（行政管理专业论文）公民本位的政府变革研究——以服务型政府建设为论域.pdf

中文摘要 政府变革的首要问题不是工具更新或“政府升级 ，而是观念更新、视角转换， 从传统的精英逻辑向公民视角转换。建设服务型政府是政府变革的必然趋向。但 是，长期以来政府管理所内涵的精英逻辑及其路径选择的“中心化取向，必将 使政府的“服务 构想只能停滞在工具更新的层面上，与服务型政府所内涵的价 值诉求形成巨大张力。 精英不仅意味着经过挑选的那些人，而且预示着一种制度；这种制度将治理 权授予给那些经过挑选的人，并在权力体系或市场体系中予以中心化。在此逻辑 之下，大众在社会治理中处于“失语 状态，扮演着臣民或市民的角色，难以获 得公共言说与公共行动的机会。事实上，政府变革中的经济人假设及在被动意义 上对公民需求的界定，不但在社会治理的各个环节中剥夺了“人的公民资格， 而且使其近乎固化地处于精英逻辑治理构架“中心一边缘 体系的边缘地 带。以至于政府在确认公众需求的过程中，忽视公民谋求言说和行动的公共需求， 甚至基于精英逻辑进行制度性拒绝。大众时代的来临与公众的“喧嚣”使政府治 理陷于窘境。 “公民概念所表明的不仅是一组权利，更体现的是一系列关系，以及公民 自身在处理这些关系中的主动权与可能性。公民需求不但表现在其多样性上，更 体现在以他人在场为前提通过言说与行动彰显自我价值这一根本特性之上。因此， 公民身份的获得不仅是作为“人自身权利意识觉醒的问题，更是社会治理构架 搭建过程中、特别是政府变革进程中承认并支持公民的社会治理权，确认公民公 共管理者身份的问题。因此，服务型政府的使命在于，以作为公民共同体的社区 为依托，为“公民结社”提供公共信用支持、公共权力支撑、财政支持和文化扶 植，解决公民利益、权利和空间整合过程中面临的共同利益难以达成、缺乏彼此 授权的共同规则、公共空间缺失等问题，从而搭建政府与公众互动及公民自我服 务的平台。 关键词：政府变革；精英治理；公民需求：公民身份；公民共同体； 服务型政府 a b s t r a c t t h ep 而m a d ，p 哟b l e mo fg o v e m m e n tr e f b 衄d o e sn o tl i ei ni m e n tr e n e w a l0 r u p g r a d i n gg o v e n l 】m e 蝇b u ti i lr c n e 、a lo fc o n c e p 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，t 1 1 ep u b l i cd on o tp a i t i c i p a t ei ns o c i a l m a n a g e m e n t 枷v e l ya n db e c o m eo b e d i e n tt on l em a i l a g e m e n t so fg o v e m o r ss o 也a ti t i sh 砌f o rt 1 1 锄t og 豳t 1 1 eo p p o n 疵t i e so f 脚i n gah a n di 1 1p u b l i c1 派a n dp u b l i c a c t i o i l s a c n l a i l y ，i l l l eg o v e n m e mf o m ，t i l eb o l l i l d a d rm a r k e r ，w i l i c ht a l 【e st h e h y p o m e s i so fe c o n o m i s t sa st l l es t 狐i n gp o i n ta n dh a sap o s i t i v em e a i l i i 培i nc i t i z e n s n e e d s ，n o to i l l ye x p l o i t sc i t i z e i l s q u a h f i c a t i o n 雏p e o p l ei i l n l el i n k so fs o c i a l m a i l a g e m e n tb u ta l s om a k e si t s e l fa l m o s ts n l b b o mi i ln l ee d g eo fc e n t e r b i m 、i k w m c hb e l o n g st 0m es t n 1 c t u r eo fs o c i 以m a i l a g e m e m ，w m l en l i ss t r i l c t u r ei su 1 1 d e rt 1 1 e l o g i co fe l i t em a j l a g e m e m s om a t i tr e s u l t sn l a td u r i n g l ep r o c e s so fa m m l i n gp u b l i c d e m a l l d s ，t 1 1 eg o v e m m e n ti 舯o r e sp u b l i cd e m a n df o r 舶es p e e c h e sa n dp u b l i ca c t i o n s ， a n dm es y s t e m a t i cr e 觚a lw l l i c hi sb 勰e do nt l l el o g i co fe l i t e 1 kg o v e m 锄c eh a sb e e n r e n d e r e di np l i g h tb yt h ec o m i n go fm a s s a g e t h ec o n c 印to fc i t i z e n sn o to i d ys h o 、sas 甜e so fr i g h t sb u ta l s or c - p r e s e n t sam n g e o fr e l a t i o n s m p s ，i 】 1 i t i a t i v e sa i l dp o s s i b i l i t i e sw h e nc i t i z e n sd e a l 诵t 1 1m e s er e l a t i o n s k p s t h ec i t i z c n sn e e d sh a v ei t sv 莉e t i e s ，b ma l s oh a si t sc h a r a c t e r ，恤ti st os a y ，i tc 锄 r e v e a l “so w r i lv 2 l l u e sb ys p e e c h e s 趾da c t i o i l sb a s e do nt l l ep r e m i s eo fo t i l e r s p r e s e n c e t h e r e f o r e ，g a i r l i i 培c i t i z e n s m pi sn mo i l l yap r o b l e mo fa 、v a k e n i n g 勰s e l f - r i g h t so f p e o p l e ，b u ta l s oap r o b l e mo fa c k n o w l e d g i n g 锄ds u p p o r t i n gr i g h t so fs o c i a lg o v e m a n c e ， w i l i c hb e l o n g st 0m e p u b l i c ，a 1 1 dap r o b l e mo f 甜矗m i i l gc i t i z e n s h i p 嬲p u b l i cm a i l a g e r s i l d u r i n g 让l ep r o c e s so fc o n s t m c t i n go fs 0 c i a l s e r v i c e s ot l l em i s s i o no fs e r v i c e o r i e n t c d m a i l a g e m e n t ，e s p e c i a l l y0 fg o v 翎姗e n t a l g o v e m m e mi sm a ti ts h o u l dr e l yo nt l l e c o 删 i l u i l 蚵w 1 1 i c hi sb a s e do nc i t i z e nc o n 蚰u 1 1 i 劬p r o v i d es u p p o no fp u b l i cc r e d i t ， p u b l i cr i g h t s ，r e v e n u ea n dc u l t u r ef 1 0 rt h ec i t i z e na s s o c i a t i o n ，觚ds o l v et h ef o l l o 晰n g p r o b l e m s 一( 1 ) c o m m o n 硫e r e s td u r i n gt 1 1 ep r o c e s so fr e s n l j c m r i l 毽c i t i z e n s b e n e f i t so f t l l ec o n 瑚u i l i 班n g h t sa n ds p a c e ，( 2 ) t l l ec o m m o nm l e s d l i c hi sh a r dt 0c o n c l u d ea n d l a c ke m p o 、e m l e n t 丘o me a c ho l e r ，a n d ( 3 ) s h o r t a g eo fp u b l i c s p a c e ，s om a tm e g o v e 删：n e n ta i l dm ep u b l i cc a l lh a v eaw a yt 0c o 舢n u l l i c a t ea l l dt 1 1 ep u b l i cc a l lb es e r v e d b vt l l e i n s e l v e s k e yw o r d s ： g o 舡u n e n tr e f 0 肌； m ee l i t e g o v e m 觚c e ； c i t i z e n sn e e d s ； c i t i z e i l s 城p ； c i t i z e n sc o m m 岫i 够； s e r v i c e - 0 r i e n t e dg o v e r n m e n t i i i 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学位中请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 使用过的 了明确的 本人 了解并同 ? 啦：， ? 躲枷 “ - v 。，i j 雾 。，j f ； 夕7 中作 完全 国家 图书馆、科研信息枘、数据收集机构和本校图书馆等提供学位论文( 纸质文 本和电子文本) 以供岱惫捡素、奎洱抟耗人援轵河南i 必学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等7 目_ 媳毙磊璐采取影印气缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学住论文( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉及睬密内容的学位论文在解密后 学位获得者( 学位论文作者) 学僦姗导教师弛纽逮 2 0 ，o 年z 月，r 曰 2 0 世纪中期以来，“服务一词已经成为政治、经济与管理等领域时髦词汇 的重要组成部分。这一趋势在第三次浪潮若隐若现的时刻即与公众日益崛起的公 民意识交织在一起，尤其对政府的管理水平和管理能力提出了新的挑战，使得政 府在思考自身变革之时不得不将变革的走向与公众的需求及表达方式联系在一 起。然而“服务 被不同的人应用于不同场合这一事实并不必然表明，从一种时 髦词汇变为一种治理理念已经成为一种事实存在。特别是“服务”话语和习而不 察的精英主义的社会景象及研究心态相互结合之时，对于服务的期待似乎还只能 是一种留驻于“恩赐 的景象或者乌托邦。 本研究试图在对传统的政府管理逻辑进行反思性批判的基础上，立足于大众 化时代公众积极觅求公共言说、公共行动的需求，及由于缺乏有效的组织途径和 整合机制使公众的需求无法得到满足这一时代语境，以公民视角为基点，通过对 政府与公众互动模式和途径的研究指出，政府变革的基本趋向和服务型政府的内 在逻辑及基本使命。 ( 一) 问题的源起 绪论 政府在全面推进中国特色的社会主义建设中扮演了重要角色。甚至可以说， 到目前为止，以改革开放为基本方略的中国特色社会主义建设是政府主导的。政 府在这一进程中所起的关键作用，即造成了“成也政府，败也政府”的社会认知 与社会现实。假如说由于以前“革命战争状态或全面物质匮乏状态的存在，决 定了我们的改革及政府的定位是“反政府的或只能“摸着石头过河，那么在后 工业时态下，理性的、科学的探寻政府的变革及其定位已成为一种必需。正是在 这样的语境下，中国共产党第十七次代表大会进一步明确了“加快行政管理体制 改革，建设服务型政府 的政府改革目标。从“经济建设型政府 到“服务型政 。以“服务”为关键词，用g o o g l e 搜索引擎搜索获得约6 8 6 ，0 0 0 0 0 0 条结果，远远高于其它同类热门“关键词” ( 例如，搜索“市场”、。企业”、“社会”、“法律”、“文化”、“经济”、“政府”等关键词，分别获得约4 8 2 ，0 0 0 。0 0 0 、 4 6 2 0 0 0 0 0 0 、3 5 6 ，o o o 。0 0 0 、3 1 2 ，0 0 0 0 0 0 、3 0 7 ，0 0 0 o o o 、2 4 7 ，0 0 0 ，o o o 、2 0 3 ，o o o ，( 1 0 0 条结果) ，“服务”已经在 各种文献中被广泛、高频次使用。 1 府 既是_ 次深刻的政治社会变革，更是改革者和社会公众思想的一次革命。 社会主义的本质在于，解放生产力、发展生产力、实现共同富裕。假如说随 着改革开放前期关于思想解放大讨论的进行，围绕“生产力 展开政府的现实定 位已成为一种共识。那么在“经济中心 话语的层层传递过程中，显然“生产力 被简单化为“经济利益 乃至g d p 的趋向已成为政府转型面临的最大障碍。“人 是生产力诸要素中最核心、最根本的要素。马克思指出，生产力的要素包括“过 程的主体即劳动，劳动的要素即作为劳动作用对象的劳动材料和劳动借以作用的 劳动资料。”而斯大林则进一步明确“共同构成社会生产力的要素 包括“用来生 产物质资料的生产工具，以及有一定的生产经验和劳动技能来使用生产工具、实 现物质资料生产的人。毛泽东强调“生产力有两项，一项是人，一项是工具。工 具是人创造的。 ，其中人的要素是“最可宝贵的 。而现代社会所面临的主要问题 之一则在于资本在“无限度地提高生产力趋势的同时，使“主要生产力，即 人本身片面化，受到限制等等”。因此政府在确保“经济中心 的过程中忽略乃 至否定“人 的向度，必将在促进“经济增长 的同时最大程度的限制社会的发 展。即，忽略乃至否定“人作为其社会存在的需要的政府管理在促进公共 利益的同时必将成为铸造公共话语、协调公共行动、整合公共利益的最大敌 人。因此从“人 的向度，准确地说从公民的向度探讨“服务型政府 的建设就 具有特别的理论和实践价值。 现时代的后工业社会特征己渐趋显现，陌生人之间的交互范围和交互程度已 随着物质生活的社会保障化、社会交往的契约化、个性意识的大众化、现代科技 ( 特别是传媒) 的霸权化变得既千篇一律，又难以捉摸、难以控制。在公共领域 得以不断扩展的同时，也使政府整合碎片化社会公众的“共同 利益变得更加困 难。由于公共话语的缺失和公共行动的难以协调，通过虚拟的网络世界所开创的 “公共领域来进行言说和行动的公众的孤独感变得更为强烈，人的价值似乎只 有在身处交易体系或权力体系中时才能得到确认。在探寻人的存在价值的过程 中，支离破碎的个人言说和非组织化的个人行动似乎都变成了社会的“杂音”，公 众发现自己已成为处身于公共生活之外的“独狼”。政府在维护法律尊严、发展经 济、保护弱者利益、化解社会冲突的工作中卓有成效的努力带来的不是大众的欢 o 马克思恩格斯全集第4 7 卷，北京：人民出版社，1 9 7 2 年，第6 0 页；斯大林选集下卷，北京：人民 出版社，1 9 7 9 年。第4 2 页；毛泽东选集第五卷，北京：人民出版社，1 9 7 7 年，第3 1 9 页：马克思恩格 斯全集第4 6 卷l = ，北京：人民h ；版社，1 9 7 2 年，第4 1 0 页。 国本段黑体均为著者所加。本文黑体或下划线等。凡未加以明确者均为原著者所加。 2 呼，而是更多的“挑剔”。政府在解决社会问题的同时却成为了公众视野中问题的 “制造”中心和公众话语与行动的“抨击中心。“做得越多、错得越多”的尴尬 境遇使得政府的任何改革努力都处境艰难、力不从心。在后工业社会的入口处， 社会各“利益 主体在享受由现代科技所开创的繁荣的同时，在以政府为参与和 推动中心的巨大市场体系的交易中，任何一方都难以得个性或精神上的满足。因 此，传统政府管理的工具主义和市场主义取向必须整合新的力量，而以张显人的 价值为前提强调公共实践是实现人的价值的公民取向正是建设服务型政府的 必要维度。 ( 二) 相关研究状况 服务型政府已成为我国政府改革的目标选择，也成为社会各界关注的热点。 2 0 0 0 年张康之先生首次提出“服务型政府 的概念，呓0 0 4 年温家宝总理在中央 党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观专题研究班结业式上正式提 出了“建设服务型政府”的目标；2 0 0 7 年中国共产党第十七次代表大会进一步明 确了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府 的政府改革目标；2 0 1 0 年3 月 5 日，温家宝总理在政府工作报告中则强调“要建设人民满意的服务型政府。围 绕这一改革目标国内学者先后发表了系列关于“服务型政府的文章、乃至著 述。这些成果表明，国内学术界已开始注意探讨“我国的服务型政府建设”。圆就 关注的问题而言，这些研究主要集中在意义、重要性、必然性和原则的层面上。 张康之，限制政府规模的理念，行政论坛，2 0 0 0 年第4 期。 国在万方数据( h n p g w 狮劬g d a 住c o m c n d e 伽l t 部p x ) 的“标题”搜索栏中键入搜索词“服务型政府”，相 关论文达1 7 5 0 篇( 1 9 9 8 2 0 0 9 l ，而且呈现逐年上升之势；据万方数据统计，在该搜索项下近一年相关论文就 达8 0 9 篇。假如在万方数据的“全文”搜索栏中进行查询，相关论文篇数高达4 3 0 9 篇( 1 9 9 8 2 0 0 9 ) ，而近一 年相关论文更是高达2 0 2 2 篇。以“服务型政府”为中心议题，相关研究达到了白热化的状态。然而，如下 文所述，除早期研究者的开创性研究，以及后续研究者在重要性、意义、理论来源、摹本特征等方面达成初 步共识之外，在实现路径中的论述仍然停留在“政府- 市场”的“精英”架构内，相对于理论透视层面的努 力，路径推进的理念及实践，仍有新瓶装旧酒之嫌。 每在万方数据的1 7 5 0 篇( “标题”一“服务型政府”搜索) 论文中，再以“引用次数5 ”为搜索项，相关论 文仅7 9 篇，占总篇数的4 5 ：而这些论文中，引用频次居于前几位的毫无例外的，都集中于“服务型政府” 的内涵( 本质) 、背景、理论幕础、特点等。例如；刘熙瑞、段龙飞，服务型政府：本质及其理论基础( 引 用频次4 5 ) ，国家行政学院学报，2 0 0 4 年第5 期；刘熙瑞，加入w t o 与服务型政府建设( 引用频次 4 5 ) ，国家行政学院学报，2 0 0 2 年第l 期；吴玉宗，服务型政府：概念、内涵与特点，西南民族大学学 报( 人文社科版) ，2 0 0 4 年第2 期；吴玉宗，服务型政府：缘起和前景，社会科学研究，2 0 0 4 年第3 期： 刘俊生，论服务型政府的价值幕础与理论基础，南京社会科学，2 0 0 4 年第5 期；刘祖云，历史与逻辑 视野中的“服务型政府”一基于张康之教授社会治理模式分析框架的思考，南京社会科学，2 0 0 4 年第9 期等。在这些研究中至少有三点值得注意：一个是这些研究- 4 寺别是这砦被广为引用的论文( 当然由于搜 索方法的问题，使得一些重要乃全有着深远影响的论文，被“技术性”的排除在“被选数据”之外了) ，在 3 此外，在建设的路径上，一些学者强调通过新闻发言人制、听证会制、市长热线、 市长信箱、市长论坛、“一站式服务”，建设行政服务中心，推进政府上网、电子 政务等方式对政府进行“升级，进而建设服务型政府；另一些学者强调政府应从 发展经济转换到提供公共产品的方向上来，以效率为导向注重政府提供公共产品 的数量、质量以及成本等，通过服务外包、公共服务市场化、公共产品供给的多 中心等增强政府服务的市场化水平，推进服务型政府建设；还有一些学者则关注 公共产品供给中的公平问题及社会福利制度的完善，强调政府应注意公共产品供 给的城乡及区域平衡、发挥社会保障的均衡器与稳定器作用等，全面建设服务型 政府；另有一些学者则注意到了社会中介组织在社会服务中的作用等。这些建议 虽然就其具体举措而言存在较大差异，但在推动社会各界关注“服务型政府建设 ， 坚定政府推进“服务型政府 的改革决心，拓展各级政府推进服务型政府建设的 思路层面上有着重要价值。 “服务型政府 的概念是在中国语境中产生和运用的，西方学者的著作和政 府文本中没有这样的概括和总结。英语中“服务( s e r v i c e ) 一词本身就有“政府部 门、公共部门”的含义。换言之，政府自其诞生之初就( 部分地) 担负了为社会 提供诸如安全、秩序等公共产品的使命，所不同的则在于实践和理论层面关于供 给数量、种类、方式、途径、效率和公平性的争论。特别是发生于2 0 世纪3 0 年 代西方世界的经济危机和以美国为首的“新政 ，大大鼓舞了政府和民众在社会治 理中的“政府想象 。虽然随着政府规模急剧扩大和政府支出在国民生产总值比 深化人们对服务型政府的认识乃至推进服务型政府的建设方面有着重要作用。一个是研究的理论积淀以及话 语表述，具有同源、同形的特点；张康之、刘熙瑞、迟福林等先生的研究成果甚至在这些研究中扮演了“光 源”、“风向标”、“导航仪”的角色。一个是研究重点发生了从“内涵”到“路径”的转移；在相当长的一段 时间中( 1 9 9 8 2 0 0 6 ) ，研究者对于服务型政府的关注主要集中于“内涵”等理论问题，而近年来研究重点有向 “路径”研究转变的趋势：这一趋势，在近年来引用频率较高的论文中反映的较为突出，例如：2 0 0 7 年以 后引用次数“5 ”以上的论文孟祥君，构建服务型政府的路径选择( 引用频次8 ) ，学术交流，2 0 0 7 年第2 期：吴理财、刘小平，以钱养事：构建城乡服务型政府新机制以湖北咸安为例( 引用频次5 ) ， 上海城市管理职业技术学院学报，2 0 0 8 年第2 期等研究重点都集中在“服务型政府”的“实现路径”上， 一定程度上反映了学界研究的热点和焦点；另外，从研究综述来看，主要集中在“服务型政府建设的概念、 理论”也从侧面反映了这些研究的“早期”焦点，以及以后的可能趋向。 o 参见：燕继荣，服务型政府的研究路向近十年来国内服务型政府研究综述，学海。2 0 0 9 年第1 期； 杨国鹏，我国公共服务型政府建设问题研究综述，中州学刊，2 0 0 6 年第2 期；王伟吕，统治、管理、 治理政府工具的新治理范式变迁，四川行政学院学报，2 0 0 5 年第2 期；陈振明，政府t 具研究与政府 管理方式改进论作为公共管理学新分支的政府工具研究的兴起、主题和意义，中国行政管理，2 0 0 4 年 第6 期：姜晓萍、刘汉固，建设“服务型政府”的思路与对策，四川犬学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 3 年第4 期。 o 政府想象也可称为基于政府无所不能的神话想象，是一种基于政府无所不能判断的思想表征和社会认知。这 既是社会心理历史延续的结果，也足现实包装打造的产物；既来自十公众分散个体的“轻信”和群体无组织 的“迷信”，也来自于知识界和“精英”的“自信”。 4 重中的极度增长，这种弥漫于政府和社会“思想 各个角落的“想象 一再“被 增强，但是也有一部分学者和政治家已开始怀疑政府公共产品供给的效率和公平 问题。尤其是二战后，伴随着经济飞速发展，不断产生的社会问题及人们对政府 的种种期待，促使政府一直身处改革实践的风尖浪头。反映在理论上，从传统行 政、新公共行政，再到新公共管理及至新近的新公共服务等都不断地对如何提高 公共服务的效率和质量提出了各自见解。新公共行政以“公共服务的质量与行政 组织结构与功能状况 为切入点，以“公平、民主 为价值诉求，提出“高效率 的服务是在为谁服务 的问题，呼吁公共服务要积极因应公民的需要和要求，尤 其要关注那些缺乏政治、经济资源，在社会变革中受惠者最少者的权利和诉求。 发表于2 0 世纪5 0 年代的黑堡宣言、6 0 年代的迈向新公共行政：明诺布鲁 克的视角等著述，正是对政府最重要的行政价值社会公平、代表性、回应 性、参与和社会责任感的阐述。到上世纪末，由于西方国家普遍实行了“福 利国家 制度，政府服务的职能范围随社会的“需求 和政府与社会对“政府想 象 的日益深化而不断扩大。但是由此产生的政府运行成本居高不下、缺乏 创新精神、公共服务质量低劣，以及经济衰退、失业率上升、国际竞争压力增大 等因素使政府危机重重。在西方世界所掀起的公共管理运动正是对于这些挑战的 回应，这一运动的各种尝试被归纳为“新公共管理理论”，该理论把公共服务作为 其核心价值和终极追求，强调市场的激励机制和私营部门的管理手段在重塑政府 的公共服务活动中的重要作用。该理论表露出学者和政府官员通过政府管理的工 具创新，利用企业管理的理念和技术提高政府服务质量和效益的企图和乐观主义 情绪。奥斯本和盖布勒合著的改革政府：企业家精神如何试图改革着公营部门、 费利耶等人著的行政中的新公共管理以及克林顿政府的“政府一市场神话 集 中的反映了这一尝试。而美国学者彼得斯在政府未来的治理模式一书中进一 步将其归纳为，市场化政府、参与型政府、弹性政府、解除规制政府等四种模式。 尽管它们都没有明确提出服务型政府模式，但共同之处在于在强化了政府和社会 的“政府一市场想象”的同时，使政府的服务职能得以进一步凸显。在这里政府和 市场已经不是两种互相对抗的力量，而是可以互相携手的伙伴。与此同时，对于 新公共管理的管理主义取向的批评，事实上自其萌芽的那一刻就已经了开始了。 这种观点认为：把提供回应性服务的基础建立在市场机制之上，以及把公民定位 为顾客，“市场化的政府 一定程度上所造成的公共服务民主性缺失，都使得政府 的公共精神处于不可避免地被侵蚀、被弱化、被消解的险地，政府及公共服务将 5 真正面临关乎其存在的“合法性 危机。所以，新公共服务理论的开创者登哈特 在新公共服务：服务而非掌舵一书中重申了公民权利、公共利益、民主程序 等价值的重要性，指出应通过培养公民意识、促进公民参与，增强社群生活共同 的“善 等方式满足公众的需求，进而完成政府的使命、实现公共服务的价值。 总体来看，尽管公共行政的这些理论派别之间存在着理念上的冲突和路径上的歧 见，但就其目标来看都是立足于实现政府服务社会、服务公众的目标，且从不同 的角度为处理政府与公众、政府与社会、政府与市场的关系提供了指导。 综合起来看，这些研究也存在其价值层面的偏差、乃至缺失。即对公众的需 求，尤其是缺乏对公众作为“公民”积极参与公共生活，进行公共言说、公共行 动等需求的确认。其理论前提，只是将公众视为公共生活的被动参与者和社会生 活的物质需求者，缺乏对人作为“人一的存在这一根本价值的关怀，忽视了通过 推动和支持“公民结社 的公众需求进而张显公民荣誉、公民精神的可能进路。 由政府到市场的理论构架和建设路径的转变，事实上只是在传统政府管理的“政 府一权力一管理技术向度和“市场一利益一公共产品 向度间的徘徊，仍然只是“权 力 、“利益话语之下的精英主义政府管理观的旧酒新装，仍然与科学发展观及 公众的需求和社会的历史走向间存在难以跨越的巨大的鸿沟。 ( 三) 基本思路及创新 传统研究将着力点放置于政府的内部构造、整体功能以及治理工具的选择， 无疑这些分析对政府的变革指出了可供选择的突破方向，对社会的发展亦进行了 反思性的理论铺垫。然而，以政府自身想象为政府变革中心的这种研究忽视了政 府在作为社会推动力的同时，其自身更是社会的组成部分，其架构及功能更大程 度上是被社会所界定的。本文以公民视角为出发点，在对政府管理的精英逻辑进 行反思性批判的基础上，指出了大众时代政府变革的障碍在于公众日益增长的公 民需求与政府变革的精英想象之间的张力。进而通过对公共管理中的公民定位、 政府与公众互动途径和模式等问题的研究，指出了政府变革的基本趋向和服务型 政府的内在逻辑及基本使命。 o 值得注意的是，张康之先生在行政学“伦理视野”下的开创性研究，对于发现并困应这一缺失起到了奠基性 作用：影响、甚虿推动一些学者( 隐性的或显性的) 围绕“伦理视野”讨论服务型政府的内涵、本质、特点 等，理论方面突破了“纯技术”思维：但足，不可【日1 避的是，当这些“理论”研究在“指导”“路径”研究 或与之结合时，价值层商的“疏忽”，仍然不能令人满意。 6 1 、指出了传统政府管理观的价值缺失。本研究在对传统政府管理观进行梳理 的基础上，指出传统政府管理的构想或实践不管在权力来源王权或民权 的认识上及各自理论构架的表述上有着如何之不同，在对民众的看法上却有着惊 人的相似。其“精英主义话语指向之下围绕着“权力 或“利益 的政府构建 都在将民众置于权力体系之外或利益体系边缘的同时，对民众的公共言说和公共 行动能力持否定态度并予以制度化，存在严重的价值缺失。 2 、深化了对人的认知和“服务概念的理解。本研究在对“服务 概念进行 考察的基础上指出：相对于传统社会的劳动，服务作为一种“人”的实践活动， 表明了人类社会生产方式的根本变革，是一种特殊的生产活动。作为“过程的主 体”的劳动者，其“劳动工具”主要的不是表现为某一种器物，而是某种内化为 劳动者个人特征的实践能力，其劳动对象相对于以往的土地、机器或某种自然存 在而言主要表现为人作为其存在的“类的实践。因此，“服务 既是服务对象价 值张显的过程，又是服务者实现人的存在价值的过程。同时，在考察政府管理模 式的基础上，确定了人在公共行政中的公民定位。 3 、指出了服务型政府建设的新路径。服务型政府建设是项开创性工作，本 研究在对传统政府管理观进行反思性批判的基础上，揭示了大众化时代公民进行 公共言说、公共行动的需求和能力对政府管理所带来的新挑战，指出了以宏大社 会工程为导向的福利政府和法制政府的历史局限。在公民视角下，建设服务型政 府的基本路径在于以社区为基点，以政府服务为支撑，以对话、信任和公民组织 为纽带，重塑公众内部及公众与政府的交互框架。 7 一、政府管理的精英逻辑 ( 一) 精英逻辑中的“公民一 “精英 一词的原意是“选出的”或“最好的 回，在该词含义的演进中，常 常被指称那些经过挑选而及格者中的卓异者。在现实生活中，精英被用来指称“那 些控制事务的人”，也就是，一些不仅仅在一个国家政权的政府机关，也在此国家 范围内的经济、政治、军事、文化、大众传媒和其他的制度环境中起到重要作用 的关键人物。进而言之，精英是指这样的一个小群体，他们在决定或反对“谁得 到什么，何时和如何得到这个意义上进行直接统治。社会上每一个可以分辨出 的团体都会出现某种精英人物，但真正的精英却是在与公共权力结合时而得以练 就的。帕雷托认为，精英由每个人类活动领域中能力最强的所有人组成，由那些 曾经、正在或将会拥有权力的人物构成，强调权力的独特性和排他性，而大众则 是一个冷淡的、政治上避而远之，在能力上不可信任和不能始终如一的群体。而 以熊彼特为代表的现代学者则更为关注精英与公众的关系，他们在承认公众在现 代社会生活中存在的意义和价值的同时，强调人在后天实践中形成的专门技能， 认为精英既可来自于社会上层，也可产生于社会下层；既可以产生于政治领域， 也可产生于其他社会领域；公众可以通过各种形式的政治参与来表达利益，对政 府施加压力迫使他们做出有利于自身的决策，甚至常常精英会主动倾听公众的声 音并为公众的某种诉求做出巨大努力。但是，在以权力格局和利益格局为构架的 社会治理体系中，公众不能被看作“决定者 或“统治者，充其量不过是“政府 的生产者”。事实上，相对于精英主义理论家对精英“卓异”能力的强调，更在 于精英作为个人或集团的“集体性”，以及在这种集体化过程中“唯一 地获得并 整合社会资本的“身份特征。因此，社会治理的形式可能是多元的，甚至程序 也是可辩论的，但是这终归只能是精英的事，一般公众只能被拒斥在外。 中西方社会在有关政府的论说中存在较大差异，在较为显著的位置上，其差 。【英 戴维米勒，韦农博格丹诺编，布莱克维尔政治学百科全书，北京：中国政法大学出版社，1 9 9 2 年， 第2 2 2 页。 。参见：潘小娟等，当代西方政治学新词典，长春：吉林人民出版社，2 0 0 1 年，第1 9 l 页- 第1 9 2 页：【美】 戴维格伦斯基编，张传良等译，社会分层，北京：华夏出版社，2 0 0 5 年，第1 7 3 页第2 0 2 页。 8 别在于将“公民( 公众) 和政府主要地放置在了权力与利益这两个不同的参照系 中。然而相对于这样的差异，却在精英治民的政府管理逻辑之中获得高度统一。 这种差别与其说源自两种截然不同的思维方式，毋宁说是由其各自生活场景所决 定的。 中国从历史上来讲，就是一个国土辽阔、人口众多的国家，在农业时代这足 以保障各个区域内的人们较为容易的完成商品交换在内的各种互动。但是，这种 区域内的自给自足并不能保障古代中国的平和，各个区域间的土地肥沃程度或者 物产的丰饶程度又使得缺乏稳固血缘纽带或利益纽带的人们难以避免的发生某种 纷争。因此，以人对人的依附或者区域对区域的依附为前提，一个以权力为纽带 的强权力国家的出现就成为了某种历史必然。中国社会的“民 成为了“可教之”、 “可使之、“可杀之 的“可被定义为依附于他人之权威的臣民 。固而在西方， 广阔区域内的人与人之间、组织与组织之间的互动主要的不是通过残酷的“王位 争夺战来完成的，而是通过商业上的往来实现了各自的利益。虽然人们渴望通过 王权、乃至神权来实现利益的整合，但这一诉求却在以利益为主导的互动体系中 静悄悄的实现了。至1 6 世纪，虽然领土兼并的冲突促使西班牙、法国和英国建立 了由君主领导中央权力的早期民族国家，但是较为稳定的政治经济共同体的形成， 却是通过商业经济的发展才得以巩固。这些以商品交换为基本交互方式、从而被 市场连接在一起，进而生活在城市里的人，被称为“市民”。其身份总的来看，是 依靠其与市场的亲密程度而被决定的。“按照近代早期伊始的市民身份，市民的角 色属性可以归纳为：一是过城市集体生活并依赖于商品交换的人；二是为了摆脱 奴役和迫害而进入自治城市的自由人；三是在社会中平等相处的人；四是为了争 取经济权利而不惜暴力的人 印。值得注意的是，市民试图涉足更广阔的交易体系， 需要像民族国家的组织来保护乃至拓展自己的利益，但是在商业的发展突破自治 城市，自治城市在更为广阔的交互体系中需要国家保护的同时，民族国家的力量 也逐渐渗透至城市。在“初民”的自治传统慢慢落寞之际，市民自身的生命、财 产权利更是受到了国家权力的威胁。在这样的格局之下，市民处于这样的尴尬境 遇商业的发展需要突破自治城市的壁垒，市民的商业活动促进了民族国家的 。可进一步参阅：许倬云，中国文化与世界文化，桂林：广两师范大学出版社，2 0 0 6 年，第1 7 页第6 9 页： f 韩】宋荣培，中国社会思想史，北京：中国社会科学h ；版社，2 0 0 3 年，第9 3 页一第2 1 8 页。 白j e 锄b o d i n o ns 0 v e 佗i g n t y ：f o u rc h a p t 钌s 讯嘲s i xb o o k so f t h ec o 舢f i l o n w e a l m c d i t c db yj u l i a nh 。f r 衄k l i n c a m b r i d g eu n i v e r s i 够p r e s s 1 9 9 2 p 1 6 郭台辉，市民、臣民与选民：现代公民的角色整合与嬗变， 浙江学刊，2 0 0 8 年第6 期。 9 形成，而民族国家在将过去归属城市自治管辖的一些市民事务也归化为国家权力 的时刻，竟然成为了威胁、乃至阻碍市民利益的最大障碍。因此，以洛克为代表 的启蒙思想家指出，个人有权拥有通过劳动所获得的合法财产，拥有以生存权、 自由权和财产权为基础的“自然权利”。甚至提出，国家的唯一目的是保障社会的 安全以及人民的自然权利，否则人民就有权利采取行动甚至以暴力的方式收回权 力。这样，市民在私人领域的物质利益诉求与公共领域的公共权力诉求就必然的 结合起来。但是，不能忽视的是，财产成为进入政治的先决条件，人们与“公共 权力的亲疏远近不但取决于财产的有无，更取决于财产的多寡及支配方式( 毕竟 “公共 权力的当然使命在于保护私人的“自然权利”，特别是财产权“益) 。可 以想见，无论这时的“启蒙 者、“革命”者怀有多么美好情怀，“公共”权力与 个人的关系的根本趋向在于个人在市场体系中的位置。而个人在市场体系中的位 置可能会由于资源禀赋或后天努力有所变化，但由市场来决定“公共 权力的走 向则是根本不变的。 无论是中国传统的臣民还是西方特定历史时期的市民，将他们在现代公民话 语中加以考察，他们都是一种消极的、被动的角色，处于权力体系之外或者利益 体系的边缘。 ( 二) 精英逻辑中的公共管理者 在历史的长河中，无论是理论研究还是治理实践，精英话语均处于统治地位。 对精英的理解也较本文所阐释的内涵更为丰富，更不乏为精英辩护者。奥尔加特 认为，“少数精英并不是指那些自以为高人一等的人，而是指那些对自己提出更高 要求的人，哪怕这些要求是她自己无法实现的”固；而威廉亨利则认为，对精英 制度的刻意回避或摈弃已使( 美国) 社会的各个角落弥漫了一股降低标准、趋时 俗媚之风，使得社会前进的动力日益衰竭，因此，应该“向高标准看齐。但是， 无论这些观点是出于精英意识、群体利益，还是出于某种对社会进步的责任感， 将精英定位为“唯一 的公共管理者的论调却是不曾变化固，公众谋求公共行动的 需求不但是不被允许的、甚至是不被承认的。 。洛克，政府论( 下) ，北京：商务印书馆，1 9 9 7 年。 1 美】威廉亨利，胡利平译，为精英主义辩护，南京：译林出版社，2 0 0 0 年，第7 页。 白对精英的“辩护”观点可参看f 两】，奥尔加特加寨特，刘训练等译，大众的反叛，长春：吉林人民出版社， 2 0 0 4 年；【美】威廉亨利，胡利平译，为精英主义辩护，南京：译林出版社，2 0 0 0 年。 l o 就公共管理领域而言，甚至自其诞生之日起就带有明显的“精英 腔调，把 公共管理视为少数精英或精英群体的事业，主张由精英或精