（财政学专业论文）项目投融资机制改革探索.pdf

内 容 摘 要 经过2 .1 年改革开放的高速发展和历时 1 7 年的艰苦谈判， 中国终 于在2 0 0 1 年 1 1 月成功地加入了 世界贸易组织( w t o ) ，这是中国改革 开放道路上的一个重要的里程碑， 于中国经济和世界经济的新发展都 有着必然的推动作用。 然而， 新的发展道路对中国又提出了新的要求: 即当中国市场于5 年之后， 向世界全面开放的时候， 需在各方面都具 备相对成熟有序并符合世贸组织要求的竞争机制。 在诸多需要完善的 机制中， 政府项目 投融资机制是其中一个重要的环节。 为了促使中国 经济整体向良哇循环的方向前进， 政府系统的经济行为的转制是决定 ,胜的因素之一。 所以， 无论是对于改革开放， 或者是w t o 成员国的身 份都要求我国必须把政府项目投融资机制的改革提上新的议事日 程。 因此， 本文从理论和现实两方面的角度， 对我国政府项目 投融资 机制改革的历史、现状和未来的持续性改革进行了总体的研究和探 索。 在此基础之上， 本文对政府项目 投融资机制的深层次改革的基本 方向 进行了探讨，并试图探寻有效的改革方案。 本文在导言部分， 通过对研究目 标、 研究问 题的设定和研究背景 的阐述， 介绍了主要的研究内容和方向， 从而说明了 本文主题研究的 理论基础和现实意义。 第二章对政府项目 管理的历史与现状进行了分 析。通过对其概念的界定、类别的区分，总结出了 政府项目的特点、 及其对经济的影响、 管理方式的变迁; 然后又从项目 决策、 项目 融资 和项目 经营管理三个方面入手， 对政府项目 管理的历史与现状进行了 分析。 第三章分析了政府项目 投融资机制的主要缺陷和导致缺陷形成 的主要因素。 第四章以水利项目 为例， 介绍并分析了 发达国家政府项 目 投融资机制的特点和我国可以借鉴的管理经验。 第五章为文章的核心部分， 着重探讨了我国政府项目 投融资机制 的改革路径。 文章一认为， 国务院研发中心的报告所总结的投融资机制 改革的目标即为政府项目 投资改革与发展的总纲领: 建立起针对出资 人的资信评价体系， 以资信等级为依据， 实施对出资人融资能力的宏 观调控。 放弃项目的行政审批， 形成投资决策、资本融资决策、 投资 控制体系三权鼎立， 相互制约各负其责的投融资格局。 因此， 文章建 议从投资和融资机制两个方面进行改革。 投融资机制改革的关系是以 融资促投资， 然后形成一种良 性循环的 投融资机制体系。 首先要确立 投资管理主体的主导地位， 并建立完善的投资控制体系。 其次， 在建 立完善的资信评价体系的基础上， 实现民间资本在政府投资项目 领域 中的突破。 最后， 改革资本市场， 实现融资方式多样化， 从而促进政 府项目投资市场化。 在对内因充分分析的基础上， 本文在第六章对政府项目 投融资机 制改革的外因进行了论证， 为法律环境、 管制环境和风险控制等几方 面和政府投资项目的改革找到了契合点。 最后， 在第七章做出了 如下结论: 在目 前紧迫的改革形势下， 政 府项目 投融资机制应该从内因和外因两个方面提高投资效益和质量， 从而推动各部门经济形成良 性互动的发展格局， 并为促使我国经济由 劳动密集型的发展模式向技术密集型发展模式的转变做出贡献。 关键词: 政府项目 投资 投融资 机制改革 b o t资本市场 ab s t r ac t t h r o u g h 2 0 y e a r s o f r a p i d d e v e l o p m e n t u n d e r r e f o r m a n d o p e n - u p p o l i c y , a n d 1 7 y e a r s o f a r d u o u s n e g o t i a t i o n s , c h i n a e v e n t u a l l y g a i n e d t h e wt o e n t r y i n n o v e m b e r 2 0 0 1 . t h a t e r e c t e d a m i l e s t o n e o n t h e h i g h w a y t o c o n t i n u o u s r e f o r m a n d d e v e l o p m e n t . h o w e v e r , a n e w r e q u i r e m e n t h a s b e e n r a i s e d a c c o r d i n g t o t h i s s i t u a t i o n . t h a t i s , a t t h e t i m e w h e n t h e c h in e s e m a r k e t w i l l h a v e t o b e f u l l y o p e n e d t o a l l o v e r t h e w o r l d 5 y e a r s a t e r , c h i n a m u s t e s t a b l i s h a s e t o f m a t u r e a n d me c h a n i s ms i n wt o . a mo n g a l l fi e l d s o f e c o n o m y , w h i c h m e e t e ff e c t i v e c o m p e t i t i v e t h e r e q u i r e m e n t o f t h e t h e s e me c h a n i s ms - t h e 鱼v e s t m e n ta n d 一 fi n a n c i n g_ c h a n ir n me n t - i n v e s t e d ssmf g o v ep r o j e c t s i s o n e w h i c h w i l l c o n s i d e r a b l y i n fl u e n c e t h e c h i n e s e o f t h e d e c i s i v e f a c t o r s ec o n o mi c c o n t i n u o u s g r o w t h . t h u s , t h e r e f o r m o f i n v e s t m e n t a n d f in a n c i n g m e c h a n i s m s g o v e r n m e n t - i n v e s t e d p r o j e c t s s h o u l d b e p u t o n t o p o f t h e a g e n d a f o r f u r t h e r r e f o r m a n d o p e n - u p m e m b e r s h i p . f r o m b o t h t h e t h e o r e t i c a l g e n e r a l a n a l y z e s t h e m e c h a n i s m o r f o r t h e r e q u ir e m e n t o f c h i n a s f o r t h e e i t h e r w t o a n d p r a c t i c a l v i e w p o i n t s , t h i s s t u 即 i n o f c h i n a s g o v e r n m e n t - i n v e s t e d p r o j e c t s mo r e o v e r , t h i s d i s s e r t a t i o n t h o r o u g h l y d i s c u s s e s t h e f u n d a m e n t a l d i r e c t i o n t o f u r t h e r t h e r e f o r m o f me c h a n i s m o f c h i n a s g o v e r n m e n t - i n v e s t e d p r o j e c t s a n d p r o v i d e s a s e t o f e ff e c t i v e m e a s u r e s . t h i s s t u 即c o n s i s t s o f 7 c h a p t e r s a n d a t o t a l o f 4 8 , 0 0 0 c h a r a c t e r s . c h a p t e r 1 ( i n t r o d u c t i o n ) p r e s e n t s t h e r e s e a r c h o b j e c t i v e s , q u e s t i o n s a n d b a c k g r o u n d . t h e m a i n r e s e a r c h d i r e c t i o n i s a l s o in t r o d u c e d , w h i c h , i n t h e o ry a n d p r a c t i c e , f u l l y i d e n t i f i e s t h e p u r p o s e o f t h i s d i s s e r t a t i o n . c h a p t e r 2 s u m m a r i z e s t h e c h a r a c t e r i s t i c s a n d t h e in fl u e n c e o f t h e g o v e r n m e n t - in v e s t e d p r o j e c t s t o t h e e c o n o m y b y d e s c r i b i n g t h e c o n c e p t s , c a t e g o r y , a n d t h e e v o l u t i o n o f t h e m a n a g e r i a l m e t h o d s . t h e n , t h e h i s t o ry a n d p r e s e n c e o f t h e g o v e r n m e n t a l p r o j e c t s m a n a g e r i a l m o d e s a r e a l s o a n a l y z e d i n a s p e c t s o f p r o j e c t d e c i s i o n - m a k i n g , f i n a n c i n g a n d o p e r a t i n g m a n a g e m e n t . c h a p t e r 3 e x p l o i t s t h e m a j o r fl a w s , a n d r e a s o n s t h a t c a u s e t h e s e fl a w s . t h r o u g h t h e a n a l y s i s o f n a t i o n a l w a t e r p r o j e c t , c h a p t e r 4 i l l u s t r a t e s t h e c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e me c h a n i s m o f t h e g o v e r n m e n t - i n v e s t e d p r o j e c ts in f o r e i g n c o u n tr i e s , a n d t h e i r m a n a g e r i a l e x p e r i e n c e t h a t c h i n a c a n u t i li z e . c h a p t e r 5 i s t h e c o r e p a r t o f t h i s d i s s e r t a t i o n , w h i c h i d e n t i fi e s t h e r e f o r m m e a s u r e s f o r c h in a s g o v e r n m e n t - in v e s t e d p r o j e c t s . b a s e d u p o n t h e r e f o r m o b j e c t i v e s o v e r t h e i n v e s t m e n t a n d f in a n c i n g m e c h a n i s m w h i c h i s s e t u p b y t h e r e s e a r c h a n d d e v e l o p m e n t c e n t e r o f t h e s t a t e c o u n c i l , t h e o b j e c t i v e s o f t h e r e f o r m s h o u l d b e : e s t a b l i s h i n g t h e c r e d i t e v a l u a t i o n s y s t e m , e l i m i n a t i n g g o v e r n m e n t a l i n t e r v e n t i o n a n d i m p l e m e n t i n g m a c r o - c o n t r o l o v e r t h e i n v e s t o r s f i n a n c i n g c a p a b i l i t y . t h e r e f o r e , i t i s s u g g e s t e d t o i m p l e m e n t r e f o r m fr o m tw o a s p e c t s : f i n a n c i n g a n d i n v e s t m e n t . t h e n , a n i n s t r u c t i v e i n v e s t m e n t 通过 对政府项目 投融资机制深层次改革的分析，探讨我国政府对投资项目 实施下一步投融资机制改革的基本方向，并为其提出一系列建设性的 方案。另外，本文所研究的政府项目 限定于政府投资项目 的范围。 第二节 研究问题 本文对我国政府项目 投融资机制进行了全面广泛的调查研究，总 结出以 下几方面要解决的焦点问题: 首先，要合理界定政府项目的概念以及常见的各种分类，因为， 这既是本文进行研究探讨的基本范畴，又是进行深层次分析的基础。 其次，通过对我国政府项目 管理的历史及现状进行深入分析，提 出了 传统的管理方式的弊病;并针对政府项目 投融资机制借鉴了发达 国家的管理经验，对我国和发达国家进行相应的比较分析。 最后， 在综合了所有分析及结论的基础上，对政府项目 投融资机 制、外部环境因素和管理方式提出改革的方向及建议。 第三节 研究背景 本文的研究背景主要侧重于分析经济环境，即从经济发展的变迁 历程分析为何现今对政府投资项目 投融资机制的改革有如此迫切的要 求。 作者认为有两个主要的原因使改革势在必行， 即wt o组织成员的 要求和深化改革开放的要求。 经过 入w t 。 后的迫切要求 2 4 年的改革开放和 1 7年艰 苦的 谈判， 我国终于在2 0 0 1 年i l i 月成功地加入了世界贸易组织 ( wt o ) ， 这是我国改革开放的道路上的 一个重要的里程碑，于我国经济和世界经济的新发展都有着必然的推 动作用。然而，这种成功又恰恰是另一段艰苦的发展历程的开始，即 应世贸组织的要求，调整各个经济部门的结构，法律政策。使各部门 经济协调健康地发展，逐渐向 世贸组织成员国的标准靠拢，并在 5年 之 后全面开 放市场解除贸易 壁垒。因 而，当 我国市场于 5 年之后，向 世界全面开放的时候，需在各方面都具备相对成熟有序的竞争机制， 政府投资项目 投融资机制的改革恰恰也是其中的一个环节。要使我国 经济整体向良性循环机制的方向前进，也就需要我们更加关注于和政 府相关的经济行为。 所以， wt o成员国的身份要求我国对政府投资项 目 投融资机制的改革势在必行 二、深化改革开放的迫切需要 一方面，我国的改革开放在量上取得了巨大的成功。以下的4个 总结性图 表可以从不同的方面证明我国的经济发展所取得的阶段性成 绩。 图 表一 显示了 从1 9 8 4 年到2 0 0 1 年g d p 和g n p 的 变化趋势。 可以 看出， g n p和 g d p总体呈上升趋势， 尤其是在 1 9 9 1年以 后呈 现出快速上升的趋势。 图表一g o p 与g n p 的增长情况 ( 1 9 8 4 - 2 0 0 1) 喊尽+壕撼 沪沪沪矛尹尹尹尹尹尹尹尹尹尹尹 0 护 10 a 0j 00 % i 00 o, a p +1 e ll a9 p b 5 06 .yc0 10 sq ,yo, ,lo, o q o q g o 10 10 .y0 .q q n 图 表二“ 描述了私人消费总量及指数和政府消费的变化。可以 看 出， 人民生活水平的迅速提高是经济发展的直接结果。 ， 资料来源 2 资 料 来源: 联合国 统计数据 w w w ,u n .o r e 2 0 0 2 , asian d e v e l o p m e n t b a n k( 亚洲发展银行). 2 图表二中国消费总额增长情况 溯溯潮1000 、叹华十异象 1$ 11q, 1915 r9p 1111 ill, 10 190a 189 1 9ti 19d, ill , 1y y 190 109 ill, 110 尹 年份 一 今 -私人消费 一 . 一政府消费 以上的图表数据显示出我国经济喜人的发展趋势。然而，另一方 面，这种经济发展仍然需要进一步深层次地调整和改革。因为，我国 这2 0 多年粗放型的经济发展是以资源的大量耗费为前提的， 而这并不 是世界经济发展的主流趋势。所以，深化改革开放的前提应该是提高 资源的利用效率， 提倡集约式的经济发展， 特别是要对一些深层次的、 亚待解决的问题从机制上进行创新式的改革，例如本文的研究主题一 一政府投资项目 投融资机制的改革就是深化改革扩大开放所必须跨越 出的关键一步。 从内因来看，改革开放以来，政府投资始终是经济发展的主要动 力，在全社会的总投资中占了很大的比例。而随着我国经济逐步地市 场化和改革开放逐步地深入，需要从更高层次上解决的问题是政府究 竟应该在哪些方面进行投资，并且如何提高投资的效率，增加整个社 会的经济效率和福利:另外，政府投资项目 要形成一套合理完整的投 融资机制用以指导政府的投资行为，这是改革的一个关键的节点。内 因的发展如果滞后于经济的发展， 就会在更高的层次上形成新的瓶颈， 所以对于政府投资项目 来说，属于内在因素的投融资机制的完善和发 展会促进经济改革向纵深化发展。从外因来看，和政府投资项目 投融 资机制相配合并使其协调发展的客观因素也是需要完善和发展的，例 如政治机制和法律法规等方面的改革。 综上所述， 应w t o和改革深化发展两种经济背景的要求， 并且随 着国民经济持续不断的发展，改革政府投资项目 投融资机制和与之相 配合的客观机制已然势在必行。改革的目的即是:使政府投资项目 投 融资的一整套机制和整体国民经济相配合并促进经济高效率的、协调 健康的运转，并且提高整个国民经济在未来世界经济全球化发展中的 竞争力。如果，投融资机制的发展跟不上经济的整体发展，就会导致 其所涉及的基础设施建设在一个更高的层次上与现实的经济需求形成 了一个新的“ 瓶颈” ， 所以 探求建立一个有效的投融资机制和政策，具 有现实的指导意义。 第二章我国政府项目管理的 历史与现状分析 政府项目 作为政府实践其职能的一种重要手段，在我国的经济活 动中起着非常重要的作用，同时也受到社会的密切关注。随着我国社 会主义市场经济机制的逐步确立、发展和完善，我国由计划经济机制 沿袭下来的政府投资项目管理机制暴露出了许多弱点，如效率低下， 资源浪费严重，易滋生腐败现象等等。本章作为全文的起点，主要侧 重于分析政府项目的基本概念范畴、对经济的影响以 及项目管理的历 史与现状分析等。 第一节政府项目的基本范畴及其对经济的影响 一、政府项目的概念阐述 如上所述，本文所研究的政府项目 特指政府投资项目，而其概念 是在我国改革开放和经济发展的实践过程中逐步形成的。从以下的几 种界定方式中，可以看出政府投资项目 就是由“ 财政性基本建设资金 项目”的概念发展而来的。 ( 一) 财政部财基字 1 9 9 9 ) 3 7 号文 财政性基本建设资金投资 项目 工程预、结算审查操作规程提出的财政性基本建设资金投资项 目 实际 上 就是 从前意义 上的 政府 投资 项目 3 财政性基本建设资金投资项目 是指经政府职能部门批准立项，由 各类财政性基本建设资金投资或部分投资的项目。 “ 财政性基本建设资 金”是指财政预算内和财政预算外用于基本建设项目 投资的资金。具 体包括五个方面的内容:财政预算内基本建设资金;财政预算内其他 各项支出中 用于基本建设项目 的 资金; 纳入财政预算管理专项 基金中 用于基本建设项目的资金;财政预算外资金中用于基本建设项目的资 尹贻林 陈伟坷 王振强 关于加强政府投资项目 的思考 第二章我国政府项目管理的 历史与现状分析 政府项目作为政府实践其职能的一种重要手段，在我国的经济活 动中起着非常重要的作用，同时也受到社会的密切关注。随着我国社 会主义市场经济机制的逐步确立、发展和完善，我国由计划经济机制 沿袭下来的政府投资项目管理机制暴露出了许多弱点，如效率低下， 资源浪费严重，易滋生腐败现象等等。本章作为全文的起点，主要侧 重于分析政府项目的基本概念范畴、对经济的影响以及项目管理的历 史与现状分析等。 第一节政府项目的基本范畴及其对经济的影响 一、政府项目的概念阐述 如上所述，本文所研究的政府项目特指政府投资项目，而其概念 是在我国改革开放和经济发展的实践过程中逐步形成的。从以下的几 种界定方式中，可以看出政府投资项目就是由“财政性基本建设资金 项目”的概念发展而来的。 ( 一) 财政部财基字( 1 9 9 9 3 7 号文财政性基本建设资金投资 项目工程预、结算审查操作规程提出的财政性基本建设资金投资项 目实际上就是从前意义上的政府投资项目3 。 财政性基本建设资金投资项目是指经政府职能部门批准立项，由 各类财政性基本建设资金投资或部分投资的项目。“财政性基本建设资 金”是指财政预算内和财政预算外用于基本建设项目投资的资金。具 体包括五个方面的内容：财政预算内基本建设资金；财政预算内其他 各项支出中用予基本建设项目的资金；纳入财政预算管理专项基金中 用于基本建设项目的资金；财政预算外资金中用于基本建设项目的资 3h t t p ：w w w , t i u t e d u j j i g l z a o i i e z h e n g f i i t o u z i h t m 尹贻林陈伟珂王振强关于加强政府投蛊项目的思考 金和其他财政性基本建设资金。 ( _ 二) 1 9 9 9 年北京市人民政府所发京政发 1 9 9 9 1 3 l 号文“北京市人 民政府关于印发北京市政府投资建设项目管理暂行规定的通知”中“暂 行规定”第二条中明确了政府投资项目是指使用市财政预算内用于固 定资产投资和土地批租收入用于固定资产投资的部分，城市基础设施 “四源”建设费、市政公用设施建设费、社会事业建设费、水利建设 基金等专项建设资金，中央补助投资和由计划、财政部门承诺还款的 借款资金的项目。o ( 三) 1 9 9 9 年下半年，由财政部牵头，组织有关专家学者进行多 次专题讨论，最后于2 0 0 0 年初出版了政府投资项目标底审查实务 一书，并在该书中正式提出了政府项目的定义5 。即政府投资项目是指 为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、 生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资， 发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国 内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。这 个概念把政府投资项目的资金来源进一步扩大到财政性资金以外，即 除了预算内和预算外的财政性资金外，政府投资项目的资金还包括政 策性贷款和债券，如国家开发银行的贷款、国债或地方财政性债券等， 以及来自外国政府和国际金融机构的贷款和赠款等。我国的国家机关 和实行预算管理的事业单位、团体组织履行自己的职能所使用的资金， 既有预算内的、也有预算外的，这是我国财政性资金的特色，国外财 政资金只有预算内资金，另外，财政性资金还包括国债资金，因为它 需要国家财政偿还，相当于国家未来的税收收入。 ( 四) 发展的定义 从以上的定义中可以看出，随着经济的发展，理论也逐步呈现出 发展的态势。本文所指的政府项目是在后三种定义的基础上界定出来 的，以下的分析也是基于此定义而进行的，即：政府项目是指为了；毫 应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、二活需 4 1 煎p ：纽幽! l 女i g 血型l 趔垒4 蛐! 如! n g 丛坚衄h 堑! l 尹贻林陈伟珂王振强关于加强政府投资项目的思考 5 h t t p ：w wt c c c ec o m b a o g a o j i j mm 饥u n w e 叫i a o s h 一1 u i l w o g u o z h e n g 觚o u z u l a j j i n - h e h t r n 6 要，以及出于政治、国防等因素时考虑，由政府发起投资的项目。项 目的资金可以通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政 府赠敖以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资 彤建；也可以吸引私人部门进行投资管理。 二、政府项目的类别 政府项目的分类和它的定义一样也有个发展的过程，按照不同 的划分标准，主要有以下几种分类： ( - - ) 如果按照管理权限，可以分为中央政府投资项目和地方政 府投资项目。 中央政府投资项目就是中央政府资金所投资的建设项目。中央政 府投资项目应按照项耳性质、资金来源和建设规模，分别由国务院、 中央政府投资主管部门或行业主管部门按建设程序进行审批，并由专 门组建的中央政府投资项目管理机构集中管理。地方政府投资项目就 是地方政府投资资金投资的建设项目。地方政府投资项目除国家有特 殊规定外，均由地方政府相关主管部门按建设程序进行审批，并由专 门组建的地方政府投资项目管理机构集中管理。 ( 二) 如果按照资金来源，可以分为财政性资金投资的政府投资 项目、财政担保银彳亍贷款投资的政府投资项目和国际援助投资的政府 投资项目。 财政性资金投资的政府投资项目包括财政预算内、预算外基本建 设资金的投资项目，包括使用纳入财政预算管理专项基金中的用于基 本建设的投资项目( 如国债专项投资项目等) 。财政担保银行贷款投资的 政府投资项目是指由国家或地方财政承诺担保的银行贷款投资项目。 国际援助投资的政府投资项目，一般侧重于对受授国的基础设施和公 共建设项目提供无偿援助或低息( 无息) 贷款，受授国政府是项目资金的 接受者，并负责项目资金的运用。对于大型政府投资项目提供援助的 国际组织主要有世界银行及其他区域性经济组织( 亚洲开发银行) ，友好 国家的援助也是国际援助投资工程的重要资金来源。 ( 三) 如果按照建设项目的性质，可以分为盈利性的政府投资项 目和非盈利性的政府投资项目。 盈利性的政府投资项目是具有盈利性质的政府投资项目。政府投 资的水利、电力、铁路、高速公路等工程基本都属于这类性质。菲盈 利性的政府投资项目一般是非盈利性的，并主要追求社会外部效益最 大化的公益性项目。义务制的小学和中学、公立医院、绿化工程以及 各行政、司法机关的办公楼以及一些工程都属于此类。 实际上，本文认为从政府项目投融资机制改革的角度研究，最后 一种分类较为科学，并且已经渐为社会所公认。因此，随着市场经济 改革的深入，政府应该按照这种盈利性和非盈利性的项目分类进行投 融资机制的改革，逐步实现项目投资的“有进有退”，即逐步退出具有 盈利性质的政府投资项目，使其真正实现市场化的竞争机制：政府只 需要进入具有社会外部性、私人不愿意介入的投资领域，达到资源的 最优化配置，使全社会福利达到帕累托最优的状态。 三、政府项目的特点 由于政府项目在其发展的历程中，大部分是以政府财政基本建设 资金为投资主体的项目，即政府项目大多数是为社会提供非盈利的， 但为大众所需的项目。但随着经济的发展，政府项目逐渐也会包括一 些虽盈利，却难以收回投资或投资回收期较长的基础设施项目；或者 也可能会因国家发展高新技术产业，迎接全球化知识经济挑战的产业 政策而涉足部分高风险、高收益的高新技术产业等。综上所述，所以 政府项目具有与一般投资项目不同的特点： ( 一) 政府项目大多数应该集中在为社会发展服务，非盈利的公 益性项目。 如上所述，这是由政府投资项目的性质所决定的，这种性质就是 非盈利性。因为在市场经济机制下，一般经济组织的投资活动都追求 自身利益的最大化，所以除政府财政基本建设资金融外的投资都会追 求高收益的回报，而对非盈利、难以盈利或投资回收期较长的项目财 不会涉足，但这些非盈利、难以盈利或投资回收期较长的项目又往往 是国家或区域发展经济必不可少的基础设施，是关系到改善投资环境、 改善人民生活、加强国防安全的设施，所以国家财政基本建设资金必 须集中投资在这些公益性的基础设旖上。例如，城市道路、农村道路、 防护林、及消防安全等项目都是和人民生活密切相关的，同时也是其 它产! i p 发展所不可或缺的环节和基础。 、二) 政府项目应具有比一般项目更严格的管理程序。 根据国外发达国家的经验，政府为了在纳税人中树立廉洁、高效 的形象，保证政府投资项目的投资效益，一般要采取更严格的管理程 序。这主要表现在：要按照国家规定履行报批手续，严格执行建设程 序；严禁挤占、挪用政府投资；严禁搞边勘探、边设计、边施工的“三 边”工程；要执行项目评审程序，以保障财政基本建设资金不被浪费。 考虑到今后财政预算机制的改革，并参考国外发达国家对政府财政性 基本建设资金的管理办法，国家应该逐步完善相关的制度体系，并采 取以下措施和制度严格管理政府投资项目： 严格的立项审批嗣度建立国家或地方政府投资项目储备库。执 行严格的可行性研究审批制度，审批合格的储备项目上升为年度执行 项目，列入预算，报国家或地方人大专门委员会批准； 严格的政府采购翻度这种采购既包括大宗建设用机电设备或工 程材料的采购，也包括对承建政府投资项目设计、施工、项目管理的 采购。这种采购必须按照国际惯例和w t o 的规定，实施无歧视，公开 的竞争性招标方式； 严格的项目评审程序从项目可行性研究阶段的估算，到设计、 招投标阶段的概预算或标底以及施工过程的支付，竣工结算( 决算) ， 都要执行严格的财政评审制度； 严格的项目管理制度政府投资项目若缺少投资约束机制，就很 可能变为“三超”工程6 ，最后成为各方牟利的“投资无底洞”。为杜绝 这一现象的发生，就要由政府有关部门组建类似盈利项目的项目法人； 对本项目实行严格的项目管理，实施投资成本、工期进度、质量的三 大控制，严格工程合同管理中的索赔与支付，严格项目竣工验收以及 结算；一旦项目发生超出人大专门委员会批准的预算的事件，就要有 合理的理由接受人大的质询，由人大专门委员会决定是否追加预算， 。三超：概算超估算、预算超概算和决算超臻棼。 若没有令人大专门委员会信服的理由，就应受到相应的处分。 ( 三) 政府项目更容易受到社会各界舆论的关注。 由于政府投资项目大多涉及到社会公众文化或生活的各个方面， 并且项目的资金从根本上说是纳税人的钱，所以涉及到社会公众的切 身利益，理所当然地成为社会舆论的关注焦点。因此，政府投资项目 要建立相应的评价机制，对项目进行科学合理地评价，同时政府投资 项目也要注重公共关系工作，要设立专门公共关系部门或人员负责与 媒体的联络或直接与公众对话，向社会直接或间接地报告政府投资项 目的建设意义、施工进展、施工质量以及建成后对公众生活质量改善 的具体情况。 四、政府项目的供给效应和需求效应 自从改革开放到现在，政府投资一直以来都是经济增长的主要支 柱。1 9 9 8 年以来，为了应对亚洲金融危机给经济增长带来的困难，我 国更是一直在实行积极的财政政策，四年来发行的特别建设国债已经 超过5 0 0 0 亿元人民币，加之更大规模的银行配套贷款，国家投资达到 前所未有的程度，如图表三7 所示。 从理论上分析，政府投资对经济的影响主要体现在需求效应和供 h t l p ：u n p a n l l l l lo r g i n t r a d o c g r o u p s p u b l i c d o c t a n e n t s a p c i t y t m p a n 0 1 2 5 6 9p d f 1 0 给效应两个方面，即直接作用和间接作用，本节将从这两个方面进行 分析。 ( 四) 政府投资的需求效应 宏观经济分析表明，投资( 尤其是政府投资) 对经济增长的拉动 作用十分明显。首先，政府投资会在国民经济中形成增长的需求效应。 投资的目的就是形成有用的固定资产，有的供生产用，如工厂和机器 设备，有的供消费用，如住房、汽车、学校、医院、旅游娱乐场所、 宾馆、餐厅、其他各种服务设施，也有的供生产和消费共同使用，如 铁路、公路、机场、港口、其他各种基础设拖。不论什么投资，其根 本目的都是要形成一定的使用价值，并且这种使用价值一定要与社会 需求相对应，脱离社会需求的投资就是无效投资，形成的使用价值要 大打折扣，无效投资增多必然会降低未来经济增长的速度。 具体的可以通过“需求乘数”来分析政府投资的需求效应。“乘 数”思想首先出自著名的凯恩斯主义，他认为，一笔投资不仅可以带 动直接投资对象的消费能力，而且还可带动许多间接对象的消费能力。 比如萨缪尔森举例说：“假设我利用闲置资源建造一幢价值$ 1 0 0 0 的木 屋。我的木匠和木材生产者会因此增j j l $ 1 0 0 0 收入。但事情并未到此为 止。如果他们的边际消费倾向( m p c ) 均为2 3 ，他们会支出$ 6 6 6 6 7 购买新的消费品，这些商品的生产者又会增加$ 6 6 6 6 7 的收入。如果他 们的m p c 也是2 3 ，他们又会支出$ 4 4 4 4 4 ，i h $ 6 6 6 6 7 的2 3 。如此继 续下去，每一轮新支出都是上一轮收入的2 3 。这样，我最初的$ 1 0 0 0 投资就导致了一系列次一轮的再消费的需求。”这即是凯恩斯投资“乘 数”论的形象表述。 ( 五) 政府投资的供给效应 上面所说的是政府投资的需求效应，当政府一旦投资形成，在滞 后的几年中则又表现为产出的供给效应，即间接作用。我们可以将以 上所分析的凯恩斯的这种单纯投资拉动需求的“乘数”模型称为“需 求乘数”，它指通过投资所拉动的对各个行业需求上的扩大化。既然 有“需求乘数”，就会有“供给乘数”。供给乘数是指通过更有效的 供给直接或间接地扩大其它相关行业的经济、就业与收入的增长。比 如，电力或石油是一种最基本的物品，许多经济活动都依赖于它。如 果电力的价格从目前每度o 6 0 元下降至o - 2 元，就会引起无数家庭与 工厂、公司对电器( 特别是用电较大的电器) 的更多使用。这必定极 大刺激各个电器生产者( 如空调、电冰箱、各种电热炉具，甚至电动 汽车等等) 的生产。同时也刺激为这些生产公司提供各级原料的其他 公司的生产，增加所有这些生产企业的就业人数，形成产、销、就业、 福利、社会发展等共同繁荣的局面。对于经济活动来说，没有什么比 资金的有效供给更重要了，但中国的金融系统却缺乏资金有效供给的 灵活机制与能力。例如经济学家樊纲曾说：“现在，中国非国有企业 仓u 造全国将近7 0 的g d p ，却只能获得大概不到3 0 的贷款。而国有 企业目前创造全国3 0 的产值，却获得7 0 的金融资源。”8 这从反面 说明了基础待业的有效供给对整个经济h 习巨大意义。可见，“供给乘 数”的辐射面可能要比“需求乘数”的更大，效果更优，更具长远的 经济意义。 ( 六) 政府既要同时善用“需求管理”和“供给管理” 从根本意义上说，任何行业的生产、就业与收入，都是以其上游 的基础行业的产业化、效率化、规模化为根本依靠。比如，移动通迅 所涉及的众多行业，依赖于电脑业、手机制造及其它通迅设备制造业 的产业化、效率化与规模化，才能够容纳今天数以千百万人的就业。 有效供给可以以“乘数”的方式扩展整个经济的活动范围与能力， 使人们可以更广泛地就业和获得更高的福利收入。这应该是现代人类 经济活动的根本特征，这样就十分明显，无论是私人还是政府，投资 都必须要讲求效率，以尽可能少的投入而获得尽可能大的效用，使这 种投资所提供的产品与服务价廉物美，千万不能以追求投资过程中的 需求乘数效应而不计投资代价、不讲最终效果。例如，如果我们由于 要追求这种需求乘数效应( 如大量增加施工及各种管理人员) ，用非常高 昂的代价来修筑一条高速公路，致使它的每公里收费比正常高速公路 的收费高许多倍，那这条高速公路必定难以发挥其促进经济发展的作 用，因为它也会像许许多多价格昂贵的商品那样，没有多少人能够受 8 樊纲：银行坏帐其实是“准国债”、 1 2 用得起。因此政府的公共投资虽然存在着 “ 以投资带动需求”的目的， 但也必须像私人投资 那样， 讲求效率， 从效率中讲效益求利润。 可见， 政府不仅要善于利用 “ 需求管理”，而且更应善于利用 “ 供给管理” 来治理经济，利用有效供给所产生的乘数效应推进经济向 前发展。 通过本节的分析可知，政府项目 对经济的发展有着直接和间接的 推动作用。因此， 合理完备的政府项目 投融资机制是提高其投资效益， 形成有效供给，并促进经济健康发展的充分必要条件。 第二节 我国政府项目 管理的历史及现状分析 我国投融资机制经历了 5个主要的发展阶段:高度集权时期 ( 新 中国成立到 “ 一五”时期) ; 集中、下放和再集中时期 ( 1 9 5 8 - - 1 9 7 9 ) ; 投资机制改革初步启动时期 ( 1 9 8 0 -1 9 8 7 ) ;投资机制改革进一步深入 时期 ( 1 9 8 8 -1 9 9 1 ) ;和 1 9 9 2年延续至今的投融资机制改革攻坚未果 时 期9 。随着改革开 放的 进一步深入和wt o成员国身份的 要求， 作为 事关改革与发展重要推动力和核心的政府项目 投资问题及其机制改 革，也再一次引起全国的极大关注。因此，政府投资项目的 投融资机 制也开始了新的改革历程。 从本质上分析，这个过程就是政府项目“ 决策者和实施管理者合 一” 向“ 决策者和实施管理者分权” ， 并逐步向多元化格局发展的历程。 在此基础上，项目 投资 将被逐步细分为项目 决策、项目 融资和项目 经 营管理三个方面。因此，本节旨 在围绕这三个方面， 对我国政府项目 管理进行历史与现状的分析。 一、项目决策 正确决策是政府项目 经营和实施的重要前提。对重大的经济决策 和重大的建设项目 实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性， 推进决策的科学化和民 主化，是改革多来年所追求的目 标，同时也是 市场经济规律的质的客观要求。 h tt p :/ / w .m 2 ,c o m .c n / s u p p o r t/ a r t i c l e / 1 2 .h t m 为了 使政府项目 能够建立起科学完善的决策机制，近二十年来， 中央和地方及政府相关部门 采取了相应的举措推动决策机制的改革， 如组织决策咨询委员会;建立专家评审制度;举行决策听证会:国家、 省市成立综合性的工程咨询机构;确立了先评估后决策的前期工作程 序。 这一系列的改革举措推动并形成了目 前初具雏形的科学决策机制， 从一定程度上改变了“ 为了 建设形象工程、 政绩工程，不遵循市 场规 律而盲目 决策”的财政浪费现象，为进一步形成有效的监督制衡的投 资机制奠定了阶段性的基础。 二、项目 融资 融资是项目实施过程中的核心内容，具体到本文，它是政府项目 实施运营的前提和基础。由于受我国投融资机制 “ 集权化”历史的影 响， 政府项目融资一直以 来都是来源于财政性资金和银行的单一机制。 这种单一融资机制的弊端主要体现在以下几方面:增加财政负担、削 弱银行贷款的盈利能力、增加银行贷款的风险以 及财政资金特性所引 致的 “ 投资黑洞和投资失灵”的问题。随着我国投融资机制的深入改 革，政府项目 也本着 “ 广开融资渠道，大力筹集投资资金”的原则， 对融资 机制进行了 循序渐进的改 革， 使其呈现出多元化的 发展格局。 因此，目 前政府项目 的融资格局主要体现以 下四个方面:一是对政府 项目中占比 较大的基础设施投资大力开展多种形式的项目 融资。如， 对己 建成或在建项目 转让资产或股权，实行滚动开发和发展;研究制 定基础设施项目 投资综合补偿的政策规定，赋予项目 业主一定的综合 开发权;提高项目的投资收益水平，增加投资吸引力。二是积极发展 直接融资，通过发行股票、债券和组建基金等方式，加快实现资本证 券化的步伐。三是积极采用 a b s , b o t 、信托融资、融资租赁等多种 新型融资方式，促进政府项目 投资资金的增长。四是抓住机遇，大胆 举 债投资。 并且， 在将要批准的 投资 机制改 革方案 1 o , i 提出: 鼓 励 银行和各类担保企业对项目 融资的担保方式