（交通运输规划与管理专业论文）公路养护工程造价管理方法研究.pdf

摘要 目前，我国要求改革公路养护投资方式，全面推行定额养护和计量支付，然 丽现有的公路养护工程造价管理方法楚很难适应这种改革要求的。因此，应尽快 研究出一套满足养护市场化改革需要的养护工程造价管理方法。 本文首先利用资产补偿理论对公路养护工程、公路养护工程造价和公路养护 工程造价管理进行了定义，以明晰公路养护工程造价管理的性质和内涵。在简述 圈内外公路养护工糕造价管理的研究概况的鏊襁上，指出了我嗣当前公路养护工 程造价管理存在的问题。通过分析养护市场化对公路养护工程造价管理的需求， 明确公路养护工程造价管理市场化改革的基本方向就怒“统一羹、指导价、竞争 费”，这有利于全面推行定额养护和计量支付。 公路养护工程由于各自的工程性质、规模及复杂程度不同而不同，本文根据 高速公路、普通公路和农村公路的特点对它们的养护工程进彳亍重新分类。通过理 清养护投资计划、养护工程设计、养护工程造价管理之间的相互关系，从公路养 护工程投资费用管理和价格管理的角度，结合各类养护工程的特点，基于术桶理 论构建了不同类别公路养护工程的造价管理体系，并利用投入产出关系分析了养 护工程对两阶段设计的需求。为实现公路养护工程定额养护和计量支付，推行养 护工程费制，从公路养护管理单位加强造价管理的角度和公路养护市场化的角 度，借鉴公路工程造价管理思想，分别设计出以公路养护工程定额为基础的养护 工程概预算管理方法和以养护技术规范为基础的工程暴清单管理方法。为提高公 路养护工程造价管理和招投标管理效率和效益，还进行了莠护工程预算体系与清 单体系一体化研究，设计了由分项工程清单、工程项目清单和工程量清单组成的 清单体系，构建了清单管理系统。在公路养护工程造价控制中提出全面造价管理 的思路，并引进了p d c a 循环方法。 最后，结合在广东省的应用实践，进行了本文研究的养护工程造价管理方法 与公路养护市场化的适应性评价。 关键词：公路养护工程；造价管理；方法；概预算；工程量清单 a b s t r a c t a tp r e s e m ，血ei n v e s t m e mm o d e o f h i g h w a ym a i n t e n a n c ei sr e q u i r e dt or e f o l l ni n o u rc o 蛐臼呼t h er a t i o nm a i n t c n a n c ea n dg a u g e & p a y m e n ts h o u l db ep u s h e dt o i m p l e m e n ta c r o s s 弧e 如o a r d b u t 也ee x i s t i n gc o s tm a n a g 。m e n tm e 也o do fh i g h w a y m a i n t e n a n c eb a r d l ys a t i s f i e dt h er e f o r mr e q u i r e m e n t s t h e r e f o r e ，出en e wc o s t m a i l a g e m e n tm e t h o do fm a i n t e n a n e es h o u l db ee x c o 醇a t e da ss o o na sp o s s i b l et o s a t i s 母t l l er e f 0 肌r e q u i r e m e n t so f m a i n t e n a n c em a r k e t i z a t i o n f i r s t l y ，t h e 圭l i g h w a ym a i n t e n a n c e ，也ee o s to fh 逸b w a ym a i n t e n a n c ea 壬1 d 饿ec o s t m a l l a g e m e n to f l l i g h w a ym a i n t e n a n c ea r ed e 丘n e db ym e 血e o r yo f a s s c tc o m p e n s a t i n g t oe l e a ra b o u t证ec o s t m a n 建g e m e n te 慨t e f强dn 茹删o no fh i 曲w a y m a i l l t e n a n c e b a s e do ns u m m a r i z i n gm er e s e a r c ho f t h ec o s tm a i l a g e m e n to f h i g h 、v a y m a i n t e n a n c ea th o m ea n da b r o a d ，t h ep r o b l e mo f 证ec 愀n tc o s tm a n a g c m e n to f h i 曲w a ym a i m e n a i l c ei sp o i m e do m i h m u g ha n a l y z i n gt l l ed e m a n df o rt l l ec o s t m a n a g e m e n to f1 1 i g h 、v a ym a i n 士e n a n c eu n d e rm a i n t e n a n c em a r k e t i z a t i o n ，i ti sd e f i 商t e t h a tt h eb a s i co r i e n t a t i o no f m a r k c t i z a t i o nr e f b m lf l o r 血ec o s tm a n a g e m e mo f h i g h w a y m a i n t e n a n c ei s 、h eu n i f o n nq u a n t i t y ，m ed i i 芑c t i o np r i c e ，t l l ec o m p e t i t i o nc o s t “t h i s i s p f o p i t i o u st op u ti n t op r a c t i c e 也er a t i o nm a j m e n a n c ea i 】dg a u g e & p a y m e n t a c r o s s m e b o a r d 弧l e 轴曲w 8 ym a i n t e n a n c ep 啊e c t sa r ed i f 靶r e n tb e c a u s e 氇e i r 吐a r a c t c r ，s e a l e ， a 曲dc o m p l e x i t ya r eu n l i k e a c c o r d i n g l mt h em a i n t e n a n c ep r o j e c t sa r ec l a s s i 矗e db y 吐a r 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ts y s t e 趣i s a l s os e tu p t h et h o u 曲to ft o t a lc o s tm a n a g e m e n ti sp r o v i d e dt oc o n 订o lc o s to ft h e h i 砖w a ym a i n t e 芏l a n c ee n g i n e 酬n g ，a n dt h ec i r c u l a ：t i o n p d c a i si n 廿o d u e di n t ot h i s c o s tm a n a 9 0 m e n t f m a l l 弘也r o u g hi n t e g r a t i n gw i 也a p p l i c a t i o na n dp r a c t i c ei ng u a n g d o n gp r o v i n c e ， t h ea d a p t a b i l i t yo ft l l ec o s tm a n a g e m e n tm e m o do fh i g h w a ym a i n t e n a n c ew h i c hi s e x c o g i t a _ t e di nt l l i sp a p e rt ol l i g b w a ym a i n t e n a n c em a r k e t i z a t i o ni se v a l u a t e d k e yw o r d s ：h i g h w a ym a i m e n a n c ee n g i n e e 血g ；c o s tm a n a g e m e m ；m e 也o d ；b u d g e t ； b i l lo f q u a n t i t ) r 论文独创性声明 本人声明：本人所装交的学位论文是在导师的指导下，独立进行 研究工作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的 磷究镦出童要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标骢。本论 文中不包含任何未加明确注明的其他个人或集体已经公开发表的成 果。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：碱挚葫 州年f 月沙目 论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及翱关的职务作品，翔识产权归 属学校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请 专利等权利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的 学术论文或戒果时，署名单位仍然为长安大学。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：3 款串5 函 别帷轹柳 沙吞年0 月抽日 上年r 月f 日 第一章绪论 1 1 研究背景 近年来，我国公路建设事业飞速发展，整体呈现为：公路总量持续增加、高 速公路里程增长迅速，国、省道等普通公路改造稳步开展，农村公路建设全面铺 开等特点。但随着时间的推移和自然因素的作用，投入运营的各级公路都将陆续 进入全面养护期，养护任务将日趋繁重，而且伴随着公路交通量的日益增大，对 公路养护管理的要求也将越来越高。 2 0 0 1 年，交通部提出“公路建设是发展，公路养护也是发展，而且是重要 发展”【1 】，把公路养护管理提到了一个新的高度来认识，也显示着我国公路事业 已从“以建设为主”阶段发展到了“建设与养护并重”阶段。公路养护工程造价 管理是公路养护管理的一个非常重要的方面，是公路养护管理科学中最主要的部 分之一。然而，与公路建设工程造价管理相比，我国的公路养护工程造价管理工 作却不容乐观。主要表现在：养护资金需求未能准确定量，投资管理不科学、投 资效益不高；养护费用使用科学性不高，重视后期养护成本核算，轻视养护前期 造价管理工作，缺少合理养护工程计价办法和费用控制手段；市场化程度培育不 足，缺乏养护工程市场价格形成机制，养护造价管理还未形成科学体系等方面。 新世纪初，公路养护与管理发展纲要( 2 0 0 1 2 0 1 0 年) 要求加快培育和发展公 路养护工程市场，推行养护市场化，改革公路养护投资方式，全面推行定额养护 和计量支付【”。显然，现有的公路养护工程造价管理方法是很难适应这些发展要 求的。 因此，基于上述背景，迫切需要对现有的公路养护工程造价管理方法进行重 新审视，探讨新的养护工程造价管理方法，以适应以“统一量、指导价、竞争费” 为改革方向的市场化公路养护工程造价管理的需要。 1 2 国内外研究概况及当前存在的主要问题 1 2 1 公路养护工程造价管理性质与内涵 公路固定资产投入使用后，必然要对其进行维修养护，也必然要进行养护工 程投资，那么这种投资是属于什么性质? 是不是属于固定资产投资呢? 我们必须 首先回答这个问题，弄清公路养护工程造价的性质，才能搞清楚如何进行养护工 程造价管理。因此，本文将从固定资产的角度，利用资产补偿理论来对公路养护 工程、公路养护工程造价和公路养护工程造价管理分别进行定义，以明晰公路养 护工程造价管理的性质和内涵。 资产补偿是企业要维持正常的生产而及时足额地对消耗掉的生产要素进行 补偿的活动。基于补偿的规模的不同，企业的资产补偿可以分为简单再生产条件 下的资产补偿、扩大再生产条件下的资产补偿和衰退再生产条件下的资产补偿。 所谓简单再生产条件下的资产补偿是指在维护原有规模的生产条件下的资产补 偿；所谓扩大再生产条件下的资产补偿是指生产规模扩张条件下的资产补偿：而 衰退再生产条件下的资产补偿是指在压缩生产规模条件下的资产补偿。固定资产 的资产补偿分为价值补偿和实物补偿。从时间上，价值补偿是一个发生在前的连 续过程，实物补偿是一个发生在后的瞬时过程，价值补偿为实物补偿提供了准备。 流动资产一般能及时得到实物补偿，而固定资产在长期的价值补偿后才得到实物 补偿1 2 】0 由此可见，公路养护工程就是正在使用的公路( 包括独立大桥、隧道等) 固 定资产在使用年限内为维护和达到其所规定的技术标准、设计要求和服务水平而 对其进行的资产补偿，是对其付出一定的养护费用( 即价值补偿) 后才得到的实 物补偿。公路养护工程的小修保养、大中修工程则是对公路简单再生产条件下的 资产补偿：公路养护工程的改建工程则是对公路扩大再生产条件下的资产补偿。 公路养护工程造价则是对公路( 包括独立大桥、隧道等设施) 固定资产在其 使用年限内为维护和达到其所规定的技术标准、设计要求和服务水平而进行的实 物补偿所需的价值补偿。 而公路养护工程造价管理可定义为：为使公路( 包括独立大桥、隧道等设施) 固定资产达到预期的实物补偿目的，而对其所付出的价值补偿进行全过程管理和 控制的系统活动。即为了实现公路养护投资的预期目的，在公路养护工程管理的 不同阶段( 规划、计划、设计、准备、实施、竣工等) ，预测、计算、确定和监 控养护工程造价及其变动的系统活动。公路养护工程造价管理应包括养护工程投 资费用管理和养护工程价格管理。 1 2 2 研究概况 1 2 2 1 国外研究概况 在上世纪7 0 年代末8 0 年代初，美国联邦公路局就开始提出其今后公路工作的 重点就是加强养护。然而由于当时缺乏对公路养护工程造价管理的足够重视，尽 管公路养护投入的资金相当大，却仍难以将路网服务水平保持在公众可接受的水 平之上。因此，许多公路管理人员和研究者开始借用起源于加拿大的路面管理系 统，在系统的分析中考虑经济因素，对养护工程进行了费用预测和投资分析【3j 。 路面管理系统主要是研究路面养护费用与路用性能指标值之间的关系，使费 用小与性能高之间形成一个平衡1 4 l ，它对提高公路养护工程投资效益和投资费用 管理效益有着很大的作用。路面管理系统养护费用预测的原理是这样的：路面管 理系统通过方案评价提出( 或者预测) 待实施项目的各类养护工程数量，在与人 工输入其对应的养护对策的综合单价相乘后，汇总就可以得到养护费用结果1 9 j 。 这个综合单价主要来源于工程概( 预) 算综合单价、以前年度本项目的养护工程 承包综合单价、一定条件下的咨询到的市场价格和经验价格，但因没有进行具体 养护工程设计，无法对工程量和工、料、机消耗量进行准确测算。 因公路养护工作需涉及很多内容，后来就逐步将路面养护管理的方法逐步推 广到其他养护工作中，形成一个较为完整的包括桥梁养护管理系统、隧道养护管 理系统、路基养护管理系统等在内的公路养护管理系统【3 j 。 美国等西方发达国家目前已形成了完整的高速公路网和其他公路网络，路 况、车流量都很稳定，养护作业的主要内容是日常养护和小修工程，运用公路养 护管理系统预测养护费用还是比较准确的，有利于他们制作比较可行的养护规划 和养护计划，有利于开展预防性养护【5 l 。针对具体养护工程的费用预算，美国是 依据a a s h o 养护手册编制的典型承包养护工程工作和各种范围及单位成本， 套用典型养护措施和单价而定的，然后通过它，管理机构以业主的身份负责招标 或承包工程的谈判，与中标人或承包人签订承包合同，确定造价：英国运输部则 是颁布干线公路养护手册( t r u n kr o a dm a i n t e n a n c em a l l u a l ) ，它里面就有关于养 护财务方面的具体说明，养护代理人通过招投标，在养护合同协议书里与承包人 商定养护工程价格。 在公路养护市场上通过招标形成养护价格，能使养护价格极大的接近于其价 值，值得借鉴。但对于复杂程度不一的各项公路大中修工程来说，公路养护管理 系统由于不能对其作较为详细方案设计或工程设计，不去利用设计工程量和有关 定额去测算工、料、机的消耗量，是很难做出较为准确的费用预测的。 另外，西方发达国家不仅重视对养护费用的预测，而且对养护费用计划报批、 分配、结算等环节也是有严格的管理程序的【6 】。比如英国，它的三级养护管理机 构在处理养护工程财务时，采用统一规定的程序和要求，见表1 1 。这种计划由 下往上报批、资金由上往下按核准的计划分配的养护费用管理方式，比起我国大 部分省市实行的按照总费用大小进行向下“切块包干”的养护资金分配方式要严 格、合理得多。 表卜1 英国公路养护费用计划报批、分配、结算日程表 路网养护 区公 养护 日期工作内容 管理局路局代理 向区公路局报批下一财年的季度资金需求表( 第 3 月3 1 日 一季度) 6 月3 0 日 向区公路局申请季度财务需求表( 第二季度) 向区公路局提交上一财年的财务报表和决算 9 月3 0 日 向区公路局申请季度财务需求表( 第三季度) 1 1 月3 0 日向路网养护管理局提交上一财年的财务结算 通知区公路局下一财年的公路和桥梁中期养护资 1 2 月3 1 日 金分配计划 向区公路局申请季度财务需求表( 第四季度) 1 月3 1 目通知养护代理下一财年的中期养护资金分配计划 注：“”表示某级养护管理机构在某时要从事某种养护费用管理工作。 1 2 2 2 我国研究概况 新中国成立后，我国一直重视公路养护费用管理工作。1 9 6 0 年，交通部、 财政部关于公路养护费征收和使用暂行规定要求“以路养路、专款专用”；要 求养路费的收入应全部用于养路，其使用范围规定为：养路工程费、养路事业费、 养路其他费，其中养护工程费一般应占全部养路总费用的8 0 左右。要求养路费 用使用单位建立和健全财务管理制度，加强养护费用的核算工作口】。这时的养护 工程定价权完全属于国家。 1 9 6 2 年，交通部关于公路养护和管理工作的若干规定( 试行) 草案中提 出要加强定额管理，制定适用于各种不同情况的养路工作定额，主要有每公里道 班工人配备定额、年公里路面材料使用定额、年公里小修保养费用定额等 j 。 加强定额管理可以控制养护费用的随意支出，但这种定额是宏观定额，不是针对 具体养护工程的，因而无法确定具体养护工程工、料、机消耗量。 1 9 7 5 年，交通部修订的公路养护管理暂行规定要求公路养护管理部门建 立和健全必要的经济核算制度和相应的财务管理制度，力求做到用款有计划，开 支有标准，成本有控制 7 1 。但这时主要是采用会计成本核算制，由于缺少详细工 程预算，而只能在定额标准内实报实销，对成本控制显然不力。 1 9 8 5 年，国家计委、交通部、财政部关于加强公路养路费管理工作的通知 提出了要加强养路费的预、决算管理工作，建立健全养路费的预、决算制度，省 级公路局( 处) 编制的养路费年度预、决算应报送省财政部门审核j 。但实际上 这项要求由于缺乏必要的预、决算编制依据而并没有得到很好的执行。 1 9 8 7 ，交通部修订的公路养路费使用管理规定首次提出年度计划中的公 路改建和大中修工程要努力做好工程前期工作，完善设计文件和工程概、预算的 编审，加强经济核算，完工后及时办理竣工验收，按批准的决算核销支出【7j 。但 这些规定只是停留在政策层面上，并未实用化。规定还要求对公路小修保养和大 中修工程要全面推行经济承包责任制，实行投资包干和内部经济核算。对公路改 建工程要实行工程招标和工程概、预算包干的办法( 7 j 。 1 9 9 1 年，交通部和劳动部发布公路养护定员标准，开始实施定员养护，按员 分配养护经费【”。这种方式有利于促进经济承包制，但不去考虑具体路况就对费 用测算的做法是不可取的。 1 9 9 2 年，交通部对公路养护工程成本指标计算方法作了具体规定。公路小修 保养成本采用年公里成本指标，其费用支出包括直接费和间接费；大、中修和改 建工程成本包括直接费和施工管理费7 1 。这种年公里成本指标比起上面那种宏观 定额来说，费用计算具体了一些，但它仍然带有很强的指令性和宏观性；而大、 中修和改建工程成本指标计算里因是在计划经济下没有考虑利润和税金，不能适 用于养护市场化。 2 0 0 1 年交通部发布的公路养护工程管理办法规定，公路管理机构在安排 养护工程项目时，应参照公路养护管理系统评定的结果，做到决策科学化；小修 保养经费按照养护工程定额核定养护经费，实行定额计量管理，各管养单位建立 各类管理台账、填写生产原始记录，严格实行成本核算；列入计划的大、中修工 程项目应按有关规范、标准进行设计，编制预算【8 l o 但由于目前我国缺乏养护工 程技术经济指标的历史数据，公路养护管理系统对路用性能和养护费用预测精度 很差，常常会导致一些错误的养护决策；由于缺乏与各类养护工程特点配套的可 操作的定额指标、概预算体系和工程量清单体系，也不利于养护工程概预算的编 制、计量支付和招投标。 2 0 0 2 年，交通部发布了公路养护工程预算编制导则，要求各省( 市) 按 照本导则有关费用的划分和构成，尽快测算费用水平，编制各省( 市) 的公路养 护工预算定额和公路养护工程预算编制办法【9 】。2 0 0 4 年，广东、湖北等省( 市) 开始出台了公路养护工程预算定额和公路养护工程预算编制办法的试行版。但各 地试行后，均反应可操作性和针对性不强，应进行改进和完善。 1 2 3 当前我国公路养护工程造价管理存在的主要问题 从上述研究现状来看，我国对公路养护工程造价管理的手段主要是通过国家 养护管理政策体现出来的。但由于各省市在理解和执行这些政策时缺乏配套的措 施和办法，导致当前各地实际的养护工程造价管理出现了一些问题，归纳起来主 要有以下几点： 1 、公路养护工程造价管理未形成科学体系，造价动态管理严重不足。由于 我国长期把养路费定位为事业费，实行养护工程拨款制，养护工作具有指令性和 强制性，而对养护工程项目的投资管理和价格管理研究不多，缺乏对公路养护投 资性质和价格形成的深入研究，也未能根据养护工程类别，有选择地确定投资估 算、概算、预算、清单预算、承包合同价、结算、竣工决算，形成从投资计划、 设计概算、工程预算、工程量清单( 合同价) 、计量支付( 工程结算) 到竣工决 算全过程完整的养护工程造价管理体系，导致养护投资效益不高、养护资金紧张、 造价控制不力、价格畸高于价值等问题发生。 2 、轻视公路养护工程前期造价管理工作，对养护工程概预算管理缺乏深入 研究，计价依据和方法有待完善和改进。虽然有些省份已出台了公路养护工程预 算编制办法和公路养护工程预算定额，但实用性、可操作性不强，而有些省市则 完全是照搬新建工程的一套，没有考虑养护工程特点。养护概预算编制体系里的 项、目、节不按照不同公路的性质来划分，无论是高速公路，还是普通公路的大 修工程的项、目、节体系都一样是不符合现实的。由于我国目前处于计划经济向 市场经济过渡阶段，公路养护工程市场还极其不完备，养护定额的指导性对规范 养护市场行为会起着积极的作用。但我国养护工作定额是宏观定额，按“年公里” 或“千平方米”为单位测定消耗量，不是针对具体养护工程的，无法确定具体养 护工程工、料、机消耗量。目前有些省市修订的养护定额中工、料、机消耗量的 测定与实际差距也很大，对不同性质公路的差别考虑较少，不利于定额养护。养 护施工企业由于缺乏历史资料积累，未形成企业定额。 3 、不重视公路养护工程设计，割断了公路养护工程设计与投资计划、造价 管理之间的联系。虽然交通部要求大、中修工程要按有关规范、标准进行设计， 确定设计工程量，编制预算，但实际上由于公路养护工程比较琐碎、零散，而且 缺乏养护工程设计文件编制办法，对养护工程设计一直做得很少( 除桥梁养护工 程会考虑一些设计外) 。没有设计，也就不能为概、预算和工程量清单提供较为 准确的工程量，更不能在设计阶段通过工程造价管理影响设计、优化设计，而仅 凭经验粗估工程量进行概预算，是不能有效确定和控制工程造价的。 4 、没有统一的养护工程量清单体系，不利于养护市场价格的形成，也不利 于计量支付。各省市由于公路管理模式多样化，造成不同的养护业主有不同的养 护工程量清单体系，工程量计算规则、工程量清单内容和细目划分也是千差万别 的，不利于公开、公正的社会化招投标。另外，对不适宜设计的公路养护工程( 如 日常保洁、小修保养等) 的造价确定方法研究较少，这类养护工程在实行总价合 同承包时如何编制工程量清单也没有研究，不利于全面实现养护市场化。 5 、对耗费大的养护工程缺乏必要的工程可行性分析。有些省市高速公路养 护注重对公路养护管理系统的应用研究，养护决策、费用计划、技术经济分析和 费用控制都依赖于公路养护管理系统。但由于我国高速公路网络体系不够完整， 路况和车流量都不稳定，而且缺乏丰富的历史数据，养护工程造价信息收集少、 更新慢，养护方案选择范围小且不能自适应，公路养护管理系统对路用性能和养 护费用预测精度很差，常常会导致一些错误的养护决策。因此，对一些耗费巨大 的大修工程及改建工程还应通过实地调查勘测进行养护方案比选，对它们进行必 要的工程可行性分析，并在方案设计、测算工程量的基础上作投资估算。 6 、公路养护工程费用管理没有与养护工程质量管理、进度管理有效挂钩。 现行的养护方式大多以道班为单位，实行平均养护，路况的好坏与职工的切身利 益无关，导致养护费用花出去了，而养护质量和工期却得不到保证。虽然要求公 路大中修工程全部推行经济承包责任制，实行投资包干和内部经济核算，但也只 加强了养护成本管理，未形成费用、质量和进度之间的有机协调机制。另外，由 于养护工程的交工验收实际上很少做，公路养护工程的竣工决算也就无从做起， 无法去有效地总结养护工程造价管理经验和积累养护工程技术经济资料。 1 3 研究目的与意义 随着社会主义市场经济体制的逐步完善，公路养护领域也在开始进行市场化 改革。本文旨在按照养护市场化改革要求，建立起与养护工程特点相适应的适合 于高速公路、普通公路和农村公路的养护工程造价管理体系，形成不同类别养护 工程的科学的造价确定和控制方法，构建适合造价管理和招投标管理的养护工程 量清单体系，为实现养护工程造价管理规范化、科学化和信息化，提高养护投资 效益、节约养护成本、引入市场价格机制提供方法参考和体系依据。 公路养护与管理发展纲要( 2 0 0 1 2 0 1 0 年) 要求在新的历史时期，必须重 视和加强公路养护与管理工作，提高公路养护与管理水平。而公路养护工程造价 管理水平的高低取决于其方法的先进性和科学性，公路养护工程造价管理方法是 公路养护工程造价管理制度化、专业化、科学化建设的重要组成部分。因此，开 展公路养护工程造价管理方法研究，对提高公路养护工程造价管理水平，适应公 路交通科学发展观要求；对完善养护工程计价依据和方法，推行定额养护和计量 支付，科学合理使用有限的养护资金，提高养护工程造价控制能力，保证养护资 金专款专用；对激活养护运行机制，推动养护管理的市场化改革，促进公平竞争、 规范有序的养护市场建立均具有一定的现实意义。 1 4 研究内容与思路 本文首先从剖析当前公路养护工程造价管理存在的问题入手，分析养护市场 化下公路养护工程造价管理的改革需求。接着，根据高速公路、普通公路和农村 公路的特点对它们的养护工程进行重新分类；理清各类养护工程投资计划、工程 设计、造价管理之间的相互关系，从养护工程投资费用管理和价格管理的角度， 基于木桶理论构建不同类别养护工程的造价管理体系；在养护工程的各阶段设计 多次性计价模式，以保证公路养护工程造价确定与控制的科学性。为实现公路养 护工程定额养护和计量支付，推行养护工程费制，从公路养护管理单位加强造价 管理的角度和公路养护市场化的角度，借鉴公路工程造价管理思想，分别设计出 以养护工程定额为基础的养护工程概预算管理方法和以养护技术规范为基础的 工程量清单管理方法。为提高养护工程造价管理效率和效益，本文还将养护工程 预算体系与清单体系进行一体化研究，并提出造价控制和全面造价管理的思路。 最后，结合在广东省的应用实践，进行了本文研究的养护工程造价管理方法与养 护市场化的适应性评价。本文主要研究思路如图l 一1 所示 剖析当前公路养护工程造价 管理存在的问题 分析养护市场化下养护工程 造价管理的改革需求 建立不同养护工程的公路养 护工程造价管理体系 公路养护工程造 价管理方法设计 公路养护工程造价管 理方法应用效果评价 公路养护工程造价的确定方法 公路养护工程造价的控制方法与思路 预算体系与清单体系一体化研究 公路养护工程全面造价管理的思路 图1 1 公路养护工程造价管理方法研究思路 9 第二章公路养护工程造价管理体系构成 工程造价管理体系是工程造价管理方法形成的基础和依据，只有首先构建完 整、合理、科学的造价管理体系，才能在此基础上形成先进可行的造价管理方法。 因此，应结合养护市场化的需求，从满足养护工程投资管理和价格管理的角度建 立起不同类别养护工程的造价管理体系，以便能科学合理地确定和控制不同类别 养护工程的造价，促进养护市场价格机制的形成。 2 1 公路养护市场化下养护工程造价管理的改革需求 所谓养护市场化，就是逐步建立和完善公路养护工程市场，引入竞争机制【l o j 。 竞争性显而易见是养护市场化的本质属性。养护工程的招标方和各投标方在竞争 博弈中最关心的要素是什么? 是养护工程造价! 由于参与养护工程市场竞争的各 方对养护工程造价的理解和决策不同，导致其竞争结果也是千变万化。由此可见， 养护工程造价是养护市场化中一个积极能动的因素，而且是市场化中最活跃的因 素。因而，加强养护工程造价管理是促进和维护养护市场竞争公平、公正、规范、 合理的重要手段。公路养护工程造价管理市场化改革的基本方向可概括为“统一 量、指导价、竞争费”，改革的目的则是有利于全面推行定额养护和计量支付。 故养护市场化对养护工程造价管理的需求主要体现在以下几个方面： 1 、养护工程造价管理应为养护市场提供统一的养护工程量计算规则 竞争需要平台。养护市场化中工程造价竞争的依据什么? 除了工、料、机价 格和取费率外，还有一个是养护工程量。竞争各方应该是基于同一个工程量清单 进行竞争。该统一的工程量清单由招标方提供，各投标者只需报上各自的单价、 总额价和总报价即可展开竞争，最终形成承包合同价。 2 、养护工程造价管理应为养护市场各方提供造价( 价格) 信息和指导 公路养护实行市场化后，其造价的形成依赖于市场的作用，这就要求价格信 息应该充分公开化、实时化，并且不是原来计划经济时的指令性价格，而是市场 指导性价格，让定价者充分利用自己的经验和策略去审时度势决定自己的竞争价 格。这样做有利于维护养护市场的价格秩序，更有利于养护市场化的承发包双方 l o 成本控制和提高市场基础配置能力。 3 、公路养护工程造价的形成应是市场竞争作用的结果 养护市场的商品交换过程就是养护工程的招投标过程或其他承包过程。在养 护市场竞争中，竞争各方应进行竞价，形成合理的中标价。在签订养护工程承包 合同时，承发包双方经过谈判协商，最终形成承包合同价。从长远来看，养护工 程造价管理体系变革的方向应是市场改革的取向，在完备的市场经济体制下，造 价的形成应是市场作用的结果，当然造价管理方法的选取也应是为便于市场化运 作的。 4 、养护工程造价管理应有利于推行定额养护和计量支付 改革公路养护投资方式，全面推行定额养护和计量支付，是养护市场化现阶 段的主要目标之一。定额养护就是要求设计出以养护工程定额为基础的养护工程 概预算管理方法，便于以概预算造价为依据确定养护费用的投资额度；计量支付 就是要求设计出以养护技术规范为基础的工程量清单管理方法，便于按合同价和 实际养护工程量进行计量支付。因此，应建立和完善养护工程造价管理的概预算 项目节体系、工程量清单细目体系，实行养护工程费制，按养护定额、养护工程 量预测和核定不同路段不同类别养护工程的养护费用。 2 2 公路养护工程分类 按照公路养护会计制度规定，公路养护工程拨款是按不同性质分三项支出： 公路改建工程项目的支出；包括公路大中修在内的一般公路工程项目的支出；包 括公路小修保养在内的一般事业费性质的支出【“】。由此可见，应对养护工程分类。 公路养护工程按其作业性质、范围和工作量大小，各国通常都有不同的分类 方法。前苏联分为保养、小修、中修和大修四类；日本分为保养和维修两大类， 维修中包括更新和改善的内容；英、美等国则分为具体养护和交通服务两类( 不 包括改善工程) 。国际道路会议常设协会于1 9 8 3 年建议，公路养护统一划分为日 常养护、定期养护、特别养护和改善工程四类口j 。 据公路养护工程管理办法( 2 0 0 1 年) 规定，我国将公路养护工程按其工 程性质、复杂程度、规模大小划分为小修保养、中修、大修和改建工程”1 。这种 分类应该说由来已久，是从1 9 7 5 年的公路养护管理暂行规定里将公路养护 任务按工作性质分为小修保养、大中修工程和改建工程的基础演变而来的，在我 国普通公路( 主要指国道、省道、县道) 上非常适用、实用。但目前我国公路组 成结构发生了很大变化：高速公路快速发展，农村公路在路网中占有很大比重。 它们无论是在结构形式、性能要求上，还是在养护管理、养护费用来源和投入方 式上都与普通公路有很大的不同。因此，应从养护资金来源、技术难易程度、主 管部门等因素考虑，将公路养护划分为三类：高速公路的养护、普通公路的养护 和农村公路的养护。下面结合高速公路、普通公路和农村公路特点对它们的养护 工程进行分类研究。 2 2 1 高速公路养护工程分类 公路养护技术规范( j t j0 7 3 9 6 ) 将高速公路养护工作划分为维修保养、 专项工程和大修工程三类【1 ”。但各地高速公路养护管理部门在应用时发现这种分 类有很多不便，各自纷纷重新作了分类。高速公路具有公益性的本质属性，但在 收费期间它也具有明显的商品性，因此很强调它的服务功能。在维修保养中，它 需要保洁、小修和更换设备等，而这些养护工作的作业方式、工作频率、对策方 案都是不一样的，对它们的费用预测方法也是不一样的，因此，将它们归类在一 起不便于进行费用计划的编制、管理和考核，需要再做具体细化，使不同养护工 作之间的界线明晰化。因此，可以从以下几个方面对高速公路养护工程进行分类： 1 、按计量方式分，高速公路养护工程里有按实施频率计量、按发生工程量 计量两种，而高速公路只有日常保洁是按实施频率计量，因此可以将其单独列出。 2 、高速公路作业方式里有以人工消耗为主的作业方式和以机械、材料消耗 为主的作业方式，它们的计费方式不一样，可以作为分类的标准。 3 、病害的轻重程度、复杂程度和养护规模决定了养护费用的投入水平和养 护管理难度，因此它们也必定是高速公路养护工程分类的标准。 4 、公路养护技术规范( j t j0 7 3 9 6 ) 定义的高速公路专项工程与大修工 程虽然概念和工程规模存在区别，但它们在计划方式、实施针对性、复原性要求、 补强性要求、时效性要求和安全性要求上都是相同，没有明显的分类界线，而且 它们的作用都是提高、改善高速公路使用性能、延长高速公路使用寿命、提高高 速公路使用质量【1 3 】，因此完全可以将二者合二为一。 通过上述分析，本文最终依据高速公路养护管理的特点，将高速公路养护工 程按工作内容、性质、复杂程度、规模大小、作业方式等划分为日常保洁、小修 保养、恢复更新、专项工程和改建工程五类。它们的主要工作内容如下： 日常保沽：指高速公路经常性的清扫、清理、清洗和清疏等日常性养护和日 常巡查工作。 小修保养：指高速公路及配套设施的各种轻微病害的处理工作，主要指以人 工消耗为主的维修保养工作内容。 恢复更新：相对小修保养工作内容而言，主要是以材料和机械消耗为主并且 是重置性或恢复性的养护工作。 专项工程：主要指单项工程规模大、养护作业点相对较集中、工程工期较短 的大中修工程和技术难度较大的特殊工程，通常指单项工程造价在1 0 0 万元以 上、作业范围集中在2 0 k m 以内、工期在3 个月以内完成的大中修工程；以及专 业技术要求较强和相对独立的工程，养护基地建设、大型养护装备购置以及高速 公路养护信息化建设等。 改建工程：主要对道路、桥梁及沿线设施因不满足交通量、车辆性能要求和 车辆载重需要而提高技术等级指标、技术标准和服务水平，或显著提高其通行能 力的较大工程项目。 2 2 2 普通公路养护工程分类 我国的公路养护管理政策规定一直是针对普通公路( 主要指国道、省道、县 道) 定的，汽车养路费收入主要是用于普通公路养护，公路养护工程管理办法 ( 2 0 0 1 年) 中的养护工程分类非常适合普通公路的养护管理，因此本文不对普 通公路的养护工分类作修改，仍按工程性质、规模大小、技术难易程度划分为小 修保养、中修、大修和改建工程。其主要工作内容为1 8 j ： 小修保养工程：对管养范围内的公路及其工程设施进行预防性保养和修补其 轻微损坏部分，使之经常保持完好状态。 中修工程：对管养范围内的公路及其工程设施的一般性磨损和局部损坏进行 定期的修理加固，以恢复原状的小型工程项目。 大修工程：对管养范围内的公路