（工商管理专业论文）广东省航道系统管理和养护体制改革研究.pdf

中文摘要 摘要：广东省凭借其特殊的地理位置和中央赋予的政策优势，已经成为中国经济 增长最快、对外贸易最发达、投资环境最具吸引力的地区之一。在广东经济发展 过程中，交通起到了举足轻重的作用，其中航道功不可抹。航道管理和养护是一 个复杂的系统工程，不仅技术性强、牵涉面广，还兼有准公共产品的特点。对其 进行深入的制度分析比较研究，对于推进航道系统的发展有重要的现实意义。 本文旨在为广东省航道部门寻求更科学合理的管理与养护体制，解决内河航 道管理与养护中的相关问题，以低成本、高效益确保广东航道事业的可持续发展。 本文由航道管理体制的历史沿革入手，对广东省航道系统作全面深入的研究，认 为管养体制存在改革的必要性；然后从比较制度分析的角度探讨国内外典型航道 管养体制的特色，为广东省航道系统体制改革提供历史的、科学的借鉴；在针对 改革的目标提出两种可能的改革方案之后，通过定性评价两种方案的优缺点，建 立数理模型定量比较两者的实施成本，得到了现阶段广东省航道体制应该选择管 理与养护内部分离的结论。 关键词：广东省；航道；管养体制；改革 分类号： 请输入分类号( 1 2 ) ，以分号分隔。】 a bs t r a c t a b s t r a c t ：b a s e do nt h es p e c i a ll o c a t i o na n dt h ea d v a n t a g e so fo p e n i n gp o l i c l e s f r o mt h ec e n t r a l g o v e r n m e n tg u a n g d o n gp r o v i n c eh a s b e e ng r e a t l yd e v d o p e da so n e o ft h em o s tp r o s p e r o u sa n dt h eb e s ta t t r a c t i v er e g i o n sf o ri n v e s t m e n t ，t ow h i c ht h e i n l a n dw a t e r st r a n s p o r t a t i o nm a k e sah u g ec o n t r i b u t i o n ，h o w e v e r ，t h ea d m i n i s t r a t i o n a n dm a i n t e n a n c eo ft h ei n l a n dw a t e r sc h a n n e li s ac o m p l e xs y s t e mc o m b i n e db y p r o f e s s i o n a l ，e x t e n s i v ea n ds e n s i t i v ew o r k ，w h i c h i sa l s oc o n s i d e r e da sa s s o c i a t ep u b l i c s e r v i c e ，t h e r e f o r e ，ad e e pe x p l o r et oi t si n s t i t u t i o na n a l y s i sw i l lp r o b a b l yb eh e l p f u lt o t h ed e v e l o p m e n to fi n l a n dw a t e r st r a n s p o r t a t i o n t h i sp a p e ri sw r i t t e nf o rt h ep u r p o s eo fs e e k i n gt h eb e s ta r r a n g e m e n tf o r a d m i n i s t r a t i o na n dm a i n t e n a n c ei ng u a n g d o n gi n l a n dw a t e r ss y s t e m ， b e c a u s ea r e a s o n a b l ea n dr e l i a b l ea r r a n g e m e n tc o u l dp r o v i d eap r o p e rw a yt or e d u c et h es o c i a l c o s tw h i l ee n h a n c et h ee c o n o m i cp e r f o r m a n c e ，i na d d i t i o n e n s u r et h es a f e t ya n d c o n v e n i e n c eo fi n l a n dw a t e r st r a f f i c s t a r t e df r o mt h eh i s t o r i c a lr e v o l u t i o no fg u a n g d o n gi n l a n dw a t e r sa r r a n g e m e n t ， t h i sp 印e rt r i e st og r a s pb a s i ct h ei n f o r m a t i o n i nt h eb u r e a u t h e ni t u s e st h e c o m p a r a t i v ei n s t i t u t i o n a la n a l y s i s o fa r r a n g e m e n tt os t u d yt h ea r r a n g e m e n ti no t h e r r e g i o n sa n di n d u s t r i e s ，d e c i s i o nm a k i n g f o l l o w i n gt h e t w op o s s i b l er e v o l u t l o n b l u e p r i n t s f o ra r r a n g e m e n tr e v o l u t i o n ，i tu s e sg a m et h e o r y a n dn e wi n s t i t u t i o n a l e c o n o m i c sk n o w l e d g et oi n t e r p r e tt h ei n s t i t u t i o n a lc h a n g eu n d e rt h ei n t e r e s tp r e s s u r em t h eg u a n g d o n gi n l a n dw a t e r sm a n a g e m e n ta n dm a i n t e n a n c e e x p l a i n e dt h ep r o s a n d c o m so fb o t hc a s e s ， i ts e t su par e v e n u e _ c o s tm o d e lt om a k eac o m p a r i s o nw h i c h a l s o l e a d st ot h ec o n c l u s i o nt h a ti n t h i sp a r t i c u l a rc i r c u m s t a n c e ，t h es o l u t i o no fi n t e f i o r s 印a r a t i o ni nm a n a g e m e n ta n dm a i n t e n a n c eb e s t f i t st h eg u a n g d o n gi n l a n dw a t e r s b u r e a u k e y w o r d s ：g u a n g d o n g p r o v i n c e ，i n l a n dw a t e r sc h a n n e l ，a d m i n i s t r a t i o na n d m a i n t e n a n c e ，a r r a n g e m e n tc h a n g e c l a s s n o ：【请输入分类号，以分号分隔。】 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解北京交通大学有关保留、使用学位论文的规定。特 授权北京交通大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数掘库进行检索， 并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文 签字日期 独仓i j 性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研 究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或 撰写过的研究成果，也不包含为获得北京交通大学或其他教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作 签字日期：一，夕年二月，j 日 致谢 “千淘万漉虽辛苦，吹尽黄砂始见金”。转眼问我已经完成了北京交通大学的 m b a 课程学习，短短的两年时间，母校不仅给了我宝贵的知识财富，同时也为我 进行了一次深刻的思想和精神的洗礼。 本论文的工作是在我的导师邬文兵教授的悉心指导下完成的，邬文兵教授严 谨的治学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响。在此衷心感谢三年来 邬文兵老师对我的关心和指导。 邬文兵教授悉心指导我完成了报告的调研和撰写工作，邬文兵教授对于我的 实际工作和论文都提出了许多的宝贵意见，在学习上给予了我很大的关心和帮助， 在此向邬文兵老师表示衷心的谢意。 在报告研究及撰写论文期间，许金立、叶小庆等同学对我论文中的体制研究 工作给予了热情帮助，在此向他们表达我的感激之情。 另外也感谢家人及广东省航道局的同事，他们的理解和支持使我能够在短短 的几年时间专心完成我的学业。 岸阔莲香远，流清云影深。蓦然回首，发现自己已经走出了很远。但斗志昂 扬、勇往直前、完善自己、超越自己的脚步永远不会停止。无论是否存在“路径 依赖”，我仍然会坚持自己的信念走下去。再次感谢所有帮助过我的老师、同学和 家人，在未来的人生道路上，我会以更出色的表现来报答你们! 1 引言 本文旨在为广东省航道部门寻求更科学合理的管理与养护体制，解决内河航 道管理与养护中的相关问题，节约经济成本，提高工作效率，以安全、优质、高 效的姿态服务于国民经济的建设。 1 1选题背景及意义 中国的经济体制改革取得了举世瞩目的成绩，然而国内学术界对制度的研究 近些年来才成为关注的热点之一。经济学界、政治学界对新制度经济学的研究已 成为一种时尚，这是由于学术发展的趋势和国内制度研究的薄弱而造成的。因为 起步较晚，国内许多新制度经济学家主要从理论上关注制度在市场运行中的作用， 却对具体制度在复杂经济环境中的实际演变研究不足。分析中国的经济发展情况， 交通运输在高速发展的经济体系中起着至关重要的作用，在水运、陆运、空运中， 水路运输在我国部分省市运输体系中占有相当重要的分量，航运的发展有利于可 持续发展战略的实施，人们对航道系统发展给予的关注也逐渐增加，但研究航道 系统体制改革对水运事业发展做出贡献的文献却并不多见。总的来看，目前国内 对航道系统的制度研究相对薄弱，现有的研究显得空洞与粗糙，对制度在航道体 系中发挥的作用不能给予应有的重视。郭阿宏( 1 9 9 5 ) 从事业单位改革的角度提 出航道管理部门的改革应实行施工企业化、管理集中化和经费社会化。丁涛( 2 0 0 2 ) 从内河航道整治资金融通的角度提出应扩大征收航道养护费的范围、引进外资、 发行公债，解决航道整治资金短缺的问题。马安强( 2 0 0 4 ) 从人力资源的角度进 行了深入、细致的综合研究，指出航道部门应根据事业单位改革和经济发展的实 际情况，引导职工进行终身学习。陈红武等撰写的广西航道管理适应两个根本 性转变初探结合广西航道的实际，指出航道管理应推行规范化、科学化、制度 化、法制化管理，实行工程建设与管理维护分开，以适应计划经济体制向市场经 济体制转变，经济增长方式从粗放型向集约型转变。李矩海( 1 9 9 8 ) 回顾了长江 航道近五十年的体制沿革的问题，探讨市场经济条件下管理体制的改革应明确管 理机构的地位，逐步实行事企彻底分开，因地制宜减员增效，稳步建立现代航道 工程企业。江苏省交通厅航道局的万江波( 2 0 0 3 ) 在实地考察了德国莱茵河、易 北河等内河航道管理系统后，从航道机构设置、管理架构、养护水平等方面介绍 了德国航道系统值得我国借鉴的地方。余丹亚( 1 9 9 8 ) 分析了广东省航道体系“干 支分管”在新形势下的弊端，解释了干支合并政策的主要内容。然而，上述研究 尚未对广东航道管理养护制度进行过系统、专门的研究与论述。虽然总体上有不 少文献对航道管理水平做出了评论，但大多数研究只将目光放在航道的设计、建 设以及资金的筹措上，而对航道的管理与养护机制设计、制度创新与变迁则没有 给予具体而微的剖析与研究。另外，国外针对航道体系的研究著作更为鲜见。这 两项原因共同造成了本课题可资借鉴的前期成果不多，因而留下了较大的研究空 间。笔者认为，航道管理和养护是一个复杂的系统工程，不仅技术性强，牵涉面 广，还兼有准公共产品的特点。对其进行深入的制度分析比较研究，对于推进航 道系统的发展有重要的现实意义，这也是本人确定这一选题的基点所在。 本文的特点在于通过对广东省航道系统作全面深入的研究，由航道体系的历 史沿革入手，宏观与微观相结合，从比较制度分析的角度探讨国内外典型航道的 管养体制的特色，为广东省航道系统体制改革提供历史的、科学的借鉴，并通过 建立改革的成本数理模型，推导出较优的改革方案。通过对上述问题的研究，力 图尽量全面地了解广东省航道管养体制在制度变迁中可能出现的难点与障碍，从 而更好地为改革提供科学的决策依据。 1 2本文涉及的一些基本概念 1 2 1航道 根据中华人民共和国航道管理条例的定义，航道是指中华人民共和国沿 海、江河、湖泊、运河内船舶、排筏可以通航的水域。其中，国家航道是指： ( 1 ) 构成国家航道网、可以通航五百吨级以上船舶的内河干线航道； ( 2 ) 跨省、自治区、直辖市，可以常年通航三百吨级以上船舶的内河干线航 道； ( 3 ) 沿海干线航道和主要海港航道； ( 4 ) 国家指定的重要航道。专用航道是指由军事、水利电力、林业、水产等 部门以及其他企业事业单位自行建设、使用的航道。地方航道是指国家航道和专 用航道以外的航道。 航道设施是指航道的协航导航设施、整治建筑物、航运梯级、过船建筑物( 包 括过船闸坝) 和其他航道工程设施。与通航有关的设施是指对航道的通航条件有 影响的闸坝、桥梁、码头、架空电线、水下电缆、管道等拦河、跨河、临河建筑 物和其它工程设施。 1 2 2 广东省航道 2 广东海陆兼备，位于我国大陆的南部，陆域东邻福建，北接江西、湖南，西 连广西，南临南海，西南端隔琼州海峡与海南省相望。全省面积1 8 万多平方公里， 海岸线长4 3 0 0 多公里，沿海大小岛屿数百个；内陆江河，主要有珠江、韩江、东 江、榕江。2 1 2 2 公里长的珠江为中国第三大河流经由广东通向南海。广东省共有 航道1 3 3 5 条，航道总里程1 3 5 9 6 3 5 公里( 不包括分汊辅航道5 8 条共1 7 0 公里) ， 其中等内航道( 1 v l l 级) 4 3 1 1 6 5 公里，等外航道( v i i 级以外的航道) 9 2 8 4 7 公 罩；通航航道1 2 6 5 条，通航里程1 1 8 4 3 6 5 公里，其中等内航道( 1 - v 1 1 级) 4 3 0 5 6 5 公里；航道养护里程9 8 3 7 6 5 公里，其中1 - v i i 级航道4 4 1 0 6 5 公里；9 2 条( 段) 共1 7 5 2 5 0 公里航道是不通航河段；航标总数为4 2 2 0 座，按航标类别分类，其中 航行标3 4 7 4 座( 包括桥涵标) 、信号标1 1 7 座、专用标6 2 9 座；按是否发光分类， 其中发光航标2 7 9 5 座、不发光航标1 4 2 5 座。建有通航建筑物数量1 8 9 座，均为 船闸。省航道局是我省航道管理机构，下属1 6 个区域航道局、4 2 个航道分局、9 2 个航道( 船闸管理) 站，人员总数为2 5 0 0 人；用于航道维护管理的船舶数量共1 5 3 艘，其中航标船6 8 艘、挖泥船1 艘、泥驳船2 艘、测量船4 艘、住宿船1 0 艘、 拖轮l 艘、其它船舶5 6 艘。 1 2 3 航道管养体制 本文中的“航道管养体制，指的是航道部门对内河航道的管理与养护机制， 其中包括管理单位与养护单位的机构设置、人员安排、经费收支、资源配置，以 及对管理单位、养护单位的定性等等。具体而言，本文将探讨现阶段是否应该对 航道机构进行事企分离，是否应该把目前在行政上隶属航道局的养护单位推向市 场，并将其从事业单位性质改为企业化的养护公司，使之成为自主参与市场竞争 的独立法人实体。 1 3本文的研究思路与主要研究方法 1 3 1 本文的研究思路 首先从广东省航道管理体制的历史沿革入手，描述了广东省航道局成立以来 经历的变革，然后分析了现有航道管养一体化模式的优点与弊病，探讨了改革的 必要性。 其次，通过借鉴国外典型国家的航道管理体制以及国内有代表性地区的做法 和可比性行业的改革模式，结合航道系统的自身的特点，提出可供广东省航道体 制改革参考之处。 再次，结合广东省的实际情况，提出航道管养体制的改革目标，这里以分析 目标的合理性作为该部分的重点。同时，针对航道体制改革的目标给出了两种方 案，并结合博弈论与新制度经济学的相关知识，用比较制度分析的思路分析两种 方案的合理性与适用性，并建立数理模型，具体比较两种方案的实施成本。定性 分析与定量测算的结果均支持航道管养体制改革应选择管养内部分离的结论。 最后，在上述各项分析的基础上，从航道体制改革的角度，探讨了广东省航 道体制改革过程中的可能引发的一些矛盾和问题。在这一部分内，笔者更重视的 是个人利益与集体利益的冲突将有碍于体制改革的顺利推行。因而，本文在最后 强调航道部门应采取一些有效的政策保障措施，以和谐稳定的姿态确保广东省航 道管养体制改革顺利进行。 1 3 2 本文所运用的研究方法 本次课题以研究广东省航道管理和养护体制改革为主题，涉及法律、制度、 财务和人事等方面的领域。由于航道系统的特殊性和文件资料的保密性等因素， 研究时既要从财务和人事岗位等方面丌展研究，又要考虑行业的特殊情况，因此， 此次研究只能从宏观的财务数据展开分析，并结合体制改革给人事岗位就业等带 来的影响，为体制改革提出合理的政策保障建议。 另外，不同国家、不同地区之间的制度比较，必须考虑社会、经济、法律的 具体背景。因此，在引用其他国家航道体制研究方面，由于受到第一手资料所限， 比较研究要薄弱一些。 1 3 3 本文所用的资料 本文所用的资料主要包括以下四类： ( 1 ) 法律法规。其中包括国外的航道法、航道管理条例，中央及广东省的航 道航标法律法规。 ( 2 ) 理论著作。主要是我国交通系统的管理和养护体制方面的代表性著作。 ( 3 ) 学术论文。发表在学术期刊上与航道、航道管理、航道养护相关的论文， 包括部分外文的原始资料。 ( 4 ) 内部参考资料。包括广东省航道系统的财务数据、工作报告、统计报表， 以及仅供内部交流使用的调研报告等。 4 1 4 主要内容与框架 本文首先从广东省航道管理体制的历史沿革入手，分析了现有航道管养一体 化模式的优点与弊病，探讨了改革的必要性。其次，通过借鉴国外典型国家的航 道管理体制以及国内有代表性地区的做法和可比性行业的改革模式，结合航道系 统的自身的特点，提出可供广东省航道体制改革参考之处。再次，结合广东省的 实际情况，提出航道管养体制的改革目标。同时，针对航道体制改革的目标给出 了两种方案。通过定性分析与定量测算的结果得出航道管养体制改革应选择管养 内部分离的结论。最后，在上述各项分析的基础上，从航道体制改革的角度，探 讨了广东省航道体制改革过程中的可能引发的一些矛盾和问题。 分析广东省航道现有体制的利弊， 探讨改革的必要性 借鉴国内外要相关行业的经验 通过分析比较得出管养内部分离 方案的合理性 上 指出改革中可能遇到的问题 及解决办法 士 结论与胺望 图1 - 1 论文框架 2 广东省航道管养体制的历史沿革与现状分析 2 1广东省航道局管理体制回顾 广东省航道局一直以来把航道管理和养护工作结合在一起，管理部门的职责 除了包括对航道的养护，还包括了航道的建设、规划、审批及收费，可谓管中有 养，养中有管。航道系统的在职人员中，约有十分之一的人同时身兼管理与养护 两种职能。这种管养一体的航道管理体制，总体上说经历了两个阶段：从1 9 6 2 年 到1 9 9 7 年的干流支流分管和从1 9 9 7 年至今的干流支流合并管理。 2 1 1 干支分管体制 广东省航道局成立于1 9 6 2 年9 月，是负责全省航道建设、维护和管理的事业 单位。职能主要包括主管本省内河航道的规划、维护、审批和建设管理，保证所 属内河航道及港池的必要尺度和航标的j 下常发光。1 9 6 4 年3 月，省经委颁发广 东省支流航道维护管理暂行办法，全省航道开始实行“干支分管”的管理体制。 该体制的特点是干流航道由按水系设置地区航道局维护、管理，支流航道则由地 方航道站负责维护和管理，隶属当地交通主管部f - j ：航道养护费的征收则按船只 的所有制成分( 集体所有制与非集体所有制) 分别由地方与省航道部门征收。在 计划经济条件下，这种“干支分管 的体制曾经在发挥各级航道部门积极性、确 保完成维护任务等方面起到积极作用。但是，随着经济的发展与社会的进步，该 航道管理体制逐渐不适应社会主义市场经济新形势的要求。主要表现在： ( 1 ) 航道管理机构重叠。6 0 年代，省航道局在于流航道按水系设置东江( 惠 州) 、西江( 肇庆) 、北江( 清远) 、粤中( 佛山) 、粤东( 汕头) 、粤西( 湛江) 、 梅州、深圳、珠海和广州1 0 个地区航道局( 所) ，下设航道站4 9 个，负责全省内 河干流航道的建设、维护和管理；同时，佛山、江门、中山、肇庆、云浮、韶关、 清远、河源、惠州、东莞、汕头、汕尾、揭阳、潮州1 4 个地区均设有地方航道站 6 3 个，隶属当地交通主管部门，负责辖区支流航道的维护和管理，省航道局只对 其实行行业管理和业务指导。这样，在同一行政区域内存在干流和支流两个航道 管理部门，造成机构重叠，效率低下，给航道正常维护管理带来矛盾。 ( 2 ) 航道养护费征收和使用失控。在计划经济时期，地方航道部门只征收所 有制单位各类船舶的航道养护费，国营、私营、合资的船舶及外地船舶的航养费 由省航道部门统一征收。在社会主义市场经济条件下，这种机制暴露出许多缺陷： 6 一是由于陆路运输的迅猛发展，水路运输特别是支流运输量严重萎缩，原来主要 航行于支流的集体、私营船舶大部分转入干流，给航道养护费的征收带来困难； 二是有些支流航道部门超越征收范围，对外地、私营等船舶收取航道养护费的现 象时有发生；三是许多国营企业的船舶转给集体或个人承包，干流资源相对减少， 但航道维护任务却日益加重，造成经费短缺；四是支流航道维护任务少，所收航 养费难以保证专款专用。 ( 3 ) 航道行政执法困难。由于航道部门没有行政执法职能，对于向航道倾倒 沙石和垃圾、不经航道部门批准乱建碍航建筑物、乱采河砂导致航道改变等现象， 航道部门难以运用行政执法手段制止。另外，航道部门对拒缴、抗缴、拖欠航养 费、过闸费的行为，也缺乏强有力的制裁手段。 ( 4 ) 机构级别上的矛盾。省航道局的行政级别为正处级，但下属有7 个单位 也是j 下处级( 其余2 个副处级单位和9 个正科级单位) ，管理权限明显不顺。 2 1 2 干支合并体制 1 9 9 7 年9 月广东省机构编制委员会颁发关于调整全省航道管理体制的通知， 经过一系列的准备工作，对我省航道管理体制进行了一次意义重大的改革，其基 本原则是“理顺关系，统一领导、分级管理”，主要内容包括： ( 1 ) 全省航道实行干支合一、条块结合、省与地方双重领导、以省为主的管 理体制。原省属1 0 个地区航道局( 所) 和1 4 个地方航道( 支流) 管理总站，按 水系兼顾行政区域的原则进行调整，设置东江( 惠州) 、西江( 肇庆) 、北江( 清 远) 、粤东( 汕头) 、粤西( 湛江) 、梅州、深圳、珠海、佛山、江门、中山、东莞、 广州、南沙、阳江和韶关1 6 个航道局，各地区航道局根据实际情况设立航道分局 和航道站。 ( 2 ) 省航道局升格为副厅级单位。仍属省交通厅领导，主要职责为制定全省 航道总体发展规划和建设、管理规章和政策；负责全省航道的行业管理和业务指 导；划分和审批下属机构的航道管理范围。 ( 3 ) 全省航道规费由省统收统支，实行收支两条线管理。同时相应废止以船 舶所有制为依据划分干支流航道和征缴航养费的办法。这次航道管理体制的改革， 对加快广东省航道建设步伐，促进全省航运事业发展起到了重要的作用。 2 2现有体制模式分析 长期以来，我省航道的养护与管理一直采取事业性质、单一主体的统包机制， 7 管理与养护工作均由航道系统完成，管养不分。这种体制在计划经济和社会养护 力量严重短缺的情况下对航道的建设与发展起到了积极作用，但随着市场机制的 形成和社会经济的发展，原有体制同益显现出养护低效、资源浪费等不足。下面 具体分析现有体制的优点与弊端。 2 2 1 现有体制的优点 总体而言，现有的管理和养护合一、干支合并的体制有如下几个优点： ( 1 ) 机构设置避免重复。“干支合一”的垂直管理，改变了在同一行政区域 存在干流和支流两个航道管理部门的机构重叠情况，有利于省航道部门对全省航 道实行统一管理、监督与指导。 ( 2 ) 资源配置更加优化。管理和养护一体化，培养了一批技术和管理兼备的 双向型人才，确保了航道建设、维护管理的质量，促进了航道事业的健康发展。 2 2 2 现有体制的弊端 虽然该体制曾经发挥过巨大的优势，但随着社会经济的发展，也渐渐暴露出 若干弊病。主要存在以下三个问题： ( 1 ) 机构布局不合理，管理层级过多，管养不分现在，省航道局下设2 个直 属单位、1 6 个区域航道局、3 8 个航道分局、6 8 个航道站和1 9 个船闸( 见表2 1 ) 。 分为省局一地区局一分局一航道站( 船闸) 这样的四个层次办无必要，有的分局 仅下设一个航道站。管理人员比例过高，存在管理人员挤压技术人员的倾向，例 如在中山航道局，管理人员与养护人员的比例高达l ：2 。其它局虽然管养比例比 较合理，但仍然存在管养不分、职能混乱等问题，在全省被定义为养护机构的分 局机关中有大约2 0 0 人同时兼有管理与养护的职能。 表2 - 1 机构设置情况( 2 0 0 8 年，广东省航道局) 单位管理人员数分局数下设航道站数 养护人员数管养人员数 省局机关8 40oo 韶关航道局1 5257 00 2 1 北江航道局 3 1 31 82 6 8o 1 2 广州航道局2 2316 20 3 5 中山航道局2 0o23 90 5 l 江门航道局2 63 32 2 90 2 2 粤西航道局 2 64 41 4 9o 2 7 东莞航道局1 4l24 10 3 4 东江航道局2 7491 9 l0 1 4 西江航道局2 841 32 0 20 1 4 珠海航道局 1 5246 1 0 2 5 粤东航道局 3 44 1 02 7 8o 1 2 梅州航道局2 l261 3 40 1 6 阳江航道局1 51l 3 6 0 4 2 南沙航道局 1 3 013 40 3 8 培训中心l0o0 项目办1 50oo 全省合计4 4 73 88 71 8 5 20 2 4 在计划经济时期，航道养护任务靠计划步步下达，各级航道管理机关层层监 督，造成了基层单位形成等、靠、要的思想，同时显得管理机构层级过多，部分 职能出现重叠。随着社会主义市场经济的发展，通讯技术、管理手段比以前更加 先进，不但用机械施工取代了七十年代的人工操作，令作业效率大幅度提高，而 且上下级部门之间的信息交流也有了很大的飞越。在新形势下，过多的层级反而 9 成为了信息快速传递、人员有效沟通的障碍，被现代化设备挤压的基层富余人员 也成为了航道部门的包袱。正是由于这些不利因素，制约了航道部门朝信息化、 现代化方向的可持续发展。 ( 2 ) 用人制度僵化，缺乏活力，工作效率低 由于沿用了计划经济体制下的劳动用工体制，以维护总量为基准确定的人均 维护里程( 5 5 千米) 、维护航标数( 1 6 座) 显得过少。而且，职工文化水平不高、 能够掌握新技术的比例太少，员工素质参差不齐。在目前仍沿用僵化的分配体制 下，无法按照个人的劳动数量、质量给予报酬，无法调动职工的积极性，严重抑 止了养护水平的进一步提高。 表2 - 2 航道、航标、船闸维护情况统计 ( 2 0 0 8 年，广东省航道局) 在职人维护里设标维护航发光航维护船人均维入均维护 单位 数程里程 标数标数闸数护里程航标数 韶关航道局8 73 4 66 78 90o4l 北江航道局3 7 8l l l 63 4 74 2 73 8 61 131 1 广州航道局1 1 43 6 l1 7 51 3 58 2o3 21 2 中山航道局6 49 5 32 7 31 1 61 1 1o1 4 91 8 江fj 航道局1 4 71 0 4 04 5 32 3 41 6 8o7 11 6 粤西航道局1 7 21 0 7 82 8 91 5 61 4 726 30 。9 东莞航道局6 73 6 43 6 44 9 l4 4 lo5 47 3 东江航道局2 0 92 0 1 15 8 05 7 01 4 0l9 62 7 两江航道局2 4 51 6 6 37 1 95 3 91 9 456 82 2 珠海航道局7 87 2 5 1 4 2 3 43 329 3o 4 粤东航道局3 1 01 1 0 43 9 52 3 22 0 6l3 60 7 佛山航道局1 7 48 2 63 2 02 6 22 4 7o4 71 5 深圳航道局 3 41 2 0 51 0 01 91 9o3 5o 6 梅州航道局 1 6 64 8 51 9 6 3 1 5 2 8 30 2 91 9 i j f i 江航道局5 04 1 59 85 44 808 31 1 南沙航道局5 32 9 01 5 25 95 405 51 1 全省总计 2 3 4 81 2 8 9 7 54 6 7 03 7 3 22 5 5 92 25 51 6 1 0 ( 3 ) 费用支出增加，设备陈旧，管养经费不足 目6 i 全省航道职工共4 3 2 6 人，其中离、退休及离岗退养2 0 5 7 人，在岗2 2 6 9 人。僵化的分配制度下，吃事业费“大锅饭 的职工队伍日益庞大。有数据显示， 广东省航道局近五年来每年的工资支付大约占了航养经费的2 5 以上，尤其是近 三年的工资福利费用增长更为迅速，0 8 年就占了航养费的4 2 ，使得直接用于养 护航道的资金相形见拙，“养人与养航道”成为一对矛盾。另外，用于航道、航标 维护管理的各种船舶( 航标船、挖泥船、测量船、工程船) 等生产设备有部分己 经相当陈旧。如果在养护资金缺口比较大的情况下，不能及时更新设备、提高员 工素质等级，将来的养护能力将难以适应社会化的发展对航道状况提出的要求， 养护单位也将难以获得市场竞争力。 表2 - 3 近年收支情况 ( 2 0 0 8 年，广东省航道局) 收入 支出工资占 _ t 资占 财政拨 年份 省财政拨付 支出比 t 资( 包 款比例 航养费( 万二线收入 业务运行 专项建设 例( ) 括福利) ( ) 元) 2 0 0 31 6 2 9 1 1 59 2 7 9 54 1 9 0 3 21 1 7 0 2 1 31 3 9 9 2 82 4 2 3 2 5 7 2 2 0 0 41 7 8 0 4 1 71 0 0 5 1 25 0 5 4 8 51 2 9 1 61 5 1 0 9 32 5 9 52 8 3 5 2 0 0 52 3 1 8 1 6 76 8 8 3 6 36 5 6 8 5 51 8 9 3 1 42 9 6 9 2 32 3 0 72 8 3 4 2 0 0 62 8 4 8 9 2 41 2 9 17 2 5 0 4 72 0 2 2 0 1 43 6 1 5 82 3 3 22 5 4 5 2 0 0 73 2 9 2 2 9 54 9 4 3 58 7 7 2 5 02 2 8 6 5 4 53 7 9 5 2 32 4 7 6 2 6 6 5 2 0 0 82 5 5 5 9 17 8 6 6 4 810 7 9 7 5 618 3 0 7 2 52 7 4 2 23 3 9 04 2 2 5 2 2 3 弊端产生的原因 广东省航道管养合一的体制曾经在航道建设与水运发展中发挥过巨大作用， 但现在在新的经济条件下却出现了种种的弊端，究其原因，是一个制度适应性的 问题。制度的外部环境( 包括法律背景、社会经济、文化习俗) 产生了变化，但 体制却没有随之改变。现有的航道管养体制是在计划经济的背景下形成的，虽然 在1 9 9 7 年经历了一次机构设置方面的较大改动，但在管理与养护的职能分工、利 润分配等方面仍然具有计划经济“大锅饭 的色彩。因此，当计划经济退出历史 舞台之后，原来的管养体制便在新的社会主义市场经济体制中表现出各种各样的 不适应性。可见，不同制度的社会适应性依存于经济体制所面对的历史的、技术 的、社会的、经济的环境。广东省航道管养体制作为国家经济体制中的组成部分， 也将随着时i 日j 的推移与外部制度环境的改变而产生适应性的进化。也就是说，广 东省航道管养体制，一方面是以历史的路径依赖性基础上的已有制度为依据，另 一方面，又将根据技术变化等外部环境的改变产生着适应性变化，向新的体制转 变。上面的分析表明，现有的广东省航道管养体制已经不适合市场经济条件下航 道系统的健康和可持续发展，并与经济环境、社会背景产生了种种不匹配的现象。 2 3航道管养体制改革的必要性 2 3 1社会主义市场经济改革的要求 水运的发展主要取决于水运系统的完善以及经济发展的水平，其基本功能是 适应国民经济发展的需要，以及满足产品和生产原料的异地交流等要求。广东省 凭借其特殊的地理位置和中央赋予的政策优势，已经成为中国经济增长最快、对 外贸易最发达、投资环境最具吸引力的地区之一，其作为全国物流中- i i , 的地位凸 显。内河航运是运输网络的重要一环，具有成本低、运量大、耗能低、污染少等 特点。 广东省内河通航河流众多，水资源丰富，发展内河运输具有得天独厚的自然 条件。如果广东能够改善航道管养体制，提高内河航道养护水平，使得本省内河 运输优势能够充分发挥出来，将有助于缓解交通运输的整体压力，更好地配合广 东建设经济强省的战略实施以及粤港澳泛珠三角经济区发展的要求，同时也可以 利用交通运输发展的契机，为进一步加强和完善综合交通网络、提高航道部门自 身的经济效益和社会效益创造理想条件。然而，航运的发展对航道的建设与养护 提出了更高的要求。 首先，船舶大型化的趋势，客观上要求航道等级不断提高，这样就对航道的 建设和维护提出了更高的要求。 其次，随着近年来建筑业的蓬勃发展，施工单位大规模在航道罩采沙挖沙， 改变了河床的原始物理状态，破坏了正常通航条件，这就从客观上增加了航道部 门养护的工作量和工作难度。另外，水利枢纽工程的建设，一方面虽然有利于长 远改善通航条件，但另一方面也为短期通航带来了某些不利因素，比如施工地段 的通航危险性会增加，这就需要航道部门投入更多的人力、财力、物力，优化资 源配置，无条件确保通航。 1 2 最后，伴随着高新技术的应用，如航标灯从白炽灯到发光二极管再到将来的 航标自动监测系统的变化，航道系统必然会出现“技术挤人 的现象，这就需要 航道部门对内部机构人员的配置进行适当的改革与调整，提前做好充分的准备， 以适应新技术带来的不可抗逆的组织变革。 2 3 2国家事业单位改革的要求 事业单位改革是大势所趋，中国政府正在考虑和研究对规模庞大的事业单位 进行改革。在传统的计划经济体制下形成的事业单位机构臃肿、效率低下，己经 难以适应目前中国市场经济的需要，严重制约了经济和社会的协调发展。大量事 业单位代替行使部分政府职能，造成政府职能混乱，导致宏观调控乏力、行政效 率降低、政府机构膨胀、财政负担加重。而且，由于事业单位分别附属于不同的 政府机构，从而造成了不同程度的行政性垄断，导致市场分割和资源浪费。 为了理顺机构职能，与政府机构改革相配套，中国需要建立一个能够与社会 主义市场经济体制相适应、满足公共服务需要、科学合理而精简高效的现代事业 组织体系。目i j ，中国事业单位的改革已着手展开。有专家预计，此项改革涉及 几千万靠政府支付工资的公共服务领域人员。这项改革是一个复杂的系统工程， 风险性较大，不可能一蹴而就。 2 3 3 广东省航道系统自我完善的要求 可以肯定的是，航道管养体制必将随着社会发展而演化。从二十世纪六十年 代的“干支分管”，到九十年代“干支合并，条块结合”的管理体制，现在，广东 省航道管养体制在更为复杂的市场经济环境下已经暴露出不少问题，比如说整个 管养体制还只是停留在适应九十年代的经济发展水平，组织机构层级过多，养护 人员不够精简，管理不够集中，养护没有到位等等。长期以来，僵化的用工机制 使得航道部门不能按照经济运行的规律精简同益庞大的职工队伍，更加无法避开 等级制度，跨级选拔人才。但实际上，在基层航道部门，不乏文化素质较高、大 胆创新、敢想敢为、勇于承担责任的青年干部职工。和老一辈的航道工人相比， 他们接受过良好的教育，掌握了j 下规的专业化知识，觉察到现有航道管养体制的 弊端与缺陷，也看到了管养制度变迁的潜在机会。他们希望通过改变现有体制模 式以便提供更优质的通航服务、降低运营成本、减轻国家财政负担、创造更多利 润，亦愿意在体制改革中贡献自己的聪明才智，凭借其知识与魄力调动全体员工 的积极性，为航道部门带来新气象。显而易见，在新经济形势的要求和国家事业 单位改革浪潮的压力下，广东省航道管养体制亦需调整，不仅需要理顺事业单位 内部以及与外部的关系，提高效率，降低成本，还要注意在制度上保障职工的合 法利益，充分发挥航道职工的主观能动性和积极性。 1 4 3 管养体制的比较研究 3 1国外代表性国家航道管养体制研究 由于和其它运输方式相比而言，内河运输对环境的大气污染和噪声污染较小、 运力大、耗能低，内河网络具有战略意义，很多发达国家都把“发展内河航运， 建设现代化航道网”作为政府的国策。内河航道建设与维护的资金，均来源于国 家的拨款。管理与养护体制方面，美国与德国是两种典型模式。 3 1 1 美国 ( 1 ) 美国航道建设的目标和类型 美国把河流、港口等设施作为国家重要的战略资源来对待。政府认为，由于 航道的天然状况以及航道作为全国运输网之一的重要性，联邦政府应该承担整治 航道、改善航道、调节航运的责任。内河航道建设与维护的资金，均来自于国家 的拨款。五年前，美国国会批准用于航道网建设的资金就己经超过8 0 0 亿美元， 年航道养护费用大于3 亿美元。联邦政府改善航运，历年来都是以国会的决议为 依据，保证航道、锚地掉头区，闸坝、港区、掩护性的栈桥和防坡堤等设施具有 合适的尺度，使船舶得以在各港口之间高效率而且安全地航行。 ( 2 ) 美国航道建、管、养的主体 国会委派美国陆军工程兵团承担联邦主要水资源开发利用，包括全面负责内 河航道的开发规划、组织建设和维护管理。这种军管体制不同于其它国家，是历 经多年的立法和行政活动所形成的结果。工程兵团的主要职能包括：制定有关在 水域内活动的规章制度，利用大坝进行水力发电，防洪，旅游航运，局部灌溉， 供水，河岸河滩的冲蚀防护，台风防护，水质监控，环境保护，渔业和野生动物 的保护，废水管理，滩地的开发等等。大量土木工程计划一旦交给工程兵团首长， 就下放给现场军官及其参谋人员实施，但要接受兵团首长办公机构的监督。美国 陆军工程兵团总部在各个地区设置地区分部，地区分部是进行项目设计和实施的 行动单位。 ( 3 ) 陆军工程兵团的管理养护体系 国会委派陆军工程兵团作为航道建设和维护的主要参与者。陆军工程兵团是 唯一的参与者；在次要的航道，通过招标等方式，在重要的航道，在保证质量的 1 5 前提下，陆军工程兵团如果能够寻找到比自己施工更能节省经费的承包单位，那 么就外包给该施工单位，但仍由陆军工程兵团进行质量上的把关和验收：如果花 费更高，那么也仍然由陆军工程兵团自己施工。值得一提的是，在美国具有重要 战略地位的内河航道几乎不会被外包，只有支流航道或者部分区域的航道在经陆 军部长和陆军总工程师批准和监督下才会外包出去。但是在航道的同常维护中， 则由陆军工程兵团负责。 ( 4 ) 美国模式可借鉴的地方 美国航道的建、管、养统一由陆军工程兵团负责，这种军管体制不同于其他 国家。军事化的严格控制、令行禁止、规范化程序化管理，为保证工程质量、保 持航道畅通、确保通航提供了切实的保障。虽然这种军队式的管理模式不适合我 国的国情，但美国政府对航道发展以及对环境保护的高度重视，是值得我省参考 的。另外，美国注重充分发挥航道建设工程的社会效益，所建设的水运工程，不 但使得环境更加优美，而且多成为游览观光、科普教育的场所。 3 1 2 德国 德国境内航道6 7 0 0 公里，其中天然河流占7 5 ，人工航道占2 5 1 可通航千 吨级以上船舶的航道达3 8 0 0 公里，主要河流有多瑙河和莱茵河。由于运量大，能 耗低，特别是污染指数仅2 o ，明显低于公路的6 0 和铁路的5 0 ，因而水运受到中 央政府的扶持。经严格规划和长期建设，德国业已形成以莱茵河为主干，干支直 达、河海联运的水运网，万吨海轮可深入汉堡港。 ( 1 ) 相关法律和体制设置 德国有