（区域经济学专业论文）浅析中国老年保障制度与经济发展的关系.pdf

内容提要 彳土会保障制度既是社会制度也是经济制度，而我们现有的研究 却多局限于社会制度范围内，忽视社会保障制度的经济功能。老年 保障制度是社会保障制度的主要部分，且老年保障制度中的许多方 面如资金的筹集、管理、分配等又与经济发展密切相关，所以涞文注 重从经济方面对老年保障制度与经济发展进行了探讨：首先对保障 制度与经济发展进行了理论分析，接着分析了建立中国老年保障制 度的社会经济环境，并结合国外的经验，提出了建立中国老年保障 制度的基本原则与模式，最后归纳出中国老年保障制度应有的选 择。 关键词：老年保障制度经济发展 a b s t r a c t a st h em a i np a r to fs o c i a ls e c u r r ys y s t e m ，t h eo l d s 7 s e c u i t y s y s t e mc a np r e s e n tt h em a i nf a c e to ft h es o c i a ls e c u i t ys y s t e m a l so ，t h ee c o n o m yd e v e l o p m e n ti n v o l v e si nm a n yp a r t so ft h e o l d s s e c u i t ys y s t e ms u c ha s t h ec o l l o c t i o n 、a l l o t m e n to ff u n d s a tt h es a m et i m e ，t h eo l d s s e c u r i t ys y s t e mc a l la f f e c tt h ec o u n - t r y se c o n o m yd e v e l o p m e n t s o ，t h i sa r t i c l ef o c u s e sm o r e o nt h e e c o n o m y t od os o m er e s e a r c ho nt h eo l d s s e c u r i t ys y s t e ma n de - c o n o m yd e v e l o p m e n t a tf i r s t ，t h ea r t i c l ea n a l y z e st h et h e o r yo f s o c i a ls e c u r i t ya n de c o n o m yd e v e l o p m e n t t h e n ，i tl o o k si n t ot h e s o c i a la n de c o n o m i ce n v i r o n m e n to fe s t a b l i s h i n gc h i n e s eo l d s 7 s e c u r i t ys y s t e m c o m p a a r e dw i t ht h ew e s t e r nw o r l d 7 sl e s s o n s ，t h e a r t i c l es u g g e s t st h ep r i n c i p l e sa n dm o d l eo fe s t a b l i s h i n gc h i n e s e o l d s s e c u r i t ys y s t e mb a s e d o nt h ea b o v ed i s c u s s ，t h i s p a r t g v i v e s t h e o p t i o n s o fw h a tt y p eo fo l d 7 s s e c u r i t ys y s t e mw e s h o u l de s t a b l i s h k e yw o r d s ：t h eo l d s s e c u r i t ys y s t e me c o n o m yd e v e l o p m e n t 引言 在中国，随着经济体制改革的开始和发展，理论界早在8 0 年代早期就提 出了社会保障制度改革的问题。理论与实践的互动，至9 0 年代初，在社会养老 制度方面已形成了中国的社会统筹与个人帐户相结合的制度的基本框架。近 些年，理论界对这一模式也进行了大虽的讨论。在总体上肯定这一模式的讨论 很多，对实践过程中出现的问题的分析也很多，如保障水平过高、保障面过小、 基金管理混乱等。 中国的人口历史上赫然写着：2 0 0 0 年。在这个跨世纪的年份里中国将步 入老龄人口国家的行列。中国要回答的一个跨世纪的问题将是如何支持老年 人口的问题。带着这个问题进行思考，并基于对社会保障制度的理论分析，笔 者对社会保障制度与经济发展作了一些探讨。 一、社会保障制度与经济发展的理论分析 由于从经济学的角度来研究退休金和养老制度是2 0 世纪7 0 年代以后的 事，在此之前，老年人的经济保障问题是作为社会保障制度的一部分来看待 的，所以在我们讨论早期的理论和实践时，我们无法将社会保障制度与老年人 经济保障制度区分开来。同时，因为老年人经济保障制度构成社会保障制度的 主要部分，因而社会保障制度的理论是适用于老年保障制度的，此外，在不少 国家，学者们将公共退休金制度与社会保障制度混用。本文虽然研究的是老年 保障制度，但是为了理论和历史的统一，只能从西方的社会保障与经济发展的 理论开始。 ( 一) 政府适度再分配功能的必要性 在这一部分和后面的一些地方，笔者将花较大的篇幅来谈在再分配过程 中政府干预的必要性，但这并不意味笔者忽视市场的作用与效率问题。恰恰相 反，笔者认为过分强调公平会伤害效率，更不赞成以“均等化”来求得社会的最 大福利的观点，因为“均等”既不符合辩证法思想，也不为实践所允许。 此处的思想及其他地方关于公平与效率的讨论是有感而发的。新加坡的 公积金制度的成功，尤其是智利模式对经济的贡献，加上对原有公共退休金制 度带来的问题的深恶痛绝，使得彻底抛弃旧有制度，建立智利模式的思想在世 界范围内有很多的拥护者。如1 9 9 6 年秋，美国国家经济研究局在哈佛大学就 以“社会保障的私有化”为题召开了改革公共退休金制度的会议，会上有一种 观点就是要彻底改革美国的社会保障制度( 老年社会保险) 。当然美国议会在 j 9 9 7 年初抛出的三个建议案却戛温和得多。 随着对中国从计划经济向市警济转变的讨论和实践的开展、公平与效率 的讨论以及其他一些国家社会保障改革讨论及实践的发生和发展，中国城镇 旧有退休金制度目前正在经历着变革，中国也打算引进混合模式。正像本文在 后面要分析的那样，中国欲建立的新制度，在社会统筹和个人帐户的结合点 上，是过于看重了个人帐户制度，而对社会保障适度再分配的功能认识不足， 笔者担心在改革旧有制度时，我们会从一个极端走向另一个极端。中国建立新 的退休金制度时，是打算克服智利模式的缺陷的，但是由于中国新制度中社会 统筹部分太小，且统筹基金是用于支付旧制度下退休人员的，所以对于“新人” 来说，未来的退休金基本上只有“个人帐户”上的积累，与智利模式相去并不 远。 笔者认为，在讨论和设计中国的公共退休金制度的过程中，中国学界的主 流认识和政策方针，在批判计划经济下的分配制度损害效率时，走得过于远了 一些。所以笔者才会花大量的篇幅来讨论适度的再分配问题。 在现代市场经济中，正像社会市场经济的创始人路德维希艾哈德说过 的那样，国家作为守夜人的时代已经一去不复返了。政府在现代经济生活中的 基本职能有确立法律体制、决定宏观经济稳定政策、影响资源配置以提高经济 效率、建立影响个人收入的分配方案，这些职能与一国经济的目标是吻合的。 这些职能不应该是福利国家才应具有的。与我们的论题有关的是，政府应该具 有再分配的功能，我们需要谨慎回答的只是政府在多大的程度上来干预再分 配过程。 1 保护弱者是人道主义的基本原则 笔者接受科尔奈的思想，保护社会弱者是人道主义的基本原则，这一点不 涉及意识形态，不论哪一种社会制度至少要努力做到这一点。 2 从公平的角度看，对初次分配的修正有利于保证公平 在科尔奈那里，社会除了保护弱者之外，对于其他的人，则应该遵守尊严 的原则，给人们自由选择的权力，就是说，其他社会成员则应该由市场而不是 由国家来决定他们的收入。但是我们说，在发展中国家，尤其在像中国这样的 转型经济中，至少有两个因素是与典型的市场经济不同的。其一，市场并不能 保证竞争机会的公平；其二，在发展中国家普遍存在的“寻租”现象会加剧市场 分配不公。中国正处在转型过程中，旧的和新的制度转换过程中，“寻租”现象 更是大量存在，所以，国家对分配结果进行某种程度的修正是必要的。公共退 休金制度就是对初次分配结果进行修正的重要工具之一。公平有两种意义即 机会的公平和结果的公平，两者的关系是，没有机会的公平，就没有结果的公 平。由于垄断、个人所继承和拥有的要素不同，因而竞争的起点是不同的，竞争 的机会并不是公平地对待每个人的，所以，在这种情况下发生的竞争的结果是 不会公平的。一些发达国家采取了一系列的措施，力图创造机会的公平和结果 的公平，社会福利就是一个重要的工具，但仍然不能保证这两个公平。在欧洲， 一些国家为了保证机会的公平，通过社会福利提供给青年人免费教育直至高 等教育。在中国，经济体制目前正在由计划体制向市场体制转轨，中国的经济 也存在同样的问题，即如何保证公平竞争机会的问题。与发达的国家相比，中 国离圆满回答这一问题更遥远。我们仍然以教育为例来说明这一问题。中国经 济仍然是一个典型的二元经济，城乡人口被一道深深的鸿沟隔离开来，儿童受 教育的机会和成年人获得工作的机会，对于城乡人口来说是有天壤之别的i 即 使在城市，接受高等教育的机会也不是普遍的，受教育的机会也不是均等的， 在受教育机会严重不公平的情况下，我们谈结果的公平显然是有些奢侈了。同 一代人，只要由于父母在城乡不同的居住地，极可能在他们出生时，他们的命 运就被很不相同地决定了。城市儿童可能获得义务教育并可能顺利进入正式 部门工作，而广大的中国农村儿童成年后，即使由于城市化的原因而进入城 市，由于他们所受教育较少加上其他的种种歧视，他们中的多半只能进入非正 式部门。他们终身的个人收入不同，在退休金全部个人帐户化的情况下，他们 的退休金的多寡也自然是大不相同的；即使在正式部门也存在垄断问题，垄断 产业和菲垄断产业中，职工的终生收入也是存在巨大的差别的。现代经济不能 保证机会的公平，所以对分配结果进行某些修正是必要的。 3 。收入边际效用递接律与拉弗曲线的共同作用 收入边际效用递减规律是存在的，但它在某种意义上受制于拉弗曲线，就 是说，累进的边际税率是有利于增进一国的经济利益的，但这个税率有个适度 的问题，超过这个“度”，过高的边际税率则会伤害人们工作、储蓄和冒险的精 神，从而伤害经济效率。简而言之，适度的公平是能增进一国的经济福利的，所 以应该是有效的，但是，一旦超过这个度就会有害于经济。庇古福利经济学的 理论基础是收入边际效用递减规律的存在，所以他主张甩边际税率将富人的 财富“均化”。但是他忽视了另外一个问题，即当边际税率过高时，不但是人们 的工作的积极性受到伤害，而且税收还会减少。拉弗曲线是供给学派的分析工 具之一，曲线的一般形状可以理解为：在税率为零时，将没有赋税收入，同样， 当税率为1 0 0 时，没有人愚蠢到还要去工作，所以也没有赋税收入，因此曲 线是两头向下的倒u 字形。 税率 早在2 0 世纪7 0 年代，里根就以反对社会保障制度而闻名，所以，8 0 年代 初当他执政后，他采用了供给学派激进的减税建议。供给学派指出，美国经济 处于税收最优点这个“巨大分水岭”错误的一边，即a 点，通过降低税率，国家 的经济将可以鱼与熊掌兼而有之收入与国民产出都将增加。里根的减税 政策将税率下降到c 点，结果是减税引起税收几乎按比例减少。美国联邦最高 边际税率在五六十年代为9 1 ，七八十年代下降为7 0 左右，到1 9 8 2 年进一 步下降为5 0 ，至里根政府的最后一年，即1 9 8 8 年，这一税率再度下降为 3 3 。 税收减少的结果是里根政府的巨额财政赤字。对此，萨缪尔逊评价说： 供给学派经济学的主要预言随着边际税率的削减，工作和储蓄都将急剧 地增加到1 9 8 5 年为止远未实现。按照常规的科学标准，1 9 8 1 年的试验可 以表明，供给学派的理论应该加以抛弃。 这里，作者的看法与萨缪尔逊有些不同。第一，我们说，拉弗曲线能说明的 问题也许是有限的，美国减税的不成功正好从反面说明，并不是税率越低越有 效，也许我们正好把它当作庇古理论的反证，第二，拉弗曲线在一定范围内仍 然说明问题，即税率超过一定的“度”时，税收会伤害经济，只是这一点在什么 地方的问题。 在税率与公平和福利的问题上，既不是税率越低经济就越有效，也不是像 庇古说的那样，边际税率越高，收入“均化”就可以使一国的经济福利最大。而 应该有的态度是，承认收入边际递减规律的存在，并承认再分配对一国经济福 利扩大的作用，但同时又承认过度的高税率会损害效率，从而把握再分配的深 度。 4 一定程度的需求管理有利于熨平经济周期 庇古认为国民收入的“均化”本身就可以增大一国的经济福利，而凯恩斯 的思路则是：再分配有利于提高居民消费总需求，从而刺激生产，扩大国民产 出。如果说庇古强调的是再分配对经济福利有直接作用，则可以认为凯恩斯强 调的是再分配对生产过程的直接作用。社会保障制度对于稳定总需求的作用 是得到验证和公认的，这种稳定的作用是通过政府税收和支出来发挥的。在通 货膨胀时，税收收入倾向提高，而在萧条时，失业保险、随收即付的退休金制 度，以及其他一些救济方案都具有稳定经济和熨平经济周期的力量，当收入下 降和需求提高时，这些转移支付会自动增加。当然，利用社会保障制度作为需 求管理的工具时是需要特别小心谨慎的，并不像社会保障制度的早期时人们 所想象的那样，福利不具有刚性，政府可以随心所欲地调整它的水平。事实恰 好证明了早期思想的天真，不但是工资具有刚性，福利也是具有刚性的，从高 水平向低水平调整时，并不是一件轻而易举的事情。所以，把社会保障制度作 为需求管理的工具也不是没有限制的。在基金制下，退休金保险税和退休金的 支出对稳定总需求的作用可能减弱，但是我们可以通过对退休基金的管理来 达到相同的目标。比如，通货膨胀时可以通过发放国债，收回部分基金，相反地 则可以回购国债，投货币于市场。即使在随收即付的制度下，运行得好的话，也 是有巨大的基金可以用来影响需求管理的。总之，通过社会保障制度影响总需 求，从雨增加国民产出是可能的。 社会保障制度的收支对就业的积极影响是社会保障给付通常会提高国民 的平均消费倾向，从而刺激需求和就业。所以从这个意义上讲，给付的支出有 反经济周期的作用，特别是在经济衰退和高失业时期。 5 对初次分配的贫富不均的调整，有利于使国民产出接近潜在产出 由于富人的边际储蓄倾向高，而穷人的边际消费倾向高，在贫富差别比较 大的经济中，如果没有再分配制度作适当的修正的话，穷人的消费不足会直接 影响消费总需求从而减少产出，也可能通过影响一国消费总需求的结构从而 减少投资和产出。用马克思主义的观点看就是，一部分人的贫困会造成生产相 对过剩，从而使再生产过程的链条中断。马克思的预言是被历史证明了的。 有些发展经济学家认为，富人的储蓄偏好高，穷人的消费偏好高，保持贫 富差别有利于储蓄，从而有利于提高储蓄率，最终导致高投资和资本形成。我 以为这是富人的经济学。人们也许可以争辩说，居民消费需求的减少并不一定 意味着总需求的减少，因为消费的减少就意味着储蓄和投资的增加，而投资的 增加是会刺激需求的。毫无疑问，储蓄是增长的引擎，储蓄是投资的来源，但储 蓄并不一定表现为投资，即便在资本匮乏的情况下也是如此。国民储蓄转化为 企业投资是有限制条件的，第一个重要的条件是新投资的产出水平。如果要素 已经闲置，企业对要素需求不旺，投资的需求就会下降，一部分储蓄就不可能 转化为投资。这种情况在一个拥有大量贫困人口而又没有适度再分配制度的 经济中是极有可能发生的。 中国近年的情况在某种意义上就是这样的。一方面是总需求在鞭打总供 给，为1 9 9 4 年前后的通货膨胀助威呐喊；一方面是居民消费品市场的库存积 压，与此相应的是贫困人口的消费不足；与贫困人r n 消费不足孪生的是中国居 民储蓄迅速扩张，使原本业已严峻的通货膨胀的头上加上了一把利剑。许多人 认为库存积压的原因是产品结构出了问题，并认为只要调整结构就可以解决 问题。事实上，问题的原因是多方面的，严重的贫富差别和贫困人口的消费不 足以及富人的储蓄偏好都在对这一经济现象起着作用。这一点直到目前还没 有引起人们足够的注意。可见，没有适当的再分配制度，从长期的观点看，效率 是没有保障的。 6 公平与效率并不总是绝对的，在一定情况下，两者可以互相转换 市场分配的结果对于公平是盲目的，由于收入边际递减规律的作用，严重 的分配不公迟早会导致有效需求不足，这样，穷人的消费不足就不只是一个公 平与否的问题，同时也是一个经济的问题。其一，市场分配的结果对一部分人 来说是有效的，可是由于这种分配结果达不到全社会经济福利最大，所以从宏 观的角度来说，初次分配的结果不一定有效，相反，适度的再分配，更有可能使 全社会的经济福利达到或接近最大，在这种情况下，以牺牲一部分人的部分利 益为代价的公平，可能更为有效。其二，贫富的差别太大会引起居民有效需求 的不足，而结果是经济的萎缩，富人的利益也很可能因此而受损；适度的再分 配有助于提高居民的消费需求和生产扩张，大蛋糕总是比小蛋糕好。在一定意 义上，以部分效率为代价的相对公平可以获得更大的效率。我们考察公平与效 率关系时，不妨站在市场的角度看看，再走出来，站在宏观经济的角度看看；站 在一部分人的立场看看，再站在社会的立场看看。 7 效率既可以来自再分配环节。也可以来自社会保障基金的运用 今天，在各国对社会保障制度进行了大量的改革探索之后，社会保障制度 运行给了我们新的启示，即社会保障制度对效率的影响不只是发生在再分配 过程中，也发生在社会保障基金的运行过程中。建立一个积累或部分积累式的 养老保险制度可以提高国民储蓄率，建立一个与此相应的基金营运制度可以 有效地将储蓄转化为投资，从而扩大产出，所以对社会保障制度与效率的关系 可以从两个层面来理解。 总之，在政府与市场、公平与效率的问题上，政府的适当干预是必要的，因 为初次分配结果的不均和机会的不公正在起作用 同时初次分配的不公从长 期看是会对经济产生不利影响的。政府的适度干预不一定损害公平，相反从长 期看，政府的适度干预对效率有利，在这种情况下，公平就转化为效率。但是， 另一方面，政府的过度干预又会造成政府失灵。 ( 二) 社会保障制度既是社会制度也是经济制度 路德维希艾哈德关于社会保障制度与经济的思想可以表述为两点：第 一点是经济政策需要社会政策的补充；第二点是，社会政策实施受制于经济水 平的发展。在我们评价这一思想时我们可以说，第一，当社会保障制度作为一 种社会制度和社会政策时，它与经济及经济制度的关系的确有如艾哈德描述 的那样；第二，这一思想具有相当广泛的代表性，一般来说，人们只是把社会保 障制度当作一种社会制度看待，总的来说，与经济及经济政策或经济制度相 比，它处于被动的地位。 长期以来，人们只是在这个框架内讨论社会保障的功过得失。今天，我们 对社会保障制度应该有一个新的认识。 1 当社会保障制度实践到今天，当我们从理论上进行总结的时候，我们发 现，社会保障制度不但是一种社会制度，同时也可以是一种经济制度。如果我 们认识到这一点，并在设计制度时有意设计出它的经济功能，这种可能性是会 变为现实的。 李铁映认为社会保障不仅是社会制度，也是经济制度。当前，要更多地从 建立激励经济发展的机制这一角度考虑问题。衡量新的社会保障制度是否具 有生命力，更具有优越性，只有一个标准，这就是生产力标准。 笔者非常赞同社会保障制度不但是社会制度同时也是经济制度的观点。 不同的是对为什么社会保障制度既是社会制度同时又是经济制度的理解。李 铁映的上述观点是基于对分配领域的分析的。在他看来，如果我们设计的社会 保险项目遵守“效率优先，兼顾公平”的原则，打破“大锅饭”、“平均主义”就能 对经济发展起保障作用和激励作用。也就是说，由于坚持“效率优先，兼顾公 平”的原则，社会保障制度就具有经济功能，自然这就是一种经济制度。 笔者认为往会保障制度之所以同时也是一种经济制度，不是因为它在再 分配过程中坚持“效率优先”的原贝从丽可以提高效率，而是因为社会保障制 度可以被用来进行再分配、进行需求管理，还因为我们可以设计出它提高储蓄 能力以及相关的资本形成的功能等等。1 智利的前劳动部长在1 9 9 4 年回忆当年改革时认为，当时智利改革只是想 解决养老本身的问题，并没有想到这一制度对经济的推动作用。如果说智利的 社会保障的经济功能是一个意外的收获的话，在今天，当中国设计新的社会保 障制度时，我们是可以自觉地把社会保障制度当作一种经济制度来设计的。 2 努力发挥社会保障制度的经济功能 作为一种社会制度，就其职能提供其成员的福祉而言，社会保障制度受制 于经济发展的水平，但作为一种经济制度，它又直接推动经济的增长和发展， 并反作用于它的社会保障功能。这在理论上是讲得通的，在总结了国际经验以 后，中国也是做得到的。 世界银行驻中国的一位经济学家认为，中国目前的改革面临两个“瓶颈” 问题：一是缺乏完善的社会保障制度f 一是缺乏完善的资本市场。完善是一个 相对的概念，所以很难给完善的社会保障制度和资本市场下一个定义。但是起 码地，一个相对好的社会保障制度至少应该给它的社会成员提供一个基本的 安全网络，以保障社会经济生活稳定并平稳向前运行。一个相对有效的资本市 场要能有效地配置资源，除去资本市场的管理规则之外，首先是市场的背后没 有足够多的有效运营的现代企业，资本市场也是不会稳定和繁荣的；没有足够 数量和质量的金融机构的竞争，资本市场也是不会完善的。 完善的社会保障制度与完善的资本市场制度之间并没有一个必然的桥 梁，它们可以是两个不相干的制度，但是，我们是可以在其间架起一座桥梁的。 正如我们上面提到的，多少年来人们只是把社会保障制度理解为一种社会制 度，它是被动地适应子经济制度和经济水平的，但是到今天，我们可以把它设 计为服务于社会和经济双重目标的一种制度。 中国从1 9 8 4 年就开始了社会保障制度改革的试点工作，十多年过去了， 社会保障制度的改革几乎没有对中国金融市场的发育和完善、对国民储蓄向 资本的转换起过什么作用。造成这一情况的原因有两个；一是市国旧有制度的 债务是由新建立的制度来偿还的，新制度下积累的基金是有限的；二是中国的 基金管理模式与智利不同，中国是由政府基金，并且基金的投资对象被规定为 政府债券。雨智利的基金是由投资公司管理的，基金的投资对象主要是由市场 而不是政府来决定的，尽管基金中的相当一部分也是用于投资国债的，但这种 行为也是由投资人根据投资原则出发来决定的。 中国社会保障制度的改革尝试对资本形成和金融市场没有产生任何影晌 的事实并不说明中国的经济不需要社会保障制度的支持，恰恰相反，中国的经 济比任何一国的经济都更需要社会保障制度的支持。中国的人口压力大、经济 发展水平低以及资本短缺等等都是中国的基本国情。中国的人e l 压力是双重 的，即人口规模的庞大和人口年龄的老化，而且人口老化速度之快给原本不高 的经济水平造成巨大的压力。只有尽快地发展中国的经济、提高中国的综合国 力才能缓解中国人口对经济的压力，但是问题在于中国经济的发展又受到资 本短缺的制约。发展中国的经济，经济增长是基础。经济增长的内生变量是劳 动力和资本。就劳动力而言，在近二三十年中，中国的劳动力供给是不成问题 的，虽然在2 0 0 0 年中国就进入了老年型人口国家，但中国的总扶养率在2 0 1 5 年前都比较低，与此相应，中国的劳动力资源是充裕的 所以剩下的问题就是 如何解决资本的问题了。 中国的储蓄率一直保持在比较高的水平，所以对中国而言，我们的问题是 如何保持中国的高储蓄率和如何转变为资本的问题。中国现行制度下，如果个 人帐户上的基金不是“空帐”而是实帐的话，社会保障制度对中国高储蓄率的 保持应是有利的。谈到资本的形成，我们知道，资本的形成与资本市场是相辅 相成的，一定的资本规模、一批注重长期利益的投资人是推动资本市场建设的 基本力量，而资本市场的稳健会吸引更多的资本，支持更多的有效的企业。尤 其是对于资本短缺的经济，资本市场的稳健对吸引直接的外国资本的意义比 一个资本充裕的国家更有意义。所以，资本市场的发育和完善对于中国的作用 不可忽视。相对于十几年来中国经济体制改革的进程和经济增长的情况而言， 中国资本市场发育的过程不能算快，中国社会保障制度的改革应该溅们也可 以指望通过对社会保障制度的社会和经济双重功能的设计，推动资本形成和 资本市场发育和完善的进程。、 建立一个促进资本市场完善的社会保障制度，我们可以考虑的做法是：第 一，在旧制度向新制度的转制过程中，由政府负担转制成本，使新制度能建成 一个真正意义的部分基金积累制度，第二，实行个人帐户基金的公司管理制度 并按市场来配置资本资源 第三，创造相应的金融工具、鼓励政策和管理制度， 把企业退休基金、个人自愿养老储蓄纳入资本市场。 总之，无论是个人帐户的强制储蓄还是企业和个人的自愿养老储蓄都是 有别于一般国民储蓄的，前者具有储蓄的长期性z 如果有适当的金融工具将其 转化为资本，它不但有利于保持中国的高储蓄率，对中国的资本形成和资本市 场的发育和完善也是有帮助的，丽稳定的、反映中国经济增长的资本收益率又 会帮助社会保障制度与本市场之间架起一座桥梁，社会保障制度就不但是一 种社会制度同时也是一种经济制度，这一制度有可能同时解决“完善的社会保 障制度缺乏”和“完善的资本市场缺乏”的两个问题，并达到它养老和推动经济 发展的双重目标| ， 二、建立中国老年保障制度的社会经济环境分析 - 在我们深入讨论中国的养老制度与经济发展的关系之前，我们非常有必 要考察中国人e i 老龄化及其社会经济背景。因为我们研究的重点将是如何在 中国经济转型时期建立一个与之相适应的养老保障制度，所以正确理解这一 制度依以建立的背景是至关重要的。 ( 一) 中国人口老龄化及其特点 人口老龄化指的是老年人口比重不断上升的一个过程，当老龄人口的比 重达到一定比例的时候，人口结构就进入老龄型人口结构。据预测，到2 0 0 0 年，中国6 5 岁以上的老年人口比重将突破总人口的7 ，中国从此就进入到 老龄型人口国家的行列。2 0 0 0 年在中国人口历史上是一个具有划时代意义的 年份。 1 中国人口结构发展的阶段 1 9 8 5 年，中国老龄问题全国委员会同日本大学人口研究所以第三次人口 普查为基准对中国老年入口发展趋势进行了全面系统的预测。 据预测，中国人口年龄结构老龄化发展速度和程度大体分为三个阶段： 第一阶段，1 9 8 2 2 0 0 0 年是快速老龄化阶段，到2 0 0 0 年，中国6 5 岁以上 的老年人口比重将突破总人口的7 ，从而进入老龄型国家。第二阶段，2 0 0 0 2 0 2 5 年是加速老龄化阶段，这个时期中国将进入中度老龄型国家。到2 0 2 5 年，6 5 岁以上老年人口将达1 8 6 亿，占总人口的1 3 1 。第三阶段，2 0 2 5 2 0 5 0 年是处于缓速老龄化阶段，并进入高度老年型国家。到2 0 5 0 年，6 5 岁以 上老年人口将达到2 8 8 亿，占总人e l 的比重将达2 0 2 ，比2 0 2 5 年增长5 4 2 。6 0 岁以上人口将达3 7 3 亿，占总人口的比重将达2 6 2 。o 2 中国人口老龄化的特点 中国人口老龄化较之其他国家的人口老龄化问题，具有若干特点： 。，第一，中国人口老化过程发生晚，但发展速度快，老年人口数据庞犬i 见下 表) 。按照6 5 岁以上人口占5 以下、5 - - 7 、7 n 以上分别是青年型、壮年 6 0 岁以上老年人口占总人口百分比的预测 国家 1 9 9 0 芷2 0 0 0 年2 0 1 0 焦2 0 2 0 正2 0 3 0 矩2 0 5 0 正 中国 8 91 0 21 2 01 6 o2 1 92 6 1 韩国 7 7l o 71 3 91 9 52 5 52 9 8 印度 6 97 58 31 0 31 3 12 0 4 马来西亚 5 76 58 01 1 o1 4 52 2 1 日本 1 7 32 2 72 9 03 1 43 3 03 4 4 o e c d 简单 1 8 62 0 0z 3 22 6 93 0 83 1 3 平均 s o u r c e ! t h ew o r l db a n k ：av e t t i n g z eo l da g e 口r l m $ ，0 x f o r du t l i v e r s i t yp r e s s 型和老年型人口结构的标准，从人口结构的变化看，中国从5 0 年代以来所表 现出的特点是，壮年期很短，老年期来得太快，且来势汹汹。从5 0 年代初到 1 9 8 2 年，6 5 岁以上老年人口从总人口的4 4 上升到4 9 ，3 0 多年内徘徊 于青年型人口结构。老年人口从总人口的4 9 上升到7 4 ，这一壮年期在 中国只有从1 9 8 2 年到2 0 0 0 年的1 8 年时间。全世界平均人口壮年期为5 0 多 年。1 9 5 0 年全世界6 5 岁以上的人口占总人口的比例为5 1 ，据预测，到2 0 0 0 年，这一比重才会达到6 8 。2 0 0 0 年，中国6 5 岁以上人口将突破7 ，步入老 年型社会，到2 0 3 0 年以后，中国的老龄人口比重将达“。老年人口比重从 7 增长到1 4 ，中国走完这段历程只要3 0 年，而法国要经历1 4 0 年，美国要 花7 0 年，瑞典要花8 5 年四。 世界银行的测算是，1 9 9 0 年，全世界6 0 岁以上的人口只有5 亿左右，占 总人口的9 略多一点，到2 0 3 0 年，6 0 岁以上的人口将3 倍于此数，达到1 4 亿。这一增长主要来源于发展中国家，其中一半来自于亚洲，仅中国就占新增 老年人口的2 9 。 。第二，老年型人口结构和轻负担型经济同步：在我们研究养老的经济负担 时，总不要忘记了对总扶养率的分析。从总人口的扶养率看，一方面，中国老年 人口的扶养率会从1 9 9 5 年占总人口的1 4 7 9 上升到2 0 1 0 年的1 7 6 2 ，但 另一方面，少儿的扶养率在同期却会从4 4 1 6 下降到3 2 0 3 ，人口总扶养 率会从1 9 9 5 年的5 8 9 5 下降到2 0 1 0 年的4 9 6 5 。5 0 左右的抚养率一直 会维持到2 0 2 0 年，此后才会回升到1 9 9 5 年的水平并继续上升。在中国年龄结 构转型的时期内，中国有一个较长的轻经济负担时期，这是其他许多发达国家 人口老龄化进程中未曾出现过的情况。这一情况的意义是双重的，一是负担率 较轻，二是劳动力的供给充裕。这对中国的老年人口的经济支持是极有利的因 素。 第三，老年人口结构的城乡二元性i 与中国经济的二元性相一致的是，中 国人口老龄化也存在着典型的二元特征，城镇人口老龄化速度大大快于农村。 建国以来，城镇居民的生活水平、医疗保德水平都大大高于农村地区，因而城 镇地区人口预期寿命比农村长；另一方面，7 0 年代初推行的计划生育政策在 城镇得到更彻底的贯彻，城镇妇女总和生育率比农村以更快的速度下降，这两 方面的原因使得城镇人口老化速度快于农村。据估计，到2 0 5 0 年，6 5 岁以上 城镇老年人口比重将达到2 1 5 4 ，比农村( 1 5 2 3 ) 高6 个多百分点。 潭四，老年人口结构的地区间不平衡性j 与中国经济地区间不平衡相一致 的是，中国人口老化也存在着地区间的不平衡。中国经济的发达程度在地区间 是相当不平衡的，由东向西构成了一个由发达到不发达的梯子。与此相应，人 口老化的程度基本上也是梯形的。上海、浙江、北京、江苏、天津等地区入口老 化程度最严重。如以6 0 岁以上人口占总人口比重的1 0 为老年型人口，则这 些地区现在已经进入老年型社会。其次是山东、广东、河南、河北、湖北等地区。 人口年龄结构最轻的是经济最不发达的青海、宁夏回族自治区等地区。1 9 8 7 年全国1 人口抽样调查表明，当时全国6 5 岁以上老年人占总人口的5 5 ， 中国人口结构尚处于壮年型，而上海的这一比重已达8 5 ，早已进入老年型 结构。 人口老龄化本身并不是一个问题，但是人口结构老化却会导致一系列的 社会经济问题，首当其冲的问题是养老问题。从养老的角度看，上述特点，既有 有利的一面也有不利的一面。 ( 二) 中国人口老龄化的社会经济背景 美国社会保险制度老年、伤残及遗属保险( o a d s ) 以工资总额的1 2 4 ，不仅为退体人口提供了基本退休金，而且还为遗属和伤残者提供了基本 保障，在几乎所有发达国家的社会保险制度都是赤字的情况下，美国的o a d s 制度却是盈余的，只有到2 0 3 0 年才会开始出现赤字。美国制度成功的主要原 因是精算师把此制度当作7 0 年计戈来设计。从1 9 3 5 年以来，虽然这一制度作 过多次调整、修改和改革，但该制度的基本性质和框架并没有实质性的改变。 这给了我们一个很重要的启示，在讨论一国经济的养老能力时，是不可以忽视 它的动态因素的。中国是一个经济转型的发展中国家，不但是经济本身，包括 经济制度都处在高速的变迁之中，所以，我们对动态的因索应该给予更多的考 虑是合情合理的。 以前，在我们讨论中国社会经济与人口老龄化的关系时，由于我们从静态 的角度看问题的时候比较多，所以人口老龄化对社会经济的压力是太大，可是 当我们把动态的因素也考虑进来时，情形就会好许多。同时，即使从静态看，中 国也有一些较为有利的支持老年人的因素。 1 中国人口老化是经济发展的相生物 。中国人口老化是在经济水平相当低下的情况下发生和发展的，是经济发 展的相生物，而不是经济发达的标志。： 第一，经济的总量和人均量少。1 9 9 4 年，中国人均g d p 为5 3 0 美元，即使 按购买力平价算，中国仍然是低收入国家。然而，从世界经验来看，一般地，人 口老龄化是经济高度发展的产物。各国的经验表明，只有当经济高度发达并由 此引起妇女总和生育率下降到更替水平以下，同时出现人口预期寿命延长，这 时才会出现人口老龄化问题，所以，理论上一般认为，老龄化是社会、经济高度 发达的标志。但是在中国，一是由于中国的健康水平的提高快于经济发展速 度，因而人口寿命的提高快于经济的发展，二是由于7 0 年代初开始成功地推 广了控制生育的人口政策，使得中国在经济发展水平相当低下的时候，人口结 构就进入了老龄化阶段。这一经济背景决定了目前中国经济支持迅速老化的 人口的能力低下，也就决定老年人的社会福利水平不会很高。 第二，低下的经济结构。中国人口老龄化是在典型的二元经济结构开始向 单元经济转变的过程中发生和发展的，从建国直至8 0 年代中期，中国的经济 结构一直表现为典型的二元结构，并一直处于胶着状态。8 0 年代中期以来由 于农村剩余劳动力向城镇的流动，开始了中国非农化和城镇化过程，并有加速 的趋势。这是问题的一方面，另一方面，目前中国的二元结构并没有质的改变， 这就决定着目前的老年经济支持制度不得不仍然具有以往的、对农业人口歧 视的二元的特色。这一点在世界范围具有普遍的意义。 非农化和城镇化过程的开始和加速，意味着新增劳动力对劳动力市场和 资金已经并将继续形成巨大压力。这一现象对老龄化的影响是双重的，非农化 和城镇化会对养老基金和老年人的就业和再就业产生压力i 另一方面，经济结 构转换的结果必然提高生产率，进而提高经济对老年人的供养能力。正负两方 面的影响，孰大孰小，关键是处理好经济发展和养老之间的关系。 同时，当我们把养老制度作为一个整体来看时，我们也会发现中国经济结 构的转换对养老的正反两方面的作用。从正式的退休金制度来看，这一变迁对 正式的退休金制度会产生积极的作用。正如我们前面分析的，城乡老龄化呈二 元趋势，城市人1 ：1 老化进程较农村快得多，因而城市的老年赡养率会比农村高 得多。这是城市正式养老制度的一个大问题。但是我们注意到，中国经济结构 的转换，农村剩余劳动力的非农化、城镇化，流向非农业和城市的劳动力一般 为青壮年劳动力，而且这一过程在中国还将持续几十年，这会大大减缓城市老 年扶养率过高的痛苦。对于正式的养老制度而言，这一有利因素不曾在任何老 龄化国家出现过。因为这些国家是经济发展在前，入口老化在后，而中国是经 济发展和人口老化同时进行的。这一有利因索没有受到足够重视。前些年对城 市正式退休金制度改革的讨论，就很少关注经济结构转换对城市正式制度的 作用。如果不考虑经济结构的变迁，我们可能会夸大城市的养老问题。这是问 题的一方面，问题的另一方面是，农村的老年人口赡养率会因经济结构的变迁 而上升，所以，中国农村的养老问题将日益严重。 2 与经济体制的转变同时发生 2 0 0 0 年对中国是一个具有特别重要意义的年份，在这一年，中国进入入 口老龄型国家；这一年，中国将基本完成由计划经济向市场经济的转变过程。 中国人口老龄化是在计划经济体制向社会主义市场经济体制包括职工养老金 沐制的转换过程中发生的；： 从宏观的层面看，经济体制的改革使大量的隐性失业和就业不足问题一 夜之间充分暴露出来，而且是在政府和劳动者几乎没有任何心理准备和制度 准备的情况下暴露出来的，而政府和人民又必须面对它。解决中国就业问题的 迫切性不仅仅是因为失业问题和就业不足问题的严重性，更因为失业保险制 度的缺乏和失业心理的缺乏。这一点也是和其他任何老龄型人口国家不同的。 这一必然产生的问题对供养庞大的老年人口的影响也是多方面的。其一，提供 新的就业机会、建立新的失业制度都是会与养老制度抢资金的；其二，这一现 象对劳动力市场和资金市场形成的压力必然减少老年人的就业机会和再就业 机会；其三，解决失业问题的手段之一是让职工提前退休以便腾出工作岗位， 但这又会增加退休金支出的负担。 从动态的角度看，目前的中国正处在2 0 世纪最深刻的转型时期，即人们 通常称的转型经济。与东欧其他转型经济的不同之处是，中国的转型包含着两 个转型，一是计划经济向市场经济转型，在这一点上。是所有转型经济所共有 的，而中国的不同之处是，中国正处在经济结构的转型之中，即由农业的、乡村 的、封闭的传统社会向工业的、城镇的、开放的现代社会的转型。 从微观的层面看，经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转变，意味 着必须改革旧有的以企业为风险分散单位的职工退休金制度。城市经济体制 改革进行到9 0 年代，人们发现包括退休金制度在内的旧有社会保障制度不仅 不适应经济的发展，而且成了经济改革向前推进的“瓶颈”。因为没有以社会为 风险分散单位的制度作保障，市场“优胜劣汰”的原则无法贯彻，企业破产法不 能执行。市场经济对真正意义上的社会保障制度提出了需求。所以中国养老制 度的改革和新建不仅是为了适应人口老龄化的需要，也是为了满足经济体制 转型的需求。所以中国养老保障制度不单在制度的供给方面比其他老龄型人 口国家多一份来自经济转型带来的压力，同时还多一份任务。 3 高速发展的经济背景 从经济发展的角度看，至少是在近十几年，中国的经济增长将以快于发达 的人口老龄化国家的速度增长7 据经济学家李京文的预计，到2 0 10 年为止，未 来的年份将是中国经济增长的黄金时代，中国将是世界经济中最活跃的地区。 已是老年型人口的美国、日本、法国、英国从1 9 9 0 年到2 0 1 0 年平均增长率最 高的将是日本，为2 0 ，而同期中国的经济平均年增长率为8 2 5 。到2 0 1 0 年，中国的人均收入虽然仍然处于发展中国家水平，但可望从低收入国家进入 中等收入国家行列。不仅如此，中国的产业结构将发生明显的变化，逐步趋于 合理；各产业领域内的技术装备将有较大水平的提高，到2 0 1 0 年基本实现工 业化和初步现代化；同期中国将出现历史上最快的城市化运动，到2 0 1 0 年，当 世界城市人口上升到世界总人口6 0 时，中国城镇人口可自让升到6 0 ；同 时居民的消费水平将达到新兴工业化国家的消费水平，消费结构发生重大变 化，城乡居民的恩格尔系数将从2 0 0 0 年的4 5o a 下降到4 0 。综合国力的提 高，对于提高中国经济的养老能力无疑是一个好消息。 4 中国国民收入初次分配不公的现状 即使从动态的角度看，也是好消息和坏消息并存的。据李京文估计，随着 国民经济的高速发展，地区经济发展的不平衡将会加剧；在未来的i 0 年里，不 同阶层人群的收入分配差距将不断扩大。 事实上，中国国民初次分配的贫富差别已经成了一个社会问题。 从初次分配的结果看，按地区分，以东北三省、中西部、三线地区贫困人口 比例较高；按行业分，以纺织、煤炭、轻工、军工亏损和“双停”企业最多 按所有 制分，以国有中小企业困难最大。 各地区收入分配的差异在扩大，按东、中、西部计算，1 9 9 5 年城镇居民人 均生活费收入为1 8 3 ；0 8 6 ：i ，在1 9 8 5 年这一数据为1 1 5 ；0 8 8 ：1 ，东部收入 明显大大超过其他地区。1 9 8 0 年上海的人均收入是甘肃的2 6 倍，1 9 9 5 年扩 大到4 8 倍 。 各职业间收入差距扩大。1 9 9 5 年，各行业平均工资为55 0 0 元，但农、林、 牧、渔业只有35 2 2 元，制造业为51 6 9 元，而一些垄断行业如邮电通讯业达到 92 0 1 元，后者是农业的2 6 倍，比制造业高6 8 。 事实上，由于垄断行业的 奖金、补贴较高，实际收入更是大大高于竞争性行业和老行业。 贫富差距继续扩大。据对1 0 万户城乡住房的调查，用国际通用的五等分 法，以2 0 的高收入户和2 0 的低收入户人均收入作比较，1 9 9 5 年城镇居民 的贫富差距为3 0 倍，比1 9 7 8 年的1 8 倍扩大了1 2 倍。o 中国初次分配的结果是“城镇贫困问题逐步成为一个社会热点问题”。据 葛延风的研究，中国城镇处于绝对贫困状态的居民总量至少有12 0 0 万人，也 有人认为这一数字在