型中长期建设项目。这种风险容易受到非系统因素的影响，当政策性银行将 大部分资金贷给同类性质的企业时，由于生产同类产品的企业所依赖的市场环境基本 相同，当社会供求发生变化，外部经济形势发生变化时，整个行业都将受到影响，政 策性银行的信用集中度风险就会凸显，信贷资金的潜在损失就会突然之间喷发，不利 于政策性银行的稳健经营。 3 ) 内部管理惰性风险政策性银行的经营目标不是利润最大化和股东权益最大 化，而是贯彻国家宏观经济政策，实现社会效益的最大化。同时，政策性银行又要遵 循一般金融企业的运行规律，力争保本微利，否则其经营就难以为继。这种经营目标 上的宏观与微观的冲突，带来了对政策性银行经营业绩评价的复杂性。同时