（工商管理专业论文）山东省地方政府外债风险管理.pdf

渤交通人学管理学院m b a 学位论史 我田地方政府外侦风险管理 山东省地方政府外债风险管理 摘要 改革开放以来，政府外债成为我国地方政府利用外资的重要形式， 对促进我国经济发展起到了极其重要的作用。但随还本付息期的到来， 各地在利用政府外债方面暴露出来的问题越来越多，并日益成为影响国 家经济安全的重要因素。 政府外债是以国家的名义借入的，首先表现为国债。在这些外债中， 有相当部分是项目贷款，要落实到具体项目上。根据目前的体制，这些 项目贷款要由中央政府层层转贷给项目所在地政府，最后由项目所在地 政府转贷给项目单位。这就形成了层层的债权债务关系。也正基于此， 在项目单位不能如期归还项目贷款时，当地政府就有先行代为偿付的义 务和责任。上级政府在下级政府不能履行这种责任时，同样有义务先行 垫付，直至中央政府按时对外还本付息付费。由此，凡是经过地方政府 转贷或担保的外债，构成地方政府外债，其转贷额或担保额在项目还清 全部本息费前，形成地方政府的或有负债，实际发生的垫付，即为地方 政府外债显性风险。不同项目外债风险的集中，会不断加大风险的强度， 若这种风险超过地方政府的承受能力，就会引发一系列的问题，并直接 影响国家经济安全和政治安全。所以，研究地方政府外债风险，并提出 海变通人学管理学院m b a 学位论义 我国地方政府外愤风险管理 风险管理的建议和对策，对加强政府外债管理，维护国家安全有直接的 现实意义。 本论文共分三部分。 文章开篇首先提出地方政府外债的概念，对地方政府外债的范围和 可能发生的风险进行界定，引出文章的目的和意义。 第一部分是地方政府外债的使用及效果。以山东省为例，对我国地 方政府外债弥补国内资金不足、增强经济发展后劲、改善投资环境和人 民群众生活生存条件、促进技术进步和管理水平提高等6 个方面的使用 效果进行了描述。 第二部分是地方政府外债风险及其表现。在对风险、外债风险及财 政风险的概念及相互关系进行定义和描述的基础上，对地方政府外债的 规模风险、结构风险、规划风险、管理风险、配套风险、采购风险、市 场风险、汇率风险、利率风险、债务人风险、行政干预风险以及政策风 险等1 2 种外债风险的表现及成因进行了分析。 第三部分是地方政府外债风险管理对策。在前两部分的基础上，文 章认为，地方政府外债在地方经济发展中的确起到了巨大的促进作用。 但同时，地方政府外债风险也是客观存在，且不以人的意志为转移的。 这样，如何趋利避害，如何对地方政府外债风险进行有效管理，就成为 我们面临的主要任务。在这一部分，文章针对第二部分提出的不同风险， 提出了控制外债规模、保持合理的债务结构、强化项目管理、将政府外 债纳入预算管理、利用金融衍生工具，合理规避汇率、利率风险、建立 1 ：塑塞堕厶兰篁：些兰堕丛坠兰堡堡兰垫幽些互堕盟丛堡墨堕篁些 风险监控评价指标体系、建立并不断增加偿债准备金、完善国内配套、 完善地方政府外债机制、发展经济，增加财政收入，降低风险的冲击强 度等1 2 条风险管理对策。 关键词：山东政府外债风险管理 洳交通人学管理学院m b a 学位论文 我罔地方政府外债风险管理 r j s km a n a g e m e n t0 fl o c a lg o v e r n m e n t 7s f o r e i g nd e b to fs h a n d o n gp r o v i n c e a b s t r a c t s i n c et h er e f o r ma n do p e n - u p ，t h eg o v e r n m e n t a lf o r e i g n d e b th a s b e c o m ea ni m p o r t a n tf o r mf o rt h el o c a lg o v e r n m e n t si nu s i n gf o r e i g nf u n d s ； i ti so fg r e a ti m p o r t a n c ei nd e v e l o p i n go u re c o n o m y h o w e v e lw i t ht h e a r r i v a lo ft h ep h a s eo f r e p a y i n gt h ep r i n c i p a la n di n t e r e s t s ，m o r ea n dm o r e p r o b l e m s h a v eb e e ne x p o s e do u ti nv a r i o u sp l a c e so nt h eu t i l i z a t i o n o f g o v e r n m e n t a lf o r e i g n d e b t s ，w h i c hh a s b e e nt h e i n c r e a s i n g l yi m p o r t a n t f a c t o r si n f l u e n c i n gt h es a f e t yo f n a t i o n a le c o n o m y t h eg o v e r n m e n tf o r e i g nd e b ti sb o r r o w e di nt h en a m e o ft h ec o u n t r y ， s oi tw i l lf i r s to fa l la p p e a ri nt h ef o r mo f n a t i o n a ld e b t a m o n gt h ed e b t s ，a f a i rb i gp a r ti st h ep r o j e c tl o a n s ，a n dt h el o a n sw o u l d b eu s e da l li nc o n c r e t e p r o j e c t s a c c o r d i n g t ot h ec u r r e n t s y s t e m ，t h e s ep r o j e c tl o a n sw i l lb e o n l e n d e dt ot h el o c a lg o v e r n m e n t sl a y e rb yl a y e r f r o mc e n t r a lg o v e r n m e n t t ot h ep r o j e c tu n i tb yt h el o c a lg o v e r n m e n ti np r o j e c tl o c a t i o n t h i sw o u l d f o r mal a y e r t o l a y e rc r e d i t o r d e b t o rr e l a t i o n s h i p j u s tb e c a u s e o f t h i s ，w h 8 n - i v - 街交通人学管理学院m b a 学位论文我田地方政府外愤风险管理 t h ep r o j e c tu n i tc a n n o t r e p a y t h el o a na ss c h e d u l e d ，t h el o c a lg o v e r n m e n th a s t ot a k et h er e s p o n s i b i l i t yo fr e p a y i n gb o t hp r i n c i p a la n di n t e r e s t sf o rt h e p r o j e c tu n i t s t h eu p p e rl e v e lg o v e r n m e n t ，t i l l t h ec e n t r a lg o v e r n m e n t ， w o u l d e q u a l l y h a v et ot a k et h es a m e r e s p o n s i b i l i t y w h e nt h el o w e r g o v e r n m e n tc o u l dn o tc a n yo u tt h ed u t y a sar e s u l t ，a l lt h ef o r e i g nl o a n s o n l e n d e do rg u a r a n t e e db yt h el o c a lg o v e r n m e n tw i l lm a k eu pt h ef o r e i g n d e b t sf o rt h el o c a lg o v e r n m e n t b e f o r et h ew h o l ep r i n c i p a la n di n t e r e s tf e e g u a r a n t e e db yt h el o c a lg o v e r n m e n tf o r t h ep r o j e c ti s p a i do f f , t h eu n p a i d l o a n sw i l lf o r mt h ec o n t i n g e n tl o c a lg o v e r n m e n td e b t s ；t h e l o a n sa c t u a l l y p a i df o rb y t h el o c a lg o v e r n m e n tf o rt h ep r o j e c t sw o u l d b e c o m et h eo b v i o u s f o r e i g n d e b t s i ft h ef o r e i g nd e b t s i nd i f f e r e n tp r o j e c t sc o n c e n t r a t e ，t h e f o r e i g n d e b t sr i s k w i l lb ec o n s t a n t l ye n l a r g e d a n d i ft h i sk i n do fr i s k s u r p a s s e st h eb e a r i n ga b i l i t yo f l o c a lg o v e r n m e n t ，as e r i e so fq u e s t i o n sw i l l b ei n i t i a t e d ，a n dd i r e c t l yi n f l u e n c en a t i o n a le c o n o m ys a f e t y a n dp o l i t i c a l s t a b i l i t y t h e r e f o r e ，i t i so fg r e a td i r e c ti m p o r t a n c e i n s t r e n g t h e n i n g t h e g o v e r n m e n tf o r e i g nd e b t sm a n a g e m e n t a n ds a f e g u a r d i n gn a t i o n a ls a f e t yb y s t u d y i n g t h el o c a lg o v e r n m e n tf o r e i g n d e b tr i s k ，a n dp u t t i n g f o r w a r d s u g g e s t i o n s a n ds o l u t i o no nr i s km a n a g e m e n t t h i st h e s i sc o n s i s t so f t h r e ep a r t s t h et h e s i sf i r s t l yi n t r o d u c e st h ec o n c e p to f l o c a lg o v e r n m e n tf o r e i g n d e b t ，a n dm a k e sd e f i n i t i o n so n t h es c o p eo fg o v e r n m e n t a lf o r e i g nd e b t sa n d v - 阿交通人学管理学院m b a 学位论义我囝地方政府外债风险管理 r i s k st h a t p o s s i b l y o c c u rt ot h el o c a l g o v e r n m e n t a n dd r a w sf o r t h t h e p u r p o s e a n dt h em e a n i n go ft h et h e s i s p a r tii so nt h eu s a g ea n dr e s u l t so ft h el o c a lg o v e r n m e n tf o r e i g nd e b t t a k e ss h a n d o n gp r o v i n c ea st h ee x a m p l e ，t h et h e s i sh a sg i v e nd e s c r i p t i o n s o n6 a s p e c t si n c l u d i n g m a k i n gu p t h e i n a d e q u a t e i n t e r n a l f u n d ， s t r e n g t h e n i n g t h e a b i l i t y o fe c o n o m i c d e v e l o p m e n t ，i m p r o v i n g t h e i n v e s t m e n te n v i r o n m e n ta n dl i v i n gc o n d i t i o n so ft h em a s s ，a n dp r o m o t i n g t e c h n i c a li n n o v a t i o na n dm a n a g e m e n t s t a n d a r d p a r ti ii so nt h er i s ka n da p p e a r a n c eo fl o c a lg o v e r n m e n tf o r e i g nd e b t b a s e do nt h ed e f i n i t i o n sa n dd e s c r i p t i o n so f t h er i s k ，f o r e i g nd e b tr i s ka n d f i n a n c e r i s k s ，a n a l y s i s h a sb e e nm a d eo nt h e a p p e a r a n c e a n df o r m i n g r e a s o n so f12k i n d so fr i s k s ，s u c ha st h es c o p er i s k ，s t r u c t u r er i s k ，p l a n n i n g r i s k ，m a n a g e m e n t r i s k ，c o u n t e r p a r tr i s k ，p u r c h a s e r i s k ，m a r k e t r i s k ， e x c h a n g er i s k ，i n t e r e s tr i s k ，d e b t o r sr i s ka n da d m i n i s t r a t i o ni n t e r v e n i n ga s w e l la sp o l i c yr i s ke t c p a r ti i ii so nc o u n t e r m e a s u r e so f t h el o c a lg o v e r n m e n tf o r e i g nd e b tr i s k b a s e do n t h e p r e c e d i n g t w o p a r t s ，t h e t h e s i s r e g a r d s t h a tt h el o c a l g o v e r n m e n tf o r e i g nd e b th a sp l a y e da ni m p o r t a n tr o l e i nd e v e l o p i n gl o c a l e c o n o m v b u ta tt h es a m et i m e ，t h el o c a lg o v e r n m e n tf o r e i g nd e b tr i s ka l s o e x i s t so b j e c t i v e l y ，a n di t w i l ln o ts h i f td u et oa n yh u m a np u r p o s e s o ，t h e p r i m a r ym i s s i o n f o ru st 。d oi st ot a k ef u l lu s eo f t h ea d v a n t a g e s8 n da v o i d v 1 海交通人学管理学院m b a 学位论文我国地方政府外愤风险管理 t h e d i s a d v a n t a g e ，a n d c o n d u c te f f e c t i v e m a n a g e m e n t o nt h el o c a l g o v e m m e n tf o r e i g n d e b t i nt h i s p a r t ，t h et h e s i s h a sp u tf o r w a r d12r i s k m a n a g e m e n ts o l u t i o n si nr e g a r d t ov a r i o u sr i s k sr a i s e di np a r ti i ：f o r e i g n d e b ts c o p ec o n t r o l ，k e e p i n gr e a s o n a b l ed e b ts t r u c t u r e ，s t r e n g t h e n i n gp r o j e c t m a n a g e m e n t ，b r i n g i n gg o v e r n m e n tf o r e i g nd e b t si n t ob u d g e tm a n a g e m e n t ， u s i n gd e r i v e df i n a n c et o o l st or e a s o n a b l ya v o i de x c h a n g er a t er i s k ，i n t e r e s t r i s k ，e s t a b l i s h i n g r i s k s u p e r v i s i o n a n dm o n i t o re v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m ， e s t a b l i s h i n g t h e c o n s t a n t l y i n c r e a s i n g r e s e r v e f u n df o rd e b t r e p a y i n g ， p e r f e c t i n gt h ei n t e r n a lc o u n t e r p a r tf u n ds y s t e m ，p e r f e c t i n g l o c a lg o v e r n m e n t f o r e i g n d e b tm e c h a n i s m ，d e v e l o p i n ge c o n o m y , i n c r e a s i n gr e v e n u e ，a n d r e d u c e sr i s ki m p a c ts t r e n g t he t c k e y w o r d s ：s h a n d o n g ，g o v e r n m e n tf o r e i g nd e b t ，r i s k ，m a n a g e m e n t v i i 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究：】：作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外 本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式 标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作：者签名：j 知 日期：弘砀1 年t w j ，3 目 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位沦文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规 定，同意学校保留并向国家有关部j 、j 或机构送交论义的复印件和电 子版，允许论文被查阅和借阕。本人授权上海交通大学可以将本学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采1 | 1 1 l 影 印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密喇，在型年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 一 不保密口。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名多磊红 指导教师签私 j 期：矽降- - v j - ji j 口 塑堕型! 攫塑型兰堕丛坠堂笪堡塞 垫堕垫查堕堕丛垡墨堕笪些 导言 政府外债，即由政府承贷，或由他人承贷但在其还款出现问题时，要由政府来兜底的外债。 这样，地方政府外债实际包括名义外债平隐性或有外债两部分。名义外债是指由地方政府直接 以政腑名义借入的外债：隐性，或有外债则是指由具体项日单位承贷，地方政府提供担保并承担 最终还款责任的外债。 根据国家外汇管理局外债统计监测暂行规定，我国的外债是指中国境内的机关、团体、 企业、事业单位、金融机构或者其他机构对中国境外的国际金融组织、外国政府、金融机构、 企业或者其他机构用外国货币承担的具有契约性偿还义务的全部债务，包括：i 、国际金融组织 贷款：2 、外国政府贷款：3 、外国银行和金融机构贷款；4 、买方信贷：5 、外国企业贷款：6 、发 行外币债券；7 、国际金融租赁：8 、延期付款；9 、补偿贸易中直接以现汇偿还的债务；1 0 、其 他形式的对外债务。根据上述规定及目前的管理体制，构成地方政府外债的主要有两块即国 际金融组纵贷款和外国政府贷款。 地方政府外债都是以国家的名义借入的，首先表现为国债。在这些外债中。绝大部分是项 目贷款，要落实到具体项目上。根据目前的体制，这些项目贷款要由中央政府直接或通过银行 层层转贷给项目所在地政府，最后由项目所在地政府直接或通过银行转贷给项目单位，这就形 成了层层的债权债务关系。也正基于此，在项目单位不能如期归还项目贷款时，当地政府就有 先行代为偿付的义务和责任。上级政婀在下级政府不能履行这种责任时。同样有义务先行垫付， ；j _ 至中央政府直接或通过银行按时对外还本付息付费。由此凡是经过地方政府转贷或担保的 外债，构成地方政府外债，其转贷额或担保额在项目还清全部本、息、费前，形成地方政府的 战有负债。实际发生的垫付，邵为地方政府外债显性风险。不同项目外债风险的集中，会不断 加人风险的强度，若这种风险超过地方政府的承受能力，就会引发一系列的问题，并直接影响 国家经济安全和政治安全。所以。研究地方政府外债风险，并提山风险管理的建议和对策，对 加强歧府外债管理，维护国家安全有直接的现实意义。 一、地方政府外债的使用及其效果 改革开放一十几年来，政府外债成为我国地方政府利用外资的重要形式，对促进我国经济 发展起到了极其重要的作用。山东省是我国利用国际金融组织贷款和外国政府贷款时间比较甲、 数颥比较多的省份之一。以山东省为例，我国地方政府外债的使j = j 设果士要体现在如f ) l 方面： ( - - ) 、弥补国内资金不足增强经济发展后劲 据统计，截t h2 0 0 0 年底，山尔省政府外债签约金额约3 8 亿美元，其中世界银行贷款项目 3 4 个，贷款总额1 0 8 8 亿美元实际州款约9 2 亿美元：弧洲开发银行贷款项目3 个贷款总 颥2 4 3 亿美元，实际州款约2l 亿美元；利h ； 外国政府贷款项目2 3 0 个( 不含青岛) ，合同金额 2 47 1 亿美元，实际使川约2 l1 9 亿美元。同比口径，实际j _ i j 款额约j i 同期地方利州外资总额的 1 13 5 。贷款涉及人小项目近3 0 0 个，涉及机械、电力、化1 、煤炭、交通、通讯、农牧、教 育、p 生蒋领域。从贷款资金使煳的行业结构吾，基础设施、基础产业羊环境保护等领域比重 上塑窑塑燮：型兰堕! 坠兰丝堡塞 垫旦些查堕宣丛堑堕堕萱些 为4 40 2 ，加i 业( 机电轻纺等) 为2 9 6 2 农业为2 2 1 教育卫生为4 2 5 ，资金投向结 构较为合理。通过利用这些贷款，弥补了地方社会经济发展资金的不足，增加了资金投入，加 快了基础设施和基础产业的建设，促进了地方国民经济和社会事业的快速发展。 ( 二) 、改善投资环境和人民群众的生话生存条件 基础设施、基础产业，如交通、通讯、能源等，是国家经济建设和发展的基础，在8 0 9 0 年代，特别是8 0 年代，它们恰是我国经济建设的“瓶颁”，严重阻碍着我国国民经济的健康发 展。为此，山尔省在利用外资1 - 作中注意将大量资金投入到基础设施项日有力地支持了基础 陵施产业的发展，并取得明显效果，产生了很好的社会效益和经济效益。在基础设施方面，注 意与全省经济社会发展战略和地区规划紧密结台，把贷款资金优先用到重点产业和基础设施项 目上去，选择影响经济发展的关键环节进行重点投放。利用日本、韩国政府贷款1 6 2 亿美元， 兴办了钉臼港一、二期t 程、青岛前湾港、龙口港、黄岛基础设施、充缸铁路、蒋庄煤矿、充 州煤矿、胜利油田保产等一批重点项目。这些项目投产后港口新增吞吐能力4 0 0 0 万吨，煤炭 新增能力l3 5 0 万吨，建成单轨铁路3 1 0 公里，年新增运力1 2 0 0 万吨：利用世行贷款1 1 亿美 元建设济青高速公路项目，建成后成为连结东拍部的大动脉，日通车能力达4 万辆，年可增加 社会效益5 0 亿元，增大了青岛、烟台的疏港能力，加快了胜利油田石油开发，缓解了胶济铁路运 输紧张状况，促进了公路沿线及辐射地区商品流通。利用世行贷款3 i 亿美元建设山东邹县火 电三期项目，充分利用当地丰富的煤炭资源年增发电能力7 8 亿千瓦时，大大增加了山东电网 的窬量，缓解全省的用电紧张状况。利用德国、瑞士、加拿大、比利时政府贷款2 0 5 亿美元， 对全省1 6 市地通讯设施进行了全面的技术改造，引进程控电话8 4 9 万f j ，长途6 3 万路，数字 光缆和微波5 0 4 4 公里，实现了全省通讯技术装备水平的跳跃性发展。在城市基础设施和环境保 护方面，利用奥地利、澳大利弧、加拿大、德国等国政府贷款12 4 亿美元和德国政府赠款5 2 0 0 万美元。在全省主要城市兴建了9 个城市污水处理厂、4 个供水【栏和2 个煤气1 ：稃对改善 城市的投资环境和人民群众的生活生存条件发抨了重耍作用。 ( 三) 、加快贫困地区的农业经济发展 山东省t 甘：行贷款农业项目，共利用世行贷款28 亿美元，项目总投资达2 5 亿元人民币主要 分布住鲁阳北经济欠发达地区和全国重点扶贫的沂蒙山区。资金的投入年项目的实施，人人改善 了这些地区的基本生产条什，提高了群众生活水平。目前，项目区八个人中型水利灌溉r 榉建成 开投入运行，井相戍配套了农业技术服务设施，5 0 万公顷中低产田得到改造，增加粮食综台生 产能力9 5 万吨，棉花2 5 万吨。在沂蒙山区，帮助建成投产畜牧系列加i 企业2 1 个，这些企业r 联千家万户，外接国内外市场，带动了贫困地区经济的发展还为6 6 万名妇女提供了就业机会。 加强潦溉农业项目的效益也十分明显，经过儿年的实旅，已扩大灌溉面积4 万公顷，改善灌溉面 积1 2 万公顷，新增引黄能力l o o 立方米，秒，建成农业技术服务和农产鼎加工设施3 9 1 鹰，9 项目 阿的农业生产条件得到了改善，项目地区抗御自然灾害的能力和整体经济实力有了明显增强。 ( 四) 、促进卫生教育事业的发展和人力资源的开发 山东省世行贷款教育项目，虽然总投资只有35 亿元，贷款总额只有三千多万美元，但这些 项目的施行，改善了办学条件。扩大了办学规模，培训了师资队伍，提高了教育与科研水平。 项目学校新增教学用房面积1 8 6 万平方米，教学仪器设餐1 0 4 , l 元图1 近4 0 万册：培训教学、 实验和各类管理人员达2 4 1 0 余人次；并先后选派1 18 2 名教师和管理人员出国进修学习、考察。 住校学生规模较人幅度增1 王= ，仅师资培训项目，在校生人数即由项闷前的l8 7 人扩人到1 0 万人， h 项目学校的 - f l 人为改善，教学内容、教学方法不断得到改进干完善。教学实验开出率由项 鎏堕翼丛羔童塑鎏塑! 主堡丝苎 塾里垫查堕堕盐垡墨堕筻些 目执行前的6 0 左出，提高到9 5 以上，教学质挺明显提高。世行贷款农村卫生项目执行完毕 后，1 5 个贷款县医院的年门诊达1 ，4 7 2 万人次。比项目建设前增长58 ：危重病人抢救成功率由 原米的8 51 提高到8 9 7 ；卫生防疫、监测范围进一步扩大，食品卫生体检人数1 3 6 j j 人，较项 目执行前的7 ，2 万人增加64 万人，增长8 8 ；中小学生体检率由1 9 1 2 提高到6 57 8 ；公共场所 及公共事业单 奇监测合格率由4 7 提高l u 7 3 。卫生项目的实施，人人提高了卫生部门的综合 服务能力。这些教育、卫生项目的实施，极人促进了山尔人口素质的提高，为全省经济建设的 快速发展打f 了良好的人力资源基础。 ( 五) 、促进技术进步和管理水平提高 按照国际常规，在资金流入的同时，一般有配套的先进技术币l 管理经验的流入，这在山东 省的利用外债【作中同样得到了很好的体现。 i 、促进企业技术进步。利用英国、德国、法国、日本、西班牙、奥地利、澳大利亚、芬 兰、挪威、丹麦、荷兰等2 0 多个国家政府贷款5 ，6 8 亿美元，兴办了一批技术改造和农产品深加 l 项目。这些项目在引进国外先进没备和技术同时，积极进行消化利h j 和开发研究，不仅促进 了，企业的技术进步而且对行业技术设备更新起到了示范作州。推动了产业箍体的技术进步， 缩短了与西方国家的差距。如山东j ：程机械厂利 ；i j 北欧投资银行贷款4 7 0 万美元，引进了具有九 十年代国际先进水平的焊接生产线、立式加t 中心、卧式加工中心等设备，使材料利用率提高 2 5 ，结构件生产的f 辩、折弯成形、焊接全部实现数控化、自动化：齐鲁建筑陶瓷厂利用澳 人利砸政府贷款2 4 6 万美元，引进了具有国际先进水平的8 2 米宽体隧道窑和5 车何梭式窑加i ： 过稗采j = j 微机全白动控制，不仅大幅度提高了产品的档次，而且梭式窑炉的修补重烧，使人批 b 级产品重烧为a 级鼎，实现了陶瓷烧成技术的突破性发展；再如山东省利用世行贷款进行的中 小型l 。业企业技术改造项目，通过引进国外先进的成套生产设备平技术，提高了企业产品档次 和出口竞争能力，取得明显经济效益。仅烟台、威海两市的1 9 个子项目即引进国际先进生产 线2 9 条，新增出口产品4 2 项，形成年创汇能力2 5 亿美元； 2 、提高管理水平。世行贷款项目规模大，涉及面广，其管理上作是一项较为复杂的系统 1 科。项目执行的各个环节，如财务管理、物资采购、工程技术等都要配套联动，衔接协调， 这样才能使项目按时完成，达到预期效果。项目执行中，通过虚心学习国内外先进管理经验， 住优化资源配置、提高资金使用效益方面取得了k 足的进步。在几十年的发展中世行、砸行 形成了一套完雅的、科学的管理制度。这些制度在我国相关项目中的运j j ，有效地克服了投资 决策和资金运_ | j 中的主观性和随意性，促进和保证了项目的规范化管理并为这些项目直接培 养了一人批了解国际标准，适应新型管理模式的专业人才：为实施好项目，世、亚行项目股 都要安排贷款总额5 1 5 的技术援助贷款，这些贷款的执行，包括聘请国际咨询专家到项目区 监督检布，传授技术项目有关人员出国考察，有针对性地组织、安排和加强项目人员培训、 进行项舀问交流，等等，都极大地丰富了项目管理人员的知识和经验对提高其项目管理能力， 更好、更有效地组织项目准备、实施和斤期管理起剑了极大的促进和帮助作刚。世行、瓶行国 际发展经验丰富，通过其了解国际经济动态，可以获取有效信息平建议而这往往升不是有钱 就能实现的。就此而言，世、砸行所提供的帮助具有很强的可持续性。其意义之深人人超出了 货款项目本身： 3 、促进制度创新。建立适应社会主义市场机制要求的管理体制，是我国经济体制改革的 亘要内容之一。借用国际金融编织贷款雨l j l - 国政府贷款必须遵守世、驰行要求及国际通行的管 理模式。借助国际金融组织及国外政府贷款机构的推动一些新的管理机制往往能够在外债项 j 垡堕塑坠鳖堂堂墨兰兰堕! 坠堂! 堑墼 垫圄些直堕窭丛堡垦堕鳖型 目上先行一步。在世行、征行项目中早已使j f 的资金同补匍的原则已经体现在国内投资报帐制 中t 建设部制定的招标、评标办法也与世行、弧行的做法趋向一致。在世行、行项目中率先 推出的供水、污水处理收费改革经过各地的试点，业已成为国家的政策在全国推行，并深入 人心，成为人h 1 的共识。某种程度上可以说，是由1 二这些项目的实行，促进了国内的相关改革。 ( 六) 、改菁和优化债务结构 由于国际金融组织贷款和外国政府贷款具有贷款期限长( 可达2 0 年以上) 、利率低( 外国 政府贷款的平均利率只有2 左右，国际金融绢织贷款的贷款利率一般低丁我国主权债券的筹 资成本) 、赠与成份高( g b 国政府贷款的赠予成份一般在3 5 以上，国际金融组纵贷款往往会有 配合项目执行的赠款) 的特点，属一种长= 期优惠贷款。因此山东省在利刈外资r ：作中，坚持抓住 机遇，合理有效地争取使用更多的国际金融组织贷款和外国政府贷款的策略。截i r2 0 0 0 年底， 山东省利用国际金融组织贷款和外国政府贷款的债务额占全省地方对外借款的5 6 9 左右，对 改善利优化全省的债务结构，防范短期债务风险起到了重耍作用。 二、地方政府外债风险及其表现 ( 一) 、风险、债务风险与财政风险 l ，风险 所谓风险，指的是朱来情况的不确定性。这种不确定性可能会带来收益，也可能会带来损 失。但一般来讲，风险是指产生不利厉果的可能性。 从某种意义上说，风险是由丁追求既定的目标而产生的。没有预期目标，也就无所谓风险。 由丁前述诸多作用和优点，所以借用外债发展本地经济，前些年儿乎成为各地趋之若鹜的乐吲。 但是外债并非从天而降的有百利而无一害的吉物。外债毕竟是一种债务利用外债是要付出 代价的，若利h j 不好，也可以引发债务危机。这样的例子并不少见，巴两、墨西哥已给世人留 fr 深刻的教训。我国现在还没有出现债务危机，可这并不表明没有风险。日常l 作中见到、 昕到的种种事例表明，我国地方政府外馈风险不仅客观存在，有的共至还相当严重。 2 、地方政府外债风险 根据我国地方政府外债的特点。所谓地方政府外债风险，是指导致地方政府外债项目不能 如期归还贷款的种种可能性。其最终表现是项目单位或项目地区不能按时或不能足额归还到期 贷款本息。 3 、地方政府外债风险与财政风险 地方政府外债与地方财政的关系是十分密切的，主要表现在： ( 1 ) 地方政府外债是我国政府的主权外债，贷款资金的借入与使州是以国家和地方财政信 誉为基础的。财政承贷是目前取得地方政府外债资金的主要形式，从这个意义上说，财政的存 在决定着地方政府外债资金的存在。没有地方财政- 这个地方就很难争取到政府外债资金。 ( 2 ) 地方财政收入决定债务规模。中央财政要求国际金融组纵贷款要由地方财政承贷对 外国政府贷款中的相当部分贷款也要求地方财政直接承贷或进行担保，由地方财政部r 】负责或 监督贷款资金的佳与偿还，其目的是最人限度地避免中央财政可能出现的风险和损火。这样， 4 塑主鎏堡叁兰笪型兰堕竺坠兰笪笙塞 垫垦垫查塑堕丛丝垦堕笪些 如果地方财政收入有限，承贷能力较低资信度不高。该地就很难获得贷款：而如果有充足、 稳定的财政收入作后盾，有足够的承贷能力、承受能力和偿还能力，则获得贷款的可能性就人 得多。所以，地方财政收入在一定程度上决定着债务规模。 ( 3 ) 贷款及其债务影响地方财政性支出。主要体现在三个方面：是部分项目的国内配套 资金由财政安排相应地增加财政支出：二是无收入的纯基础性、公髓性项目，其还本付息付 费要相应地增加财政支山：三是贷款的债务虽然主要是由项目单位承担，但这些债务人都是经 过各级地方财政层层转贷给项目单位的，当项目单位无力偿还债务时，地方财政必须承担还款 责任，要么从地方收入中拿出一部分主动还款，要么由中央财政通过体制结算直接扣收这二 者都要影响地方止常的财政支山。 ( 4 ) 原有贷款使地方财政实际面临着沉重的债务风险。利用外债对促进地方的对外开放和 推动地方经济、社会事业发展的确起到了一定的积极作用。但是随着项目的增多财政承贷的 资金越来越多，在目前乃至今后一个时期仍是“吃饭财政”的情况下，地方财政实际面临着沉 重的债务压力和债务风险。随着偿债高峰期的到来，这种压力和风险越来越大。 由此可见，外债问题实质是财政问题，地方政府外债风险实际是地方财政风险。 由丁国家财政是由中央财政和地方财政汇总而成的，汇总的地方财政风险就是国家财政风 险。因而地方政府的外债风险会或多或少地转化为中央政府的财政风险，从而最终影响到整个 国家的财政状况与经济运行。因而，地方政府外债风险是导致地方财政风险的重要因素，也是 构成国家财政风险的重要因素。党的十五大报告中明确提出要“建立稳i 古l 、平衡的国家财政”， 所以，为防范国家财政风险，必须全面认识我国的政府外债风险，加强对地方政府外债风险的 研究，分析地方财政面临的风险。 ( 二) 、地方政府外债风险及主要表现 i 、外债规模风险 外债规模即外债数量，是一个地区利用外债资金的总量。外债规模风险就是由外债数量多 少导致外债风险的可能性。 外债是一种外来资源，是一国经济发展中的一种外推力量。从这个角度讲，外债规模偏小， 则这种外推力颦不足，不能满足经济发展要求，因而外债规模不足也是一种风险。但一股讲， 这种风险是隐性的，较少为人们所关心。我们一般讲的外债规模风险实际是外债规模过度的风 险。 从地方政精外债资金的特点分析，这种资金一般是：( i ) 项目贷款，每笔贷款一般都与特 定的项目相对麻：( 2 ) 项目所需的部分资金，国际金融组织贷款一般只提供项目所需的外汇资 金，约i ! i 项目总投资的3 5 - - 5 0 ，个别项目可提高剑7 5 项目单位要筹足其余2 5 - - 6 5 的国 内配套资金：外国政府贷款一般只提供与项目有芙的机器设备所需资金；( 3 ) 与贷款有关的所 有风险由借款人承担，而且，最主要的，所有贷款都要按时还本付息。由此外债利用并不是 越多越好有一定的限制条件超山合理的数量界限，就会发生风险。具体来说，这些限制条 什主要包括： ( 1 ) 外债的配套能力。举借外债要取得好的效果，并不是单纯地依靠国外资金的运j _ l ；| 就可 以取得的，需要国内备方面的协力配合。比如，需要国内提供水、电、运输、通讯等基础设施， 需要国内在生产过程中有其他物资和资金的配套，还需要国内管理水平利技术消化能力的提高t 等等。如果国内对 j 外债资金运j _ | _ j 的配套能力强，则较人量的外债或许可以容纳。但如果国内 j 堂塑型坠蔓兰笪型堂堕坐量苎垡堡皇 垡旦垫查堕堕! 垡墨堕笪型 对r 外债资金运用的配套能力弱，形不成有效的供给、生产能力，则人规模的外债很可能就会 成为负担。 ( 2 ) 外债的偿还能力。从根本上讲，偿债资金的来源应该是使刚外债带来的经济效益，这 种效益可能是直接的，如电厂新增的发电能力，也可能是问接的，如教育、卫生项目对人类健 康及综合素质提高，会导致医疗支出减少、劳动生产率提高，从而创造山更多的丰十会经济效益。 这样，如果外债使用的经济效益高，还本付息能力强。就可以适当扩人外债规模；反之，如果 外债使用的经济效益低，外债还本付息成为一地的沉重负担，就不能随意扩人外债规模。 ( 3 ) 政府的承受能力。如前所述，地方政府外债与地方财政有着十分密切的联系。若地方 政船牲这些方面的承受能力不强，则外债规模的扩人就极有可能形成风险。 显然，过度负债是一种沉重的包袱。八十年代爆发的发展中国家债务危机证明，返用外债 不仅要考虑必要性，更要考虑可能性。若不顾上述制约冈素，盲目借债而偏离合理、适度的规 模必然会形成债务规模风险。 2 、外债结构风险 外债规模是总量的更注重表象。在外债规模基本确定的情况下。外债各个要素的合理配 置更加重要。各构成比例的优化组合，可以降低筹资成本，减少风险，获得最火利益。但若各 比例结构不合理则是导致债务风险的最直接因素。从山东省的情况看主要表现在如r 方面。 ( 1 ) 外债地区结构风险。地区债务结构即债务总额在不同地区问的分布。地区债务结构风 险实质是不同地区的外债规模风险。如山