（行政管理专业论文）信访制度非常态发展的矫正机制研究.pdf

大连理i ：火学硕十学位论文 摘要 信访制度是一种有中国特色的制度设计，有着深厚的社会基础和意识形态基础，在 特定的历史时期，它对维护国家政权的稳固和社会的稳定发挥过巨大的作用，但是在目 前的法律制度转型时期，转型的目标司法体制与信访制度发生了冲突。 随着我国社会改革的不断深入，深层次矛盾不断显露，加上信访制度本身设计上的 不合理产生了政治参与的主要职能萎缩而权力救济的次要职能膨胀的非常态发展态势， 给信访制度敲响了警钟，改革势在必行，信访条例在各方面的激烈争议中应急出台， 拉开了信访制度改革的序幕。 本文站在建设社会主义法治社会的高度，结合我国现代化改革中的利益重组和矛盾 冲突，从信访目前正在实现和期待实现的职能分析入手，找寻信访制度与法治目标的结 合点，从人大、党政、行政、司法以及社会力量多个方面进行了全面详细的分析，论证 了弱化信访，矫正信访制度非常态发展态势的必要性、迫切性和可行性，在此基础上， 设计了包括规范公民的利益表达机制、强化司法权利救济终极性机制、完善人大及人大 代表民意表达和监督行政机制、积极培育和发展法律援助机制、完善和发展社会组织和 新闻媒体的社会监督机制在内的信访制度非常态发展的矫正机制，并提出了建设有中国 特色的一元二级信访系统的制度构想，为我国的信访制度改革提供了理论支持和可资借 鉴的实施机制。 关键词：信访制度：非常态发展；矫正机制 = f 珊珊：信访制度非常态发展的矫二机制研究 r e s e a r c ha b o u tt h er e c t i f i e sm e c h a n i s mf o r t h ea b n o r m a ld e v e l o p m e n to f l e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e m a b s t r a c t t h el e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e mi so n ek i n do fs y s t e md e s i g nw h a th a st h es i n i c i s m ，a n di t h a sad e e ps o c i a lb a s i sa n dt h ei d e o l o g yf o u n d a t i o n i nt h es p e c i f i ch i s t o r i c a lp e r i o d ，i th a s p l a y e dah u g e r o l et om a i n t a i nr e g i m ea n ds o c i e t ys t a b l y ，b u tn o w ，i nl e g a ls y s t e mr e f o r m i n g t i m e ，t h er e f o r m i n gg o a la b o u tj u d i c a t u r es y s t e ma n dt h el e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e mh a sh a dt h e c o n f l i c t a l o n gw i t ho u rc o u n t r ys o c i a lr e f o r m ，i t st h em a i nf u n c t i o no fp o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o n h a sb e e nt r a i l i n ga w a y ，a n di t ss e c o n d a r yf u n c t i o no fr i g h tr e l i e fh a sb e e nd i l a t i n g ，b e c a u s et h e d e e pc o n t r a d i c t i o nr e v e a l e du n c e a s i n g l ya n dt h ed e s i g no fl e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e mi sn o t r e a s o n a b l y t h ea b n o r m a ld e v e l o p m e n ts i t u a t i o nh a ss o u n d e dt h ea l a r mb e l lf o rt h el e t t e r s a n dv i s i t ss y s t e m ，a n dt h er e f o r mo fs y s t e mi su r g e n t a l t h o u g ht h e r ea r em a n ys o u n d sa b o u t h o wt or e f o r m ，”r e g u l a t i o n so nl e t t e r sa n dv i s i t s ”p r o m u l g a t e du r g e n t l ys t a r tt h er e f o r mo f l e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e m i nt h es t a n d p o i n to fs o c i a l i s ml e g a ls o c i e t y s c o n s t r u c t i o n ，c o n s i d e r i n gt h eb e n e f i t s r e o r g a n i z a t i o na n dc o n f l i c tc o m ef r o mo u rc o u n t r y sm o d e r n i z a t i o nr e f o r m ，b ya n a l y s i st h e f u n c t i o nw h i c hi sl e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e mh a v ea tp r e s e n t ，h a n dt o g e t h e rt h el e t t e r sa n d v i s i t ss y s t e ma n dt h eg o a lo fl e g a ls o c i e t y ，a n dh a sb e e nc a r r i e do nf r o mm a n ya s p e c t s ，f o r e x a m p l e ，n a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s s ，t h ep a r t yp o l i t i c s ，a d m i n i s t r a t i v e ，j u d i c i a la sw e l la s s o c i a ls t r e n g t h ip r o v e dt h en e c e s s i t y ，u r g e n c ya n df e a s i b i l i t yt ow e a k e nl e t t e r sa n dv i s i t s ， r e c t i f i e st h et e n d e n c yo fi t sa b n o r m a ld e v e l o p m e n t id e s i g n e dr e c t i f i e sm e c h a n i s m ，i n c l u d i n g t h ec i t i z e n si n t e r e s t se x p r e s s i o nm e c h a n i s m ，t h ej u d i c a t u r er e l i e fu l t i m a t em e c h a n i s m ，t h e n a t i o n a l p e o p l e sc o n g r e s s sp u b l i ce x p r e s s i o n m e c h a n i s ma n dt h es u r v e i l l a n c e a d m i n i s t r a t i o nm e c h a n i s m ，t h el e g a lh e l pm e c h a n i s m ，t h es o c i a lo r g a n i z a t i o na n dt h en e w s a n dm e d i a ss o c i e t ys u p e r v i s e sm e c h a n i s m p r o p o s e dt h ec o n c e p t i o nt ob u i l dt h et w ol e v e l s s y s t e mo fl e t t e r sa n dv i s i t st h a ti si n d e p e n d e n ta n ds i n i c i s m r e s u l t e df o ro u rl e t t e r sa n d v i s i t ss y s t e mr e f o r mt op r o v i d et h et h e o r ys u p p o r ta n di m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s mt h a tm a y h e l p k e yw o r d s ：l e t t e r sa n d v i s i t ss y s t e m ；a b n o r m a ld e v e l o p m e n t ；r e c t i f i e sm e c h a n i s m 人连理| 人学硕十研究生学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位论文版权使 用规定”，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和 电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理工大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编学位论文。 作者签名：至煎越 新躲磁堑! 塑 蒯年月莎日 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 工大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的贡献均己在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 人连理1 ：大学硕十学位论文 1 绪论 1 1 问题的提出 信访制度作为一种有中国特色的制度设计，有着深厚的社会基础和意识形态基 础，建国初，出于国家意识形态合法化和制度合法化的需要，信访制度作为一种成熟 的权力技术装置，服务于国家对社会的治理。在特定的历史时期，它对国家政权的稳 固和社会的稳定发挥过巨大的作用，但它敞开大门向民众提供了一种在法律系统外部 解决问题的途径，其存在是以抑制法律的自主性为代价的，同时它也为党政、行政对 司法活动的干预提供了制度化空间和正当渠道。而且，由于司法状况不如人意，国家、 社会、下层百姓几乎一致认为对它进行体制性的“约束”是必要的，因此，信访制度 的重要性不断被强调，导致了本文将论述的一种非常态发展的态势，形成了一个恶性 循环的怪圈：一方面，通过这种超越于法律的制度性安排，法律正义的目标可以部分 地得到实现；但另一方面，这一过程恰好是以牺牲法律的自主性和现代法律赖以取得 合法性基础的程序性价值为代价的。信访制度走过近半个世纪，发展到今天法律制度 转型时期，转型的目标司法体制与信访制度发生了冲突，两者之间存在着悖论和巨大 张力。在这种巨大张力之下，随着我国社会改革的不断深入，深层次矛盾不断显露， 现存的信访制度由于其本身制度设计上的不合理以及非常态的发展，制度内职能收 缩，制度外职能膨胀，引发的职能错位与诉求错位，以及新的严重社会问题，使得信 访制度危机重重，走到了改革的边缘，关于如何改革，目前还存在着很大的争议。本 文在法治建设的大背景下，通过对信访制度进行制度层面的深入研究，找寻信访制度 与法治目标的结合点，对信访制度改革提供理论上的论证，并对于改革实践提出可行 的制度设计上的构想。 1 2 国内外研究概况及发展趋势 1 2 1 国内信访理论研究及实践 信访制度是中国特有的一种人权救济方式，它从确立之初历经了几次功能演变。 中国政法大学副教授应星将其划分为三个阶段：一是1 9 5 1 年至1 9 7 9 年的大众动员型 信访。这时期的信访受政治运动影响，主要以揭发问题和要求落实政策为主。二是 1 9 7 9 年至1 9 8 2 年的拨乱反正型信访。这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘 走到了中心，信访规模史无前例，主要内容是要求解决历史遗留问题，平反冤假错案。 王目w 珊：信访制度非常态发展的矫u 三机制研究 从1 9 8 2 年至今，有学者将其概括为安定团结型信访。信访制度最主要的功能转变 为化解纠纷、实现救济。 有关信访制度的性质和职能定位，不同的学者有不同的看法。其中，林莉红将信 访制度定位为“以行政复议和行政诉讼制度为主体的我国行政救济制度的有益补充”， 认为“信访制度既是行政救济制度，又是监督行政制度，但更主要的是一项行政救济 制度。因为信访制度设置的目的是为了维护相对人的权益，从历史发展看，信访制度 的设置是为了弥补投诉途径的欠缺和保障体系之不足。“刘武俊认为信访这种宪法 赋予的公民权利长期没有真正纳入法治轨道，而成为一种官方与民间沟通和博弈的边 缘化的准制度性安排，因此信访制度难免处于尴尬的运作状态。上访这种体制外的争 端解决机制，对行政裁量和诉讼等体制内的争端解决机制具有一定的补救效应和均衡 效应，可以在一定程度上削减和矫正政府体制内单向度解决纠纷潜在的不公正性。1 。 周梅燕认为，信访制度是人民直接行使民主权利的重要体现。从法律意义上讲，作为 公民申怨诉苦、诉求公权力救济的民间路径和维权途径，上访其实是申诉、控告、检 举等法律术语的俗称，上访权也就是受宪法保障的申诉、控告、检举及批评建议权的 总称“1 。李俊在( 2 0 0 2 ) 将信访部门视为社会安全阀，认为新方能够使冲突双方彼此 了解，化解矛盾，平息冲突，其到维护社会稳定的功能，但是信访这种安全阀可以发 泄敌对情绪，转移目标，但不能解决问题和矛盾，这种转移和替代还可能会使紧张情 绪积聚，造成毁灭性爆炸的可能性。1 。 近年来由于建设社会主义法治观念的强化以及上访洪潮的出现，信访制度的一系 列社会问题逐渐目益显露而且来势凶猛，有学者通过调查问卷和访谈等方法对这一现 象进行了研究。于建嵘等中科组成员通过为期半年的实证调查研究，调查显示，实际 上通过上访解决的问题只有2 0 。有9 0 5 的是为了“让中央知道情况”；8 8 5 是为 了“给地方政府施加压力”。课题组也持弱化信访的观点，他们认为老百姓把信访作为 最后一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一根救命 稻草，不利于法治国家的建设，而且有相当严重的负面社会后果和政治后果”1 。中国 社会调查所fs s i c ) 2 0 0 4 年初对北京、上海、河北、安徽、浙江、河南、沈阳、哈尔 滨、武汉、长沙等1 0 个省市的1 5 0 0 位公众进行问卷调查，权威人士也将上访者反 映的问题归纳为八个方面：一是企业改制、劳动及社会保障问题；二是“三农”问题； 三是涉法涉拆问题；四是城镇拆迁安置问题；五是反映干部作风不正和违法乱纪问题： 六是基层机构改革中的问题；七是环境污染问题；八是部分企业军转干部要求解决政 治待遇和经济待遇问题”1 。 大连理工大学硕十学位论文 信访制度的困境引发了政府和一些学者对于信访制度的深层次问题的思考，比如 信访与司法体系、法治目标的关系，信访救济功能中的行政权力介入问题，上访人群 的生存状态问题等等。姜明安提出，就我国整个救济、监督和解决争议机制而言，信 访制度的问题在于：其一，缺乏整体设计，各种制度、各个环节之间相互协调和相 互衔接不够。其二，复议、诉讼门槛过高，限制过严，许多案件如通过复议、诉讼法 律程序，问题本可获得解决，但当事人一旦被迫踏上信访之途，往往是不仅问题解决 不了，人在信访路上还下不来。其三，在整个救济、监督和解决争议的机制中，有些 环节基本没有运作起来，或者没有发挥应该发挥的作用。1 。王雪莲在归纳了当前我国 信访制度存在的问题：1 信访制度缺乏规范化管理；2 信访活动缺乏程序性规定；3 信访人与信访工作机构的权利和义务不明确4 信访主体法制意识淡薄。1 。周梅燕认为 信访制度当前陷入四重困境，面临法治挑战：其一，信访内容的广泛性及复杂性，造 成了信访机构错位、越位的现象；其二，从法律地位看，信访工作机构处理信访事项 的权能有限。其三，从信访人的心态来看，信访人将信访视为最后一种权力救济方式； 其四，各级人民法院作为这类诉讼信访的责任归属单位，也存在严重的社会负面效应。 信访制度原有的联系群众、反映社情民意等作用基本上趋于弱化，信访方式亦成了相 当一部分民众与政府抗争维权的主要手段，组织化、政治化、涉外化的信访倾向已经 对社会和政府构成极大的威胁“。在信访制度与缠讼问题上，陈柏峰认为，信访制度 为社会个体缠讼留下了制度空间，要彻底消除缠讼现象，就必须放弃信访制度。它与 作为法律转型目标的现代法制所要求的政法分离、司法独立、程序正义等理念格格不 入，导致了缠讼，导致了行政对司法的制度化干预。他并不主张立即废除信访制度， 可行的办法是按照现代法治的要求建立功能上可替代的制度，并以制度为依托，培养 人们对法律的信仰1 。 信访制度必须改革已经在理论上和实践上达成了共识。但是对于如何改革，却存在 着不一样的声音： 强化派认为，应该强化信访，加强现行信访部门的权力。一是进行信访立法；二 是明确信访程序；三是设立信访法庭。与其意见相近的是，有些人士已经建议出台信 访法，甚至效仿法院两审终审制，确定两访终访制，用以保证有限度的上访，将其 纳入法制化轨道。强化派的观点可以被称作“要权论”，认为信访之所以出现困境是 因为信访接待部门缺乏权利，所以突破口在于赋予信访职权并强化信访作用。如国家 信访局研究室主任张彭发就坦言，“权力有限是信访部门的问题之一”。著名学者傅 国涌先生也主张对现行信访制度进行改良，他认为由于现行信访条例没有涵盖立法、 司法机构及其工作人员，才造成信访部门没有权力履行条例上的承诺。 王珊珊：信访制度非常态发展的矫正机制研究 弱化派认为信访制度本质应该是收集和传达老百姓民意的一种制度设计，相当于一个 秘书的角色。但现在却成了老百姓最后一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济 甚至国家司法救济的最后一根救命稻草，这种状况是十分危险的。我们可以把信访视 为公民政治参与的渠道，但一定要把公民权利救济方面的功能从信访制度中分离出 去，以确定司法救济的权威性。建议“撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各 级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，以加强系统性和协调性” “。弱化派的改革方案可以被称作“休克疗法论”，他们认为应取消大刀阔斧削弱 甚至干脆取消信访系统，而依靠法律途径来解决问题。比如于建嵘就认为，克服司法 腐败远远要比克服信访造成的危害容易得多，“我们最终需要的是法治，不是清官和 领导批条，与其投入人力、物力加强信访，不如拿这些精力去加强司法。” 还有一部分学者采取了折中的态度，强调信访制度的规范化。如王雪莲就从信访 法制化的角度探讨了规范和健全信访制度的办法：1 建立完善的信访法律体系：2 强化信访法律意识；3 强化监督机制；4 加强信访工作机构的执法力度。在从维护 社会稳定看信访制度创新中，她又提出要建立领导责任制、引入听证和评议制、建 立首问责任制、引入法律援助服务、建立信访督察制度“。 另外对于信访制度上的创新也有一些学者提出了一些值得思考的建议。周梅燕提 出：对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来，采取渐进方式实现以法治为 内容的信访制度改革，而扩大公民有序的政治参与、理顺各类信访的处理渠道、树立 司法的最终裁判权威，应当是中国信访走出制度困境的根本出路。并提出要探索已有 萌芽的社会组织参与信访代理的制度。“。毕舸认为信访是党和政府监督自身内部的一 种资源和权力配置，它是纪检监察工作的第一道关口，那么它应当具备相对的独立性， 从而成为公民表达其利益的直接途径。信访机构的设置应当摆脱行政机关科室化的现 状，摆脱那种繁琐的、带有过于浓重行政色彩的处理程序，成为一个机构设置更清晰、 人员配置更专业化、财政投入独立核算的部门。 12 2 国外民愿表达制度安排 ( 1 ) 加拿大的公民投诉机制 加拿大公民向立法机构和政府部门反映意愿，提出诉求、意见、建议的途径主要 有三种：一是通过所在地区的各级议员代为反映；而是通过联邦政府各部门、各省政 府部门专设的投诉机构，就这些部门职权范围内的事项进行投诉；三是通过联邦和各 省政府分别设立的专门受理公民对政府及其公务员进行投诉的机构进行投诉。 4 火连理i 火学硕士学位论文 加拿大联邦申诉专员署是设在联邦议会下面、完全独立于各党派和政府各部门的 机构，主要受理对联邦政府各部门在行政中的过失投诉”“。申诉专员署有权决定对投 诉事项是否进行独立的调查，如果公民反映的情况属实，该署就会提出报告或建议， 要求存在问题的政府部门副部长加以解决，否则就向议会报告并公之于众。 加拿大联邦廉政专员署是专门负责监督联邦政府成员的机构，专员由总理任命， 无任职期限。该署的职责是对联邦政府官员( 正部级以上级别) 和掌有重大决策权和 重要财权的人员进行监督，其作用不是以查处为主而是以预防政府高级官员的不良行 政行为为目的。 各省操守专员署是独立于各党派和省政府各部门的中立机构，对议会负责，重要 职责和权限是：受理公民、公司、团体组织等提出的对政府部门和供应机构的投诉。 他们有权决定对投诉展开独立的调查，并根据调查结果向有关政府部门提出修改法律 或改变行政行为的建议或要求作出答复。 ( 2 ) 法国总统府通信局和共和国协调员制度 法国总统府通信局是总统府办公厅下属的机构，具有相对的独立性，专门负责处 理公民给总统的来信来电。法国总统十分重视公民的来信来电，每两个月要看一次有 关公民来信来电的出面综合报告，重大案件由总统顾问直接出面处理。 为了缓解政府与公民的矛盾、督促行政体制改革、维护社会稳定和公正，法国依 据共和国协调员法于1 9 7 3 年建立了共和国协调员制度。协调员的工作具有完全 的独立性，人员由总统直接任命，上任后要辞去其他所有职务。协调员具有调查权、 调停权、建议权、报告权、命令权、追诉权、促进行政改革权等七项权力，除涉及国 防、国家安全和外交政策外，他们有权查询所有的行政档案或文件。对于明显行政、 司法不当，又不接受协调员合理要求的部门，协调员有权召开新闻发布会向其施压。 法国协调员巴黎总部只受理公民书面投诉，各省代表既接受公民书面投诉，又接 待公民来访，每周接待两个半天，但不接待公民集体来访。 法国设有协调员基金，其预算列入政府总预算。巴黎总部的工作人员除了公务员 的工资外，还可以从协调员基金中得到一部分奖金，驻省的代表每月可从协调员基金 中领取4 3 6 欧元津贴。 ( 3 ) 韩国民愿委员会制度 韩国于1 9 9 4 年成立了民愿委员会，旨在保护公民权益免受不良行政的侵犯。该 委员会管辖权广泛，除了受理公民对非法或失当的行政措旌以及玩忽职守( 无论是故 意还是过失) 的投诉外，还受理对不合理行政管理制度和政策的投诉。韩国民愿委员 会具有较强的独立性和权威性，其委员会的委员均由总统直接任命。民愿委员会虽然 二f 珊珊：信访制度非常态发展的矫正机制研究 不能直接纠正侵犯公民权益的行为，不具备类似法院判决那样的刚性约束力，但他有 权要求有关行政机构在规定的时间内通报处理结果，在公共媒体上公布有关活动，或 直接向总统递交报告。为了规范自身行为，韩国民愿委员会制定了民愿委员会工作 守则和调查员行为守则，特别强调其工作人员的行为的客观公正性，要求工作 人员要像对待家人一样善待投诉的公民，对于因自身态度和行为给投诉者带来不变和 不如人意时，要立即纠正并予以妥善补偿。此外，守则还对工作人员接听电话投 诉、来访投诉、咨询和顾问服务以及工作程序和报告的撰写等均提出了具体而严格的 规范要求”。 1 3 技术路线与方法 每一项职能，不管是制度内的还是制度外的，都是有其制度性原因做支撑的，本文 将问题的界定、分析和研究定位在制度层面上。从信访制度非常态发展的概念界定入手， 提出本文将要讨论的问题信访非常态发展的矫正问题，职能是制度和机构存在和运 作的基础，本文通过对信访制度的职能分析，将信访的制度内职能与制度外职能剥离开 来，找到信访制度非常态发展的制度性原因，最后从社会主义法治的角度，找寻信访制 度与法治社会建设目标的结合点，在此基础上进行信访非常态发展矫正机制的目标导向 分析、实现路径分析和具体内容分析，实现了对信访制度非常态发展矫正机制比较完整 的构建，以期为信访制度改革提供理论上的论证，并对于改革实践提出可行的制度设计 上的总体构想。本文主要是通过研读大量文献并查找、分析相关的数据资料，对研究对 象进行定性分析来实现研究目的，得出研究结论的，采用了提出问题、分析问题、解决 问题的研究思路。 文献阅读及研究 信访非常态发展问题的提出 信访非常态发展问题的分析 信访制度非常态发展的矫正 现状调查及分析 图1 1 研究思路与框架 f i g u r e l 1t h er e s e a r c hp a t ha n df r a m e w o r k 大连理i ：大学硕士学位论文 2 信访制度非常态发展概述 2 1 信访制度简述 21 1 信访制度的性质 信访工作制度在我国有悠久的历史，为我国制度建设的发展作出了重要贡献。从 总体上来看，历代统治者为了防止官逼民反，巩固自己的统治，大多不同程度地注意 体察民情，设置有听取臣民建议、接待百姓申诉冤屈的官职或信访机构。西周就出现 了“击登闻鼓”的申诉方式，汉代更是出现了“邀车驾”即在皇帝出宫或出游时拦车 鸣冤的申诉方式“”，这些申诉方式大都延续至封建清王朝，并深深在国民的性格中扎 根。信访真正形成制度是在建国之后。新中国成立之后，由于人治成分过高、公权力 配置失范和政治运动等原因，上访一直绵延不绝。而在市场经济全面实行的今天，由 于市场机制本身的不健全，各种利益的分化，社会不稳定因素的积累和扩散，局部地 区社会矛盾的激化，上访的浪潮此起彼涌“。随着信访量的增加，党委、政府、人大、 司法系统纷纷设立了各级信访机构，并配备了相应的信访干部，信访机构开展了若干 重要的信访工作活动，创立了领导接待来访日、县市长定期接见人大代表、与调解委 员会合作、对集体上访妥善处理等方法。 1 9 9 5 年国务院颁布了国务院信访条例。随后中央各政府部门、全国很多省 市政府也陆续发布了条例、信访工作办法、暂行规定、守则等。在信访条例实施的随 后之年之中，出现了一次次的信访洪潮，信访工作中的矛盾与斗争逐渐尖锐和显性化， 2 0 0 5 年国务院应急出台了新的信访条例，并于2 0 0 5 年5 月1 日起开始实施。 信访制度是一种有中国特色的制度设计，跟国外的民愿表达制度在制度目标上有 一些相似之处，但在机构设置和权力运行方式上又具有很大的不同。我国信访制度是 公民个人或者法人与其它组织的代表采用走访或者书信等类似途径，通过党委、人大、 政府和法院的信访机构反映利益诉求，或者对国家机关及国家机关的工作人员提出批 评、建议与投诉，依法由相应部门处理的活动。我国宪法明确规定：“中华人民共和 国一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务， 管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法为公民的政治参与提供了最根本的政治 法律保证，从而使作为公民直接政治参与重要渠道的信访在法律上有了合法性基础。 信访制度是我国公民行使宪法所规定的“提出批评、建议、申诉、控告和检举”这五 项权利的重要途径之一。按照1 9 9 5 年国务院发布的信访条例和2 0 0 5 年新的信访 条例对信访的界定，“信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、 王珊珊：信访制度非常态发展的矫正机制研究 电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建 议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”我国目前没有单独的信 访法规，国务院的信访条例是最高效力的有关信访制度的法律文件，它从法律上对行 政机关的信访的性质作了界定，但因为条例的效力和涵盖范围所限，有关人大、党委、 司法的信访制度还没有立法上的单独规定，这些机构也不属于单独的国家序列，只是 特定历史时期所设立的一种常设性机构延续下来的结果，信访制度是在信访实践过程 中逐步形成的。 21 2 信访制度的基础职能 我国信访制度的基础性职能可以归纳为两个方面： ( 1 ) 公民直接政治参与职能 公民直接政治参与职能是我国信访制度的主要职能。所谓政治参与，是公民自下 而上影响国家的政治统治、政治管理等政治过程的活动，这种活动集中地表现为对政 府公职人员产生及政府行政决策过程的影响。我国实行的是代议制政治体制，人民通 过人民代表大会制度参与政治，是人民的主要参政渠道。在当代中国，信访制度却是 绝大多数群众进行制度化直接政治参与的重要渠道，是对我国政治参与制度的重要补 充，也是中国特色的政治民主形式。信访制度作为我国政治体制中的一项重要的制度 安排，它是党的群众路线的重要体现，是党和政府倾听广大群众心声、了解民意、疏 导群众怨气、排解群众矛盾的重要渠道，也是公民向党和国家反映问题，提出批评、 建议，表达利益诉求，实现民意上达的重要渠道。 我国公民通过信访制度实现直接政治参与主要体现在三个方面：利益表达、监督 行政和社会安全阀。利益表达是指公民通过向信访机构提出自己对国家政策的意见和 建议，上达到国家政策的制定机关与执行机关，来表达自己的利益要求并期待改善和 实现。根据大卫伊斯顿的政治系统的宏观运行模式，公民的信访可以看作对政治体 系的“输入”。这种“输入”是由“要求”和“支持”构成的。第一种输入是“要求”， “支持”是第二种输入。一个政治体系如果只有要求，而缺乏支持就会垮台! 。执政 党通过信访渠道满足“需要”获得公民的政治“支持”，政治“支持”增加了执政党 的权威性和合法性。 监督行政是公民“提出批评、建议、申诉、控告和检举”五项权利的重要体现， 是指公民针对国家机关在运用职权履行公务过程中的不合理行为和不合法行为进行 监督，并要求改正。新中国形成了一种特定的科层制：一方面，科层组织取代了各种 传统组织，高度集权；另一方面，科层组织的各种理性化规范程序又未能充分发育。 大连理工大学硕士学位论文 中央和上级机关就无法从官僚体制内部获取足够信息，以认定当前社会的剧烈矛盾和 最需要解决的问题。信访制度可以作为中央和上级官员了解下级官员的一个非常规窗 口。对信访所涉及的重大案件，中央和上级国家机关会派人到基层调查，这种调查也 是对基层涉案官员的调查和了解。它绕过了中间的官僚阶层，实现了中央和上级对基 层官员的监控。 社会安全阀是指信访制度为社会改革中的剧烈社会矛盾和利益冲突提供了一种 缓冲机制，使冲突双方和平对话，实现矛盾的平息和化解。在我国建设社会主义市场 经济和改革开放的过程中，利益格局的调整、制度建设的漏洞、腐败现象的滋生、官 僚主义的行为使得社会生活中的矛盾冲突加剧，种种矛盾积压在一起成为社会稳定与 和谐的潜在威胁，通过恰当的渠道使在矛盾冲突中产生的敌对情绪排泄出去，有利于 维护社会的稳定。我国的信访制度有效实现了这一社会安全阀的功能。 ( 2 ) 公民权力救济职能 公民权利救济职能是信访制度的次要职能。公民通过信访渠道反映自身权益受到 不法侵害，特别是行政机构不依法行政和滥用职权侵害公民合法权利的事件，通过信 访机构的受理、转办、督办对行政机构施加压力，迫使行政机构纠正不合法行政行为， 对侵权行为所造成的利益损害进行补救和合理赔偿，实现个人权力救济的目的。我国 的权利救济制度主要以司法救济为主，司法救济是公民权利救济的主要方式也是最终 方式。此外，针对行政机构及其工作人员的非法职务行为，我国设立了行政复议制度， 对受到国家权利不法侵害的公民权利进行行政救济。行政复议是行政案件进入司法救 济程序行政诉讼的先行程序。信访制度所实现的公民权利救济是行政救济的一 种，它作为信访制度的次要职能在特定情况下实现对行政复议制度的有限的、适当的 补充。 2 1 3 信访制度的体系 我国目前实行的是四元多级的网点式信访体系，四元分别为：人大、党委、政府 和司法系统，信访机构散布于人大、党委、政府和司法系统的各个级别，我国的人大、 党委和政府目前实行的都是中央、省、市、县和乡五级体制，因此，人大、党委和政 府的信访机构也分别有五个层级，我国县级以上人民政府职能部门也设有相应的信访 机构，处理职能范围之内的信访事项。我国司法系统实行的是四级体制，在中央、省、 市、县四级分别设立最高人民法院、最高人民检察院，高级人民法院、高级人民检察 院，中级人民法院、中级人民检察院和基层人民法院、基层人民检察院。司法系统的 乇珊珊：信访制度非常态发展的矫正机制研究 信访机构也分布于这四个层级，法院与检察院分别设立各级信访机构。我国信访体系 的网点多而分散，实行双重领导，既对上级信访部门负责又对本级系统负责。 2 1 4 信访制度的运作机制 我国信访制度的运作带有很强的行政化色彩，是计划经济时代强行政弱司法的产 物。信访制度目前的职权主要是转办权和督办权，不具备解决问题的实体性权利。信 访机构受理信访人的信访案件之后，根据信访事项的类型和涉及到的责任机构，将问 题转给相应的机构，督促解决。由于这个“相应机构”往往是信访案件中的责任主体， 信访人的“相对人”，与信访人具有间接甚至是直接的利害冲突关系，这一运作机制 与权利救济制度中的回避原则背道而驰，不仅不能平息矛盾解决利益冲突问题，反而 很可能产生压制和打击报复信访人的情况，激化社会矛盾。所以在实际的运作中，信 访问题的解决主要依靠的是行政化的权威，特别是上级行政长官对下级的个人权威， 比如省和中央的某一领导的批示，这种批示解决问题的范围非常有限，而且带有很大 的随意性和不稳定性。信访制度的这种运作机制导致了依靠集体制原则运行的人民代 表大会制度的行政化运作，党权对行政权力的支配，以及行政权对司法权的入侵。强 化了党政不分、强行政弱司法的制度传统，培育了与法治相对立的“人治”的制度空 间。 2 2 信访制度非常态发展的现状 2 2 1 信访制度非常态发展的概念界定 信访制度非常态发展是指随着改革中社会深层次矛盾的不断显露，信访制度由于 其本身制度设计上的不合理，公民直接政治参与的主要职能收缩而公民权力救济的次 要职能膨胀，导致信访洪峰不断涌现，威胁社会稳定发展、冲击法治建设目标的一种 发展态势。当前的信访制度面临着职能错位与诉求错位、进退两难的尴尬局面，一方 面，通过这种超越于法律的制度性安排对公民权利的救济，法律正义的目标可以部分 地得到实现；但另一方面，这一过程恰好是以牺牲法律的自主性和现代法律赖以取得 合法性基础的程序性价值为代价的，严重冲击到法治社会的建设目标。信访制度这种 非常态的发展是国家与人民、中央与地方、立法与适法、行政与司法之间的利益搏弈 和力量结构调整变化的结果，反过来，这一结果又为这种利益搏弈提供了可以施展的 空间。这种非常态的发展已经背离了信访制度设计的初衷，超越了信访机构自身的承 载能力，这种非常态的发展态势如果得不到控制和矫正，信访洪潮的泛滥将成为威胁 国家政治经济稳定发展的危险性因素。 大连理：【= 大学硕十学位论文 2 2 2 信访制度非常态发展的表现 ( 1 ) 信访者的非常态行为 信访洪峰 信访制度之所以在近年倍受社会各界关注的最直接原因是信访总量连续11 年上 升，并在2 0 0 3 年形成了信访洪峰。据统计，2 0 0 3 年全国党政信访部门共受理1 2 7 2 3 万人( 件) 次公民来信来访，比2 0 0 2 年上升4 1 ，其中，中央和国家机关受理公民信 访量上升4 6 ，国家信访局受理公民信访量上升了1 4 ：2 0 0 4 年第一季度，国家信访 局受理公民来信同比上升2 0 2 ，接待群众上访批次、人次同比分别上升9 9 4 和 9 4 9 。 重复上访 重复上访是指信访人就同一问题反复穿梭于不同层级、不同类型的信访部门之 问，重复反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，以引起信访机构重视的行为。新 的信访条例第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理 的本级或者上一级机关提出：信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限 内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。但是 在我国目前的信访格局之下，重复上访却是一个相当普遍的现象。根据信访的排查调 处机制，要求尽量将问题解决在基层，而由于改革触及各个方面的利益，群众的意见 不是个别的，而是针对政策的不理解或者司法的不公正等，随着信访案件的增加，而 现行分级处理原则以及政府信访工作人员数量少，在很大程度上导致了处理上的积压 和拖延，致使些上访人在等待一段时间之后，进行重复上访。 集体上访 集体上访，在同一信访事件中具有相同或相似利益诉求的多个( 5 个以上) 信访 人共同信访行为。2 0 0 3 年全国党政信访部门共接待公民集体上访的3 1 5 万批次，7 1 2 万人次，分别比上年上升了4 1 和4 4 8 ，其中5 0 人以上的集体访批次和人次分别比 上年上升3 3 3 和3 9 ，单批集体访人数达8 0 0 余人，创单批次进京上访人数的最高 记录“。由于现有信访体系的受理与处理能力的远远落后于目前信访发展的速度，很 多人认为，信访是“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，加上“法不责众”的 思维定势的潜移默化的作用，很多人往往在对单独信访结果失望之后转而进行集体上 访，期望通过强大的声势给信访机构造成压力，是的自己的信访问题可以得到更大的 重视，进而得到更快的解决。 越级上访 王珊珊：信访制度非常态发展的矫止机制研究 越级上访是指信访人出于对本级信访机构的不信任而绕开相应层级的信访机构， 直接向更上一级或多级的信访机构上访的情况。2 0 0 3 年国家信访局受理群众信访量 上升1 4 ，省级只上升0 3 ，县级反而下降了2 4 ：中央和国家机关受理群众信访 量上升4 6 ，而省、地、县直属部门增幅较小，有的还是负增长。信访警示的社会矛 盾日趋突出、尖锐而复杂，一些地方政府部门视若“烫手的山芋”，矛盾焦点向中央 聚集，信访升级。中央国家机关所接待的信访案件的难度和数量远远超出他们的机构 设置所能承受的限度。大量的信访群众在北京聚集，形成了一个颇具规模的“上访村”， 他们人数之众，持续时间之长是信访制度设计者始料不及的。 涉法信访量与司法系统信访量呈相反发展趋势 按照信访主体利益动机划分，公民信访活动的内容要求主要有以下几种：一是请 求解决个人或集体的矛盾和困难，即反映问题、陈述要求；二是对党政机关的工作提 出批评建议等；三是对国家机关及其工作人员的违法失职行为进行控告、检举；四是 向国家机关咨询有关政策。目前我国公民信访的内容主要集中在第一和第三个方面， 并且多数是针对诉讼案件的( 包括刑事和民事案件) ，非诉讼案件的极少。也就是说， 目前信访主体的信访动机倾向单一化，对于法律诉讼案件的信访成为焦点。但与涉法 上访数量激增趋势相反，司法系统受理得信访数量却呈下降趋势，越来越多的信访人 将自己的涉法案件上访到国家政府机关而不是司法机关和检察机关，具体情况如图 2 1 所示： 图2 11 9 9 9 年- 2 0 0 3 年全国司法系统受理信访态势图 f i g u r e2 1s i t u a t i o n m a po fn a t i o n a lj u d i c a t u r es y s t e ma c c e p t i n gl e t t e r sa n dv i s i t s 大连理f 大学硕士学位论文 ( 2 ) 信访机构角度 信访机构办事效率低 早在2 0 0 3 年，时任国家信访局局长周占顺在接受半月谈专访时第一次公开披露 “四个8 0 ”，后为学界和媒体广泛引用：据调查分析，在当时群众信访特别是群众 集体访反映的问题中，8 0 以上反映的是改革和发展过程中的问题；8 0 以上有道理或 有一定实际困难和问题应予解决；8 0 以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解 决的；8 0 以上是基层应该解决也可以解决的问题。“。但是即使如此，信访机构能够 处理得到解决却只有千分之二。原民政部信访办主任曹国英说：“我在民政部信访办 的那两年，每年连信带访约一万件，每年经我们直接插手处理得到解决的大约4 0 多 起，这种情况在全国信访部门都很普遍。“”像这样“访”与“办”的比例状况( 处 理效益) ，势必导致信访者的热情和信心下降，对政府信访受理能力和可信度产生怀 疑，最终也会影响公民的政治参与热情，因为“政治参与的主动性与人们对参与的功 效感有关。” 信访机构之间“踢皮球” 现行的信访机构庞杂繁多，归口不一，从中央到地方，各级党委、人大、政府、 法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。但由于信访机构并属于国家机关序 列，这些机构并没有严格意义上的隶属关系。中央信访机构对地方信访机构及中央各 部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，各地信访机构的职能和权力及运作方式 都有较大的差异，而导致信息不共享，缺乏强制约，造成了信访受理上的人为模糊区。 于建嵘等对6 3 2 位进京上访农民的调查结果显示，他们走访的部门平均在6 个以上， 最多的达到1 8 个。其中，国家信访局、全国人大常委会、最高人民法院、中纪委、 公安部、最高人民检察院、国土资源部、农业部、民政部成为九大热访部门。“。排除 一定比率的重复上访问题，就是信访机构之间的责权不明确，信访机构之间相互推诿 塞责，大