（社会保障专业论文）我国城镇住房保障制度研究.pdf

武汉科技大学硕士学位论文 第1 页 摘要 1 9 9 8 年下半年，我国基本完成了传统的福利性住房制度向商品性住房制度的历史性转 变，城镇居民开始转向通过市场主渠道解决住宅问题。但是由于市场存在不足，中低收入 阶层的居住问题很难在市场上得到满足。这要求我们对现行城镇住房保障制度进行重思和 完善，构建一个适合我国国情的科学有效的城镇住房保障制度。 本文运用比较分析的方法对城镇住房保障制度进行系统研究。在中国经济体制转型时 期的大背景下，以市场经济为出发点，在国内已有的理论研究和总结城镇住房保障制度实 践经验的基础上，借鉴新加坡和香港地区住房保障制度改革与理论研究的有益经验，结合 我国城镇住房保障制度现状，提出建立和完善具有中国特色的城镇住房保障制度的对策， 以期为我国城镇住房保障制度提供理论依据和政策参考。 本文由六大章构成。第一章为引言，主要阐述了选题的背景和意义，并就国内外研究 综述进行概括。第二章分析了有关城镇住房保障制度的理论基础。第三章阐明了城镇住房 保障的运行模式，剖析了现行城镇住房保障制度的现状以及存在的问题。第四章总结了有 代表性的新加坡和香港地区的城镇住房保障的实践经验，并为我国大陆地区的住房保障制 度提供了启示。第五章针对现行城镇住房保障制度存在的问题，逐一地提出了完善的对策， 是全文的重点和创新点。第六章为结语，总结对城镇住房保障制度的认识，以便尽快构建 更合理有效的城镇住房保障制度。 关键词：住房保障；住房公积金；经济适用房；廉租房 a b s t r a c t i nm eh a l fy e a r so fl9 9 8 ，h o u s i n gs y s t e i nh a sf i n i s h e d t h eh i s t o d ct 啪s t o m a t i o n 打o m t r a d i t i o n a lw e l f a r et oc o m m o d i t y u r b a nr e s i d e n tb e g a nt 0p u r c h a s eh o u s i n gb yt 1 1 e m a r k e t c h a l l l l e l b e c a u s et h e r ee x i s t sm a r l ，e tf a i l l 】r e ，i ti sd i 伍c u l tt os a t i s 母t h e m i d d l ea n dl o w e rl n c o m e s t r a 咖s ，l i n gp r o b l 锄i nm 破e t a1 0 to fp r o b l 锄sh a v ea p p e a r e dd u m g t h ep r o c e s s ，w h l c n r e q u e s tu st or e c o n s i d e rt h es y s t 锄，a i l df i n dt h er e s 0 1 v i n g w a y s 啦s 枷c l e 咖d i e ss y s t 锄a t i c a l l ym eu r b a nh o u s i n gs o c i a ls e 训t ys y s t 锄l nt 咖o l c o m p 撕s o na i l a l y s i s o nt h eb a c k 伊o u n do fm et r a n s i t i o n a l e c o n o m y ，t l l ep a p e rr e g a r d st h e m a r k e t i n ge c o n o m ya sm es t a n i n gp o i n t ，a n d s t u d i e ss y s t e m a t i c a l l yt h eu r b a nh o u s m gs o c l a l s 黜i t vs y s t e mo nm eb a s i so ft l l ee x i s t i n gt h e o r i e s a n ds u 姗撕z i n g t h ep r a c t l c e so tu r b a l l h o u s i n gs o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，u s i n gt h eb e i l e f i c i a lt h e o r e t i c a la n d p r a c t i c a le x p e n e l l c eo fu r b a l l h o u s i n gs o c i a ls e 饥u r i t ys y s t 锄i ns i n g a p o r e 觚dh o n gk o n ga r e a o f 。c h i n a 勰r e t e r e n c 已 c o m b i n gt h ec u 玎饥ts i t u a t i o no fu r b 锄h o u s i n gs o c i a ls e c u r i t ys y s t 锄，t h es t u d yp u t st o n 删 s o m ec o u n t e r m e a s u r e sf o ri m p r o v i n gm eu r b 锄h o u s i n gs o c i a ls e c u r i t ) rs y s t 锄mc h i n a l h e a u t h o rh o p e st oo 鼢t h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n 觚dr e f h 锶c e f o rt h ee s t a b l i s e n t0 fu r b 觚h o u s l n g s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m t 1 1 e 枷c l ec o n s i s t so fs i xp 甜s 1 1 1 ef i r s tp a n i si n t r o d u c t i o nw h i c hs t a t e sl nd e t a l l st h c b a c k g r o 吼d ，t h es i 嘶f i c a n c e ，s 眦姐n gm e t h o d ，a n ds o m e r e l a t e ds u m m a r yo fm ea n i c l e c h 印e f 2t a l k sa b o u ts o m eb a s i ct h e o r i e sa b o u tt h eu r b a nh o u s i n g s o c i a ls e c 嘶吼c h a p t e r3e x p i a l i l st h e o p e r a t i o n a lp a t t 锄o fu r b a l lh o u s i n gs o c i a ls e c u r i t ya n d 锄a l y s e si t s c u r r 锄ts l t u a h o n 觚du l e p r o b l e m se x i s t c d c h a p t c r4s u 衄撕z e se x p 耐衄c eo fs i n g 印o r e a i l dh o n g k o n ga r e a0 fc h m a 锄d 西v e se i l l i 出锄1 饥tt 0c h i n e s em a i n l a n d c h 印t e r 5i sm em o s ti m p o r t 锄tp a no t 恤1 sa r n c l e p u t sf o n 矾s o m ec o 眦e n i l e a s u r e sf o rt h ct h r e es y s t 锄s c h a p t e r6i st h ec o n c l u s l o n ，s 啪su p t 1 1 eu n d e r s t a n d i n go ft l l eu r b a i lh o u s 啦s y s t e i l li no r d e rt ob u i l dam o r er a t i o n a l a n de t t e m v e u r b a i lh o u s i n gs e c 嘶t ys y s t 锄a ss o o na sp o s s i b l e k e yw o r d s ： u r b 肌h o u s i n gs o c i a ls e c 砸t y ； h o u s i n gp u b i cf u n d s ：硪o r d a b l eh o u s i n g ； l o w - c o s th o u s i n g 武汉科技大学 研究生学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立进行研 究所取得的成果。除了文中已经注明引用的内容或属合作研究共同完成的 工作外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 剧本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 申请学位论文与资料若有不实之处，本人承担一切相关责任。 论文作者签名：址日期： 研究生学位论文版权使用授权声明 本论文的研究成果归武汉科技大学所有，其研究内容不得以其它单位 的名义发表。本人完全了解武汉科技大学有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向有关部门送交论文的复印件和电子版本，允许论文被查 阅和借阅，同意学校将本论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索。 论文作者签名： 指导教师签名： 日 期： 武汉科技大学硕士学位论文第l 页 第一章引言 1 1 论文研究的背景及意义 1 1 1 研究的背景 住房是人类生活的基本物质条件，“安居方能“乐业 是千古不变的真理。住房问 题关系老百姓的切身利益。而住房问题产生的根源在于城市化和工业化的加速发展，由于 工业和人口在城市高度集中，从而产生了住房供应的绝对短缺，进而导致住房价格不断上 涨，最终超越了中低收入居民家庭对于住房的支付能力。这些特殊人群的住房问题如果得 不到有效满足，随之而来的就是疾病和犯罪率的上升、社会规则和社会道德约束力的下降 等一系列严重的社会问题，最终将会危害经济的健康发展和政治的安定有序。 为了妥善解决住房问题，保持社会和谐稳定，许多国家通过政府的强制干预来解决中 低收入居民家庭所面临的住房矛盾，实现“居者有其屋”的目标。各国结合各自的实际情 况，制定了多样化的、较完善的住房保障制度，住房保障也逐步成为各国社会政策和社会 保障制度的重要组成部分。 1 9 9 8 年下半年，我国基本上完成了从传统福利性住房制度向商品性住房制度的转变， 城镇住房成为居民消费的热点。但目前面对的两个问题是：一是房价收入比偏高；二是居 民收入差距在不断扩大，并形成了高、中、低不同阶层的收入与消费群体。从基尼系数看， 我国于1 9 9 4 年突破警戒临界点0 4 ，至2 0 0 5 年已超过o 4 5 ，2 0 0 8 年基尼系数更是达到了 0 6 5 。在我国温饱问题已基本解决并要在全国范围内全面实现小康社会的情况下，拥有各 自的住房是政府在解决民生问题中所需要着力的工作重点。根据原建设部政策研究中心 2 0 0 4 年发布的2 0 2 0 我们住什么样的房子中国全面小康社会居住目标研究，到2 0 2 0 年我国城镇人均居住面积目标将为3 5 平方米、城镇最低收入家庭人均住房面积将大于2 0 平方米。而据北京科技大学教授赵晓教授于2 0 0 7 年接受的一次采访中表示，在现有5 7 亿 城市人口的基础上，至少还有4 4 亿要进入城市，另外，目前城镇人口平均住房面积只有 2 5 平方米。因此，要实现2 0 2 0 的住房远景目标，我们首先要解决将近8 0 的中低收入者 的住房问题，以保障全国范围内实现全面的小康社会。所以，全面解决城镇居民的住房问 题，是政府面临的重大课题和任务。 1 1 2 研究的意义 完善我国城镇住房保障体系的研究，对解决我国工业化、城镇化进程中出现的住房问 题，逐步建立符合中国实际的中低收入家庭住房保障体系，维护社会稳定具有重要的意义。 ( 1 ) 理论意义 本文通过对我国目前住房保障制度的分析研究，结合具有成功经验的国家和地区住房 保障制度的管理实践，从理论高度对住房保障的运行模式、住房保障的金融体系等的研究， 第2 页武汉科技大学硕士学位论文 起到推动住房保障制度发展完善、拓展原有理论体系的作用。 ( 2 ) 政策意义 住房保障政策既属于经济政策，又属于社会政策。因此，通过本文的研究，以及完善 我国住房保障制度对策的设计，希望能为有关政府部门和实践工作者提供理论依据。 ( 3 ) 社会意义 住房保障问题实质上是为了解决中低收入阶层及特殊群体的住房问题。通过本文的写 作，希望其居住问题能够得到政府和社会各界的关注，以促进住房地产业持续、稳步、健 康的发展，进一步完善我国住房保障制度。 1 2 国内外研究综述 1 2 1 国外研究综述 西方发达国家的住房政策分析建立在实际的住房经济学基础上，分析方法大多以市场 为基础，政策分析是在公式化的微观经济模型中进行，或在地方住房模拟中进行。霍尔曼 斯( 1 9 9 8 ) 根据人口预测、市场供应的可能性及可实现的标准来判断政府是否需要干预。 米恩( 2 0 0 0 ) 运用规范的经济和计量经济模型框架取代霍尔曼斯的分析方法，主要分析家 庭形成的决定因素、住房市场的中期模型、私人和国家提供社会住房的成本效率和持续的 房屋所有权问题。 梅奥( 2 0 0 0 ) 认为政府为实现诸多目标，常采用补贴、管制、税收和其它的手段来干 预住房市场，通过考察此类因素如何影响价格来分析每一项政策干预手段的效果，并在不 同方案、不同干预手段的成本与收益之间进行直接比较。阿瑟奥沙利文( 2 0 0 3 ) 分析了 现行公共住房政策对城市贫困人口的影响，认为联邦住房政策造成的住房隔离加重了贫 困，主张通过改革住房政策，消除城市贫困。此外，他通过对家庭效用的分析，得出支付 现金优于提供公共住宅的结论。 对于发展中国家的住房保障政策，国外也积累了大量的文献。托曼( 2 0 0 2 ) 、海盖迪 什和托希克斯( 2 0 0 2 ) 等人研究了发展中国家公共住房的私有化问题，讨论了房屋租赁政 策和房屋销售价格政策之间的相互作用问题。巴克利( 2 0 0 3 ) 认为高效率的出售公有住房， 有利于市场体制的转变。 1 2 2 国内研究综述 在1 9 9 8 年国务院发布国务院关于进一步深化城镇住房保障制度改革加快住房建设 的通知，规定全面结束福利分房制度，推进住房分配货币化，充分发挥市场机制在资源 配置中的基础作用，确立了以经济适用房、廉租房为我国住房保障体系的重要的组成部分。 但在当前房价居高不下，大批中低收入家庭依然无力购房。住房保障制度对中低收入家庭 的住房保障作用并没有得到充分的发挥。 目前国内关于住房保障制度的研究热点的主要集中在以下几个方面： 武汉科技大学硕士学位论文第3 页 就如何充分发挥住房公积金的住房保障作用研究。中国人民银行房地产金融分析小组 在2 0 0 5 年8 月5 日发布的2 0 0 4 中国房地产金融报告中认为：住房公积金运作中存在 的主要问题是公积金贷款有额度限制，一般较难申请，支持中低收入职工购房的效果不明 显，因此要适当放宽额度限制。文林峰( 2 0 0 7 ) 建议扩大住房公积金的使用方向，除用于 房屋购买、自建和维修外，还应加大对低收入家庭的支持力度，包括支付房屋租金等降低 利率，及时调整商业贷款利率，这样宏观调控的作用会发挥明显效用。同时注意公积金贷 款是政策性贷款，带有保障性质，不应随商业贷款利率经常调整。应考虑下调公积金贷款 利率，或实行差别利率。对于购买自住、小户型、低总价的低收入家庭，在提供更加优惠 的贷款利率的同时，创新丰富贷款品种，如固定贷款利率等；简化手续，提高住房公积金 运营效率和服务水平，加强宣传，主动与开发企业合作，以便用足用好住房公积金。 就解决经济适用房运作中存在的问题，充分发挥其住房保障作用。刘洪玉( 2 0 0 3 ) 认 为，应改变目前经济适用房规模、户型等规划不合理的现象，我们目前建设的经济适用房 户型的规模标准偏高偏大，虽然单价便宜，但户型过大，总价也会很高，这也让部分人无 力购买。汪利娜( 2 0 0 5 ) 认为经济适用住房的面积过大导致的总价过高，应调整经济适用 住房的产品结构，兼顾不同人群的需要，6 0 、8 0 、1 0 0 平方米的都要包含。包宗华( 2 0 0 6 ) 认为，经济适用住房作为调节住房结构的一个环节，完成了阶段性的任务。但经济适用房 失去了原来的本质意义，应该进入调整期。王珏林( 2 0 0 6 ) 认为，经济适用住房因监管不 严等问题使其已对社会资源造成巨大浪费，即政府对经济适用住房的各种优惠尚未落实到 购房者身上，造成巨大浪费，因此应该加强监管。 就如何更好地运营廉租房制度的研究。成思危( 2 0 0 7 ) 认为廉租房的供应对象应是人 均收入偏低的无房户，即人均收入的标准要比低保户的标准略高一些。廉租房的覆盖面不 应超过城市人口的2 0 ，房租的标准应该是一般房租的3 0 到5 0 。对个人住房用于廉 租房用途的，可以在房东购买新房时给予一定税收优惠。他建议要重点监控租房户四方面 内容，即人均收入的变化、家庭构成的变化、住房状况的变化和意外负担的变化。另外建 议应由本级财政从土地出让金中提取不低于2 0 的专项资金用于解决廉租房建设。成思危 强调，要整合现有的住房保障政策，加快住房保障的立法机构、制定住房保障的中长期规 划和年度实施计划，并且把这些规划和年度计划纳入地方政府的社会经济发展的规划和计 划，作为考核地方政府政绩的重要指标。 1 3 研究内容框架 本文就城镇住房保障制度进行研究，全文共分为六章，第一章为引言，主要阐述了本 文的研究思路，包括研究背景、目前学术界的研究现状及创新点等。第二章全面介绍住房 保障的相关概念、类型，阐述了社会保障制度的理论基础。本章共分为两节，第一节总结 了住房保障的相关概念、住房保障的类型；第二节阐述了住房保障的理论基础，主要分析 了市场失灵理论、公平分配理论、住房“过滤”理论。第三章主要剖析了我国城镇住房保 障制度中现存的问题，此章共有三节，第一节就住房公积金制度的发展现状和特点进行了 第4 页武汉科技大学硕士学位论文 分析，重点就住房公积金制度存在的问题进行了总结性的概括分析。第二节分析了经济适 用房制度的运行模式、发展现状和特点，同样地重点就经济适用房存在的问题进行了分析 和总结。第三节就廉租房制度的运行模式、发展现状及特点逐一分析，进而总结廉租房制 度存在的问题。第四章全面介绍了解决住房问题比较成功的新加坡和香港地区的住房保障 政策发展的状况、特点及其启示意义。本章共分为三节，第一节主要阐明了新加坡住房保 障的制度概况和特点；第二节就香港地区的住房保障的制度发展和特点做了总结分析；第 三节就新加坡、香港地区住房保障制度的有关成功经验对构建我国城镇住房保障制度的启 示。第五章提出完善我国住房保障体系的对策建议。本章分为三节，分别就住房公积金、 经济适用房和廉租房三个层面逐一提出了对策。第六章是对本文所述内容的总结。 1 4 研究的方法 ( 1 ) 比较分析的方法。本文通过对新加坡和香港地区住房保障体系的对比分析研究， 借鉴其住房保障制度的宝贵经验，为进一步完善我国大陆的住房保障体系提出相应的政策 建议。 ( 2 ) 实证分析与规范分析相结合。本文使用实证分析和规范分析相结合的研究方法， 来寻求完善中国住房保障制度的对策。本文中对新加坡和香港地区住房保障制度的研究及 中国住房保障制度存在问题的探讨属于实证分析；而对于借鉴经验、如何调整我国目前的 住房保障制度的探讨则属于规范分析。 1 5 本文的创新点 本文在分析住房保障制度现存问题的基础上，逐一地提出了建设性的对策，特别就给 完善廉租房提出了对策，着重就廉租房的房源不足和资金短缺给出了建议：在政府收购空 置房的基础上创造性地提出了采用b o t 方式增加廉租房的供给规模。另外，就集资角度 而言，创新性地提出新的融资方式，即采取房地产信托基金( r e i t s ) 形式和租赁形式来 筹集社会资金。 武汉科技大学硕士学位论文 第5 页 第二章住房保障制度的基本概念及理论基础 2 1 住房保障制度的产生与发展 恩格斯在其论住宅问题中提出“住宅缺乏现象”，同时认为住房问题是工业化与 城市化加速发展的产物1 。由于工业和人口在城市的高度集中，产生了城市土地和住房供给 的巨大需求，这种需求推动了土地价格和住房价格的不断上涨，最终超越了中低收入居民 家庭的住房支付能力。城市住房问题集中反映在住房价格过高和居民住房支付能力不足的 矛盾上。这是大多数国家在完成工业化和城市化的进程中都必然出现的问题。因此，住房 问题就国际社会而言，是一个重大的社会经济问题。 现代意义上的住房保障政策开始于1 9 世纪末2 0 世纪初，特别是二战以后，由于战争 破坏严重，人口与住房的矛盾十分突出，各国政府通过各种途径实现社会居住目标。随着 人类文明的进步，1 9 8 1 年4 月，在伦敦召开的城市住宅问题国际研讨会上通过了住宅人 权宣言，1 9 9 6 年6 月，国际人居大会把“人人享有适当住房 确立为人居议程的核 心目标，开始为实现中低收入家庭享有充分住房的权利而努力。2 0 0 1 年，世界住房日的主 题是“没有贫民窟的城镇”，其目的是关注城镇弱势群体的住房问题，城镇住房保障制度 也在此过程中逐渐得以发展和完善，成为社会保障制度的重要组成部分。 2 2 住房保障制度的内涵与特征 2 2 1 住房保障制度的内涵 住房保障制度是社会保障政策的重要组成部分，它是指一个国家或地区政府和社会为 满足中低收入家庭的基本居住需要而采取的特殊政策，是包括供应、分配、补贴协调机制 等要素在内的总称2 。因此，可以定义为：由政府作为责任主体，以解决国民住房困难和改 善住房条件为目的，具有经济福利性的国民居住保障系统。它是一个包含范围很广的概念。 广义上说，“宅基地 、“福利分房”、“拆迁还建房 都是住房保障制度的一种具体形式， 是低生产力水平下保障“人人有房住 的制度。因此，为了保障居者有其屋，政府需要实 施一些特殊的政策措施来帮助这些单纯依靠市场解决住房有困难的群体，而这些政策措施 的总称就是社会保障制度。 2 2 2 住房保障制度的特征 住房保障制度不是单一的保障制度，而带有明显的复合性特征。 ( 1 ) 保障范围的广泛性 住房保障制度保障范围广泛，按保障范围分为三种主要类型：第一，与工作相联系的 - 恩格斯马克思恩格斯全集第2 卷北京：人民出版社，1 9 9 5 2 建设部课题组多层次住房保障体系研究 m 北京：中国建筑工业出版社，2 0 0 7 第6 页武汉科技大学硕士学位论文 保障制度。它是雇佣工人达到一定劳动工龄后才能享有的权利；第二，普遍保障制度。即 人人有份的保障制度，它的实施范围包括全体居民或公民，按照法律规定的统一标准享受 保障；第三，依靠经济状况调查的保障制度。其享受对象只限于贫困的或低收入的申请人， 通过经济调查确定是否享受补助或补助多少。 ( 2 ) 保障性质的复杂性 保障对象的复杂性及具体保障方式的不同，使住房保障制度兼具社会保险、社会救济、 社会福利及社会优抚等多种性质。例如，住房公积金是社会受益面最大的住房保障制度， 虽不具有补偿性，但具有社会保险的典型特征( 强制性、互济性及储备性，权利与义务相 关) 。因此，住房公积金制度是一种社会保险制度。通过现金补贴改善居民的住房条件的 住房补贴制度，是一种局部或选择性的福利措施。而廉租房制度给予无法维持最低居住水 平的社会成员以救助，是一种贫困救济制度，具有社会救济性质。 ( 3 ) 保障对象的特殊性 一般社会保障制度主要是针对特定人群发生的如失业、年老、工伤特定情形而设立， 仅仅保障其对象能满足最基本的生活需要，但不限定保障对象的具体消费行为，而住房保 障制度则是针对不特定与特定人群的特定消费品住房的设立，是从消费品的角度出发设立 的一种保障制度。 2 3 住房保障制度的理论基础 住房保障制度是世界各国社会保障政策的核心内容之一，各国政府大多为解决中低收 入群体的住房问题制定了专门的住房发展计划和政策，以实现住房保障目标。同时，学者 对住房政策和保障制度进行了理论探索，从经济学、公共管理学、社会学、政治学、伦理 学等不同视角，对住房保障的理论依据和保障模式、水平、方式等展开了研究3 。 2 3 1 市场失灵理论 西方经济学认为，在完全竞争条件下，市场经济能够在自发运行的过程中，仅仅依靠 自身力量的调节，使社会上现有的各种资源得到充分、合理的利用，达到社会资源的有效 配置状态，但理想化的假定条件并不符合现实情况，例如完全竞争的条件，在大多数行业 市场并不存在。而且在很多行业市场中，市场机制即使能够充分发挥作用，也无法达到符 合整个社会要求的资源配置结果。这些问题就是市场经济自身所无法克服的固有的缺陷或 不足，西方经济理论将它们统称为“市场失灵 。换句话说，市场失灵是自由的市场均衡 背离帕累托最优的一种情况。 市场失灵主要表现在：市场不能保持国民经济的综合平衡和稳定协调的发展；自由放 任的市场竞争最终必然会走向自己的反面垄断；市场机制无法补偿和纠正经济外在效应； 市场机制无力于组织与实现公共产品的供给；市场分配机制会造成收入分配不公和贫富两 3 文林峰城镇住房保障 m 北京：中国发展出版社，2 0 0 7 武汉科技大学硕士学位论文第7 页 极分化；市场不能自发界定市场主体的产权边界和利益分界，实现经济秩序。 由于住宅商品的生产周期较长，使得住宅市场受到供求关系调整有着很强的滞后性； 住宅商品具有的投资和必需消费品的双重属性，使得住宅价格因需求而上涨，而住宅的投 资或消费并未因此下降；由于住宅市场及其运行机制存在着特殊性，高房价和有实际购房 需求的居民购房能力不足之间的矛盾更加明显，主要是由于土地短期供给的稀缺性和住宅 商品属于生活必需品，导致了短期内住宅供给的短缺，加之住宅市场的滞后性，使得住宅 短缺不能马上得到有效缓解，造成房价上涨；而住宅的投资品属性，使在房价上涨的条件 下，投资者涌入住宅市场进一步拉高房价，形成了房价节节攀升的局面，扭曲了住宅市场 的实际供求关系，造成房价不断上涨与居民的有效需求得不到满足之间的矛盾。 房价居高不下和居民住房需求得不到满足，造成了巨大的外部不经济性，主要表现在： 住宅价格的不断上涨很容易导致房地产泡沫的产生，从而危害经济的稳定发展；过高的住 宅价格会提高人们住房消费比重，抑制其他消费，妨碍了其他行业的健康发展；大批无家 可归的居民居住在恶劣环境中，容易形成贫民窟，滋生各种社会问题，影响社会的稳定。 上述市场调节机制的缺陷和失灵，成为政府干预经济活动的理由，也正因为如此，政 府对经济的宏观调控，已经成为现代市场经济体制的有机组成部分。市场经济体制表明， 应充分利用市场的自我组织调节能力来应对复杂的经济问题；同时，我们也应该看到，存 在着市场失灵的现象，有必要通过政府制定政策，纠正某些由市场带来的经济缺陷。 因此，现代经济制度是市场自身作用和政府税收、支出和调节等调控手段的混合体4 。 住宅市场的“市场失灵”决定了政府必须提供相应的住房保障政策和措施来解决中低收入 居民的住房问题。 2 3 2 公平分配理论 公平分配理论的目标就是协调好公平与效率两者的关系。两者间的核心问题就是收入 分配问题。公平分配是一个涉及国家国民经济宏观和微观运行的重要理论问题，也是实施 公共住房政策的重要理论依据。 最早研究收入分配问题是西方古典经济学家配第、杜尔阁、李嘉图以及马尔萨斯等人， 但主要局限于要素收入分配间的差距，且是一种短期的静态的分析。早在1 9 世纪，法国 经济学家萨伊就提出了“三位一体”的公式。即：劳动一工资，资本一利息，土地一地租。 后来，英国经济学家马歇尔又在此基础上增加了“企业家才能一利润”，从而成为“四位 一体”公式。这个公式概括了西方经济学分配理论的中心，即在生产中，工人提供了劳动， 获得了工资；资本家提供了资本，获得了利息；地主提供了土地，获得了地租；企业家提 供了企业家才能，获得了利润。简言之，各种生产要素都根据自己在生产中所做出的贡献 而获得了相应的报酬的。2 0 世纪5 0 年代，库兹涅茨提出了收入差别“倒u 型假说 ：即在 经济发展过程中，收入差距的长期变动的轨迹呈先恶化，继而短暂的稳定，然后在增长的 4 郑华中国房地产政策研究堵漏、体改、维权 j 电子工业出版社，2 0 0 5 ( 5 ) 第8 页武汉科技大学硕士学位论文 后期阶段逐渐缩小的倒u 形曲线。并认为发展中国家在经济增长早期阶段的收入分配，比 发达国家具有更高的不均等程度。 效率与公平是评判政府政策的两个标准，但就如何实现这两个目标的问题，西方经济 学家在这个问题上大体有三派观点：效率优先、平等优先和效率与平等兼顾。 ( 1 ) 效率优先论 一些福利经济学家主张效率优先，例如卡尔多、希克斯、罗宾斯、哈耶克、弗里德曼 等人。反对把收入平等分配平等问题作为社会福利极大化的一个必要条件。他们认为，效 率是与自由不可分割的。平等只能通过自由竞争的市场机制来实现，而不能依靠立法和行 政手段来实现。真正的平等是机会平等。 ( 2 ) 平等优先论 与主张效率优先相反，持这种观点的经济学家主要有勒纳、罗尔斯、米里斯等人。罗 尔斯主张实现一个根据社会契约组成的公平的理想社会，社会生活强调平等优先。不平等 收入有可能导致权力和机会的不平等，因为在市场经济下金钱可以和权力相交换，权力又 可以成为收入和财富的源泉。而收入不平等，既会降低效率，又会损害人类严。因此，主 张国家干预经济生活，以矫正收入和财富分配的不平等。如果不加干预，市场的自发作用 不仅将造成收入分配越来越不平等，而且资源也不可能得到有效率的配置。 ( 3 ) 效率与平等兼顾论。 持这种观点的经济学家有布坎南、奥肯、萨缪尔森、伯格森等。这些经济学家试图找 到一条既能保持市场机制的优点，又能消除收入差距扩大的途径，使效率和平等同时有所 增进。奥肯认为：平等和效率双方都有价值，其中一方对另一方都有绝对的优先权。根据 经济学中的经常使用的边际条件和最优原则，如果经济社会能达到这一点，将在平等与效 率之间求得最优平衡。奥肯还认为，经济社会很难达到这样一种最优状态，他通过它的“漏 桶试验的例子来阐发他的思想，认为再分配这只桶有漏洞，它会造成效率损失，但只要 用合理的方式来设计再分配，就可以避免效率损失。 效率与公平是一对相互联系又相互排斥的矛盾统一体，住房政策应当实现公平目标， 政府应该注重住房公平分配，通过对中、低收入阶层的补助，缩小他们与其他阶层在居住 水平上的差距，使他们能够达到政府规定的住房水准。公平分配理论认为，在信息不完全、 竞争不充分的市场经济条件下，由于机会的不平等而导致不同人群之间收入分配的不公 平，从而产生社会的弱势群体。他们没有享受到市场经济发展带来经济增长的成果，而成 为社会的贫困者或低收入阶层。为了消除社会不公平状况，政府有责任和义务尽可能使低 收入家庭也能安居乐业。这就是各国政府建立住房保障制度的根本原因。 2 3 3 住房过滤理论 住房保障问题的出现，其中一个重要原因是住宅本身是耐久性物品，而住房市场具有 结构分层和互动的关系。住房“过滤”模型( j f i l t 嘶n gm o d d ) 理论揭示了住房市场的内在 武汉科技大学硕士学位论文第9 页 规律，因而可以作为住房保障政策设计的重要理论基础5 。 住宅市场过滤模型描述了这样一种现象：在住房市场中，最初为较高收入者建造的住 房，随着时间的推移，住房质量发生老化，同时高收入家庭为了追求更好的居住条件，会 放弃现有住房而购买新建住房，而由低收入家庭会继续使用旧住房的过程。阿瑟奥沙利文 在其著作城市经济学对住宅市场过滤模型做出了描述( 如图2 1 ) 。 住 房 质 量 住房面积 图2 1 过滤模型图( 资料来源：奥沙利文，城市经济学) 住宅市场过滤模型有四个假设：第一，将城镇居民按收入划分为高收入家庭、中等收 入家庭、低收入家庭三个阶层；第二，三个阶层居民的收入都随着时间的推移而增长；第 三，旧住房升级比新建同样等级住房花费较高；第四，住房服务量每十年减少5 个单位。 住宅市场过滤模型的原理为：社会不同收入阶层根据自身的住房消费能力购买( 或租 住) 不同档次的住宅。市场上新开发的住宅主要面向高收入家庭，而高收入家庭居住的原 有住宅则“过滤 给中等收入家庭居住，其原有的中等住宅则变成低挡住宅，进入低端市 场由低收入者居住，原低收入者的房屋则退出住宅市场，通过这种“过滤 ，整个社会群 体的住房福利都得到改善6 。 如图2 1 所示，在1 9 8 0 年，高收入家庭住房状况处于f 点，f 点是新建住房，即1 9 8 0 年建造，提供1 6 0 单位的住宅“服务量”，由于折旧( 每十年减少5 单位的服务量) ，该房 屋在1 9 9 0 年时的“服务量 为1 5 5 单位，即e 点；中等收入家庭1 9 8 0 年住房状况处于d 点，d 点是旧住房，即1 9 7 0 年建造( 住房“服务量 为1 4 0 单位) ，则该住房在1 9 8 0 年时 提供的住房“服务量 为1 3 5 单位，在1 9 9 0 提供的住房“服务量 为1 3 0 单位，即c 点； 5 宋博通、黄渝详、陈广俊国外住房过来模型的研究状况和启示 j 中外房地产导报，2 0 0 6 ( 2 3 ) 6 a u t h u ro s u l l i v a n u r b a ne c o n 伽i c s m 北京：中信出版社，2 0 0 2 第1 0 页武汉科技大学硕士学位论文 低收入家庭1 9 8 0 年住房状况处于b 点，b 点也是旧住房，即1 9 6 0 年建造( 住房“服务量” 为1 2 0 单位) ，则该住房在1 9 8 0 年时提供的住房“服务量”为1 1 0 单位，在1 9 9 0 年时提供 的住房“服务量 为1 0 5 单位。收入上升导致高收入家庭对住房消费的增加，他们搬到了 1 9 9 0 年建成的新房子里，即g 点；中等收入家庭搬进高收入家庭腾出的1 9 8 0 年建成的住 房里，从点d 到点e ；低收入搬进中等收入家庭腾出的1 9 7 0 年建成的住房里，从点b 到点 c ，如此所有三个阶层的住房水平都提高了。 假设高收入家庭不居住新住房，那么他们就必须对1 9 8 0 年建成的住房进行维护和功 能提升。因为1 9 8 0 的住房在1 9 9 0 年通常只提供1 5 5 单位的服务，需要进行投资翻修才能 把它的服务水平提高到1 6 0 单位( 1 9 9 0 年新建住宅“服务量”) ，例如房间数量需要增加， 屋顶和管道系统需要改良，住房需要依据消费者的偏好重新进行改造。鉴于修复和功能升 级花费巨大，为高收入家庭建造新住房通常更有效率。 如果为高收入家庭建造了新房子，那么有大量的旧房子进入住房二级市场，以供中低 等收入家庭选择。高收入家庭腾出1 9 8 0 年建造的住房时，闲置住房的市场价值就会下降， 一套提供1 5 5 单位服务的旧住房的市场价值，就低于建造一套提供同样单位服务的新住房 的成本，中等收入家庭会选择居住高收入阶层腾出的房子。同样，中等收入家庭腾出了1 9 7 0 年建造的住房，使这些住房的价格下降，从而使提供1 3 0 单位服务的旧住房对穷人供应， 而且价位便宜。而原低收入家庭居住的建于1 9 6 0 的住宅则退出市场。 住宅市场过滤模型对我国城镇住房保障体系的理论有两点启示。 第一，政府建造公有住房，虽然能短时间内较好地解决低等级住房短缺的问题，但往 往会跟不上社会的需求，造成政府背上沉重包袱的同时，也减弱了开发商的积极性，使住 房市场发展出现停滞，降低了整个住房市场的运行效率。 第二，实行住房市场分类供应体系，提倡分层供应进行结构化梯度消费，为不同收入 阶层提供住宅“服务量 不等的住房。即高等收入家庭购买得起面积大的新房，相应的享 受到了住房所提供的较多的服务数量；中等收入家庭购买面积小一些的新房或面积大一些 的旧房，所得到的住房服务数量随之有所减少；而收入较低的家庭只能住上面积较小的旧 房，所能得到的住房服务数量也大为减少，且其中还有相当一部分的家庭需要有政府的帮 助，而纳入到住房保障制度中去。 上述理论，为笔者研究住房保障体系问题提供了理论依据，并对本论文的观点形成有 重要的指导作用。 武汉科技大学硕士学位论文 第1 1 页 第三章我国城镇住房保障制度存在的问题 根据2 0 0 4 年国务院新闻办公室发布的中国的社会保障状况和政策白皮书，我国 的住房保障制度主要由三个部分构成，即住房公积金、经济适用房和廉租房一。以此为依据， 本章将从住房公积金、经济适用房和廉租房这三个方面对我国城镇住房保障制度存在的问 题进行探讨。 3 1 住房公积金制度 我国的住房公积金制度，自在上海市率先实行以来，至今已超过1 8 个年头。1 9 9 1 年 5 月，上海市借鉴新加坡公积金制度的成功经验，结合我国国情，率先建立了有中国特色 的住房公积金制度。这是我国在福利住房制度向住房市场化、商品化改革的推进过程中， 完善城镇住房制度的重大突破，标志着一个由国家支持、单位资助、依靠职工群众自己力 量解决住房问题的市场化机制开始形成。1 9 9 4 年，国务院关于深化城镇住房制度改革的 决定的出台，使住房公积金制度开始在全国范围内逐步推行，覆盖面不断扩大，住房公 积金交缴率不断提高，归集额逐年增长。1 9 9 8 年8 月关于加强住房公积金管理的意见 的出台，明确规定住房公积金实行“房委会决策、中心运作、银行专户、财政监督 的管 理原则，1 9 9 9 年4 月3 日，施行的住房公积金管理条例，标志着我国住房公积金制度 进入了法制化、规范化发展的新时期，大多数城市建立了住房公积金总账、单位账和个人 明细账三级账目，记账核算到职工个人，为确立管理中心的住房公积金管理主体地位、规 范住房公积金管理提供了科学的基础。2 0 0 2 年3 月2 4 日，公布了国务院关于修改( 住 房公积金金管理条例) 的决定，促使我国的住房公积金制度建设逐渐完善。2 0 0 5 年，原 建设部、财政部和中国人民银行联合出台住房公积金的新政策：关于住房公积金管理若 干具体问题的指导意见，我国住房公积金制度建设得到进一步健全，住房公积金归集使 用业务进一步规范，风险防范机制进一步完善，缴存人的合法权益得到进一步维护。 从发展历程来看，我国住房公积金制度是住房制度改革变迁过程中权衡各方面利弊因 素所作出的住房资金的导向制度，同时以行政型储蓄、社会保障等手段，采取单位、个人 相结合，即单位按职工工资的一定比例，为职工缴存住房公积金，实质是以住房公积金的 形式给职工增加了一部分住房工资和增发住房补贴的制度。 3 1 1 住房公积金制度的现状 ( 1 ) 住房公积金的覆盖面不断扩大。截至2 0 0 8 年底，已在全国1 1 1 8 4 0 5 万职工中建 立起了住房公积金制度。目前，东部地区参加住房公积金的职工覆盖面已达到8 0 ，中部 地区达到6 0 ，西部地区也达到了5 0 ，并开始向外资企业、私营企业发展。北京、上海、 天津及东部沿海地区等城市的住房公积金覆盖率已达到了9 0 ，其中，据北京市住房公积 7 褚超孚城镇住房保障模式研究 m 北京：经济科学出版社，2 0 0 5 第1 2 页武汉科技大学硕士学位论文 金中心公布的统计数据，截至到2 0 0 8 年年底，北京住房公积金缴纳人数已达到4 2 9 2 4 万 人，公积金覆盖率已达到9 8 3 5 ，缴纳人数相比上一年净增3 0 9 2 万人。 表3 1 我国住房公积金发展情况表( 单位：亿元) 年度 缴存总额缴存余额个贷总额个贷余额个贷率( ) 2 0 0 2 年4 1 3 l2 9 2 41 5 9 29 2 43 1 6 2 0 0 3 年5 5 6 33 8 1 42 3 4 31 5 8 34 1 5 2 0 0 4 年7 4 0 04 8 9 43 4 0 32 2 3 0 4 5 5 6 2 0 0 5 年9 7 6 06 2 6 04 5 9 92 8 3 44 7 2 7 2 0 0 6 年1 2 6 8 77 8 7 l6 3 6 43 8 0 4 4 8 3 3 2 0 0 7 年1 6 2 3 09 6 0 58 5 6 65 0 7 4 5 2 8 3 2 0 0 8 年2 0 7 0 01 2 1 1 61 0 6 0 26 0 9 4 5 0 3 0 资料米源：住房和城乡原建设部2 0 0 8 年全国住房公积金管理情况通报 ( 2 ) 住房公积金的缴纳基数不断提高，归集余额逐年增长，贷款额也不断提高。目 前，各地住房公积金缴交基数已由职工基本工资调整为职工工资收入，缴交率也由住房公 积金制度建立初期按职工工资收入的3 提高到5 。北京市已达到1 0 ，天津市的外资企 业职工已达到1 2 ，上海市还建立了职工补充住房公积金。全国住房公积金的累计归集额 则从1 9 9 3 年的1 1 0 亿元，提高到2 0 0 8 年的2 0 6 9 9 7 8 亿元，整整增加了1 8 8 倍；缴存余额 为1 2 1 1 6 2 4 亿元，较2 0 0 7 年新增2 5 1 1 1 3 亿元，增幅为2 6 1 4 ；截至2 0 0 8 年末，累计为 9 6 1 1 7 万户职工家庭发放个人住房贷款1 0 6 0 1 8 3 亿元，较2 0 0 7 年增幅为2 3 7 7 ，个人贷 款余额6 0 9 4 1 6 亿元，新增余额1 0 1 9 8 3 亿元，较2 0 0 7 年增幅为2 0 1 0 ；截至2 0 0 8 年末， 全国住房公积金提取总额为8 5 8 3 5 4 亿元，占住房公积金缴存总额的4 1 4 7 。 ( 3 ) 社会效益和经济效益日益显现。住房公积金制度的建立有力