（行政管理专业论文）中国第三部门治理功能实现机制研究.pdf

摘要 摘要 在当今变化多端的社会环境中，第三部门的发展成为具有世界共性的社会演变 趋势之一。有效的市场机制和民主政治离不开发达的第三部门支持。对于正在经 历从计划经济体制向市场经济体制过渡的中国社会而言，第三部门的产生和发展 有其特殊的历史背景和现实状况，它是计划、集权和市场失灵的产物。在现实中， 由于全能国家的惯性思维，中国第三部门的运行带有很强的行政色彩，在公共物 品和服务领域中政府垄断依然存在，第三部门没有正常和高效的发挥它在公共资 源配置过程中的作用。政府行政体制改革将如何为第三部门功能实现提供合理的 制度空间成为我们要思考的首要问题。 本文的基本要点如下： 一、首先明确的将第三部门定位为社会生活领域中与政府并重的治理主体，说 明了什么是第三部门治理功能。在此基础之上，笔者描述了第三部门治理功能实 现状况不理想的现状，分析后得出的结论是第三部门功能实现所需的外部条件不 完善，特别是政府与第三部门的关系模式不协调。 二、其次，文章对解决问题所运用和涉及到的理论和实践经验作了一个梳理。 由于我国第三部门的发展起步较晚，目前不但没有成熟的理论研究成果，在具体 实践中也处于摸索阶段，因此对国外成熟理论的引介和国外实际经验的借鉴，对 未来我国第三部门的健康发展有非常重要的启示作用。 三、全文的重点放在了第五、六章。依据细致的分析，并结合了中国的具体实 际情况，笔者得出了应在政府与第三部门之间建立政府主导的竞争合作关系模式 的结论，并就这一全新模式所涉及的理论体系和实际运行机理逐一进行了分析。 四、理论上的分析只有运用到实践中才能体现真正的价值。因此在全文的结束 部分，笔者就如何将这种全新模式付诸实施给出了相应的对策和建议：在符合上 述创新机制的前提下，从第三部门治理功能发挥作用的外部环境和自身能力的建 设两个方面共同努力，从问题的深层次入手把问题解决好。 总结整篇文章，我们从理论和实际两个方面对第三部门治理功能实现机制问题 做了分析，也给出了解决问题的建议，希望对转型时期中国的第三部门的发展做 出一些贡献。 关键词：第三部门；政府；治理功能；机制 a b s t r a c t i nn o w d a y sc h a n g e f u ls o c i a le n v i r o n m e n t , t h ed e v e l o p m e n to ft h et h i r ds e c t o ri s o n eo ft h et r e n d st h a tt h es o c i e t yw i t hg e n e r a l i t yo ft h ew o r l dd e v e l o p s e f f e c t i v e m a r k e tm e c h a n i s ma n dd e m o c r a t i cp o l i t i c sl e a v ed e v e l o p e dt h et h i r ds e c t o ro f s u p p o r t s b u tt h es p e e c ho ft h ec h i n e s es o c i e t yc a r r y i n go u tt h et r a n s i t i o nt ot h e m a r k e te c o n o m i cs y s t e mi ng o i n gt h r o u g hp l a n n e de c o n o m i cs y s t e m ，p r o d u c t i o na n d d e v e l o p m e n to ft h et h i r ds e c t o ra r ei t ss p e c i a l h i s t o r i c a lb a c k g r o u n da n dr e a l i s t i cs t a t e i ti sar e s u l tp l a n n e d ，c e n t r a l i z a t i o no fs t a t ep o w e ra n dm a r k e td on o tw o r k i nr e a l i t y , b e c a u s eo ft h ei n e r t i at h i n k i n go ft h ea l l r o u n dc o u n t r y , t h e r ei s v e r ys c r o n g a d m i n i s t r a t i v ec o l o ri nt h em o d e mo p e r a t i o no ft h et h i r ds e c t o r t h em o n o p o l yo ft h e g o v e r n m e n ts t i l le x i s t si np u b l i ca r t i c l e sa n dt h es e r v i c ef i e l d , t h e r ei sn on o r m a la n d h i g h e f f i c i e n ti t sd o i n gi np u b l i cr e s o u r c ed i s t r i b u t i o no ff u l lp l a yi nt h et h i r ds e c t o r h o w p o l i t i c a ls t r u c t u r er e f o r mo f f e rf o rr e a l i z a t i o no ft h ef u n c t i o no ft h et h i r ds e c t o r r e a s o n a b l es y s t e ms p a c eb e c o m ew ew a n tp r i m a r yp r o b l e mt h a tt h i n kg o v e r n m e n t t h i st e x th a sd r a w nl e s s o n sf r o mt h e f o r e i g nt h e o r e t i c a l r e s e a r c ha b o u t d e v e l o p m e n to ft h et h i r ds e c t o ra n dc o n c r e t ep r a c t i c e ，h a v ep r o b e di n t ot h em o d e s e l e c t i o n sa n dc h a r a c t e r i s t i c so ff o r e i g nd e v e l o p m e n to ft h et h i r ds e c t o r c o m b i n et h e c o n c r e t er e a l i t yo fo u rc o u n t r y , h o p et ol o o kf o ro u ta n dd e a lw i t ht h eb e s tm o d et h a t g o v e r n m e n ta n dt h et h i r ds e c t o rd e v e l o pt h er e l a t i o n t h i st e x td i v i d e sf o rs i xp a r t s a l t o g e t h e r ：t h ef i r s tt h r e ep a r t sa r em a i n l yt oi n t r o d u c e ，i n t r o d u c er e l e v a n tc o n c e p t ， w e s t e r nm o d ea n dt h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n i ti sf o rs o l v i n gt h ef o r e s h a d o w i n gt h a tt h e c h i n e s ep r o b l e md o e s ；p a r tf o u r , c o m bo n eo fc h i n a sc o n c r e t es t a t ea n df i n do u tt h e p r o b l e me x i s t i n gi nr e a l i t y p a r tf i v e ，i ti saf o c a lp o i n to ft h ew h o l ep a g ea r t i c l e ，i ti s f r o mt h eo p e r a t i o nc o u r s e ( m e c h a n i s m ) a n g l el a s to r i g i na n di t i so fa p p r o a c h i n ga s u b j e c tp r o d u c t i o n ，s h o u l dp r o v eo u rc o u n t r yt h et h i r ds e c t o ra n dr e l a t i o nb e t w e e nt h e g o v e r n m e n tr i g h ts t a t e ，h a v er u nt h ei n n o v a t i o no nt h em e c h a n i s m p a r ts i xs o l v et h e k e yp a r to ft h ep r o b l e m ，i m p l e m e n tt h ei n n o v a t i o no fm e c h a n i s mf r o mt h e o r yt ot h e m o s ti m p o r t a n ts t e pi np r a c t i c e k e yw o r d s t h et h i r ds e c t o rg o v e r n m e n tt h em a n a g ef u n c t i o nm e c h a n i s m i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为 获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 签名：兰螽、 日期：如6 年岁月2 de l 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：姜蠢，导师签名：磴 日期：姗6 年 h 2 0 e t 第一章引言 1 1 研究背景及意义 第一章引言 1 9 7 8 年以来，中国开始了涉及政治、经济和社会一切领域的广泛而深刻变革。 经济体制改革以来，中国逐渐打破了所有制结构单一、僵化，公有制特别是国有 制一统天下的局面，形成了以公有制经济为主体、多种经济成分共同发展的新形 势和新格局，市场体制的框架已初步形成。伴随着经济领域的不断扩展，一个不 受国家权力控制的自治经济领域正在迅速形成和发展中。这个自治经济领域既是 公民社会的重要内容，也是公民社会赖以生长的基础。而这个领域典型代表就是 我国第三部门的发展。目前，通过努力，中国政治领域和经济领域的改革已经有 了比较明确的目标和方向，但在社会领域中，改革的方向和蓝图却还相当的模糊。 世界范围的改革实践表明，现代改革是整体的改革，现代政府、现代企业与现代 社会是相互促进，相互依存的。没有健全的社会领域的支持，市场体制和民主政 治体制是无法完善的。因此，研究第三部门的发展，并通过这种研究推动第三部 门的发展，就成为当今中国社会科学领域内最重要的任务之一。 事实上，中国第三部门并不是一个新鲜事物，但第三部门发展现状并不理想， 理论上对第三部门的系统研究也还仅仅处在起步阶段。从实践层面来看，尽管第 三部门已经成为我国社会经济发展中的一支重要力量，但就其能够和应当发挥的 作用而言，中国第三部门作用发挥的程度还非常有限，发挥的水平也很低，发展 速度很慢。特别是与国外第三部门的发展相比，和正在兴起并日趋完善的市场经 济的发展相比，和改革开放以来社会巨大变迁带来的需求相比，我国第三部门表 现出明显的先天弱质和后天困难，大多数第三部门在政府规制和市场挤压下艰难 寻求生存和发展之路，难以展现像国外第三部门所具有的勃勃生机。从理论层面 来讲，第三部门的研究是当今国内学术界的一个前沿课题，研究者们己逐步将注 意力放在了政府体制和市场体制之外的社会利益空问的扩展上。目前，对第三部 门的研究己逐渐从理论要领的引入，向关怀本土经验的实证研究转向，以及从单 一的国外经验介绍模式向综合的比较研究分析转向，这都取得了不少研究成果。 但总体上看，这些研究都还处于起步阶段，在第三部门与政府的关系定位、第三 部门自身能力建构以及适合中国第三部门发展的路径探索等方面的研究仍有待进 电子科技火学硕士学位论文 一步深入和拓展。本文作者选择第三部门治理功能实现机制作为研究课题，也这 是基于这样的现实背景和研究现状，希望通过一个新的视角( 机理分析) 来寻求 解决中国第三部门发展困境的方法。 第三部门治理功能实现机制问题的研究实质上是基于政府实现“善治”的考 虑。“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它 是政府与公民对公共生活的合作管理，是国家权力向社会的回归，善治的过程就 是一个还政于民的过程。在第三部门活跃的社会中，国家和市场都会更有效的运 作。第三部门的不断发展反映和表达了公民意愿，培养了民间交流和自主管理的 方法与技能，增强了社会成员的个人自我管理能力。总之，第三部门的发展及其 在教育、政治参与等社会各个方面所发挥的巨大作用增强了公民和政府在社会公 共事务上的合作管理，促进了公民社会发展和善治的形成。机制的研究和创新正 是与善治理论紧密结合，从治理模式转变过程入手，寻找出解决问题的最佳途径。 这也正是该项研究最重要的意义所在。 1 2 国内外研究现状 第三部门的相关研究的兴起开始于2 0 世纪8 0 年代。相比较而言，美国的研 究处于前沿领域，特别是美国约翰霍普金斯大学萨拉蒙教授主持的非营利部门国 际比较研究项目。在1 9 9 0 1 9 9 9 年期间，他对全球4 1 个国家第三部门组织作了详 细的实证研究，特别对其中2 2 个国家的非营利部门的范围、结构、筹资和作用等 进行了分析，编著了其代表作全球公民社会一书。此外中国人民大学出版社 在2 0 0 0 年还引入了由里贾纳e 赫兹琳杰等人编著的非营利组织管理一书， 其中详细的介绍了美国非营利组织的运作模式，指出非营利组织的经营管理需要 引入营利精神和商业行为，可以与商业运作和谐的结合为一体。另外美国学者朱 莉费希尔所著的 n g o 与第三世界的政治发展从政治体制的角度详细论述了第 三部门组织对政治体制的影响和可持续发展的希望。 就世界范围看来，大多数学者的研究成果可以归结在两个向度上：一是解释 第三部门的出现和持续发展，其中以政府失灵理论和市场失灵理论，以及治理理 论最受到关注。相关的论文有1 9 9 4 年萨拉蒙刊登在外交事务上的非营利部 门的兴起，以及1 9 9 7 年11 月美国政治和社会学学会年刊干棵橡树上的j l 费尔南多与a j 赫斯顿合著的国家、市场和公民社会之间的非政府组织等。 二是评判第三部门的出现和发展对社会生活所造成的作用和影响。其中以一个冷 第一章引言 落已久的经典学术论题一市民社会理论的复兴和拓展最有代表性。这一思路的代 表作有邓正来和亚历山大主编国家与市民社会：一种社会理论的研究路径等。 国内对第三部门的研究随着第三部门的日益兴起也在逐渐深入。在社会转型 的特殊历史时期，中国学者对第三部门的研究集中在这样几个方面：一是有关国 家与社会关系的研究，既包括引介国际学术界的研究成果，也包括依据中国语境 的经验所展开的理论反思。( 张静主编：国家与社会杭州：浙江人民出版社1 9 9 8 年版。) 二是有关社团组织的研究，其中既有大量的学理性实证研究和历史研究， 也有处于政府公共管理之需的对策性研究。( 王颖等：社会中间层：改革与中国 的社团组织北京：中国发展出版社1 9 9 3 年版。) 三是有关农村村民自治委员会 和城市社区居民自治管理组织的研究。( 社科院农村所：大变革中的乡土中国： 农村组织与制度变迁问题研究北京：社会科学文献出版社2 0 0 0 版。) 四是在第 三部门研究的名义下集中于对民办性质的社会公益事业或组织的研究。( 1 9 9 9 年 浙江人民出版社出版的“第三部门研究丛书”，包括王绍光：多元与统一：第三 部门国际比较、秦晖：政府与企业之外的现代化：中西公益事业史比较研究 等。) 这些方面的研究为未来更加丰富和深刻其研究成果准备了必要的知识基础， 因而可以预期的是，第三部门研究在中国还会有更大的发展。 1 3 问题的提出 1 3 1 基本概念 在现代公共管理的大框架下，第三部门在提供公共服务，参与国家治理，促 进社会进步等方面都发挥着重要的作用，第三部门己经逐渐成长为公共管理的重 要主体之一。“长久以来，政府作为公共权力的载体，在公共事务治理领域扮演着 主要的角色，而第三部门则在它诞生后的大部分时间里，一直处于暗淡的潮起 潮落中，颠沛于社会的边缘。”1 但随着政府在公共事务治理的诸多层面上表现 出一种“心有余而力不足”的无能态势，。”公共事务治理边界的逐渐开放以及第 三部门的迅猛发展，人们又开始关注于第三部门在社会发展中的重要作用。 一、第三部门 第三部门这个概念最早由美国学者l e v i t t 于1 9 7 3 年提出。l e v i t t 认为第三 部门是通指那些处于政府和营利性企业之间的组织。后来这个概念被学术界广泛 接受并使用。但是单从字义上讲，“第三部门”作为一个概念使用，它以否定或排 电子科技大学硕士学位论文 斥性表达着一个包容性极大的组织的空间。学术界在使用这一概念时，往往又暗 含着一些特定的判断，因而使这一概念在研究中具有的可操作性很强。这些判断 往往针对的是“第三部门”某一方面特征而言的，因而在不同的研究者那里，“第 三部门”概念又与另一些相关概念具有联带性和替代性的关系。比如“独立部门” ( in d e p e n d e n ts e c t o r ) ，“非营利组织”( n o n p r o f ito r g a n iz a tio n ) ，“慈善组 织”( c h a r i t a b l es e c t o r ) ，“志愿者组织”( v o l u n t a r ys e c t o r ) ，“非政府组织” ( n o n g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n ) ，“公民社会”( e i v i ls o c i e t y ) 等。“3 实际上， 对于到底什么是第三部门，国际学术界并没有统一的认识。但最受到普遍认同的 是由美国约翰霍布金斯大学非营利组织比较研究中心所提出的“结构一运作”定 义。这一定义着眼于组织的基本结构和运作方式，认为凡是具有以下五个特征的 组织均可被视为第三部门：一是组织性；二是民间性：三是非营利性；四是自治 性；五是志愿性。此外国际上比较流行的还有法律定义、收入来源定义和功能定 义等多种定义方式。 总结归纳上述各种概念，对于“第三部门”便可以形成一种操作性概念：“第 三部门”是由保持相同或相近志向的志愿者所组成，具有稳定的组织形式和固定 的成员一领导结构，超出政府机构和私人企业之外而独立运作且发挥特定的社会 功能，不以营利为目的而关注于特定的或普通的公众事业的民间团体。 二、第三部门治理功能 第三部门治理功能是相对于第三部门治理主体地位的确立而言的。在公共管 理主体格局中，不是单一的平面结构，而是一种多元主体结构。市场是看不见的 手，政府是看得见的手，第三部门则是它们之外的第三只手。它代表着公私二元 领域建构基础上的一种社会中介机制，既发挥着不同于政府的社会事务管理功能， 又履行异于一般商业经营的社会服务义务，在教育，科技，文化，环境，医疗卫 生，社会服务与救助等政府与企业部门“不愿做，做不好，或不常做”的领域， 发挥着重要和积极的作用”1 。第三部门治理功能主要有以下的几个方面： l 、弥补政府在公共产品供给上不足，满足社会对公共产品多样化需求 在多元社会中，人们的需求是多种多样的，而政府所面对的是全体社会成员， 其行为带有很强的普遍性，其服务趋向于各地一致。面对多样化的社会需求和利 益格局，政府很难做出及时适当的反应去满足数目巨大，种类繁多，彼此冲突的 局部需要。而第三部门的产生本身就是社会需求和利益多元化的结果，它支持和 体现了社会的“自由”和“多元化”价值，所追求目标也正是满足特定群体的利 益和要求。”3 可以说第三部门弥补了政府在满足社会多元需求方面的不足。1 9 9 0 第一章引言 年的调查数据显示存法国，有3 0 以上的儿童护理和5 5 的居民护理是由第三部 门提供的，美国5 0 以上的医院床位和5 0 的大学，日本7 5 以上的大学是由第三 部门举办的。这些比例在近年来有了更高的提升。 2 、提高公共产品的供给效率 作为一个庞大科层机构，政府官僚体制弊端多多，往往很难对新的社会需求 和发展机会做出快速适宜的反应，加上政府体制的自身缺陷，又使得政府官员缺 乏降低成本，增加产出的内在动力，这一切都会使政府效率低下。从2 0 世纪7 0 年代以来，第三部门开始逐渐承担起某些公共物品的供给。些原来由政府承担 的实施性和操作性工作也逐渐由第三部门来完成，如在联合国体系内，包括世界 银行在内的各种机构在对发展中国家的资助中，第三部门己经成为项目实旅和服 务提供的重要力量：国际发展援助也将第三部门当作一个越来越重要的资助对象 和从事开展活动的伙伴。越来越多的国家把第三部门作为服务合同的签订者，开 始要求第三部门在社会发展中承担更大的责任。另一方面，就第三部门本身特性 而言，第三部门的专业性为它提供高效率工作提供了保障。现在有许多具有专业 知识的专业性学术团体开始承担起政府智囊团的角色，为政府的决策提供咨询和 参谋，从而对政府决策产生重要的影响，推动了政府的决策民主化，减少政府决 策的失误，提高政府的工作效率。”。 3 、有效分担政府责任，有利于形成自律性社会秩序，促进社会稳定 西方社会将治理概念引入，就意味着在西方行政改革中，政府不再是社会唯 一的权力中心。第三部门参与治理促使行政体制的改革，即从政府单一治理转变 为政府与第三部门体制相结合的治理体制。各种得到公众认可的第三部门都可能 成为不同层面上的权力中心，它们与政府或私人企业之问平等合作，共同分担责 任。”1 在我国，第三部门正逐渐向原政府完全垄断的公共领域的核心地带渗透， 如教育，扶贫，环保，医疗卫生，社会福利、救灾以及妇女儿童保护等，第三部 门在这些领域开展大量工作。1 在分担政府责任的同时，第三部门还有利于形成自律性的社会秩序。第三 部门倡导积极的道德观，形成社会大众普遍认同的公共意识。它通过协调个人， 企业和政府之间的相互关系，缓和各方面冲突，依靠社会自律维持社会秩序。与 此同时，基于具有较强感召力的共同目标和自觉认可的价值理念，第三部门组织 成员之间也易形成相互支持，互相合作的关系。第三部门对其成员行为提供自律 性的约束，有利于形成社会秩序，促进社会的稳定和发展。 4 、第三部门制约政府权力，维护公民权利，推动民主政治 电子科技大学硕士学位论文 第三部门作为参与公共事务的管理，分享和制约政府权力以及内部事务自主 管理，是政治民主化进程的重要推动力量。政府收缩权力和职能范围，还权于公 民社会，让公民自主管理并参与公共管理，用法律规定政府和社会的行为边界， 这既是第三部门发展的必然要求，又是民主政府的重要内容。在第三部门组织中， 人们的生活是民主的，它带有自觉，自愿和参与的风格。民主己经成为人们的生 活方式，它融入了人们的日常生活，使得民主价值的观念深入人心，可以说第三 部门是民主价值社会化的重要途径。“” 1 3 2 中国第三部门的兴起原由及现状 任何一个社会组织和社会秩序的存在都有其深刻的社会需求，社会需求的变 化是导致社会制度变革的根本力量。在我国，第三部门的兴起不是偶然的，它源 于一系列来自公民个人、政府以外的各种机构以及政府本身的压力。特别是改革 开放以来，我国的经济体制改革和政府改革通过为第三部门的发展创造需求引发 适应性调整，促使第三部门的兴起。 1 、始于1 9 7 8 年的经济体制改革为第三部门发展带来了生存空间 一方面，随着国家控制资源范围的缩小和力量的减弱，一部分资源则从国家 的垄断中游离出来，成为“自由流动资源”，同时，具有与“自由流动资源”的释 放同等重要意义的“自由活动空间”也有所扩展，这就为第三部门组织提供了生 存与发展的基础。“”另一方面，社会主义市场经济体制的逐步确立与发展，使产 权制度、契约思想逐步深入人心，使人们对国家权力的认识以及认同程度发生了 深刻的变化。市场与政府同时成为资源配置的主体。人们不再迷信于传统的政治 权威，而逐步以志愿、自主的共同体形式参与到公共物品分配的竞争活动中来。 这样直接导致了现代社会体制下对国家权力的限制，促使传统的“全能型”国家 向“有限型”国家的转变。由于对国家权力根本性限制得以实现，第三部门的发 展和功能的实现也就获得了基本的制度空间。“4 2 、政府行政体制改革和政府职能转变为中国第三部门发展提供直接动因 在传统的行政管理体制下，中国政府控制着大量的社会资源，阻碍了第三部 门的发展。随着经济体制改革的深入，政府机构改革也稳步推进。政府机构改革 的重点是转变政府职能，而转变职能的根本途径就是权力下放，政企分开，政事 分开和政社分开。因此，政府行政体制的改革如同经济体制改革一样，再次调整 了政府与市场、政府与社会的关系，从而为我国第三部门的发展提供了更为广阔 第一章引言 的空间。事实卜，1 9 9 3 年政府进行机构改革的影响之一，就是直接导致了我国社 会团体的又一次快速增长。 3 、公民社会发展的需要是中国第三部门发展的内在动因 在市场经济体制为主导的社会中，政府不再拥有绝对的权威，它逐渐转变成 为以公民群体认可为前提的平等竞争主体。公民与政府的关系从控制与被控制到 合作伙伴关系和竞争体制下的契约关系。公民个体的权利地位得到前所未有的突 出和强调，其直接的体现就是同改革所引发的政治、经济领域的变化相契合。在 二者之间，非官方的、非正式的民间经济和社会组织的大量出现，并且同国家体 制的界限日趋明显，活动空间的日益扩大。 4 、社会的稳定和发展使第三部门的参与不可或缺 首先，多元化的利益主体需要用新的组织形式来维护自己的利益，例如各种 由农民组成的专业协会、个体户组织的联合会等等；另方面，对于政府来说， 也需要有一个中介性的组织来沟通政府与这些利益主体之间的联系，这样不仅有 利于减少政府收集信息的成本，提高公共政策的效率，也有利于社会控制和社会 稳定。其次，社会不公平现象普遍存在，出现了许多新的弱势群体以及由此产生 的社会问题，例如失业、腐败、艾滋病问题、吸毒问题、环境恶化、老年人问题 等。这些问题很难完全单纯依靠政府或市场来解决。因此在这种情况下，社会就 需要有组织的创新，来弥补政府与市场的不足。而第三部门组织以关心人类福利、 保障公民权利、促进基层社会发展为其主旨，具有仓4 新性、灵活性的优势，与基 层联系密切，了解基层实际情况，且成本低、效率高，这些优势使第三部门组织 在满足弱势群体需求、解决社会问题方面具有政府与市场不可替代的作用。人们 也寄希望于第三部门在消除贫困、解决就业、增进社会融合方面做出应有的贡献。 最后，随着改革开放的深入和我国加入w t o ，中国的国际交流与合作日益增多， 因此在很多领域需要与国际接轨，这也使得中国培育和发展社会中介组织的任务 格外迫切，尤其是培育和发展沟通政府与市场、政府与社会的自治性、自律性的 行业协会、商会等。 上述诸因素对我国第三部门的发展具有举足轻重的影响，但与西方国家第三 部门的发展来源于社会的自我发育不同，我国第三部门并不是完全自发的、自下而 上产生的。获得政府的认可支持，必要时官民兼具，则是我国第三部门存在的重要 特点。这是由于我国政府与社会的关系历来都是建立在权力对民众生活全面渗透 的基础上，包括社会的自我组织、民众基层事务的参与管理都不得不通过政府的提 倡组织才得以实现。 电子科技大学硕士学位论文 党的十一届三中全会以来，我国经济体制改革取得了突破性进展，特别是社会 主义市场经济体制的建立与完善，使我国的生产力得到极大的发展，多种所有制和 多元化利益主体进入社会，政府部门的部分社会职能逐步向非政府组织转移，群众 参与社会管理的积极性高涨，这就为第三部门的发展奠定了基础。短短十几年间， 我国第三部门以不同寻常的速度发展。到1 9 9 8 年末，已经登记注册为社团的全国 性的协会、学会、基金会以及慈善会等约有18 0 0 多个，其中基金会有1 0 0 个左右。 地方性的社团法人约有2 0 多万个，其中基金会有10 0 0 个左右，慈善会有上百个。 第三部门的兴起，有效地利用了我国丰富的人力资源、物力资源和自然资源，打破 了过去由政府包办一切的社会结构，形成了与企业一市场体系和政府一国家体系 并列的第三体系，成我国社会主义现代化建设的一支重要力量。 当前中国第三部门的主要活动领域包括：学术研究、行业管理、国际交流、社 区管理、慈善、公民互助等等。第三部门的职能也扩展为：为公民提供互助的组 织方式；为公民提供参与社会生活的渠道；培养公民民主的生活方式；综合、表 达、捍卫各种特殊群体的利益，满足社会对多元化的需求，支持社会的多元格局； 克服官僚主义弊病，对各种新的需求和机会做出迅速反应，在思想、文化、科学、 技术、组织方式、制度安排等各个领域，承担创新职能，积极引导社会发展的潮 流等等。1 可以说，从我国的情况来看随着社会的发展以及经济的转型，特别是伴随着 行政改革的不断推进和深化，第三部门组织获得了发展的体制空间，各种具有不 同价值取向和不同利益关注的第三部门组织如雨后春笋般涌现。尽管中国的非营 利组织无论从总体结构还是从内部治理来看都远未达到成熟、完善的程度，而且 我国的第三部门在资源动员、志愿者组织、提高公益效率及政府合作方面都还存 在不少局限性，但每个人都不得不承认：第三部门组织己成功地嵌入中国社会， 成为社会生活中的一个重要组成部分。 1 3 3 功能实现障碍 虽然第三部门在公共管理领域中发挥着重要的作用，但第三部门并非包治百 病的灵丹妙药，万能钥匙。正如政府失灵一样，第三部门也有自身的局限性，也 会失灵。因此，任何对第三部门功能影响过高的估计或盲目乐观，都可能造成严 重的后果。 事实上，第三部门功能发挥失常主要有两方面的原因：( 1 ) 第三部门功能实 第一章引言 现的外部环境不够理想。这主要是指政府和市场、第三部门的相互关系与作用没 有协调好，第三部门的产生和发展需要与之相适应的社会条件的支撑：经济增长 为第三部门功能实现提供资金来源；有限政府为第三部门提供自主活动的政治空 间；必要的法律制度可以规范第三部门的行为；社会资本的注入和支持为第三部 门功能实现提供思想动力和文化支持。可以浇第三部门功能的实现离不开其生存 的环境。但现实情况是经济发展参差不齐，各国法律制度的建设差强人意，政府 职能的转变迟滞落后，发展中国家的公民社会更还处于萌芽状态。( 2 ) 第三部门 自身缺陷也会导致其功能实现过程出现障碍，功能实现的结果出现偏差。这主要 表现为：第一，几乎所有国家的第三部门组织都存在不同程度上的资金匮乏问题。 民间的捐款根本不能满足第三部门活动的资金需求，其中绝大多数都依赖于政府 拨款或资助。美国1 9 9 2 年第三部门的资金总量为5 0 5 8 亿美元，其中百分之三十 来自政府。在别的国家，第三部门对政府的资金依赖程度更深。第二，第三部门 的狭隘性。不同群体建立组织的能力是有差异的，所获取的资源也各不相同，这 使得某些弱势群体建立和发展自己的组织困难重重，后果可能是更加强了社会的 不平等。第三，第三部门自组织问题，也就是第三部门内部管理问题。普遍存在 的是第三部门的家长作风。在第三部门中，那些掌握组织经济命脉的人对如何使 用资源有很大的发言权，他们在做决策时可能不征求受惠人的意见，也不对社会 大众负责，因此，富人偏好的服务( 如高雅艺术) 往往会得到优先考虑，而穷人 渴望的基本服务却很难提上议事日程。有时他们还会滥用特权，谋取自己的某些 不正当利益，甚至贪污腐败，中饱私囊。因此，第三部门在管理上所存在的缺陷 也制约着第三部门治理功能的实现。“” 与发达国家比较，发展中国家第三部门功能实现中所遇到的问题更加特殊。 主要表现在：( 1 ) 社会经济的欠发展导致第三部门功能实现所需要的资金缺口更 大，资金募集不足的困难很难克服。( 2 ) 社会分化程度低，中间阶层发展不足。 中间阶层是第三部门功能实现的社会基础。发展中国家，包括中国，第三部门还 处在起步阶段，无论是第三部门的数量、质量、布局还是行为能力都不能满足实 际需要。第三部门功能实现的社会基础还不充分。( 3 ) 公民社会尚未建立。缺乏 自由结社的民主意识，使得第三部门的发展缺乏公民文化的支持。( 4 ) 政治民主 化程度低。一直以来多数发展中国家的政府都是强权统治社会，社会的自主程度 不够，第三部门独立发展和发挥作用的活动空间非常有限。( 5 ) 法制水平很低。 公民的基本权利得不到充分保障，政府的权力不能得到有效制约，第三部门发展 和功能的实现得不到法律的支持、规范和引导。 9 电子科技大学硕士学位论文 根据清华大学非政府组织研究所的调查结果来看，中国第三部门发展和功能 实现面l 临特殊的困境：缺乏社会公信度，严重影响资金来源；一些第三部门组织 缺乏明确的宗旨和使命，缺乏竞争机制；行政干预现象普遍存在，官办比例较大； 工作方法带有浓厚的行政化倾向，运行效率低，缺乏主动性，创造性和进取精神； 缺乏对第三部门的监督等。“ 1 3 4 机制问题的提出 为了分析和解决第三部门功能实现障碍，首先需要考虑的也是最为重要的关 键因素就是第三部门功能实现的外部环境问题。这一问题的核心要点就在于政府 治理模式的转变。政府治理就是指政府行施政治、经济和行政权力，对社会的公 共事务进行管理的过程，其目的在于有效的解决公共问题，实现公共利益。现在 已经明确了第三部门作为公共管理主体的地位和功能之后，我们就要开始思考在 现实这样一个多主体、网络化的公共管理格局中，政府应该与第三部门采取一种 什么样作用模式以及政府如何利用这种作用关系来达到社会良性治理的终极目 标。一直以来，人们倾向于孤立的谈论政府和第三部门的作用、角色和功能的问 题，没有从二者联动的角度去解决问题。这也就是问题长期得不到解决的原因。 事实上，政府和第三部门在公共管理领域中应当承担何种角色，发挥何种作用的 问题虽然重要，但对于公共治理而言，二者如何协调作用，发挥二者优势的问题 更为现实和重要。这就是笔者所说的机制问题。 机制又称为机理，在自然科学中引申为事务或自然形象的作用原理，作用过 程及其功能。在社会科学中机制有了三个基本含义：一是指事物组成要素的联系， 即结构；二是指事物在有规律的运动中发挥作用、效应及功能；三是指发挥功能 的作用过程和作用原理。把这三者综合起来概括为：机制就是“带有规律性的模 式”。“在公共管理的视角下，就指不同主体之间相互作用和相互联系的一种制度 性安排。 本文引入机制分析的概念，是希望通过寻找一种有效的机制( 互动作用模式) 为第三部门功能实现提供一个良性、动态的外部环境，使得政府与第三部门的行 为更加符合促进社会发展、维护社会公平，实现公众利益的需求。在此我们就明 确知道机制创新可以成为联系目标和行为之间的最佳桥梁，公共治理的目标只有 通过有效的机制才能达成。现在，我们公共治理的核心就要转向设计和选择有效 机制的过程中。 1 0 第二章理论准备 第二章理论准备 从理论上讲，第三部门的研究是当今各国公共管理领域研究的一个热点。虽 然第三部门的发展是近3 0 年的事情，但第三部门所受到的关注却是前所未有的。 为什么第三部门组织在这一时期蓬勃兴起? 它和营利组织相比有什么不同的性 质? 在整个组织体制中的作用和角色如何? 如何能更好的发挥作用? 各国的政治 学家，社会学家，经济学家，管理学家等都试图从不同的视角给这种现象做出理 论上的阐释和指导。下面是几种对第三部门功能实现有积极指导和分析作用的理 论阐述。 2 1 治理理论 自从1 9 8 9 年世界银行首次使用“治理危机”一词以来，“治理”一词便广泛 的应用于社会科学界，而且不再仅仅局限于政治领域，而是被拓展到经济、社会、。 文化等诸多领域。到了2 0 世纪9 0 年代以后，研究治理的西方学者则对治理理论 作了许多的新界定。其中最为权威的是联合国全球治理委员会的定义。该委员会 于1 9 9 5 年发表了一份题为我们的全球伙伴关系的研究报告，其中从实践的角， 度界定治理：治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。 它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既 包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合 其利益的各种非正式的制度安排。治理显出四大特征：治理不是一整套规则，也 不是一种活动，而是一个过程；治理的过程基础不是控制，而是协调；治理既涉 及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”“ 就其直接原因而言，西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张 用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国 家的失效。市场失效指的是仅运用市场的手段无法达到经济学中的帕累托最优。 市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状 态、统计成本等方面存在着内在局限，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最 佳配置。同样，仅仅依靠国家的计划和命令等手段，也无法达到资源配置最优化， 最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。正是鉴于国家的失效和市场的 电子科技大学硕士学位论文 失效，“越来越多的人热衷于以治理机制对付市场和( 或) 国家协调的失败”。“8 2 1 1 治理与统治 让一彼矣尔戈丹曾说：“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”。“”“治 理”与“统治”从字面上看似乎差别不在，但其实际含义却大不相同。在讨论中， 正确的区分治理和统治这两个概念是正确理解治理的前提基础。在西方，“统治意 味着国家的正式机构及其对合法的强制性权力的垄断”。“”在这种意义上，政府包 括了如下的几层涵义，一是存在一整套正式的组织机构，它拥有对同一社会中其 他组织和团体强制性权力，而且这种强制性权力得到了其他组织和团体的承认， 在现代社会中，这套组织机构就是政府；二是在对公共事务的管理或处理方面， 政府拥有决策权，同时也承担起最终的责任，三是虽然政府可以采用不同的行为 方式，但这些行为的实质性效力取决于政府强制力的存在。政府活动的过程就是 权力的运用过程。概括下，统治是指国家及其执行机构政府基于社会统治和管理 需要而实施的具有权威性的专门的公共管理活动，统治模式下的公共行政管理， 则是政府机构对国家和社会的公共事务进行垄断性和强制性的管理。 治理作为新时代的一种管理过程，与统治有着深厚的历史渊源和广泛的联系， 即在公共管理过程中，治理也像政府统治一样需要权威和权力，最终的目的也是 为了维持正常的社会秩序。但治理作为统治一词发展和替代，又展现出与统治的 不同之处：( 表3 1 ) 表3 1 统治治理 管理主体社会的公共机构，主要是政府机关既可以是公共机构，也可 以是私人机构，公私合办 的机构；强调多元性和多 样性 管理手段源自政府的法规命令，以强制为主，公民的认同和共识，以自 可以使用暴力手段愿为主，靠的是体现着共 同目标的主动精神 管理中权力运单一的、自上而下的多元的、可以互动的 行方式 管理范围以领土为界的民族国家可以是特定领土界限内 的民族国家，也可以是超 越国家领土界限的国际 领域。 第二章理论准备 2 1 2 治理与善治 治理能够在一定程度上克服政府和市场的缺陷，但治理也存在着失效的问题。 为了克服治理失效，人们又提出了有效治理或善治理论，这也是治理理论追求的 基本目标。俞可平教授认为，所谓善治就是使公共利益最大化的社会管理过程， 善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公 民社会的一种新型关系，是二者的最佳状态。”善治的基本要求有六个：l 、合法 性。它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。合法性越大，善 治的程度便越高；2 、透明性。它指的是政治信息的公开性。透明程度越高，善治 的程度越高：3 、责任性。它指的是人们应当对自己的行为负责。公众、尤其是公 职人员和管理机构的责任越大，表明善治的程度越高；4 、法治。法治的基本意义 是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在 法律面前人人平等。法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充 分尊重，没有建立在法律之上的社会程序，就没有善治；5 、回应。公共管理人员 和管理机构必须对公民的要求做出及时和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。 回应性越大，善治的程度也就越高；6 、有效。这主要指管理的效率。它有两方面 的基本意义，一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大 限度的降低管理成本。善治与无效的或低效的管理活动格格不入。善治程度越高， 管理的有效性也就越高。n 2 ， 通过概念分析，我们可以看出，善治与我们研究第三部门的有密切的关系。“善 治实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。