（工商管理专业论文）我国农村污水处理项目bot运作模式研究.pdf

中文摘要 运作模式是当下水处理行业更是我国农村污水处理产业最核心、最实质的问 题。目前水处理行业表现出旺盛的投资需求，尤其在“十二五”规划纲要对水环 境治理的推动下，对水质标准以及水环境的要求极具攀升。农村污水处理设施出 现了体能不足的巨大供需矛盾，建设和运行资金缺口巨大，投资不足己经成为了 农村污水处理行业发展的主要矛盾。 论文首先介绍了b o t 融资模式在污水处理行业的发展历程，结合我国污水 处理行业综合现状提出农村的污水处理面临的困境，同时借鉴发达国家污水处理 项目投融资以及国内城镇水行业发展情况，在投资理论和融资理论研究的基础 上，提出了b o t 模式在农村水处理项目运作的概念和理论，文章利用西区污水 处理厂的b o t 项目建设案例，分析了该农村污水处理或是服务于农村污水治理 项目的b o t 运作模式的成功经验，最后分析了b o t 模式在农村污水处理行业的 未来发展，为新农村水环境的治理提供了重要参考。 关键词：农村污水处理； b o t 模式；投融资风险：风险管理 a b s t r a c t m o d eo fo p e r a t i o ni st h em o s ts u b s t a n t i a la n dk e yq u e s t i o nt ot h er u r a ls e w a 2 e t r e a t m e n ti n d u s t r yi nc h i n a c u r r e n t l yt h ew a t e rt r e a t m e n ti n d u s t r ys h o w sa s t r o n g d e m a n df o ri n v e s t m e n t i n p a r t i c u l a r , d u et o t h eh i g hw a t e rq u a l i t ys t a n d a r d s r e q u i r e m e n tf o rt h ew a t e re n v i r o n m e n ti nt h e ”12 t hf i v e y e a r ”p l a n h i g h e rd e g r e eo f w a t e rt r e a t m e n ti si nd e m a n d s e w a g et r e a t m e n tf a c i l i t i e si nr u r a la r e a sh a v e s u f f e r e dah u g ei n s u f f i c i e n tc a p a c i t y w h e t h e rc o n s t r u c t i o no ro p e r a t i o ni sb e i n gf a c e d w i t hah u g ef u n d i n gg a p ，a n di n a d e q u a t ei n v e s t m e n th a sb e c o m et h em o s tp r i n c i p a l e m b a r r a s s m e n tf o rt h es e w a g et r e a t m e n ti n d u s t r yi nr u r a la r e a s f i r s t ，i nt h i ss t u d y , t h es t a t u sq u oa n dc o m p r e h e n s i v ed i f f i c u l to ft h ew a t e r t r e a t m e n ti n d u s t r yi nr u r a la r e a so fc h i n aa r er e v i e w e d t h e n 1 e a r n e df r o ms o m e d e v e l o p e dc o u n t r i e sa n dd o m e s t i cw a t e rt r e a t m e n ti n d u s t r y , t h et h e o r yo fb o tm o d e l i nr u r a lw a t e rp r o j e c to p e r a t i o n si s p r o p o s e db a s e do nt h ei n v e s t m e n ta n df i n a n c e t h e o r y f i n a l l y ，t h ep a p e rt ot h ew e s t e r ns e w a g et r e a t m e n tp l a n tb o t b o tm o d e l s u c c e s ss t o r i e sl o o k i n g d e v e l o p m e n ti nt h er u r a lw a t e ri n d u s t r y , w i l lb e c o m et h en e w r u r a lw a t e re n v i r o n m e n ti sa ni m p o r t a n tg u i d i n g k e y w o r d s ：r u r a ls e w a g et r e a t m e n t ；b o tm o d e l ；i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gr i s k s ；r i s k m a n a g e m e n t 第一章导论 1 1 选题背景和意义 第一章导论 1 1 1 我国水资源与水环境面临着窘迫现状 我国水资源严重短缺 水是人类赖以生存的资源，是人类经济发展和社会进步的生命之源，同时也 是实现可持续发展的物质基础。中国是个干旱缺水的国家。根据1 9 5 6 - 2 0 0 3 年 的资料统计，我国淡水资源总量为2 84 5 2 亿立方米，其中地表水资源量为2 72 9 5 亿立方米，资源量相对短缺并且具有以下特点：( 1 ) 人均占有量少。按照2 0 0 5 年 人口计算，国内人均水资源拥有量仅有21 5 5 立方米，不足世界平均水平的三分 之一；如果我国人口在2 0 3 0 年按1 6 亿计，国内人均水资源将仅为l7 1 0 立方米， 这样的数据会被列入联合国定义下的用水紧张国家；( 2 ) 时空分布极不均匀。在 地域分布上我国水资源极不均匀，具有东多西少、南多北少、平原水稀少、山区 水丰富的区域特点，而在时间分配上则呈现雨热同期的特点，基本上夏秋多、冬 春少；( 3 ) 水资源分布又与人口、土地、社会经济格局不相匹配。北方地区( 长江 流域以北1 土地面积约占全国6 1 5 ，人口约占全国的4 4 ，耕地占5 9 ，g d p 占4 3 ，而水资源仅占1 8 。黄河、淮河、海河三个流域耕地占3 3 ，人口占 3 4 ，g d p 占3 0 ，水资源量仅占全国的7 5 ，计算后的人均水资源量仅为 4 5 5 立方米，是我国水资源最为短缺的地区；( 4 ) 水资源量减少趋势在北方河流 区域明显。较为突出的有黄河、海河和辽河，其中，辽河流域年降水量减少约 1 1 ，水资源总量减少约2 3 蜊1 1 。2 0 0 9 年4 月份于上海举行的第3 届长江论坛 会上，水利部部长陈雷说：“中国水资源条件在全球气候变化以及工业化、城镇 化快速推动的背景下，正在发生新的变化，北少南多的资源格局将会进一步加 剧。【2 1 我国水资源形势异常严峻，缺水的现实已严重制约我国的经济发展【3 】。尤其 是最近十多年来，随着我国经济总量的不断增大，水资源越来越明显的相对稀缺 性，造成对国民经济运行越来越大的负面影响。 据调查，1 9 9 2 年全国4 6 5 座城市有2 6 8 座缺水，缺水城市占到5 7 左右； 第一章导论 到九十年代末，全国6 0 0 多个城市中将近有4 0 0 个缺水城市，比重达到6 7 ，其 中1 3 0 多个城市严重缺水；3 3 个百万人口以上的大城市中，有3 0 个长期受缺水 问题的困扰。在农村，由于缺水，旱灾对农业生产的危害越来越大。有关资料表 明，缺水的年平均受灾面积已由上世纪七十年代的7 4 0 万公顷上升到九十年代的 1 1 8 0 5 万公顷，增加了6 2 6 。同期按不变价格计算的经济损在土地生产效率不 断提高的前提下增长了1 6 3 4 【钔。 由于地表水越来越稀缺，地下水的超采现象变得越来越严重，造成地下水位 急剧下降。例如华北地区，地下水位还在以每年0 4m 2 8m 左右的速度下降， 仅北京地下蓄水层在5 0 年代就低于海平面5 米，而到了9 0 年代已低于海平面 5 0 米。地下水的严重超采已成为诸多环境地质问题的诱发因素，如地面沉陷造 成排涝困难，沿海地区地下水位的下降还造成海水倒灌现象，建筑物毁坏和土地 盐碱化等一系列问题都因地下水的超采成为话谈。据统计，因海水入侵而报废的 机井达7 0 0 0 多眼甚至更多。 二、我国水环境污染严重 二十世纪七十年代初，我国污水排放量约1 4 0 亿吨，1 9 8 1 年污水排放量为 3 0 0 亿吨，翻了一番。据水利部的资料显示，1 9 9 9 年废污水排放量将近6 0 0 亿吨， 比十年前又翻了一番。1 9 8 5 年的首次水资源环境质量评价报告表明，在8 5 0 0 0 公里的河段中，被污染的河段有1 8 5 3 0 公里，占比重月为百分之二十；而1 9 9 5 年完成的水资源质量评价报告显示，在9 8 6 1 4 公里河段中，受污染的河段达到 4 5 8 0 6 公里，占比重超过百分之四十五，翻了一番多。 表1 - 1 城市污水捧放及处理预测表 项目 1 9 9 72 0 1 02 0 3 02 0 5 0 城市污水集中处理率( ) 3 05 08 09 5 直排废水量( 亿吨年) 3 9 03 2 01 7 05 4 污水处理厂出水排放量( 亿吨年) 6 03 2 06 8 01 0 2 6 直排废水排放c o d 量( 百万吨年) 1 3 6 51 1 25 9 51 8 9 污水处理厂出水c o d 量( 百万吨年) 0 7 23 8 48 1 61 2 3 1 城市废水排放c o d 总量( 百万吨年) 1 4 3 71 5 0 41 4 1 l1 4 2 与1 9 9 7 年排放c o d 总量之比 11 0 50 9 80 9 9 据调查，我国约6 9 的地表水被污染。七大重点流域地表水普遍存在有机 第一章导论 污染，5 8 5 的流经城市的河段不能作饮用水水源地，各流域干流甚至有约4 0 的河段不能满足饮用水水源的水质要求，1 5 的河段无法实现景观、工业、农 业用水功能。在对全国1 l o 座大中城市浅层地下水的调查分析中，9 7 的城市地 下水环境受到了不同程度地污染，受到重度污染的城市占到近4 0 的比重。水 污染不仅减少了可利用水资源的数量，更加剧了水资源短缺的严峻形势【5 】。 城乡居民饮水安全受水污染的威胁越来越大。在卫生部门的调查中发现，我 国6 4 5 的人口饮用水卫生情况不达标。我国的水资源已经相对贫乏，而日趋严 重的水污染现象更使可利用的水资源短缺现象进一步加剧。据统计，我国还约有 7 0 0 0 多万人饮水困难是因水污染和水短缺问题造成的【4 1 。 地表水和地下水的转换率在2 8 以上，因此，地表水遭受普遍污染的同时加 剧了地下水污染。相关调查指出，地下水的污染面已达4 8 。地下水的置换循环 速度非常低，还不到地表水的十分之一。这表明清除深层地下水污染远比清除地 表水污染的难度大得多，因此决对应该加以重视。 三、农村水环境保护与治理刻不容缓 社会主义新农村建设最重要的是保护农村生态环境和改善农业生产条件【6 】o 分布在农村的湖沼、河流、沟渠、池塘和水面等地表水体、土壤水及地下水体总 称为农村水环境，农村水环境能够调节雨涝洪旱，是农村大地的脉管系统，同时 又是农民生活和农业生产的生命源泉【”。目前，农村水环境的污染越来越严重， 主要是由于农业产业化、农民生活水平和生活方式的改变以及工业化和城市化的 发展，导致大量的工业废物，生活废物，禽畜废物排放量大量增加。据统计，我 国农村中有近9 5 的村庄没有污水处理设施，但是每年却能产生八十多亿吨的 生活污水，这已成为制约农业可持续发展的重要因素，而因此造成的不安全饮用 水更是影响农民健康和农村生态环境的根源【8 j 。 畜禽养殖废弃物对农村水环境的污染 1 、禽畜废物污染水环境： 随着发展规模化的畜禽养殖基地的数量增多，畜禽粪便排放量急剧增加，农 村水环境的污染越来越严重。在2 0 0 5 年有数据显示，当年全国仅一年的畜禽粪 便排放量超过了二十多亿吨，但是可利用畜禽粪便还田的只有不到五亿吨，仅为 2 5 - 4 5 ，其余不可利用的畜禽粪污没有得到安全处理就直接排放，就会导致 粪污内含有的氮、磷污染水体造成富氧化，从而污染引用的地表水和地下水，形 成农村地区饮水安全隐患。 2 、农阳径流面源污染： 第一章导论 在我国农村单位耕地面积内化肥的投入量是相当多的，曾有数据计算我们对 化肥的用量是世界平均用量的2 7 倍强。2 0 0 4 年在中国量4 4 1 2 万多吨化肥，在 世界排名中高居第一位，但化肥的可利用率却低到不足3 0 ，耕田的灌溉明渠 携带着大量的化肥流向湖泊和海洋，形成面源污染，增加了湖泊和海洋水体富营 养化【9 j 。不仅仅如此，中国的单位面积农药使用量也超过世界平均水平三倍之多， 农药一般只有喷洒量的1 5 到2 5 附着在农作物上，余下的均流失在空气，水 和土壤中，而其中剧毒农药和有机磷农药是最难以降解的，它们也被农田径流带 入湖泊和海洋。 3 、农村生活污水排放污染： 随着城镇化的发展，农村的人口逐步由分散变为聚集，集中的生活污水排放 在目前污水处理配套设施不尽完善的情况下成为农村地区水环境污染的又一个 重要原因。随着农村生活水平和生活方式的改变，农村生活污水源也与城市居民 污水源相接近，除了厨房污水、人粪便外还有含磷的家居清洁、含氮的垃圾渗滤 液，但是农村的污水处理场站的工艺技术远低于城市污水厂，无法有效去除氮、 磷，造成大量不达标污水直接排放，成为农村河流污染的主要来源。 4 、乡镇企业生产带来的水环境污染： 随着经济的发展，农村乡镇企业的数量激增，但是他们有着共同的特点：工 艺落后、布局分散、涉及行业面广，这些诸如电镀、造纸、化工、食品加工等产 业都会产生大量工业废水，工艺落后就造成废水量大且企业自身不具备收集净化 设施；布局分散则对排放污水的收集带来很大的难度；涉及面广则可能导致该地 区无法进行水处理工艺选型，以上种种在当前形成的结果就是：这些工业废水未 经处理直接排入水库、河沟和农田，严重污染了周边地区的水环境。近年来，由 于城市环境污染控制日趋严格，许多污染严重的企业纷纷转移到小城镇，这在农 村水环境上更是雪上加霜 10 1 。2 0 0 9 年，全国乡镇企业废水排放量已占全国废水 排放总量的2 0 。 四、农村生活污水处理的选择方式 为了推进社会主义新农村建设，加快农村经济发展，必须探索适合农村生活 污水处理方式，采取有效措施对农村水环境污染进行治理。由于地域发展的不平 衡性，造成不同地域间的农村差别较大，因此要采用多元化的农村生活污水处理 方式【l l j ，如下表1 2 ： 4 第一章导论 表1 2 农村生活污水处理的选择方式 方式选择规模、工艺特点适用范围 分散处理中小型污水处理厂布局灵活、施工村庄布局分散、规模较小、地形条件 简单、管理方便、复杂、污水不易集中收集的村庄污水 出水水质有保障处理 集中处理自然处理、常规生物占地面积小、抗村庄布局相对密集、规模较大、经济 处理等工艺 冲击能力强、运 条件较好、村镇企业或旅游业发达、 行安全可靠、出处于水源保护区内的单村或联村 水水质好 纳入邻近市城镇污水处理厂投资省、施工周靠近城镇、经济基础较好的农村采用 政管网统一期短、见效快、 处理统一管理方便 五、农村生活污水处理面临着资金短缺的困境 随着迁村并镇及新农村建设行动的进行，未来农村地区人口聚居的集中村镇 数量将越来越多，农村地区需要建设的污水处理厂数量将不断增加。虽然我国目 前县、乡( 镇) 污水处理厂的建设和管理工作明显滞后于城镇化进型1 2 】，但污水处 理厂的建设趋势正迅速地从大城市扩展到中小城镇【l3 1 。浙江、山东、河南等省已 经全部建成县级污水处理厂。并且，在拉动内需的国家4 万亿投资中，有9 0 0 亿 将用于污水处理厂建设，极有可能覆盖我国全部县城以及主要城镇地斟1 4 】，未来 中小城镇及农村地区的污水处理市场将迅速膨胀。 但是，农村地区污水处理厂的建设与运营都面临着严重的经费短缺问题，对 于城市来说，环境基础设施近乎完善，即使是建设中的基础设施也大多在投融资 和运营上得以落实的，因为其投融资机制基本定型，而且有由居民缴纳和政府补 贴组成的稳定的费用来源，这些都是目前我国大部分农村所不具备的，他们的经 济实力薄弱、资金不足，再加上没有整体规划的指导和约束，农村环境基础设施 的建设难度很大。 1 、大部分农村地区政府没有提供稳定的资金保证环保投资，环境类基础设 施建设资金不足成为制约村镇污水处理厂建设发展的瓶颈1 1 5 | 。 2 、对于污水厂运行费用来说，其主要来源是污水处理收费。目前大多数城 市的污水处理费尚未达到国家规定标准( 吨水平均收费标准原则上不低于o 8 元) ，而县级城镇及农村地区征收难度更大。如辽宁省2 0 0 8 年城市收费标准在 第一章导论 0 5 元左右，4 4 个县级城市有半数尚未开始征收，同时拖欠、漏收现象较严型1 6 1 。 1 1 2 国外污水处理项目投融资状况 一、国外污水处理行业投融资发展概况 国外污水处理行业的发展更多选择民营化的道路。但在引入社会资本和私人 部门参与问题上，却并非一帆风顺。十九世纪后期和二十世纪初期，美英两国的 绝大部分污水处理场站和运营服务都是私有化的，他们不重视服务，随意提高价 格。随着社会的发展，以美英为代表的资本主义国家认识到之前模式带来的种种 问题，因此这些国家的地方政府和公共部门开始承担污水处理场站建设的绝大部 分责任，然而政府的干预，场站的运行如同在国有企业大环境下，运行效率变得 极为低下，这样又增加了政府的财政负担。到了二十世纪末期，政府又开始允许 私有企业加入进来，形成了公私合营模式，即把公共设施的建设与运营全权委托 给私营部门来完成，政府和企业只需签订一个合约，在合约中要明确双方应承担 的责任和应履行的义务。这样做不仅减轻了政府承建公共设施的资金压力，而且 在政府的监督下，既保证了公共服务的质量，又能够制约私有企业不会随意提高 服务价格。下图列举了两个国外常见的污水处理项目运作模式的程序流程： 【 确立项目 【 招投标 【成立项目公司 【 项目融资 项目建设 i ， 经营管理 图1 - 1b o t 模式运行程序图与p p p 运行模式图 6 第一章导论 德国很早就对污水处理等基础设施建设进行了私有化改革1 9 9 4 年的柏林水 务公司私有化经营成为其发展的里程碑；法国的特许经营模式在污水处理行业上 的发展也已经比较成熟，即由承包商负责运营而政府拥有对项目的所有权；韩国 的污水处理行业建设在引入b o t 模式后，处理率大大提高；在泰国，政府将管 网配套纳入职责范畴，将场站的建设运营一并委托民营公司； 二、国外污水处理行业主要融资模式 表1 - 3 国外污水处理行业融资模式简表 国主要融 家资模式 融资模式核心 资金来源 融资模式的保障措施 税收是各级政府投 保障是自由市场经济体制。债 市政债 运用财政或项目的 入公共设施建设预 券融资是崇尚冒险的民族素养 美券融资 现金流支持债券发和高度发达的证券市场所决定 行是市政债券融资 算资金的主要来 的，但考虑到公共基础设施的 国 模式 的核心源。公共性，政府不会完全退出公 共基础设施领域。 日 财政投 以完善的法律制度作为保障措 融资模 中央、地方以及代理 政府的税收收入 施，并逐步建立健全投资立法 本 机构。以切实保证政府投资适应社会 式 经济发展的需要。 一般基础设施项 目，建成后向社会 制定了一系列引入私人竞争机 英 私人融融资一设计一建设 收取服务费回收投 资投资一经营一移交的一 资。纯粹为社会服 制的政策利用私人资本融资功 国务的建设项目，建 能以保证关系国计民生的基础 模式体化模式。 设施建设，同时允许企业在规 成后政府需要出钱 定年限内回收投资。 向投资者购买服 务。 水务公司水费收入 在德国很多的州和市政府拥有 足以支付污水处理 供排水公司。这些水务公司积 德 水务私 排水基础设施私有 及运行维护的所有 极探索高效、低能耗的处理技 有化管费用包括还贷和折 国化术以较低的运行管理成本换取 理 旧，在此基础上还 经济效益以及环境等社会效 有一定的收益，在 益。 财务上能够自给。 第一章导论 1 1 3 国内污水处理项目投融资状况 污水处理项目的特点决定了在我国，污水处理项目投融资机制的发展趋势亦 是以政府为主导的多元化投资模式。 一、污水处理项目投资和融资的主体是地方各级政府 污水处理行业属于环保领域，其项目建设的资金需求较大，建成后运营成本 高，尤其是在短期内无法显现其经济效益，“十二五”期间，污水处理行业更多 的承担着节能减排的社会责任，社会效益远大于经济效益。国内的私营企业还不 足以或是还不愿以巨大的投入完成项目的建设，因此需要政府制定相应的政策， 引导企业在政府大量专用资金的“靠山”下完成项目融资，换句话说政府毫不犹 豫地就是一个巨大的财力和物力资源。 二、城镇污水处理项目建设资金密集性，决定了多元化的融资渠道 2 0 1 0 年是我国“十一五”的收关之年，污水处理行业承担着中国节能减排 的重大社会甚至是国家责任，从0 8 、0 9 年开始，全国各地污水处理厂的建设资 金投入密集型增加，新建及“升标”改造的污水处理厂达到7 0 0 余个，这些环保 资金的需要光靠政府是不能一下子就解决的，实际上我国已经通过多样化的融资 渠道获得了这些项目的建设资金，同样的国家在对民间资本进入环保建设领域也 给予了多方面政策的优惠，例如白0 9 年开始，对国内污水处理运营企业免征营 业税。从现实的情况看，我国己经初步拥有了实现类似于污水处理项目等市政基 础设施建设的融资渠道多样化的条件。 三、投融资主体的多元化和投资方式的多样化 上世纪七、八十年代，政府直接经营污水处理厂，建设资金、运营成本都属 于政府，在这种模式下，主管污水处理厂的环境公用事业部门工作效率极低，对 水质及成本的控制几乎为零，政府因此背上了一个重重的包袱，在这种情况下， 引入私营部门应该被列为中国的基础设施建设和运行模式的重要发展方向。污水 处理行业也不再是单纯的环保行业，私营部门将会在政府的监督下完成其企业独 立经营、自负盈亏的发展。银行贷款、财政投资、外国政府资助和b o t 模式等 多元化的投融资方式都是必然趋势。 四、发挥政府的监管作用 公众对于污水处理的理解仅仅停留在社会服务上，不会对其特殊的产品质 量好坏加以评判，但是企业却因为行业的特殊性承担了很强的社会责任，这些也 8 第一章导论 只有政府才能采取有效的监管措施进行行业管理，通过政府监管能够有效的保证 污水处理这一公共产品的质量，实现应有的社会责任，同时政府的监管也保证了 经营企业得到合法的利润和回报。为此建议政府定期向公众公布所辖污水处理场 站出水水质达标情况，体现了对公众支付的有效性反馈。 1 1 4 研究意义 随着农村环境问题逐渐的凸显，农村环境保护工作已受到从中央到地方的越 来越多的重视，改善农村环境质量成为保障民生的重要手段，也是我国新农村建 设不可或缺的组成部分，污水处理厂的建设正迅速地从大城市扩展到中小城镇及 农村聚居地区。 但是，在农村类似污水处理等环境基础设施的建设难度很大，农村环境基础 设施的投融资机制没有成熟的条件，农村地区污水处理厂的建设与运营都面临着 严重的经费短缺问题。 在这种形势下，开展农村生活污水处理项目投融资技术研究，不仅可以拓展 投融资体系的应用知识，更可以实际指导农村地区污水处理项目投资建设，更好 地为新农村建设服务。 1 2 本文研究内容和研究框架 本文根据b o t 项目融资模式自身的特点，运用项目管理、风险管理中的基 础理论以及定性和定量分析相结合的研究方法，并结合具体国情，对我国农村污 水处理b o t 项目融资分别从发展现状、风险识别与风险防范以及政策建议等四 个方面进行了全面深入的研究。本文各章的基本内容如下：首章节结合我国水处 理行业综合现状提出农村的污水处理面临的困境，同时本文也借鉴了一些发达 国家水处理行业投融资的发展状况以及国内城镇水行业发展情况，这样本文的研 究意义将可以指导农村地区污水处理项目投资建设，更好的服务新农村建设，；第 二章：首先本论文研究的理论基础是投资理论和融资理论，随后系统的介绍了 b o t 模式的概念、项目运作过程，也提出了其相较传统理论的升华，最后b o t 运作模式的风险管理也是本文对农村水处理项目的关注重点；第三章：在这里文 章利用项目建设思路阐述了b o t 模式在农村污水处理行业的运作过程，即先进 行项目可行性分析，确定方案，风险分析以及优缺点分析；第四章：列举了一个 成功的农村污水处理b o t 项目印证了该模式在国内农村水处理行业运作的可实 第一章导论 施性：第五章：结合各个地区的政策、资金情况在充分识别风险并采取风范措施 的前提下运作b o t 模式于农村污水处理厂项目建设领域将成为新农村水环境治 理的重要指导。 本文研究框架如图1 2 所示： 案例分析 结论与展望： 图1 - 2 论文研究框架 1 0 第二章b o t 理论概念、运作模式及风险管理 第二章b o t 理论概念、运作模式及风险管理 2 1 投融资的理论基础 现代经济，其本质是一种货币经济和信誉经济。一个区域的经济发展质量和 速度极大程度的受到资本的形成及其使用率地影响。在市场经济条件下，在很大 程度上当地的投融资隋况决定一个区域的环境保护基础设施项目建设规模。有无 充足可靠的投资来源是污水处理项目或者说农村污水处理事业发展能否顺利得 以实施的重要保证，社会及经济效益的双赢局面亦仰赖于资金的保证。 2 1 1 投资的概念 “投资”在人们的经济生活中使用频次很高，它是现代市场经济环境中各类 经济实体经常发生的经济业务。投资是在经济社会中普遍存在的行为。通常指特 定经济主体为了在未来可预见的时期内获得收益或使货币增值的行为。人们常常 为了在未来能够获得收益，而发生的资金投放行为也被称之为投资。美国投资学 家威廉姆斯把投资定义为：投资就是为了获得可能的和不确定的未来值而做出的 确定的现在值的牺牲【17 | 。 2 1 2 融资理论 融资是指政府或企业根据其经营活动对资金的需要量，通过一定的渠道获取 所需资金的行为，按照资金的渠道来源不同分为：权益融资和负债融资，企业通 过发行股票或吸收直接投资等方式筹集的资金称为权益融资：而企业发生的向银 行借款等融资模式则成为是企业的负债融资；按照资金的取得方式不同，融资又 分为内源融资和外援融资，企业利用自身的储蓄转化为投资过程的行为成为内源 融资，而吸收其他经济主体的闲置资金，使之转化为自己投资的过程被称为外源 融资。 第二章b o t 理论概念、运作模式及风险管理 2 2b o t 概念、运作模式及特点 2 2 。1 b o t 概念 b o t 是( b u i l d - - o p e r a t e - - t r a n s f e r ) 建设一运营一移交全过程英文首字母的缩 写。所谓b o t 投融资模式是指政府通过协议将基础设施的建设、经营和管理权 让渡给项目的投资运营方。协议期限届满后，项目的运营方或者说是项目的投资 方无偿将该设施及其附属配套全部移交给政府。b o t 不能仅仅的被理解成建设、 运营和移交的过程，更主要的是它反应的是一种项目融资模式【1 8 】。 b o t 经历了数百年的发展，在不同国情下，不同的经济发展环境下衍生出 多种组合方式，下表简单明了的回顾了此种融资模式的变化经历： 表2 - 1b o t 模式的多种变体 衍生品英文原型中文翻译特点 b o o t b u i l d - o w n - o p e r a t e - t 建设所有运营移交该方式明确了广义b o t 模式下的所 t a n s f e r有权归属问题，项目公司在特许经 营协议期内既有经营权又有所有权 b o o b u i l d - o w n o p e r a t e 建设所有一运营此方式是开发商按照政府授予的特 许权，建设并运营某基础设施项目， 但并不向政府公共部门移交 b tb u i l d t r a n s f e r 建设一移交项目建成后立即移交 b l tb u i l d - l e a s e t r a n s f e r 建设租赁移交政府出让项目建设权，在项目运营 期内，政府有义务成为项目的租赁 人，在租赁期结束后，所有资产再 转移给政府公共部门 i o t i n v e s t m e n t - o p e r a t e - - t 投资一运营移交收购现有的基础设施，然后再根据 r a n s f e r特许经营协议运营项目，最后移交 给政府公共部门 此外，还有b t o 、r o o 等多种形式，虽然提法不同，操作上也存在差异， 但它们的结构与b o t 并无实质差别，广义的b o t 概念就包括这些衍生品种在内。 政府在项目融资的选择上可根据项目的建设特点或者区域的发展模式来选择何 种具体的运作模式。 1 2 第二章b o t 理论概念、运作模式及风险管理 2 2 2b o t 模式的运作过程和模式 b o t 模式的运作过程大致分为以下几个阶段： 1 、公开招标。招标的主要方式包括竞赛性公开招标和专业邀请招标。招标 文件内会明确b o t 项目的有关内容，例如项目名称、选址地点、工艺要求、建 设规模、建设周期等相对较为具体的信息介绍。投资方只有在获得项目招标文件 后才有权参与该项目的政府招标活动，并根据政府的招标文件予以技术和商务上 的响应，即投标文件，最后政府通过开标和评标活动选择中标候选人进行特许协 议的商务洽谈。 2 、设计准备阶段。在这个阶段，中标单位需要对项目可研进行扩大性初步 设计，确定项目建设的工艺方案，同时组织该项目的组织管理机构与政府开始特 许经营协议的谈判。 3 、项目建设阶段。项目运营公司在签署了特许经营协议等项目运营协议后 即进入了项目的建设管理阶段。当工程竣工并通过政府项目监管单位( 一般是质 量监督站) 竣工验收后即进入运行调试阶段，待调试合格后表明项目的建设阶段 宣告结束。 4 、项目运营阶段。该阶段将持续到特许权期满。此阶段项目运营公司全面 负责项目的运行管理，政府仅起到其特许协议中约定下的监督作用。 5 、项目移交阶段。这是在项目的特许经营协议期满后，运营公司按照协议 约定在设备设施运行良好的状态下将项目本身及其附属设施一并交由政府。 从b o t 运作模式来看，b o t 的经典架构如图2 1 所示。 2 。2 3b o t 模式与传统融资的区别 b o t 作为项目融资的一种模式，与传统公司融资有很大的区别，主要表现 在： 一、融资基础条件不同 一般意义上的融资是融资者以自身的实力展现、社会口碑及资信等多种因素 吸引投资者的参与，而b o t 项目融资则需要投资人分析和看到项目的经济强度， 即贷款人在项目投资决策时，主要考虑项目在贷款期内能产生多少现金流量用于 还款，项目回收期内经济效益的产生情况 1 7 1 。此二者的基础条件不同就使得缺 乏资金但又在项目领域具有超强技术能力或管理能力的企业可以成为项目的投 资者，在项目建设运行后可以依靠项目的经济强度以及所具备的其他能力实现项 第二章b o t 理论概念、运作模式及风险管理 目的经济效益、社会效益甚至促进行业发展。 图2 - 1b o r 模式典型构架 资料来源：环境经济b o t 项目建设现状分析 二、追索程度不同 一般意义上的融资者以本身的资产作为借款、贷款抵押，一旦发生违约责任 时，融资者就必须以该项目甚至是其他资产作为抵押被收走或拍卖，直到清偿本 息为止；而b o t 项目融资先提供投资者财力、物力以及人力等方面展示的舞台， 项目的运作在特许经营期内从运行到管理已经日臻完善，这时才对项目进行回 收，因此不论项目在任何阶段均不会被无限追索。这就调动了大批具有资金实力 或其他能力的投资者参与项目建设的积极性。 三、风险分担程度不同 传统的融资项目其风险相对较为集中，集中度表现为项目的建设风险要么是 融资者承担项目开发风险，要么是投资人承担项目建设风险，而b o t 模式会通 过严格的法律约定即特许协议将项目的责任和风险列为共享范畴，这样融资方和 投资方承担的风险强度均大大降低，有力的保证了项目的建设实施。 2 2 4 污水处理行业b o t 模式的优点 污水处理设施建设与运营属于公用环保基础设施领域，从项目本身的特点来 第二章b o t 理论概念、运作模式及风险管理 说就需要大量的资金投入，而随着经济的快速发展给环保行业带来更为严峻的考 验，政府在环保基础设施建设中有限的资金投入远不能满足污水处理行业的发展 需求。另外，在传统国有体制下运行的污水处理厂越来越成为政府的负担，主要 是因为目前的污水处理厂的运行成本超出项目预算，运行效率达不到设备的设计 标准以及场站运行管理水平不能达到要求。通过自由竞争的方式对污水处理工程 的实施、项目运行及设备保养是该行业发展的前提。但是该行业不同于其他可以 进行完全市场化竞争，其具备服务性、独占性、行业的竞争性等特征，可以通过 政府对b o t 项目公开招标，实现运营公司对项目特许经营权的拥有，从而使其 成为污水处理设施的投资方，项目建设的实施方和运行方。通过这样的行为，保 证了项目建设与运营的效率。通常来讲，b o t 特许经营具备以下优势： l 、缓解政府资金不足的压力 特许经营权转让的融资是一个政府的非债务资金流入，因为它是在政府不出 资的情况下完成整体项目的建设运营，政府回收的是一整套合格的、高效的设备 设施，这使得政府在建设资金短缺的情况下完成了对社会和环境责任的贡献，同 时这种方式还能够解冻污水处理资产，解决排水设备维修资金不足的问题，缓解 了政府目前所面临的基础设施建设投入资金不足以及项目运行管理人员匮乏的 问题。 2 、引进先进的项目建设和运行管理模式 特许经营权的转让是通过招标或是专项委托确定的，通过这种方式对经营方 的选择可以引进国内外具有先进经营管理机制和运营管理经验的企业投入到国 内污水处理行业，为了保证项目的发展和盈利，他们也将带来国际上先进的处理 工艺以及一流的处理设备。逐步开放的污水处理市场，不再是闭门造车的传统国 有企业占领的市场。 3 、提高污水处理运营效率 特许经营公司在特许期内通过提供污水处理服务来回收对项目建设的投资 以及获得项目运行带来的收益，因此运营公司更加重视成本控制和风险管理等， 在确保使用质量的情况下运营公司会降低项目的建设费用，缩短项目的建设周 期；在运行管理上运营公司会通过其丰富的管理经验提高经营效率，降低经营成 本，从管理上要效益。 4 、促进污水处理行业的良性发展 特许经营企业完成项目建设后即进入经营期，经营公司可在政府的特许协议 期内得到垄断经营权，并通过合理的收费进行项目的资金回收，确保了利润的实 现，减少了在经营过程中可能会遇到的风险，促进污水处理企业实现自主经营、 在财务上能够自给的良性循环模式，使污水处理形成一种产业，并建立一套有利 第二章b o t 理论概念、运作模式及风险管理 于其发展的机制。 最近几年，b o t 这种项目融资模式在基础设施建设被广泛应用，并取得了 一定的成功。 2 3b o t 模式的应用范围及认识误区 2 3 。1b o t 模式的应用范围 b o t 模式具备很广的适用范围，但常常被用在能源配套、市政基础设施、 公用事业以及环保领域的基础设施建设中。除此之外，科技含量的项目，例如通 讯业也适用b o t 项目。通常这些项目的投资金额大，影响时间长，变现能力差， 投资风险大的特点1 8 1 。 2 3 2b 0 r 模式的流行原因分析 b o t 模式在污水处理行业开展以来，发展迅速，势同破竹。最初b o t 引入 的经营公司、处理工艺以及技术设备都是进口的，而目前国产化的大军已经在迅 速赶上成为政府b o t 项目的主力军。通过已实施b o t 融资模式的项目分析，此 模式流行的主要原因有： l 、传统的投融资体制满足不了政府对环保基础设施投入的资金需求，污水 处理行业的发展同样需要政府的资金支持，这些都是传统融资方式不能实现的。 2 、传统污水处理行业运营基本是“吃”财政，这对于部分政府已经成为沉 重的财政负担，b o t 可以让这些政府表面上甩掉这个“包袱”。 3 、从众心理将b o t 模式在我国现阶段，尤其是污水处理行业等环保基础设 施建设中成为流行的风潮。 4 、政府缺乏有效的指导、约束和监管，不得不说b o t 会成为企业钻政府政 策漏洞来牟取暴利的方式手段。 2 3 3 目前b o t 融资过程中政府角色认识的错位 表面上政府的角色好像已经脱离污水处理行业的投资和管理，但这却恰恰存 在认识的错位： 1 、在目标的认识上，污水处理行业属于环保类基础设施，其根本目标是要 使社会效应、环境效应和企业经济利益都能够得到满足，这就要求政府从项目开 1 6 第二章b o t 理论概念、运作模式及风险管理 始投资、建设、运营到服务等全过程进行监管，让公众能够获得高质量的服务和 达标的产品，同时达到公众对环境质量的要求。但目前，很多地方政府运用b o t 进行项目建设的主要目的是为了融资，缓解资金压力，这种行为违背了使用b o t 的初衷。 2 、政府应该认清自己的位置，应该代表大众的利益，而不应只代表资产。 在执行b o t 项目的过程中，政府的职能已经产生了分离，分离为资产管理和市 场监督。通过资产管理职能可以使资产能够实现保值增值，并且缓解污水处理行 业所面临的资金不足的问题；通过市场监督职能能够使公众在不支付高额价格的 条件下获得高质量的服务和优质产品。政府在实施职能的过程中，要必须要寻求 这一矛盾的平衡点。 2 4b o t 项目融资的风险管理 2 4 1 风险的定义 风险在这里是指在项目( 或活动) 进行过程中，由于不可预见的原因给整个项 目( 或活动) 的总体目标带来有利或不利影响的偶然事件发生的可能性及损失发 生的不确定性。 风险的构成要素主要包括： 1 、发生风险事件的不确定性，一般表示为事件发生的概率。 2 、发生风险事件给项目( 或活动) 造成的收益或损失。 3 、发生风险事件会给项目( 或活动) 带来收益还是损失的大小。 2 4 2b o t 项目的风险管理 b o t 项目的资金需求量一般都较大，特许经营期通常要维持很长时间，因 此，比其他项目的风险要高很多。项目风险主要由以下几种风险构成：政治风险、 技术风险、负荷风险以及环境标准变化风斛19 1 ，风险管理较为复杂。 第二章b o t 理论概念、运作模式及风险管理 表2 - 2 风险类别及管理措施表 风险类别表现方式 应对措施 政治风险1 、行政过多干预项目运行；1 、是在特许权协议中约定各自所承担的风险 2 、调整项目收费方案； 责任、履约担保和违约责任；2 、是在项目建 3 、单方降低项目投资回报率；设以及运营阶段，政府应给予专营公司充分 的自主权；3 、是政府应保证收费渠道的畅通。 技术风险1 、项目自身技术问题； 1 、通过多方面工艺比选，进行方案论证，选 2 、工程建设及设备质量问题；择最优技术方案；2 、政府参与工程的质量监 3 、疑难问题的处置问题：督、监控场站的运行状况，公司则根据招标 4 、经营管理问题；文件进行严格的招标组织管理；3 、严格公司 生产管理制度，加强对运行员工的技术培训。 负荷风险1 、很难准确预测项目负荷；l 、保证城镇规划的权威性：2 、政府补贴。 2 、配套管网建设滞后，项目如果项目运行能力达不到项1 1 设计处理能 运行能力与设计处理能力相力，政府承担一定的风险；3 、风险转移。谁 比还很低；污染谁付费，将风险转移给排污企业。 3 、场站运行随季节性变化影 响较大，负荷不稳定 环境标准变1 、特许期内，政府有可能提1 、政府给予专营公司经济补贴；2 、适当提 化风险高出水水质标准，势必会加大高污水处理收费标准，将因环境标准变化增 运营成本加的污水处理成本计入处理费中；3 、保持污 水处理收费标准不变，延长项目移交时问。 1 8 第三章农村污水治理项目在b o t 模式下的建设运行 第三章农村污水治理项目在b o t 模式下的建设运行 3 1 农村小型污水厂采用b o t 投资方式的可行性 我国目前约有5 0 0 0 万个村镇，生活污水量约2 0 0 亿多立方米，处理率却不 到3 8 ，农村生活污水的直接排放不仅造成农村本身的环境污染，其通过农田 沟渠汇入湖泊和大海成为区域性水环境的重要污染源1 2 。对北京市村镇污水处 理现状调查的结果显示，北京市村镇已建集中式污水处理设施1 9 处，总处理规 模7 1 万立方米日，占4 5 8 ；分散处理1 6 2 处，总处理规模8 4 万立方米日， 占5 4 2 。可以看出，北京市绝大部分村镇污水处理厂在规模上属于中小型污水 处理厂，难以产生较大的规模效益【2 1 1 。因而，适应现有的社会市场机制，引入 新的运营管理模式，如引进投融资模式、建立起成本管理体制等，都是促进污水 处理厂发展的必然选择【2 2 | 。 b o t 作为一种国际融资方式，一般用于大型设施建设。b o t 采用项目投资 公司资金自筹的模式，项目运营公司在经营过程中实行财务自给的方式，在这种 模式下，政府能够减少大量的风险，大大缓解了政府财政资金不足的问题【2 3 1 。 同时，b o t 融资模式是公共基础设施进入公平竞争的独特方式之一。b o t 模式 下的特许经营协议不仅仅是一个融资的协议，而且还是一个长期专业化管理的协 议。在经营期限、污水处理价格等商务条件已通过特许协议确定的条件下