（国民经济学专业论文）住房保障体系的建立与完善.pdf

摘要 摘要 从社会角度看，住房是一项人类最基本的生存需要，许多国家更把获得 适当住房的权力视为一项基本人权，因此，可以认为住房具有社会保障属性。 另一方面，住房作为一种商品，具有消费品和投资品的双重属性商品属 性。 住房保障体系指保障人人有房住的住房供应体系。我国采取高收入家庭 购买、租赁商品房，中低收入家庭购买经济适用房，最低收入家庭租赁廉租 房的住房分类供应制度。 目前，我国的住房保障体系已经建立起来了，只是这些年我们过分注重 住房的商品属性而忽视了其保障属性，过分注重商品房的建设而忽视了经济 适用房、廉租房的建设，过分注重市场配置而忽视了政府的作用，引起了房 价猛长、大量中低收入者买不起房、其他消费支出收紧、房地产市场混乱等 一系列问题，这些问题迫切地要求我们对现行的城镇住房保障体系，特别是 经济适用房和廉租房的供应及分配制度进行重新思考与完善。本文主要研究 中低收入者的住房保障问题。 全文共分六部分。 本文的绪论部分主要说明了住房保障体系问题的研究背景、研究方法和 主要内容、研究的目的、意义； 第二部分是一些基本概念和理论支撑。主要介绍了与住房保障体系有关 的概念，如“社会保障、住房保障与保障型住房、公共住房与公共住房政策、 住房保障体系”等，同时也介绍了与本文相关的“住房过滤模型与梯度消费 理论、公平分配理论、社会保障理论”等，以便为下文的分析提供理论基础； 第三部分是城镇住房保障体系概述。主要研究了住房保障体系的含义、 内容，并通过香港、新加坡、日本等地区和国家的住房供应制度的比较，得 到若干经验，从而对我国住房保障制度的完善提供有益的启示； 第四部分是我国住房保障体系运行现状及问题。主要对住房保障体系中 籀要 的住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租房制度运行的现状、存在的问 题以及原因进行了分析。 第五部分是完善我国住房保障体系的新设想。主要是在总结相关理论以 及国外住房保障政策之经验的基础上，结合我国住房保障体系的运行现状及 国情。提出了在我国城市化高速发展阶段，以廉租房取代经济适用房，并由 政府进行大规模建设的设想。文章还分析解答了这一设想在理论及实践上的 疑问。 本文的结语部分是对全文观点的一个总结及对住房保障体系研究的未来 展望。 关键词：住房保障体系，廉租房，住房政策，城市化 a b s t r a c t a b s t r a c t t h eh o u s i n g1 sab a s i cc o n d i t i o nf o rt h ee x i s t e n c eo f m a n k i n df r o mt h es o c i a l a n g l e ，a n dt h ef i g h tt og e tp r o p e rh o u s i n gh a sb e e nc o n s i d e r e da sab a s i ch u m a n r i g h ti nm a n yc o u n t r i e s s o ，h o u s i n gh a st h es o c i a ls e c u r i t ya t t r i b u t e s f r o m a n o t h e ra n g l e ，a sak i n do fc o m m o d i t y , i th a st h ec o m m o d i t ya t t r i b u t e s ，w h i c hi s t h ea t t r i b u t e so f c o n s u m p t i o na n di n v e s t m e n t t h eh o u s i n gs o c i a ls e e u r i t ys y s t e mi st h eh o u s i n gs u p p l ys y s t e mt h a ti n s u r e a l lt h ep e r s o nh a v eh o u s i n gt ol i v ei n o u rc o u n t r y sh o u s i n gs u p p l ys y s t e mi st h e l a y e rs u p p l ys y s t e mt h a tt h eh i 曲i n c o m ef a m i l i e sb u yo rr e n tm a r k e tp r i c e c o m m e r c i a lh o u s i n g ，t h em i d d l ea n dl o wi n c o m ef a m i l i e sb u ye c o n o m i cs u i t a b l e h o u s i n g ，t h el o w e ri n c o m ef a m i l i e sr e n tc h e e pl e th o u s i n g ， n o w ，o n rc o u n t r y sh o u s i n gs o c i a ls e c u r i t ys y s t e mh a sb e e ne s t a b l i s h e d ，b u t t h e s ey e a r s ，w ep a yt o om u c ha t t e n f i o nt ot h eh o u s i n g sc o m m o d i t ya t t r i b u t e st h e n i g n o r ei t ss o c i a ls e c u r i t ya t t r i b u t e s ，p a yt o om u c ha t t e n t i o nt ob u i l dc o m m e r c i a l h o u s i n gt h e ni g n o r eb u i l d i n ge c o n o m i cs u i t a b l eh o u s i n ga n dc h e e pl e th o u s i n g ， p a yt o om u c ha t t e n t i o nt ot h em a r k e td i s t r i b u t i o nt h e ni g n o r et h eg o v e r n m e n t s f i m c t i o n a r o s es e v e r a lp r o b l e m sl i k et h eh o u s i n gp r i c er o c k e t i n g , m o s to ft h e m i d d l ea n dl o wi n c o m ef a m i l i e sa r eb e y o n dt ob u yt h eh o u s i n g ，o t h e rc o n s u m p t i o n e x p e n d i t u r ef l a p p i n g ，t h em a r k e to r d e ro fr e a le s t a t ec o n f u s i n ga n de t c t h e s e p r o b l e m sn e e du st or e s e a r c ha n dp e r f e c tt h eu r b a nh o u s i n gs o c i a ls e c u r i t ys y s t e m i m m i n e n t l y , e s p e c i a l l yt h es u p p l ya n dd i s t r i b u t i o ns y s t e mf o re c o n o m i cs u i t a b l e h o u s i n ga n dc h e e pl e th o u s i n g w h a tt h i st e x tp r o b e di n t oi st h eh o u s i n gg u a r a n t e e f o rm i d d l ea n dl o wi n c o m e p e r s o n s t h i sa r t i c l es p l i ti n t os i xp a r t s t h ee x o r d i u mp a r tm a i n l ye x p l a l u st h er e s e a r c hb a c k g r o u n d ，m e t h o d s ，t h e m a i nc o n t e n t ，a i ma n dm e a n so fd o i n gr e s e a r c ha b o u tt h eh o u s i n gs o c i a ls e c u r i t y 1 1 1 a b s t r a c t s y s t e m ； t h es e c o n dp a r ti ss o m eb a s i cc o n c e p t i o na n dt h e o r ys u p p o r t m a i n l y e x p l a i n s “s o c i a ls e c u r i t y , h o u s i n gg u a r a n t e ea n dg u a r a n t e eh o u s i n g , p u b l i ch o u s i n g a n dp u b l i ch o u s i n gp o l i c y , h o u s i n gs o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ”a n de t c a l s oe x p l a i n s s e v e r a lb a s i ct h e o r yr e l a t et ot h i st e x tl i k e t h eh o u s i n gf i l t r a t i n gm o d e la n dg r a d s c o n s u m p t i o nt h e o r y , e q u i t a b l ed i s t r i b u t i o nt h e o r y , s o c i a ls e c u r i t yt h e o r y i no r d e r t oh a v ea g o o da n a l y s i s t h et h i r dp a r ti st h ec o n s p e c t u sa b o u tt h eu r b a nh o u s i n gs o c i a l s e c u r i t y s y s t e m m a i n l yd ot h er e s e a r c ho fm e a n i n ga n dc o n t e n ta b o u tt h eh o u s i n gs o c i a l s e c u r i t ys y s t e m ，a n dt h r o u g ht h ec o m p a r a b l er e s e a r c ha m o n gs i n g a p o r e 、 h o n g k o n ga n dj a p a n ，g o ts o m ei m p o r t a n ti m p l i c a t i o n sf r o mt h eh o u s i n gs u p p l y s y s t e ma n ds oo n t h ef o r t hp a r ti sa b o u to u rc o u n t r y sh o u s i n gs o c i a ls e c u r i t ys y s t e m sr u n n i n g s i t u a t i o na n de x i s t i n g p r o b l e m s ，m a i n l ya n a l y z e d t h er u n n i n gs i t u a t i o n ，t h e e x i s t i n gp r o b l e m sa n d i t sr e a s o n so f h o u s i n gp u b l i cr e s e r v ef u n ds y s t e m 、e c o n o m i c s u i t a b l eh o u s i n gs y s t e ma n dc h e a pl e th o u s i n gs y s t e m t h ef i f t hp a r ti st h en e wa s s u m et h a tw o u l dp e r f e c to u rc o u n t r y sh o u s i n g s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m a tt h eb a s eo nt h er e l a t i v et h e o r ya n dt h ee x p e r i e n c eo f o t h e rc o u n t i e s ，c o m b i n i n go u rc o u n t r y sh o u s i n gs o c i a ls e c u r i t ys y s t e m sr u n n i n g s i t u a t i o na n do u rc o u n t r y ss i t u a t i o n ，p r o v e san e wa s s u m et h a tt h ec h e e pl e t h o u s i n gs h o u l d i n s t e a do ft h ee c o n o m i cs u i t a b l e h o u s i n g a tt h es t a g eo f u r b a n i z a t i o n ，a n di tw o u l db eb u i l db yt h eg o v e r n m e n t ，t h i st e x ta l s oa n a l y z e s a n da n s w e r st h ea s s t l m e s d o u b ti nt h e o r ya n do np r a c t i c e t h ec o n c l u s i o np a r ti st h es u m m a r i z ea b o u tt h ep o i n tv i e wo ft h et e x ta n dt h e e x p e c t a t i o nt ot h er e s e a r c ho f t h eh o u s i n gs o c i a ls e c u r i t ys y s t e m k e yw o r d s ：h o u s i n gs o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，c h e e pl e th o u s i n g ，h o u s i n g p o l i c y , u r b a n i z a t i o n 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的博士硕士学位论文 币璃彳g 瓣辟京盂啦g 受善，是本人在导师指导下，在东北财经大学 攻读博r 上硕士学位期间独立进行研究所取得的成果。据本人所知，论文中除已 注明部分外不包含他人已发表或撰写过的研究成果，对本文的研究工作做出重要 贡献的个人和集体均已注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名日期：刎拜，月劬日 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 停病俾裤彳卒糸文磕玉l ；l i 逢系本人在东北财经大学攻读博士 硕士学位期间在导师指导下完成的博上硕士学位论文。本论文的研究成果归东 北财经大学所有，本论文的研究内容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解 东北财经大学关于保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交 论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北财经大学，可 以二i 乏用影印、缩印或其他复制于段保存论文，可以公布论文的令部或部分内容。 作者签名：尕茸u 缸日期：a 巾锌，月知归 同期：c ，年月) ，l 同 一 题 产 第一章绪论 第一节问题的提出 第一章绪论 住房是人们生活的基本物质条件，“安居乐业”是一个古老的话题。住房 问题关系老百姓的切身利益，在一个国家的社会经济生活中处于十分重要的 地位。住房保障制度是社会为“弱势”群体提供满足其基本生活所需住房的 若干制度安排，是政府寻求解决中低收入居民住房问题、满足基本居住需要 的一种努力，同时兼有调控住房市场、调节收入分配的作用。 但是，住房保障制度的产生是有条件的，至少在以下两个因素产生之后， 它才有可能建立起来。第一，人类文明的进步。只有当“生存权”成为普遍 认可的真理后，才会有保护弱者的呼声，也只有住房成为人类“生存必需品” 的保障属性得以普遍认可后，才会有住房保障之说。第二，市场机制在住房 资源的配置中起主导作用。在市场经济条件下，住房作为重要商品，其价格、 数量及最终去向由市场供求决定，由市场将住房交给拥有最多“货币选票” 的人。居民的住房需求能否得以满足完全取决于他的个人收入水平，而居民 收入又决定于他的生产要素投入的数量和质量。但由于种种先天、后天的因 素，人们拥有的生产要素有极大差别，一部分“弱势”群体在积累“货币选 票”的过程中始终处于“劣势”地位，这是市场机制本身无法解决的问题。 李斌从社会排斥理论视角，认为社会弱势群体由于在劳动力市场以及社 会保障系统受到主流社会的排挤，而日益成为孤独、无援的群体，并且这种 状况正在通过社会的“再造”而累积和传递”。住房本身并不制造社会排斥， 但是与住房有关的制度却制造社会排斥。如果听凭市场配置，很可能“弱势” 群体连满足基本生活住房的需要都难以满足，因此需要政府建立住房保障制 度对市场运行作某种程度的修正。 目前，我国的住房保障体系已经建立起来了，只是这些年我们过分注重 住房保体系的建立与完善 住房的商品属性而忽视了其保障属性，过分注重商品房的建设而忽视了经济 适用房、廉租房的建设，过分注重市场配置而忽视了政府的作用，引起了房 价猛长、大量中低收入者买不起房、其他消费支出收紧、房地产市场混乱等 一系列问题。 正是这些问题引起了笔者的深深思考。笔者认为，完善现行的城镇住房 保障体系，特别是经济适用房和廉租房的供应及分配制度，是我们当前需要 迫切解决的问题。这就是笔者研究“住房保障制度体系”这个问题的动机。 第二节研究背景 一、研究的社会与经济背景 住房问题产生的基本原因，是城市化和工业化的加速发展。由于工业和 人口在城市高度集中，形成了对城市土地和住房供应的巨大需求，从而产生 了住房供应的绝对短缺，进而导致土地价格和住房价格不断上涨，最终超越 了中低收入和最低收入居民家庭的住房支付能力，于是广大中低收入居民家 庭的住房支付能力与具有适宜的住房标准的住房价格之间出现巨大的落差。 事实上，几乎每个西方国家在完成工业化和城市化的过程中，都饱经城市住 房供应短缺的痛苦折磨。大批低收入居民由于无力支付城市住房费用而拥挤 在城市边缘地带，形成大量的贫民窟，并相继带来疾病和犯罪率的上升、社 会规则和社会道德约束力下降等一系列严重的城市和社会问题，危害着整个 社会经济的健康发展和政治安定。 2 0 0 3 年，我国人均g d p 首次超过1 0 0 0 美元，一定程度上意味着原来生 产要素廉价优势将逐步丧失、居民消费需求升级和生活要求更趋多样化、社 会利益集团的冲突加剧、参政议政的要求更趋强烈，这也意味着我国初步迈 入了工业和城市化高速发展的关键时期。根据他国经验，人均年收入达到 1 0 0 0 美元后，国家发展趋势会分化为两类：一类国家，如新加坡、韩国，人 第一章绪论 均1 0 0 0 美元后继续往上发展：另一类，如拉美等地的国家，人均达到1 0 0 0 美元后经济就停滞不前。我国要抓住重要的战略机遇期继续保持发展的话， 一定要关注社会和经济的协调发展。 住房在工业化和城市化进程中扮演着重要的角色，并在城镇居民消费需 求升级的过程中成为居民消费的热点。但目前面对的两个问题是：( 一) 房价 收入比偏高。：( 二) 居民收入差距扩大。据世界银行的研究报告，一般国家 的房价收入比在1 ：3 - 1 ：6 之间比较合适，但在我国不少城市这数据大大 超过了这个范围。另外，居民收入差距在不断扩大，并形成了高、中、低不 同阶层的收入与消费群体。从基尼系数看，我国该系数1 9 9 4 突破警戒临界点 0 4 ，至2 0 0 5 年已超过o 4 5 。而且收入越高的群体收入增长越快，中等以上 收入群体的收入增长均快于全国平均水平。这意味着社会财富越来越向高收 入阶层集中。 在我国温饱问题已基本解决并要在全国范围内实现全面的小康社会的情 况下，拥有自己的住房是每一户中低收入家庭的梦想与奋斗目标。建设部政 策研究中心宣布，我国在2 0 2 0 年建设小康社会的居住目标是，城镇人均居住 建筑面积将达到3 5 平方米，每套住宅平均面积在1 0 0 1 2 0 平方米左右。要 实现它，我们首先要解决将近8 0 的中低收入者的住房问题，以保障全国范 围内实现全面的小康社会。所以，如何解决居民的住房问题，使居者有其屋， 则是我国政府面临的重大任务。 笔者希望在此提供的一份研究论文，能够为政府解决居民的住房问题献 计献策。 二、研究的政策背景 我国实行住房制度改革以来，为了建立住房保障体系，改善居民的居住 条件，特别是解决中低收入家庭的居住问题，政府先后多次出台了一系列相 关政策。1 9 9 8 年国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的 通知( 国发( 1 9 9 8 ) 2 3 号) 的发布，标志着“高收入家庭购买、租赁市场 住房保障体系的建立与完善 i l l l 价商品房，中低收入家庭购买经济适用房，最低收入家庭租赁政府或单位提 供的廉租房”的住房分类供应制度的建立，也标志着我国房改进入了新旧制 度的转换时期，住房实物化、福利化分配让位于货币化、市场化分配。 随后，国家一系列的政策都围绕完善城镇住房保障体系而制定，如1 9 9 9 年国务院颁布旅行住房公积金管理条例，同年，建设部以第7 0 号令发布 城市廉租住房管理办法。2 0 0 3 年8 月，国务院发出关于促进房地产市 场持续健康发展的通知( 国发( 2 0 0 3 ) 1 8 号) 。调整了住房保障体系的框架 思路。2 0 0 4 年建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局五部委 发布了城镇最低收入家庭廉租住房管理办法，对1 9 9 9 年的城市廉租住 房管理办法进行了修订。 这一系列的政策在具体实施过程中效果不太理想，表现为市场秩序混乱， 住宅保障界限不清，经济适用房、廉租房供应短缺，部分城市房价上涨速度 过快、隐藏泡沫风险等。这些问题又引发了政府一系列的调控政策与措施。 2 0 0 4 年3 月国土资源部、监察部联合下发了关于继续开展经营性土地 使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知( 简称“7 1 号令”) 。1 0 月，国务院关于深化改革严格土地管理的决定出台，随后人民银行十年来 首次加息，政府加大了宏观调控力度，但房价仍然快速增长。 2 0 0 5 年，房价问题成为社会高度关注、激烈争论的焦点。国务院于3 月 份发出关于切实稳定住房价格的通知( 简称“旧八条”) ，4 月份提出进 一步加强房地产市场宏观调控的八条措旅( 简称“新八条”) ，中央七部委于 s 月联合出台关于做好稳定住房价格工作意见的通知，具体采用行政、财 税、信贷等配套政策干预房地产市场。 在一系列的调控政策下，大部分城市的房价继续上扬，引发了调控成功 与否的争论。为进一步深化调控，2 0 0 6 年5 月国务院提出了关于促进房地 产业健康发展的六点意见( 简称“国六条”) 。其中最引人注目的就是“自 2 0 0 6 年6 月1 日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积9 0 平方米以下住房( 含经济适用住房) 面积所占比重，必须达到开发建设总面 积的7 0 以上”。 按照住房改革设计的初衷，我们要建立以经济适用住房为主体的多层次 4 第一章绪论 i 的住房分类供应体系。住房分类供应是对的，问题是大量经济适用房建设靠 市场开发，以一次性出让产权的购买为主，而建设管理上不严，那么经济适 用房的面积过大、户型结构设计不合理，总价过高。普通百姓无力购买：投 机寻租严重，购买者多为中等偏高收入甚至高收入的人群等矛盾就暴露出来 了；再加上经济适用房在制定之初并没有考虑到城市化问题，大批的农民进 入城市工作，进而带来住房需求。城市周边的扩展，使得相当一部分农民成 为城市人口，而且相当大的一部分房屋被拆除，他们也急需买房，现在每年 大概产生1 5 0 0 万至2 0 0 0 万这样的房屋需求者，面对这样一个庞大的需求群 体，目前经济适用房的供应绝对满足不了，经济适用房的供需矛盾变得极为 突出。 实践证明，市场机制虽然可以较好地适应复杂的住房需求结构，满足多 样化的居民家庭住房需求，并在满足居民住房需求过程中得到发展，但市场 机制无法解决中低收入和最低收入居民家庭，因支付能力较低而产生的住房 问题，政府的干预是必不可少的。在任何一个社会，都会存在住房支付能力 的问题，对于中低收入阶层，特别是贫困阶层来说，在居住方面主要表现为 消费能力不足。对于他们来说，没有政府的帮助，是不可能解决或改善居住 条件的。也就是说，城市中低收入阶层是住房问题的主体，也是政府住房政 策的目标主体。因此，解决住房领域的公平问题，加快构建一个合理的完善 的城镇住房保障制度，就不仅顺理成章而且十分必要。 现实中的种种迫切问题强烈地要求我们对现行的城镇住房保障体系进行 全方位的重新思考。 第三节研究方法与主要内容 主要采用理论分析总结的方法。在查阅学术期刊和相关资料的基础上， 通过对相关理论的理解及国内外情况的对比，进行系统的分析和逻辑归纳。 主要内容分为对一些基本概念和理论的阐述；对住房保障体系的概述： 对我国住房保障体系在运行中的现状与问题的分析：最后提出了完善我国住 住房保障体系的建立与完善 房保障体系的新设想。 第四节研究目的和意义 本文的研究目的就是想解决目前我国住房保障体系所出现和将要面对的 一些问题，同时通过对我国城镇住房保障体系构建的思考，希望能够为科学 地构建城镇住房保障体系提供一条有用的思路，促进人人能够有房住。 完善我国城镇住房保障体系的研究，对解决我国工业化、城镇化加速进 程中不可回避的住房问题，逐步建立符合中国实际的中低收入家庭住房保障 体系，维护社会稳定具有很强的社会意义、经济意义与现实意义。同时，也 是为理解和分析未来我国出台相应的配套政策，培养必要的理论素养。 李斌社会捧斥理论与中雷城市住房改革制度杜会科学研究，2 0 0 2 年第3 期。 指中等水平的居民家庭年收入与一套中等水平( 即平均面积、中等地段、中等价位) 住宅的市场价 格的比倒。 国务院发展研究中心鲁志强在亚洲开发银行第三十五届年会。中国e l ”研讨会上的讲话；另，联合 国开发计划公布的一组数括显示，中国2 0 0 5 年前基尼系数为o4 5 ；另来嚣于经济体制改革司闻站， 湖南省发展和改革委员会副主任毛曩飞的一篇报告：1 9 8 8 至1 9 9 0 年，我国基尼系数年均上升oo o l ， 1 9 9 0 至2 0 0 0 年则达到年均o 0 0 7 ，2 0 0 0 至2 0 0 4 年增加到年均o 0 1 。 第二章一些基本概念和理论支撑 第二章一些基本概念和理论支撑 任何研究都是建立在一些基本概念和理论之上的，只有在对某些概念和 理论具有相同的理解基础之上才能展开充分的讨论和交流。为了能轻松准确 地理解本文，有必要对以下几个概念和理论进行阐述。 第一节几个基本概念 一、社会保障 联合国国际劳工组织对社会保障所下的定义是：“社会保障是社会通过采 取一系列的公共措施来为其成员提供保护，以便对由于疾病、生育、工伤、 失业、伤残、年老和死亡等原因停薪或大幅度减少工资而引起的经济和社会 贫困进行斗争，并提供医疗和对有子女的家庭实行补贴。” 从社会保障的直接对象上看，社会保障主要是对成员的“保护”。但把社 会保障的直接对象与问接对象结合起来，把眼下的社会保障和未来的经济发 展结合起来看，社会保障具有经济管理职能，它应该是保护与激励的统一。 可理解为：社会保障是依据保护与激励相统一的原则，由国家通过立法和行 政措施设立的以社会的力量保证全体社会成员至少都能达到最基本经济生活 安全项目的总称。 二、住房保障与保障型住房 住房保障是社会保障的重要组成部分。它指的是一个国家或地区政府和 社会为满足中低收入家庭的基本居住需要而采取的特殊政策，是住房供应、 住房保障体系的建立与完善 分配、补贴、协调机制等一系列机制的总称。 住房保障问题产生的根本原因，是大量中低收入家庭的支付能力与具有 适宜标准的住房价格之间存在着巨大的差距。世界各国几乎都在不同程度上 为中低收入阶层解决住房问题提供帮助，并承担起重要的社会与经济责任， 或者制定针对中低收入阶层的住房发展计划，或者把中低收入阶层的住房问 题作为与社会发展目标相联系的、更为广泛的住房发展策略的目标主体，通 过对住房供应和住房需求的补贴及住房生产的直接干预，来满足中低收入阶 层不断增长的住房需要。 因此，笔者将“保障型住房”定义为：为了实现中低收入阶层居民的基 本居住需要，由政府直接出资建造或收购，或者由政府以一定方式对建房机 构提供补助、由建房机构建设，并以较低价格或租金向中低收入家庭进行出 售或出租的住房。在我国现阶段，主要是指经济适用房和廉租房。 三、公共住房与公共住房政策 公共住房指由政府、住房协会或机构，投资和开发建设的非营利性的、 带有福利性质的住房，与“经济适用房”及“廉租房”具有相近的含义。 公共住房政策，是以帮助中低收入家庭解决住房问题或实现国家所有的 住房福利分配为主要内容的措施，本质上是政府对公共住房的供应、需求、 流通和消费过程进行干预、调节和引导的手段和措施。公共住房政策包括制 定住房措施、特殊的金融和财政、税收政策等等。 四、住房保障体系 住房保障体系广义上指保障人人有房住的住房供应体系，即高收入家庭 购买、租赁市场价商品房，中低收入家庭购买经济适用房，最低收入家庭租 赁廉租房的住房分类供应制度。狭义上讲是保障中低收入家庭基本居住需求 的经济适用房制度、廉租房制度、住房公积金制度、廉租补贴等制度所组成 第二章一些基本概念和理论支撑 的体系。 第二节有关住房保障方面的理论 在住房保障的实践摸索和经验总结基础上，国内外学者对住房政策和住 房保障制度也在理论上进行了探索和完善，从微观经济学、消费经济学、社 会学等不同学科的视角，对住房保障的理论依据和保障的模式、方式等方面 展开了研究。下面笔者就其中流行的、被大家广为接受的三种理论进行概述。 一、住房过滤模型与梯度消费理论 住房保障问题的出现，有一个重要原因是因为住宅本身是耐久性物品， 而住房市场具有结构分层和互动的关系。住房“过滤”模型和住房梯度消费 理论揭示了住房市场的内在规律，因而可以作为住房保障政策设计的重要理 论基础。 ( 一) 住宅过滤模型 住宅过滤模型在国外的研究已有几十年，并先后建立了几个比较规范的 住房市场过滤模型。最早研究过滤理论的是伯吉斯( e w b u r g e s s ) ，主要 用于从住宅区位经济格局的角度分析住宅空间分布的特点。在2 0 世纪6 0 年 代之前，人们对过滤原理的理解都是模糊的，直到1 9 6 0 年劳瑞( l o w r y ) 对 过滤现象做了概念性的解释之后，人们才对其有了较明确的概念。他指出过 滤的主体是住房而非各收入阶层，过滤产生的原因在于住房的老化和新建。 在2 0 世纪7 0 年代以前，人们尚未对住房市场的过滤现象进行建模分析，仍 停留在定性分析和概念的解释层面。 斯威尼( s w e e n e y ) 在1 9 7 4 年从厂商的角度建立了一个住房过滤模型， 模型主要集中在住房市场的静态分析。设立了维护支出函数来考虑耐久性问 题，假定住房单元质量的恶化程度只依赖于维护水平，认为不同等级之间的 住房保障体系的建立与完蔷 住房在使用时是可以互相替代的。该模型对市场模拟的研究结论指出：如果 政府要达到低档住房的租金价格，就必须对房客进行补贴或者依赖于房客收 入结构分布发生改变。政府的补贴会对没有接受补贴的房客产生不利影响。 对开发商进行补贴并不能降低房租水平，但可以通过新建计划在所有质量范 围内降低房租。 斯威尼模型是最早也是最重要的住房过滤模型，以后的很多模型都是在 此基础上发展和完善起来的。后来关于住房过滤的研究有欧赫尔斯( o h l s ) 1 9 7 5 年模型、布莱德( b r a i d ) 模型、安娜斯和阿内特( a n a sa n da r n o t t ) 1 9 9 7 住房政策模拟模型等。其中住房政策模拟模型作了动态而有远见的假设， 模拟结果显示，在完全竞争的住房市场中，孤立地考虑每个住房政策都是扭 曲的。 ( 二) 梯度消费理论 梯度消费理论是在过滤模型基础之上建立起来的。在住房市场中，最初 为较高收入房客建造的住房，随着时间的推移，住房质量发生老化，同时新 建住房供应增加，导致房价降低，这时较高收入的房客为了追求更好的居住 条件，会放弃现有住房，而收入较低的房客会继续使用该住房。因此，可以 充分运用住房的老化和新建来建立住房的梯度消费，减少资源浪费同时降低 住房成本。 ( 三) 对城镇住房保障的启示 住房过滤模型和梯度消费利用的是住房在使用时间上的持久性和住房所 提供的服务数量随时间推移的递延性( 递减或递增，但大多数情况下是递减 的) 。运用于住房供应体系市场上的设想是：首先建立居民家庭住房供需基本 平衡，在此基础上，住房的供应体系从住房的全面更新改造或新建住房为主 转变为长期利用旧房为主，提倡分层供应进行结构化梯度消费，为不同收入 阶层提供服务数量不等的住房。运用于政府住房保障体系上的设想是：以旧住 房为主渠道，为低收入阶层提供保障型住房；在补贴方式上，从“补砖头” 为主转向“补人头”为主，提高政府的补贴效率。 第二章一些基本概念和理论支捧 二、公平分配理论 公平分配理论的目标就是如何较好地达成公平与效率两者关系的协调。 从发展经济学角度看，随着经济的发展，收入分配的不平等性先是上升， 继而下降，收入不均等与经济发展之间呈“倒u ”形关系。 公平分配是一个涉及国家国民经济宏观和微观运行的重要理论问题。早 期研究的特点是：( 一) 较多注意从道德角度讨论分配公平；( 二) 忽略分配 同经济运行与增长的关联分析。近期研究主要从经济学角度展开，研究的目 的是为了促进经济稳定、均衡和高效增长。 一种比较公平的收入分配，既能够给出各种投入与不同形式收入相对称 的利益信号，促进资源利用和配置效率的提高；又能够给出收入差距结构较 为合理，同宏观经济运行的均衡趋势基本对应的收入激励信号，利于经济稳 定增长。 效率与公平是评判政府政策的两个标准”。那么政府如何实现效率与公平 呢9 福利经济学告诉我们：只要市场是完全竞争的，市场机制的运行结果就必 定是有效率的；只要调节个人的初始资源份额，并按市场规则运行，那么市 场竞争就可以实现任何一种人们所希望的收入分配状态，而且不会影响效率。 这意味着效率和公平不是矛盾的，社会可以同时实现这两个目标。所以，在 完全竞争的条件下，调整个人的初始资源份额是政府唯一需要做的事情。 公平分配理论告诉我们，在信息不完全、竞争不充分的市场经济条件下， 由于机会的不平等而导致不同人群之间收入分配的不公平，从而产生社会的 “弱势”群体。他们没有享受到市场经济发展带来经济增长的成果，而成为 社会的贫困者或低收入阶层。为了消除社会不公平的状况，实现市场经济社 会的持续稳定发展，政府就有责任和义务尽可能使低收入家庭也能安居乐业。 这就是各国政府建立住房保障制度的根本原因。 三、社会保障理论 一方面，市场经济是效率高的经济，利润最大化的原则对经济的发展产 住房保体系的建立与晃善 生了强大的动力；另一方面，市场经济也是风险大的经济，风险造成的社会 震荡又会成为经济发展的强大阻力和干扰因素。所以，社会需要有一种稳定 的机制来缓解、排除这种阻力和干扰，以保证经济的正常运行。社会保障制 度就是市场经济的一种稳定机制，是作为社会的“减震器”和“安全网”应 运而生的。 英国经济学家庇古在其福利经济学中说到：收入分配中有一个货币 收入的边际效用递减规律在起作用，同一英磅的收入对穷人和富人的效用是 不相同的，穷人一英磅收入的效用大于富人一英磅收入的效用。因此具有收 入再分配性质的社会保障政策可以扩大一国的“经济福利”，因为收入再分配 过程中穷人得到效用的增加要大于富人效用的损失，社会总效用会增加。因 此，他主张要由政府向富人征税，补贴给穷人。补贴的方法可以采取建立各 种社会服务设施、房屋供给、养老金、免费教育、失业保险、医药保险等。 社会保障理论的发展长期围绕政府与市场、公平与效率两大主题展开。 李珍认为：( 一) 政府应该在社会保障领域承担主要责任，尤其是充当社会弱 势群体的保护伞：同时，市场在配置社会保障资源方面的功能会发挥得淋漓 尽致。( 二) 初次分配领域应坚持效率优先原则，而在再分配领域应该突出强 调公平性。依靠经济效率来解放和发展生产力，依靠社会公平使大多数人共 同富裕，这是市场经济与社会关怀兼顾且相互联系的两个方面。( 三) 社会保 障改革应坚持社会保障水平与经济发展水平动态一致的原则。一方面，要汲 取国外社会保障的经验教训，避免重蹈西方“福利国家”的覆辙：但另一方 面，社会保障与经济发展的低水平一致不是静态的，当经济发展时，居民应 通过社会保障制度分享经济发展的成果。( 四) 社会保障和经济发展可以实现 良性互动，但是从其本源来看，社会保障的主要功能是社会功能，经济功能 只是派生功能9 。 上述理论，为笔者研究住房保障体系问题提供了理论依据，并对本论文 观点的形成有重要的启示作用。 赵海利高等教育公共政策上海：上海财经大学出版牡，2 0 0 30 1 李珍社会保障理论中国劳动社会保障出版社，2 0 0 11 2 第三章城镇住房保障体系概述 第三章城镇住房保障体系概述 1 9 9 6 年6 月在伊斯坦布尔召开的联合国第二届人类住区大会上发表的 人居宣言，提出了大会的两个主题：。人人享有适当的住房”和“人类住 区的可持续发展”，充分体现了人类对自身生存最基本条件和需求的关注。 “居者有其屋”已成为我国政府改善人民居住状况的一个目标。在社会 发展中，买不起房子的人也得保障他们有房子住。因为住房是人类生存的必 要条件，是市场经济下政府必须提供的一个“公共产品”。它涉及到我们应当建 立一个怎样的住房保障体系的问题。 第一节住房保障体系的含义和内容 建立住房保障体系的目的，是满足在城市工作的中低收入家庭和最低收 入家庭居住的最低要求，使其能在城市安家落户，融入城市社会。 只有中低收入家庭和最低收入家庭的住房问题有了保障，才能推进全社 会的住房商品化：只有满足了弱势群体的住房需求，才能满足全社会的住房 需求；只有弱势群体实现了住房小康，才有全社会的住房小康，才能全面建 设小康社会，构建和谐社会。 住房保障体系，分为广义和狭义。广义上的城镇住房保障体系将高收入 家庭的住房问题包含其中，但本文研究的是如何帮助中低收入家庭和最低收 入家庭解决住房问题，是狭义上的住房保障体系，主要由保障型住房的供应 体系和保障型住房需求支持体系构成。保障型住房的供应体系包括针对中低 收入者的经济适用房供应体系和针对最低收入者的廉租房供应体系；保障型 住房的需求支持体系包括住房公积金制度和房租补贴制度。 住房保障体系的建立与完善 一、保障型住房的供应体系 ( 一) 经济适用房供应体系 所谓经济适用房，指的是由政府统一组织建设的，面向城镇中低收入家 庭出售、价格适中、具有社会保障性质的微利普通商品住房。其保障性主要 体现在：1 ，销售对象严格限定为广大城镇中低收入者：2 ，销售价格相对于 普通商品住房有较大幅度降低。因此，经济适用房供应体系是政府针对普通 商品房价格过高而特别向中低收入居民提供的保障性住房供应体系，是我国 住房保障制度的一个重要组成部分。 从目前我国实旌的情况来看，经济适用住房是由政府扶持，具有经济性、 适用性和社会保障性质的微利商品房。它具有一般商品房的共性，也有其自 身的特殊性。 经济适用房具有的一般商品房的共性，主要指经济适用住房的开发建设 也必须遵循市场经济运行规律，建立在市场需求的基础上，以销定产；经济 适用住房不同于以往的“安居工程房”，是具有微利的商品房，其销售也得通 过市场交换的方式来实现：经济适用住房的投资资本循环与周转也要经历生 产、流通和消费三个环节；要取得金融业的信贷支持；开发模式同样采用招、 投标方式。 经济适用住房自身的特殊性体现在：建设用地实行行政划拨，享受政府 扶持政策：其建造标准既要满足“适用”的要求，又要满足政府或社会资源 公平、合理利用的原则：建造数量的确定既要考虑需要解决住房问题的中低 收入家庭的数量，还要考虑政府在土地供给、资源投入方面的能力，基本保 持平衡；其价格水平与中低收入家庭的支付能力或“经济”状况相适应，以 政府审定的微利价格限价销售；其销售对象严格限定，以防止社会资源的滥 用；其在二级市场上的交易是有条件的，受政府政策的限制。中低收入家庭 在购买新建的经济适用住房时将实行申请、审批和登记备案制度。 ( 二) 廉租房供应体系 廉租住房是以租赁形式供应、政府控制租金标准的住房，是政府为无力 通过市场行为购买或租赁住房的贫困居民户提供的保障住房。对相当一部分 4 第三覃城镊住房保障体系概述 城镇最低收入者来说，在很长一段时间甚至一生中都可能很难买得起住房， 而只有租房住。因此，我们的住房供应体系中除用于销售的普通商品房和经 济适用房外