（城市规划与设计专业论文）控制性详细规划的调整原因与对策研究.pdf

原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中南 大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我共同工作的同志对本 研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。 作者签名： 骚纽塑 日期：三坐年月翌日 学位论文版权使用授权书 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留学位论文并根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文，允许 学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可 以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文。同时授权中国科学技术信 息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网 络向社会公众提供信息服务。 作者签名：l 兰生五丛 导师签名 摘要 控制性详细规划是我国具有法定效力的规划编制层次，是衔接城市总 体规划( 或分区规划) 与修建性详细规划、衔接规划设计与管理实施的中 间环节，是指导城市规划调控城市土地开发和各项建设活动的直接依据。 在控规的实施过程中，常常会遇到大量的控规调整( 修改) 申请诉求，特 别是控规指标调整涉及到建设单位、项目业主和城市居民等多方面的切身 利益，涉及到规划编制的科学性和规划管理的严肃性，是对控规法定效力 的严峻挑战。因此，适时推进控规指标调整工作的改革，是实施行政许 可法的必然要求。 论文运用文献研究、比较归纳、案例研究、系统分析等方法，从大量 的理论研究和实例出发，概括分析了控规及其调整工作的普遍性问题及深 层原因，提出针对控规调整程序、调整论证方法和调整制度方面的措施与 对策，具有重要的实践价值和创新意义。文章按照提出问题、分析问题、 解决问题的逻辑关系，分为三大部分。第一部分为理论综述，在回顾我国 控规产生与发展的基础上，结合国内外相关控规及其调整研究实践与经 验，提出研究控规调整的目的和意义。第二部分是分析研究，通过对控规 调整的概念辨析、控规指标调整的分类和主体构成的研究认知，结合案例 分析产生控规调整的原因及其各个环节所存在的问题。第三部分是对策建 议，通过对控规调整的原因和存在问题分析，提出解决控规调整管理工作 中存在问题的系列改革措施，期望能对促进控规的发展和实践工作有所裨 j 命。 关键词控规调整，指标调整，调整原因，调整程序，调整对策 a b s t r a c t r e g u l a t o r yp l a ni s ap l a n n i n gl e v e l 、撕ml e g a le f f e c t s i nc h i n a , t h e i n t e r m e d i a t el i n kt h a tn o to n l yc o n n e c t su r b a nc o m p r e h e n s i v ep l a n ( z o n ep l a n ) w i t hs i t e p l a n ，b u t c o n n e c t s p l a n n i n g a n dd e s i g nw i t h m a n a g e m e n t i m p l e m e n t e d m o r e o v e r ，r e g u l a t o r yp l a np r o v i d e su r b a np l a nw i t hd i r e c tb a s i s ， o nw h i c hu n b a nl a n d d e v e l o p m e n ta n d c o n s t r u c t i v ea c t i v i t i e sc a nb e c o n t r o l l e d i nt h ep r o c e s so fp l a n n i n gi m p l e m e n t a t i o n ，w ea r ef r e q u e n t l y 。f a c e d w i t ha b u n d a n ta p p l i c a n td e m a n d sr e l a t e dw i t hr e g u l a t o r yp l a na d j u s t m e n t ( a m e n d m e n t ) p a r t i c u l a r l y ，t h ei n t e r e s t so fc o n s t r u c t i o nu n i t ，p r o j e c to w n e r a n du n b a nr e s i d e n t s ，t h e s c i e n t i f i c i t yo fp r o g r a m m i n ga n ds e r i o u s n e s so f m a n a g e m e n ta r ea l li n v o l v e di nt h ea d j u s t m e n to fr e g u l a t o r yp l a ni n d e x ，a n di t i sas e v e r ec h a l l e n g et ot h es t a t u t o r yf o r c eo ft h er e g u l a t o r yp l a n t h e r e f o r e ， p r o m o t i n g t h er e f o r mo ft h er e g u l a t o r yp l a ni n d e xa l t e r a t i o na p p r o p r i a t e l yi sa n e c e s s i t y t oc a r r yo u tl a wo fa d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n g t h et h e s i sa i m st oc a r r yo u tt h er e s e a r c hb yw a yo fd o c u m e n t a r ys t u d y ， c o m p a r a t i v ei n d u c t i o n ，c a s es t u d ya n ds y s t e m a t i ca n a l y s i s s t a r t i n gf r o ms o m e s p e c i f i ct h e o r e t i c a la n dc a s es t u d y ，t h et h e s i sa t t e m p t st oa n a l y z et h eg e n e r a l i s s u e sa n du n d e r l y i n gc a u s e so fr e g u l a t o r yp l a na sw e l la sa d j u s t m e n t a tt h e s a m e t i m e ，s o m es u g g e s t i o n s a r e p u t f o r w a r dt h a tt h e p r o c e d u r e ， d e m o n s t r a t i v ea p p r o a c h e sa n di n s t i t u t i o n ss h o u l db ea d j u s t e di nv i e wo f r e g u l a t o r yp l a n ，w h i c hh a s a l li m p o r t a n tp r a c t i c a lv a l u ea n di n n o v a t i v e s i g n i f i c a n c e t h et h e s i s c o n s i s t so ft h r e e p a r t sa c c o r d i n gt ot h el o g i co f p r o p o s i n g ，a n a l y z i n ga n ds o l v i n gt h ep r o b l e m t h ef i r s tp a r t d e a l sw i t h l i t e r a t u r er e v i e w b a s e do nr e v i e w i n gt h ep r o d u c t i o na n dd e v e l o p m e n to f c h i n a sr e g u l a t o r yp l a n ，t h et h e s i sb r i n gf o r w a r dt h ei s s u eo fr e g u l a t o r yp l a n a d j u s t m e n ta f t e rd r a w i n gs o m el e s s o n sf r o mr e g u l a t o r yp l a na n da d j u s t m e n t r e s e a r c ha th o m ea n da b r o a d t h es e c o n dp a r ti sac a s et h a ta n a l y z e sa n d s t u d i e so nt h ec a u s e so fr e g u l a t o r yp l a na d j u s t m e n ta n dt h eu n d e r l y i n g p r o b l e m se x i s t i n gi nm a n ys e c t o r sb yw a yo fd i f f e r e n t i a t i n gt h ec o n c e p to f r e g u l a t o r yp l a na d j u s t m e n t ，a c k n o w l e d g i n g i t sc l a s s i f i c a t i o na n d a d m i n i s t r a t i v eb e h a v i o r t h em i r dp a r te l a b o r a t e ss o m ec o u n t e r m e a s u r e sa n d s u g g e s t i o n s a r e rad e t a i l e da n a l y s i so ft h ec a u s e sa n de x i s t i n gp r o b l e m si n t h ec o u r s eo fr e g u l a t o r yp l a na d j u s t m e n t ，t h et h e s i sb r i n g sf o r w a r das e r i so f r e f o r m i n gm e a s u r e s t os o l v et h e p r o b l e m sl y i n gi nt h em a n a g e m e n to f r e g u l a t o r yp l a n ，h o p i n gt ob eo fg r e a th e l pt ot h ed e v e l o p m e n to fr e g u l a t o r y p l a na n d o u rp r a c t i c a lw o r k k e yw o r d s ：r e g u l a t o r yp l a na d j u s t m e n t ，i n d e xa d j u s t m e n t ，r e a s o nf o r a d j u s t m e n t ，a d j u s t m e n tp r o c e d u r e ，c o u n t e r m e a s u r e 目录 摘要i a b s t i 认c t i i 目录i v 第一章绪论l 1 1 名词解释1 1 2 研究背景1 1 3 研究目的与意义2 1 3 1 研究目的2 1 3 2 研究意义2 1 4 研究方法3 1 5 研究框架4 第二章控规及控规调整相关研究概述5 2 1 控规的涵义与产生背景5 2 1 1 控规的涵义5 2 1 2 控规产生的背景5 2 2 控规在规划体系中的地位及作用6 2 3 控规调整的主要类型及其相互间的关系6 2 3 1 控规调整及其主要类型6 2 3 2 控规调整与控规修编或控规整合的辩证关系7 2 4 国外与控规调整相关的理论和实践8 2 4 1 德国的分区规划及其变更8 2 4 2 美国区划及其修改和变动8 2 4 3 英国的地方规划和行政复议9 2 5 国内关于控规调整方面的研究：1 0 第三章对控规调整的基本认识研究1 1 3 1 控规调整的属性分析1 l 3 1 1 属性的含义1 l 3 1 2 控规调整的属性1 1 3 2 控规调整的法理分析1 2 3 2 1 法理的含义1 2 3 2 2 控规调整的法理1 2 3 3 控规调整在规划体系中的地位1 3 3 3 1 控规调整是规划调整中的焦点问题1 3 3 3 2 控规指标调整是控规调整的核心问题1 3 3 4 控规的指标体系构成1 4 3 5 控规指标调整分类1 4 3 5 1 控规指标调整分类的必要性1 4 3 5 2 控规指标调整的主要类型1 5 3 6 控规指标调整的主体构成：1 6 第四章控规调整原因、存在问题以及实施效果分析1 7 4 1 控规调整原因分析1 7 4 1 1 控规编制本身的缺陷技术方面的原因1 7 4 1 2 经济方面的原因2 0 4 1 3 制度方面的原因2 6 4 1 4 社会方面的原因2 7 4 1 5 其他导致控规调整原因3 0 4 2 控规调整存在问题分析3 0 4 2 1 控规调整频繁，控制指标调整幅度大3 0 4 2 2 控规调整论证不够科学和严谨3 l 4 2 3 控规调整审查机制不完善3 2 4 2 4 控规调整公众参与机制不健全，公众参与流于形式3 2 4 3 控规调整的实施效果分析3 3 4 3 1 控规调整的积极影响3 3 4 3 2 控规调整的消极影响3 5 4 4 小结3 8 第五章控规调整的对策探讨3 9 5 1 完善控规的编制技术3 9 5 1 1 加强城市整体经营研究，科学确立规划发展目标3 9 5 1 2 弹性划分地块，增强土地定性的兼容性4 0 5 1 3 增强控规指标的科学性和灵活性4 0 5 2 推行严谨的控规调整论证技术与方法4 1 5 2 1 从全局出发，扩大调整论证范围4 1 5 2 2 采取科学的、多角度的调整论证方法4 l v 5 3 顺应市场规律，推行奖励策略引导控规调整4 2 5 4 完善公众参与机制，促进社会公平4 3 5 4 1 完善公众参与机制的重要性和必要性4 3 5 4 2 建立控规指标调整的听证、信息公开制度4 3 5 4 3 健全公众参与的法律保障4 4 5 5 健全控规调整的法律保障与行政制度建设4 4 5 5 1 健全控规调整的法律保障4 4 5 5 2 完善控规调整行政制度建设4 5 5 6 完善控规调整程序4 5 第六章结语与展望4 8 6 1 结语4 8 6 2 本文的创新之处4 8 6 3 研究不足与展望4 9 参考文献5 0 致谢5 3 攻读学位期间主要的研究成果5 4 硕士学位论文第一章绪论 第一章绪论 1 1 名词解释 控制性详细规划通常简称为控规，根据城市规划术语中的解释，控规是以城市总 体规划或分区规划为依据，以土地使用控制为重点，详细规定建设用地性质、使用强 度和空间环境，它强调规划设计与管理及开发相衔接，作为城市规划管理的依据并指 导修建性详细规划的编制。而上海市在 上海市城市详细规划编制审批办法中的定 义，控规是市和区、县人民政府根据城市各层次总体规划和地区经济、社会发展以及 环境建设的目标，对土地使用性质和土地使用强度、空间环境、市政基础设施、公共 服务设施以及历史文化遗产保护等作出具体控制性规定的规划。 根据新的城乡规划法的内容，控规调整又可以称为控规修改，是指在我国现行的 规划体系下，控规技术成果已经通过城市规划法所明确的技术评审过程、法定审 批程序确定后，在实施之前和实施过程中对有关控制内容进行局部改动的行为。从当 前规划管理工作的实际情况来看，控规调整主要分为控规修编、控规整合和控规局部 调整三种类型，本文以控规局部调整作为主要研究对象，具体是指“以调整土地开发 强度指标及配套公共设施为主 的控规指标调整。 1 2 研究背景 控规是我国的法定性规划，具有较强的可操作性，是衔接总体规划、分区规划和 修建性详细规划的中间环节，也是进行城市规划管理和建设项目审批的直接依据，在 我国的城市规划体系中占用重要地位。当前我国各地城市普遍采用控规作为规划管理 的主要手段和方式，一些一线城市如北京、深圳等甚至已接近或达到“控规全覆盖 的程度。作为指导城市建设依据的控规起步较晚，本身也存在着一定的缺陷，其编制 成果往往一经颁布，城市规划主管行政部门就面临着大量要求修改控规指标的申请诉 求，而使得控规成果无法得到有效实施。 从公共政策的角度理解，规划是政府对于市场活动的一种引导和干预，是市场经 济社会中对市场失灵的一种补充。在计划经济向市场经济转轨的过程中，控规调整 现象的出现则体现了市场经济下城市建设的不确定性和以终极蓝图式的规划理想之 间的矛盾m j 。控规作为政府政策工具之一，要求在实践中必须具备一定的调整和适应 力，以应对市场发展的不完备和复杂多变的不确定性因素。控规在实施过程中的不断 1 硕士学位论文 第一章绪论 调整，必然会引发的一系列的问题。从控规调整的结果来看，多是由投资周期大、经 济效益回收慢的工业用地和公共设施用地调为投资周期短、经济效益回收迅速的商业 用地和居住用地，指标调整的幅度大，土地开发强度明显有所提高。控规调整行为最 直接后果是破坏了原有控规所确定的城市整体秩序，导致城市居住环境质量下降，城 市景观畸形发展。因调整行为受经济利益驱使，且没有有效的法律保障，调整过程中 必然会存在着一些权力寻租和侵犯公民权益的不良现象。虽然控规调整在一定程度上 因土地开发强度提高而使土地利用更加集约化，城市土地资产因此得到保值增值，但 因容积率等提高使得城市人口增加，造成城市局部交通拥挤、基础设施的承载力下降、 公共设施用地被侵占、城市人均绿地下降等问题，导致城市整体运行效率降低。更为 严重的是，一些不合理的控规调整使得城市规划的法定地位和严肃性受到冲击，公众 对规划的执行缺乏信任。 当前，控规调整行为涉及到各方的利益，引发的问题和矛盾日益突出，逐渐成为 社会各方面所关注的焦点问题。随着城市规划的不断发展，控规编制技术的不断完善， 以及城市规划管理改革工作的持续深入，规划管理的重点开始由如何编制向如何实施 转变。如何规范规划实施中的控规调整，提高控规调整适应力，并促进控制性详细规 划的可持续发展，已经成为规划管理部门不得不面对的重要问题，也是值得我们研究 的一个新领域。 1 3 研究目的与意义 1 3 1 研究目的 本论文的研究目的在于通过对控制性详细规划调整原因、调整过程中存在的问题 以及调整成效作为具体评价分析对象，结合部分调整案例以点带面地总结当前关于控 规调整的实际情况，并揭示控规调整在市场经济体制下城市快速发展时期对指导城市 建设所起的作用，深化对控规实践的认识，同时为增强控规调整的合理性、合法性和 可操作性提出初步建议。 1 3 2 研究意义 ( 1 ) 应对城市环境的复杂多变和市场经济下存在的不确定因素。 我国的经济运行体制在上世纪8 0 年代开始转轨，由计划经济体制向市场经济体 制转变，城市建设机制也随之发生深刻的变革，城市化进程加快。面对市场经济下存 在的各种不确定因素，城市规划工作日趋复杂，规划者经常迫于来自各利益主体的压 力而妥协，因此需要需要一种工具和方法来评估规划中的相关因素和利益主体，以便 制定出合理的规划，以及将规划结果进行估计并反馈到各利益主体。规划管理部门解 2 硕士学位论文 第一章绪论 决这些问题的途径就是完善控制编制技术和改进调整管理工作，使土地资产的开发顺 应市场规律灵活变动，用以引导城市建设和各种投资行为。 ( 2 ) 增强控规的时效性和适应性 控规的控制力度受市场因素影响严重，其法定地位也因此受到严峻的挑战，出现 内容上与实施脱节，程序上与管理分离，缺少公众的参与的情况。再加上各种不确定 因素的影响，控规方案适应性不足，给规划管理带来困难，也使得控规成果得以实施。 针对以上问题，本课题主要是对现行控规调整的原因和存在问题进行研究分析，试图 找出它在新时期指导城市建设中存在哪些不足，并提出相应的对策和建议，有利于进 一步完善控规的编制，有利于增强控规的时效；洼与适应性，从而促进控规工作的顺利 进行。 ( 3 ) 提升城市规划管理的水平 控规是规划与管理、规划与实施相衔接的重要环节，更是指导城市开发建设的直 接依据。从技术手段上提高城市管理的力度，是解决当前城市管理的水平不高的一种 有效途径。本课题从控规调整的角度出发，研究广泛而有针对性的收集各类理论资料 并对其进行整理归纳，分析国内外控规编制和调整的差异，通过学习和研究，总结了 当前控规指标调整的产生原因和调整工作中存在的问题，揭示了问题的症结所在，并 提出关于控规指标调整管理的系列改革措施，以期达到提升城市规划管理水平的目 的。 1 4 研究方法 论文运用了多种研究方法对课题展开研究，主要方法如下： ( 1 ) 文献研究法。通过大量阅读和整理国内外相关书籍、期刊以及优秀硕士和 博士论文等，了解现阶段国内外关于该课题的研究动态，总结相关研究成果，为课题 的深入研究奠定理论基础。 ( 2 ) 实地调研法。调研对象主要是规划局、设计单位以及城市公众，调研内容 包括现状资料收集、问卷调查和走访调研等。通过调研，深入了解控规编制、实施和 管理的实际情况以及各地控规调整的程序等，以发现问题并指导论文的论证方向。 ( 3 ) 比较归纳法。比较归纳主要用以发现事物之间的区别与联系并加以总结， 是一种普遍运用的研究方法。本文通过对国内外控规以及类似控规的调整案例的进行 比较分析，总结归纳出论文的主要论据。 ( 4 ) 案例研究法。该方法是发现理论问题和检验理论真实性的最为客观的方式 方法之一，主要用以检验理论与实践的相互作用关系。本文在研究过程中注重理论联 3 硕士学位论文 第一章绪论 系实际，通过大量研究控规调整实例，来发掘有价值的理论方法，为本文的研究竖靶 并用以检验理论的客观真实性。 1 5 研究框架 论文工作的基础是对国内外控规及调整工作情况的掌握，重点在控规调整的原因 分析和对策研究上，通过考察、摄影、居民访谈以及相关的资料收集，较为全面的分 析现行控规调整的实际情况，为论文的研究提供依据，论文的研究框架如下： 图1 - 1 本文的技术路线图 4 硕士学位论文第二章控规及控规调整相关研究概述 第二章控规及控规调整相关研究概述 2 1 控规的涵义与产生背景 2 1 1 控规的涵义 控制性详细规划( 以下简称控规) 是城市规划编制办法中确定的规划层次之 一，与修建性详细规划同属详细规划，是以总体规划或分区规划为依据，以土地使用 控制为重点，详细规定建设用地性质、使用强度和空间环境，强化规划设计与管理及 开发的衔接，作为城市规划管理的依据并指导修建性详细规划的编制【3 1 。 2 1 2 控规产生的背景 任何事物的产生都是内因与外因共同作用的结果，都有其客观规律性。控规产生 于2 0 世纪8 0 年代，是我国特有的规划层次，并不是一开始就有的，它是我国城市规 划编制长期实践的结果，也是城市规划体制适应经济体制改革的必然产物。控规产生 的原因主要有以下三点：、 ( 1 ) 社会经济环境的改变 一方面，随着改革开放的深入和经济体制的改革，城市建设投资主体日趋多样化， 经济形态也由单一形态向多元化转变。另一方面，随着住房制度的改革和城市土地有 偿使用，土地开发利用的需求倍增，各种价值和利益取向之间的差异日益显现，也使 得城市用地建设与管理之间的矛盾加剧，原有的城市规划体制已不能很好的适应社会 经济的变革。 ( 2 ) 分区规划的控制性不足。 作为总体规划的深入和具体化表现，分区规划是城市局部地段的一种综合规划， 它着重解决的是城市建设和发展的战术性问题，属于城市宏观层面的规划范畴。分区 规划对城市人口分布、建筑及用地等容量控制指标只作出原则性规定，用地划分较粗， 因此不能作为修建性详细规划和城市建设管理的技术经济制约条件，也不能适应未来 土地的分块经营和满足城市长期建设的客观需要。 ( 3 ) 传统详细规划缺乏弹性与适应性。 传统详细规划主要关注建设项目用地内部的协调布局，应变能力差，缺乏弹性和 适应性。而对于房地产开发的建设控制与管理来说，房地产的开发建设活动是以土地 有偿出让为基础的，考虑更多的是开发地块对于周边以及所在地区的总体布局、设施 5 硕士学位论文 第二章控规及控规调整相关研究概述 配套和公共利益的影响，建设项目内部的协调布局仅仅是开发建设主体的市场行为， 只要不影响社会的整体利益，开发建设主体有自由选择的权利。所以在新的社会经济 形势下，城市规划还需要一套能适应城市建设控制管理的详细规划类型。 因此，在总结长期实践经验的基础上，借鉴和吸收国外区划的有益成果、博采众 长，控规应运而生。 2 2 控规在规划体系中的地位及作用 我国城市规划编制一般分为总体规划和详细规划两个阶段，前一阶段包含总体规 划和分区规划两个层次，后一阶段包含控制性详细规划和修建性详细规划两个层次。 其中，控规是连接总体规划( 分区规划) 与修建性详细规划的承上启下的关键性层次， 它的作用主要表现在以下三个方面： ( 1 ) 将总体规划、分区规划和修建性详细规划连为一个有机整体，完善了城市 规划的编制工作 控规以指标量化的形式将总体规划宏观的调控意图转化为对城市建设的具体控 制要求，具有整体与局部、宏观与微观的属性，它既能具体的落实总体规划意图，又 可以直接指导城市分片及地块建设。 ( 2 ) 是衔接规划与管理、规划与实施的重要环节，更是规划管理的依据 市场经济体制条件下，由于城市土地的有偿使用，城市规划管理工作的关键主要 在于能否落实总体规划的宏观意图，能否对城市整体环境以及城市土地的使用进行有 效控制并正确引导开发行为。在这个方面，控规能够满足规划管理既整体又局部，既 宏观又微观的需求，通过控制要点来对开发建设进行控制，从而取得土地开发的最大 综合效益。 ( 3 ) 是体现城市设计构想的关键 控规将总体规划、分区规划中宏观的城市设计构想，以微观、具体的控制要求进 行体现，并直接引导修规及城市环境景观规划的编制。 2 3 控规调整的主要类型及其相互间的关系 2 3 1 控规调整及其主要类型 从城市规划的实际工作来看，目前控规调整工作可以分为三种类型： ( 1 ) 控规修编 6 硕士学位论文第二章控规及控规调整相关研究概述 规划的时效性逐渐减弱，或社会经济发生重大改变引发规划的不适应性，或区域 重新定位，或上层次规划发生了较大改变等，都将引发控规的重新修编工作。 ( 2 ) 控规整合 整合是政治学上的一个概念，具体指通过非强制性手段使社会中不同的个体或共 同体形成协调发展的统一整体。控规在编制过程中因缺乏标准分区之间的统筹和协调 而出现不同标准分区控制成果之间的“打架”现象。或因缺少分区规划作为一种过渡， 导致控规成果的不适应性，进而引发控规的整合问题州。 ( 3 ) 控规局部调整 控规的管理和实施过程中，常常会遇到对于各项具体控制要求进行调整的变动诉 求，即为控规局部调整。例如对某地块用地性质、容积率或建筑密度进行变更，或改 变城市道路走向等。如重庆市就曾规定“控规调整范围面积占原控规面积5 0 以上， 或调整范围总面积在1 k m z 以上的，应视为该控规重新编制，不作局部调整处理”p j 。 控规局部调整往往是由于城市建设发展中的各种不确定因素，地产开发在市场经济下 对利润最大化的追求，或历史遗留问题等多种原因造成的。 2 3 2 控规调整与控规修编或控规整合的辩证关系 控规调整与一般意义上的控规修编或整合工作有着本质的区别。 控规修编或整合是较大范围内规划要素整体的重新调配和整顿，主要源于上一层 次规划的变化或原有控规的明显缺陷，重点针对规划区的整体功能定位、规划原则或 指导思想等进行变更，是一种规划制定工作，可以理解为规划管理的前期准备工作。 而控规调整则是在不影响原有控规的整体格局与基本原则的前提下，针对局部地块规 划控制条件的修改变动，归属于规划的实施管理阶段，可以理解为规划管理的后期工 作。 从行政行为的分类来看，控规局部调整是规划行政主管部门应建设单位提出申请 或请求时才能实施的行政行为，其所引发的争议可通过行政诉讼等手段解决。而控规 修编或整合则是行政机关进行行政管理活动的宏观调控手段，是一种抽象行政行为， 其所引发的争议不能采取行政诉讼的方式解决。 综上所述，可以将控规修编、控规整合和控规局部调整之间的关系简要地归结为 抽象和具体、整体和局部、编制和实施的关系。深入认识该问题的目的在于，防止控 规局部调整向控规修编的“蜕变”或防止其以化整为零的方式对控规编制成果的“肢 解，【6 】o 7 硕士学位论文 第二章控规及控规调整相关研究概述 2 4 国外与控规调整相关的理论和实践 控规是具有中国特色的规划编制层次，它的产生和由来借鉴了国外的类似控规的 理论和实践。目前，国外与我国的控规相近或类似的概念主要有美国的区划法、德国 的分区规划以及英国的地方规划。 2 4 1 德国的分区规划及其变更 德国的分区规划是联邦政府立法规定各级州政府必须制定的规划，它是按照综合 建筑区、住宅区、制造工业区或其他工业区、特殊区四个分区的具体内容分别制定的 规划，某些市( 镇) 的分区规划还包括森林区的规划和农业区规划。 在德国，通常是根据分区规划来制定土地利用规划。分区规划是土地开发控制的 法律文件，其内容包括包括规划图纸和规划政策说明书两部分，在规划图纸中必须明 确标出各类土地的用地界线范围、地块允许的容积率和相关的密度、建成区的用地范 围以及城市空地的用地范围。分区规划作为日常开发控制工作的依据，与当地居民工 作和生活密切相关，实施前必须有公众调查和公众参与等民主评议形式。分区规划一 经审批，即具有法律效力，任何人和单位均不可变更，并应依照执行。 2 4 2 美国区划及其修改和变动 美国区划法规是城市中进行开发控制的重要依据，它确定了地方政府辖区内所有 地方的土地利用、开发强度以及建筑类型。区划法规批准后，所有的建筑都必须按照 其所规定的内容实施，与其相符的开发项目的审批无需举行公共听证会( 除非区划条 例中有特别规定) 。 美国的区划法始于1 9 1 6 年纽约的区划条例。因没有相关的规划条例限制，当时 的纽约高层建筑发展迅猛，到处蔓延，造成卫生条件下降，生活居住环境质量变差， 火灾危险增加和城市面貌被破坏等恶果，严重地损害了公众利益。为了保护公众的健 康、安全、福利和道德不受侵害，纽约市议会通过了区划条例，第一次以法律的形式 将土地纳入了由城市规划控制的有序发展轨道，被认为是“第一个全面的分区控制法 规”。经长达一个世纪的发展，区划体系已相对完善。 将城市土地按使用性质划分成块是区划的核心。出于考虑保护土地使用现状的需 要，早期的区划一般将城市用地简单的划分成居住、商业和工业三类，分类少，兼容 性差，在一定程度上妨碍了城市发展。后来又新增如特殊用途区、有限开发区、集合 建设区、鼓励建设区等土地利用类型。 8 硕士学位论文第二章控规及控规调整相关研究概述 区划表面上是为了保护公众的卫生安全等利益而进行用地分类，并控制其建设密 度和建筑间距，实际上，用地分类后地块的区位、用途和开发强度等因素决定了该用 地的地价。因此，区划的分类直接关系到了产权人的经济利益，也关系到地方政府的 税收利益。区划牵扯到利益的多少和得失这一敏感问题，在其制订、修编和申请变更 分类的日常审批程序中，任何人都无权擅自做主，必须要遵循公开的法定程序来做决 定。区划的修改和变动往往都非常复杂，甚至与区划法规的制定程序完全一致。 美国区划的行政体系一般都包括市议会、规划委员会、区划执行部门、区划上诉 委员会等四大部门。任何一方都必须遵守区划的管理规定，若对区划内容有不同意见 而提出修改或变动时，都要通过法定程序进行。如果政府不同意修改，或开发商对区 划修改与变动后的成果不满意，或者修改的程序不合法，可以通过诉讼途径由法院解 决i ，j 。此外，区划法十分重视社会公众的参与，如果社区居民对调整内容有意见，对 行政部门或立法机构的决定不满时，可将案件呈交法庭进行审理。 2 4 3 英国的地方规划和行政复议 英国的地方规划采用判例式的管理，对土地的开发控制是通过一系列的规划许可 证来实现的，规划只是明确地区的发展方向和原则等，具体控制内容视申请而定，比 美国的区划要复杂。地方规划的前期是以土地划分、建筑布局为主要内容的，后期侧 重于政策制定，其规划表达形式主要有法定地方规划、额外法定地方规划和非法定地 方规划三种。 法定地方规划指按照城市规划立法规定的法律程序编制的正规的地方规划，一般 情况下，不需要经过中央环境事务大臣的批准，但有严格的编制程序，必须完成规定 的工作程序后，才能生效。额外法定地方规划指对有关中央政府投资开发的项目编制 的地方规划，它可以免除部分法律程序，尤其是公众参与这一耗时最多的法律程序。 而非法定地方规划指不按照城市规划立法体系规定的法律程序而编制的地方规划，编 制过程中不必遵循“审核一批准一修改 这种循环，一般只对开发区提出政策控制。 在英国，地方政府与开发商一般采用合作方式，两者形成一种伙伴关系，其地方 规划编制中存在一种补充型的规划。为了适应不同地区、各发展阶段日新月异的变化， 可以随时进行规划编制和修编，其规划许可制度是对具体规划采取个案审定的方式， 通过相关的行政复议程序来改变开发许可的决定，具体程序较为复杂，成功与否往往 依赖于方案的合理性和国家政策相适应程度的高低。 总之，英国的地方规划体系较为完善，操作实施可松可紧，灵活性较大，规划管 理部门也有所侧重，这些对于完善我国的控规体系有很好的借鉴意义。 9 硕士学位论文 第二章控规及控规调整相关研究概述 2 5 国内关于控规调整方面的研究 我国规划法律制度对控规修改和调整方面的规定较少，在新颁布的城乡规划法中 也只是概略性的提及，控规实施成为规划管理执行的难点。控规过程中因没有完善的 调整程序配套，难以适应局部的调整。而调整现象的频繁发生，也是对城市规划的科 学性和严肃性的严峻挑战。因此，有必要对控规的实施和调整等问题予以关注，并着 手进行研究，近年来我国学者和各大高校对控规调整方面的研究成果大致如下： 以城市设计为基础的控规局部调整( 胡禹域、周杨雯，重庆大学) ； 控制性详细规划调整论证方法及制度改革研究( 段宁中南大学) ； 北京市控规调整u 中的技术与政治性因素分析( 夏林茂，清华大学) ； 控制性详细规划的调整与公众参与机制( 傅征、朱忠东，湖南大学) ； “控规调整”的再认识33 北京控规调整u 的解析和建议( 苏腾，清华大学) ； 对北京中心区控规指标调整程序的一些思考( 李江云，中规院) ； 北京控规的1 9 9 5 年- 2 0 0 0 年一对控规调整工作的回顾与前瞻( 杨浚，北京 市规划委员会) ： 控规调整管理工作中存在的问题及对策对控规调整工作的思考和建议 ( 杨浚，北京市规划委员会) ； “北京市区中心地区控制性详细规划”调整邹议i 邓琪，北京市城市规划设 计研究院) ； 控制性详细规划调整的制度研究( 李浩，重庆大学) ； 关于控制性详细规划整合的思考( 李和平、李晓芳，重庆大学) ； 北京市控制性详细规划控制指标调整研究一建筑控制高度指标( 恽爽) ； 控规局部调整辨析( 李浩、孙旭东) ； 城市控制性详细规划调整思路与方法研究以重庆万州江南新区核心区控 规调整为例( 孙娟、蔡震、郑德高、李英，中规院) 等等； 从上述研究成果来看，对控规指标调整的研究相对来说还是比较少的，且大多学 者在相关论著中对于控规指标调整的原因和问题有所涉及，但大都仅限于概念性的提 及，尚缺乏系统、深入的研究。 1 0 硕士学位论文第三章对控规调整的基本认识研究 第三章对控规调整的基本认识研究 3 1 控规调整的属性分析 3 1 1 属性的含义 在逻辑学概念中，属性是对象的性质及对象之间关系的统称。如事物的形状、颜 色、气味、用途等都是事物的性质。而任何属性都是属于某种对象( 事物) 的，可以 分为特有属性和共有属性两种。特有属性是指为某个对象独有而其他对象所不具有的 属性，我们一般通过特有属性来区别和认识事物。如直立行走、能思维、会说话、能 制造和使用生产工具进行劳动就是人的特有属性，而公有属性没有区别性。 3 1 2 控规调整的属性 在规划管理过程中，控规调整采用以规划主管部门为主的多部门参与机制。控规 的编制由政府部门单方面委托设计单位进行，规划主管部门内部决定土地使用的规划 控制条件，是“规划部门建设单位“单方向的循环，建设单位只有很小的话语权， 且控规编制过程中缺少公众参与，大多流于形式。 从管理角度来看，控规调整并非什么特殊现象，仅是一般现象的外化。规划部门 具有相当大的自由裁量权，城市规划的编制只作为一种技术参考来进行管理，土地如 何使用往往是政府计划的内部事宜，管理部门可以提出并非完全符合规划的控制条 件，这也可以看作是一种规划调整情况。所以，规划调整从某种程度来说具有普遍性， 而控规调整只是针对控制性详细规划的一种规划调整，具有公开性、程序化的特征。 西方发达国家中类似控规的调整与修改具有相当严格的法定程序，如美国区划 的修改和变动。我国不少城市的控规调整也形成了规范化的形式，如北京、深圳、重 庆、长沙等地，均涉及到控规调整中申请、论证、公开、审查和批准等标准的规划调 整程序。抛开内部的规划技术内容来看，控规调整又属于一个行政程序。而一般的行 政程序包括“程序的开始”、。调查”、“证据”、“非正式听证 、“正式听证 、 “信息公开”、“公文简化与自动化 、“送达”等内容咧，目前不少城市的控规 调整基本涉及到了除“听证”之外的所有内容。 硕士学位论文第三章对控规调整的基本认识研究 3 2 控规调整的法理分析 3 2 1 法理的含义 法理指形成某一国家全部法律或某一部门法律的基本精神和学理，在一定意义上 是法的渊源。法理作为法的渊源，目的在于弥补法律规范的空隙。因为法律无论如何 详尽，也不可能把错综复杂、千变万化的社会现象都毫无遗漏地加以规定。有的西方 国家法学者认为，当前法理有作为主要渊源的趋向；但也有的学者认为，法理本身并 不具有法源的性质，只有依据法理所作的判决成为审理案件可以援引的判例时，才能 成为法源。 在社会主义法中，法理一般不作为法的渊源。苏联建国初期，由于社会主义法律 还不完备，列宁曾宣布“在这种法令没有或不完备时，应以社会主义的法律意识为指 针”。而中国司法实践中，当遇有案件在法律上无明文规定时，一般以国家制定的政 策作为审判的依据。 3 2 2 控规调整的法理 从研究城市规划的角度出发，控规调整的实践为我们提供了一个综合性的研究视 角。控规作为城市土地使用的控制性依据，与土地使用者的切身利益密切相关。相对 于战略性规划、总体规划和分区规划的宏观性与抽象性，控规与民众生活的联系更加 紧密。所以控规不但要解决物质