（管理科学与工程专业论文）电子政务系统建设的管理与信息模式研究.pdf

摘要 随着网络技术的不断发展和人们对信息交流速度和质量的提高，各行各业都 不同程度地进入了网络化、信息化时代。政府运作也不例外，电子政务成为二十 一世纪网络技术发展的必然产物。 将现代计算机和网络技术用于政府机构，实现其管理服务的电子化、自动化、 无纸化是当前我国信息化建设的重要环节。互联网发展的日新月异，带动了该领 域内应用技术的更新，为实现电子政务提供了可能。推行电子政务的根本目标是 实现由传统政府的管理职能向现代政府的管理服务职能的转变，建立廉洁、高效、 高水平服务、高水平决策的全新政府。电子政务的目的就是提高政府办事效率和 透明度，为企事业和公众提供更快捷方便的服务。 本文研究了电子政务在中国的发展情况，提出了电子政务的几种建设模式以 及组织运行模式，并且在组织运行模式中引入并发展了数据流技术和信息依赖。 通过数据流技术来驱动业务处理单元的信息化，利用信息依赖来改善业务处理单 元的效率，使整个办公系统更有效率；提出了电子政务供应链下的政府知识资源 整合模式；最后，通过应用案例分析了网上城市”的涵义及其基本模型，数据库 规划和具体实施方案。 关键词：电子政务，信息模式，数据结构，知识管理 a bs t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fn e t w o r kt e c h n o l o g ya n dt h ei m p r o v e m e n to ft h es p e e d a n dq u a l i t ya b o u ti n f o r m a t i o ne x c h a n g e ，v a r i o u si n d u s t r i e sh a v ea c c e s st ot h en e t w o r k , t h ei n f o r m a t i o ne r a o p e r a t i o no ft h eg o v e r n m e n ti sn oe x c e p t i o n ，e gi san a t u r a l p r o d u c tw i t ht h ed e v e l o p m e n to f t h e21s tc e n t u r yi n t e r a c tt e c h n o l o g y m a k i n gm o d e mc o m p u t e ra n dn e t w o r kt e c h n o l o g yu s e di ng o v e r n m e n ta g e n c i e s t oa c h i e v ei t se l e c t r o n i c ，a u t o m a t i o n ，s c r i p l e s sm a n a g e m e n ts e r v i c e si si m p o r t a n tt o o u rc u r r e n ti n f o r m a t i o nc o n s t r u c t i o n t h er a p i dd e v e l o p m e n to ft h ei n t e m e tl e dt h e u p d a t eo ft h ef i e l do fa p p l i e dt e c h n o l o g y , m a k i n gt h er e a l i z a t i o no fe gp o s s i b l e i m p l e m e n t a t i o no fe gf u n d a m e n t a l l yi st oa c h i e v et h ec h a n g ef r o mt h et r a d i t i o n a l g o v e m m e n tm a n a g e m e n tf u n c t i o n st oa m o d e mg o v e r n m e n tm a n a g e m e n ta n ds e r v i c e f u n c t i o n s ， e s t a b l i s h i n g ac l e a n ，e f f i c i e n t ，a h i g h l e v e l s e r v i c e a n da h i g h l e v e l - d e c i s i o ng o v e m m e n t e gi sa i m e da ti m p r o v i n gg o v e m m e n te f f i c i e n c y a n dt r a n s p a r e n c yt op r o v i d eam o r ee f f i c i e n ta n dc o n v e n i e n ts e r v i c ef o ri n s t i t u t i o n s a n dt h ep u b l i c t h i sp a p e rs t u d i e st h ed e v e l o p m e n to fe gi nc h i n ap r o v i d et h ec o n s t r u c t i o n m o d e la n dt h eo r g a n i z a t i o no p e r a t i o nm o d e l ，i nt h ew h i c hi ti n t r o d u c e sa n dd e v e l o p sa d a t af l o wt e c h n o l o g ya n di n f o r m a t i o n - d e p e n d e n t d a t af l o wt e c h n o l o g yd r i v e st h e i n f o r m a t i o no fb u s i n e s sp r o c e s s i n gu n i t s ，i n f o r m a t i o n d e p e n d e n ti su s e dt oi m p r o v e t h eo p e r a t i o n a le f f i c i e n c yo fb u s i n e s sp r o c e s s i n gu n i t s ，s ot h a tt h ew h o l eo f f i c es y s t e m i sm o r ee f f i c i e n t ；p r o v i d e st h eg o v e r n m e n tk n o w l e d g er e s o u r c ei n t e g r a t i o nm o d e l a g a i n s tt h eb a c k g r o u n do f t h ee gs u p p l yc h a i n ；f i n a l l y , c a s ea n a l y s e st h em e a n i n go f “e - c i t y ”a n dt h eb a s i cm o d e l d a t a b a s ep l a n n i n g a n ds p e c i f i c i m p l e m e n t a t i o n p r o g r a m s k e y w o r d s ：e gi n f o r m a t i o nm o d e l d a t as t r u c t u r e k n o w l e d g em a n a g e m e n t 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得：墨盗盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：丑学 签字日期： d 年月l 甲日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解墨盗盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权苤鲞态堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：z 学 导师签名： 签字目期：o - 年6 月l 日 j 移p 签字日期：c r 7 年6月7 日 第一章引言 1 1研究背景 第一章引言 目前以电子政务为代表的政府管理职能的电子化、自动化、无纸化在许多国 家都得到快速发展。在世界各国积极倡导的信息高速公路的五个应用领域中，“电 子政务被列为第一位”。因而，以此为主题的研究也在全球范围内广泛地展开了， 在各国政府的大力支持和直接参与下，各国的专家学者从不同的角度对这个问题 进行论述，相关问题的研究己经取得了重大进展。我国电子政务发展己经落后于 先进信息技术国家的发展，因而电子政务建设的任务十分紧迫。而我国的电子政 务相关问题的研究才刚刚起步，电子政务的理论和政策研究也很欠缺，其应用也 只处于“摸着石头过河”的探索阶段，不同地区、不同部门的发展很不平衡，与主 要信息技术国家的差距还很大。我国政府对电子政务的建设已经给予了高度重 视，加大了信息化建设的力度。但理论研究方面还有很多工作要做。目前我国学 术界、理论界对电子政务的研究主要侧重于电子政务的基础理论、关于电子政务 发展意义与必要性以及我国电子政务建设对策等问题的探讨，也取得了一定共识 和成果。 1 2 主要研究内容 本文在对我国电子政务建设中存在问题进行全面、系统总结后，指出了电子 政务在发展中所面临的主要问题，并针对我国具体国情，提出一整套切实可行的 对策。在“数字园区”型电子政务发展模式方面，本文根据具体情况主要从建设模 式、组织模式、信息共享模式以及政府管理模式等几个方面进行详细阐述，并结 合项目实例给出了相应的模型和技术解决方案。 文中描述的“数字园区”型电子政务的发展模式是基于对我国电子政务基本 发展状况的分析的基础上给出的，并创造性的提出了许多新的理念，在模式构建 的过程中得到了应用。 第一章引言 1 3 目的和意义 目的与意义主要体现在以下两个方面： 第一，在对已有研究成果充分把握和分析的基础上，注意梳理电子政务与 传统政府行政的相互关系，在介绍电子政务基本概念的同时，结合我国实际情况， 更全面、更系统地介绍了“电子政务”在我国的具体实现形式，从而全方位呈现出 了电子政务的发展状况，更加具体地掌握了“电子政务”的内涵。 第二，现有的研究成果大多关注当前我国电子政务发展的具体问题，对整 个电子政务发展的模式很少涉及。本文在认真总结当前电子政务发展的经验基础 上，结合我国具体国情，提出了一套发展“数字园区”型电子政务的模式，初步解 决了电子政务在我国呈现的“水土不服”的问题。在探讨发展模式的过程中，本文 还对未来我国电子政务的发展进行设想和展望，希望能够为今后拓宽电子政务建 设的思路提供一些参考。 第_ 二章电子政务发展状况和存在的问题 第二章电子政务发展状况和存在的问题 2 1基本概念 电子政务( e g o v e r n m e n t ) ，通俗的讲，就是政府管理的信息化、数字化和 网络化。它是以计算机技术、i n t e r n e t 技术和系统化办公软件为基础的，通 过建立各级政府的门户网站将大量繁杂的行政管理事务按照拟订好的程序在互 联网和局城网上实施的一种高效率的政府工作方式。 为了确切掌握“电子政务”的定义，有必要先了解“政务”的含义。“政务”一词 意为关于政治方面的事务，也指国家的管理工作。其管理的内容是各级政府的业 务、事务、会务等具体“与政权相关的公共事务”。通过这些具体政务，政府得以 履行其对社会、公众所承担的各项公共行政管理和服务职能。它不但包括政府行 政机关的行政事务，而且包括立法、司法部门、政党、社会团体以及其他各种公 共组织的管理事务。 有些学者认为：电子政务是指政府通过互联网提供的在线行政服务，是在互 联网或各种网络上建立的虚拟政府，既可以使公民、法人从电子化的渠道最大限 度地获得政府的信息与服务，又可以通过技术手段使政府行政信息化、规范化、 网络化【l 】。另一些专家认为：所谓电子政务就是应用现代化的电子信息技术和管 理理论，对传统政务进行持续不断地革新和改善，以实现高效率的政府管理和服 务【2 1 。而关于电子政务，国内外也有多种多样的提法，如电子政府、计算机化政 府、政府信息化、数字政府、网络政府、政府一公民电子商务、政府一企业电子 商务等。这些提法从不同的角度揭示了电子政务的概念与特征。 综上所述，我们可以看到，目前理论研究对电子政务概念的界定上基本的共 识是：“电子政务”是指公共管理组织在政务活动中，全面应用现代信息技术、网 络技术以及办公自动化技术等进行办公、管理和为社会提供各种公共服务的一种 管理方式。它的快速发展给社会和政府行政都带来了巨大的变化。其目的是自觉 应用现代信息技术，将政务处理与政府服务的各项职能通过网络实现有机集成， 并通过政府组织结构和工作流程持续不断的优化与创新，实现提高政府管理效 率、精简政府管理机构、降低政府管理成本、改进政府服务水平。以推进政务管 理的现代化，为公众提供贴近式的优质服务。 与传统的政府管理模式相比，电子政务主要具有以下特点： 第二章电子政务发展状况和存在的问题 第一，组织结构的扁平化、网络化。利用互联网和局域网对传统政府金字塔 式的层级结构进行纵向压缩和横向拉深，实现政务管理的扁平化，横向拓宽政府 服务领域，提高服务品质。通过建立政府间、部门间、区域间、政府与企业之间、 政府和社会公众之间的互动式网络关系，打破传统的层级屏障和制度壁垒，实现 政务管理的网络化、整合化和并行化。 第二，数字化模块管理。传统的政府管理是建立在行政区划和部门分工基础 上的一种物理模块管理。而电子政务则是通过建立gt og ( 政府对政府) 、gt ob ( 政府对企业) 、gt oc ( 政府对公民) 、gt oe ( 政府对公务员) 四个数字化政 务管理模块，明确划分管理对象，合理安排工作流程，科学制定决策方案。因此， 电子政务是一种数字化、网络化、信息化管理。 第三，无缝隙、整合化的社会服务理念。电子政务采取的是7 x 2 4 ( 每周7 天，每天2 4 小时) 的全天候、无缝隙政务管理方式。同时，电子政务的实施还 将为公众提供跨地域、跨时空、跨部门、全方位的便捷、高效、优质的整合化服 务。 第四，政务公开，便于接受社会监督。政府网站的建立使得政务管理活动的 全过程能够直观的展现在社会公众面前，使公众知晓政府究竟在做些什么，加强 政府与公众的沟通，从而增加政府的亲和力。同时，电子政务也为公众提供了一 个有效的社会监督平台。 2 2 电子政务的实现：“数字园区”型工程 我国的电子政务的建设主要采用数字园区的形式进行，“数字园区”网上办公 系统实质是基于现代网络、信息技术，在互联网平台上面向公众的、交互式电子 政务系统。该系统具有四个最显著的特点。一是开放性：即在互联网的平台上直 接面向社会用户；二是交互式：实现管理害和服务对象的在线交互工作；三是一 网式：能够一个网站集中办理多项政府管理和服务项目，实现内外网的工作流程 整合；四是一表制：企业和政府之间通过一套表报送，政府各部门之间实现数据 共享。同时实现上述特点是目前世界各国电子政务系统所追求的目标。本章以下 将以海淀区数字园区为例来对数字园区在我国的实现予以阐述。 2 2 1 概述 2 0 0 0 年7 月，中关村科技园区海淀园管委会开通“海淀园数字园区” ( w w w z h o n g g u a n c u n t o m c n ，以下数字皆出自此网站) ，并于2 0 0 1 年4 月1 日 对园区所辖企业全面实施网上办公，从而实现了“一网式”电子政务。“海淀园数 4 第二章电子政务发展状况和存在的问题 字园区”是我国第一个“数字园区”，真正体现了电子政务的基本原则，在技术的 使用、内容和管理等诸多方面都突破了现有电子政务系统的局限性，对我国当前 建设电子政务具有参考价值。 “数字园区”于2 0 0 0 年7 月2 8 日正式开通后受到园区高新技术企业的积极 支持和欢迎运行情况良好。海淀区管委会在网上己受理企业入区申请6 0 8 家( 其 中三资企业1 7 l 家) ，4 6 6 家企业通过审批( 其中三资企业1 1 6 家) 。目前新批准 入园的企业中，内资企业采用网上审批方式的比例超过6 0 ，三资企业全部实 现网上审批。 仅从“数字园区”提高园区的工作效率看。新技术企业的审批由原来的1 5 个 工作日缩短为5 个工作日( 企业网上审批时间最长5 个工作日，最短1 个工作日。 一般都在3 个工作日左右。即平均提高办事效率5 倍左右) 。开展网上工作咨询， 节省了管委会工作人员的日常咨询劳动，折合标准咨询工作日1 5 0 天，相当于减 少咨询工作人员2 0 人。 2 2 2 工程的重要意义 实施“数字园区”工程的重要意义在于：突破了传统的工业社会“一站式”办公 的模式，建立了适应网络社会的。“一网式”、“一表制”新模式，是网络信息技术 带来的对传统政府管理模式的变革。政府行政管理信息网络化对于落实“以信息 化促进工业化、现代化”的发展战略具有重要意义。一方面，政府作为社会结构 中的一个重要枢纽，在网上提供了远比过去方便快捷的服务，必然推动企业和个 人也走向信息化。另一方面，政府实现交互式电子政务，企业必然要完善自己的 网络环境来享受电子政务带来的便捷的服务。用这样的方式既引导企业应用新的 技术，提升企业竞争力，也为网络企业创造了新的市场机会。“数字园区”工程的 实施使得长期困扰我们的如何缩短办事周期，提高办事效率，提高公务人员的服 务水平，监督公务人员的服务质量等问题在很大程度上得以解决。 传统的政府工作模式是以政府机构和职能为中心，企业或公众围绕政府部门 “转”。电子政务的本质则是“以网络为工具，以用户为中心，以应用为灵魂，以 便民为目的”。新型的电子政务交互式网上办公模式，是要以用户为中心，以用 户的需求为出发点，也就是说，政府要围着企业或公众“转”，把企业和公众真正 作为客户，为其提供服务和进行必要的管理。政府对公众来说是一个整体，一个 面孔，既可以大幅度提高办事效率，方使用户，又可以大大减少腐败现象的发生， 真正体现政府是先进生产力的代表和人民群众根本利益的代表。 第二二章电子政务发展状况和存在的问题 2 3 发展现状 电子政务在我国的发展历史很短。但近1 0 年来，电子政务经历了萌芽期、 孕育期，现在它已经处在了蓬勃发展的前夜。目前，我国已经建设了政府网站3 千多个，7 0 以上的地市级政府在网上设立了办事窗口，并且一部分新兴的开发 区、管委会的电子政务实践也已经取得了实质性的进展。 我国电子政务可以分为初期缓慢发展和近几年来快速发展两个阶段。初期发 展主要表现在两个方面。一是2 0 世纪8 0 年代末期，中央和地方党政机关所开展 的办公自动化( o a ) 工程，建立了各种纵向和横向内部信息办公网络，为利用 计算机和通信网络技术奠定了基础。二是1 9 9 3 年底启动的“三金工程”，即金桥 工程、金关工程和金卡工程，这是中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工 程，重点是建设信息化的基础设施，为重点行业和部门传输数据和信息。紧随“三 金工程”之后的是“金税工程”，它是为配合中国财税体制的改革，推行以增值税 为主体的流转税制度，严格税收管理，杜绝税源流失而实施的一项全国性的信息 化工程。但是，这些都还只是电子政务发展的雏形，是电子政务发展的最初级阶 段。 到9 0 年代末期，由于信息网络技术的快速发展和信息基础设施的不断完善， 电子政务的发展进入快车道，突破了部门和地域限制，向交互性和互联网方向发 展。1 9 9 8 年4 月，青岛市在互联网上建立了我国第一个严格意义上的政府网站“青 岛政务信息公众网”。1 9 9 9 年1 月，4 0 多个部委( 局、办) 的信息主管部门共同 倡议发起了“政府上网工程”，其目标是在1 9 9 9 年实现6 0 以上的部委和各级政 府部门上网，在2 0 0 0 年实现8 0 以上的部委和各级政府部门上网。1 9 9 9 年5 月， g o v c n 下注册的政府域名猛增至1 4 7 0 个。到2 0 0 1 年底，以g o v c n 注册的政府域 名达到5 8 4 6 个，占全部c n 下注册域名数的4 6 。 近年来，电子政务开始向更高层次发展，主要表现在以下两个方面：( 1 ) 许 多地方政府都将国民经济和社会信息化作为“十五”规划的重要内容，上海、深圳 和广州、天津等沿海城市纷纷提出建设数字化城市或数码港计划，其中电子政务 的建设是数字城市建设的核心内容之一。( 2 ) 专业化的政府服务网站日益增多， 服务内容更加丰富，功能不断增强，互动性得到很大提高。中央与地方的工商、 海关、国税和地税等部门纷纷推出各种网上办公业务。例如，2 0 0 1 年6 月1 日， 由1 2 个部委共同参与的“中国电子口岸”( w w w c h i n a p o r t g o v c n ) 在全国各口岸 推广实施。“中国电子口岸”将上述部门分别管理的进出口业务信息流、资金流、 货物流等电子底账数据集中存放到公共数据中心，在统一、安全、高效的计算机 物理平台上实现数据共享和数据交换。国家各行政管理部门可根据执法和管理需 6 第二章电子政务发展状况和存在的问题 要进行跨部门、跨行业的联网数据核查，企业也可在网上办理各种进出口相关手 续。 2 4 存在问题分析 我国的电子政务虽然取得了较大发展，但整体水平仍然较低，而且各地区、 各部门发展也极不平衡。大部分地区仍处于起步阶段。电子政务的本质是成为一 个公共政府，我们目前最大的挑战是如何由过去的管理型政府过渡成明天的服务 型政府。因此，电子政务的发展无论在它的内容还是方法上，都将遇到各种各样 的社会阻力。就目前来看，我国电子政务面临的主要问题有以下几个方面： ( 1 ) 观念上的误区。电子政务需要建立的，是一个高效、节约方便、安全 可靠、容量大功能强的政府信息管理系统，实现政府职能的现代化转变，打破传 统的政府管理模式，在各职能部门的工作机制、工作方法、工作思路都有了很大 改变，将传统政府的金字塔结构改变成为扁平结构。传统政务处理造就了一批行 政业务骨干和公务人员，他们的文笔好、书法好始终成为工作业绩的闪光点，也 自然成为他们的骄傲和晋升的资本。一旦实现无纸化办公，这些人的优势就不存 在，某种程度上导致他们不愿意接受新的行政办公形式。在许多人看来，只有亲 手书写文件并亲自呈送领导批阅，这种看得见摸得到的方式才是最可靠。对于部 分处于领导岗位的公务人员来说，电子化办公必将挑战其领导权威，电子政务实 施后，直接面向公众，政府工作透明化，公众可以对政府进行监督，政府也就有 将管理模式变为服务模式的可能，相当部分的领导者在心理上对此还难以适应， 主观上不愿推行甚至阻碍电子政务的发展。 ( 2 ) 政府信息化严重滞后。西方发达国家于2 0 世纪6 旺7 0 年代就已完成 政府办公自动化，政府管理已初步实现电子化，现正着力于政府服务电子化。我 国政府办公自动化迟至2 0 世纪8 0 年代才开始，电子政务刚起步不久，一些干部 思想中尚有传统办事观念：“网上不如书面，书面不如电话，电话不如当面”。电 子政务理论和政策研究滞后，“摸着石头过河”，迄今尚未全面完成政府办公自动 化，信息资源数据库建设不足，电子化服务基础比较薄弱。 ( 3 ) 公务员的信息技术技能整体水平不足。我国公务员信息知识和运用信 息工具的水平较低，难以适应电子政务发展的要求。全国乡镇以上各级地方政府 近5 0 0 万公务员中拥有本科以上学历的人只占1 0 。全国大约有2 0 的公务员 对计算机操作一无所知。 ( 4 ) 信息安全是“瓶颈”。电子政务安全要求很高，i n t e m e t 是一个开放的网 络，计算机病毒、黑客、信息间谍等可能出现的网络恐怖活动升级，国内不少电 7 第二章电子政务发展状况和存在的问题 子政务方案构建在大量国外技术和产品基础上，均对“电子政府”安全构成极大威 胁。各种软硬件防火墙、c a 认证、安全检测、灾难恢复等信息安全和网络安全 措施的研究还很薄弱，技术不可靠。电子政务的安全要求与电子政务平台的开放 性要求难以平衡。一些部门对信息安全重视不够，将政务信息放在没有加密设施 的网络甚至国际互联网上，或者不适当地认为“最好的保密办法就是不用”。 ( 5 ) 缺乏统一的政府信息网及信息化标准。发展电子政务首先要突破时间、 空间和部门利益的限制，以信息通信技术为手段改变条块分割的现状，建立全国 统一的高层次的信息应用平台。以此为目标的金桥工程进展并不理想，我国统一 的政府信息网络平台尚未形成，现有的信息系统都是分散、异构、封闭的系统。 另外，标准化是支撑电子政务的重要手段。在长期各自为政、分散建设的情况下， 由于网络、数据库的技术标准不统一，严重影响了各级政府、各部门之间的网络 互联和异种数据库之间的信息交换与共享，造成巨大浪费。 ( 6 ) “数字鸿沟”现象明显。某些重要政府职能部门和部分发达地区，如海 关、税务、公安等部门和北京、广东等地区办公自动化建设较为完善，人员素质 较高，信息化知识与现代政府管理理念较普及，电子政务的基础较好。而许多经 济欠发达地区大量的公文流转和业务处理靠“纸质+ 电话”方式进行，不同的政府 机关之间进行信息交流时，仍靠电话传真、传统的邮寄和专人投递。 8 第三章电子政务的建设模式 3 1 基本原则 第三章电子政务的建设模式 发展电子政务，首先要根据我国的国情和我国社会信息化建设的现状，确定 我国电子政务的建设模式和建设目标。我们认为我国电子政务的建设应遵循如下 的原则： ( 1 ) 电子政务的建设要符合信息化带动工业化、现代化的战略，符合市场 经济体制的基本要求，符合w t o 的基本规则。 ( 2 ) 电子政务的建设要充分考虑政府职能的转变，把政府改革与建立公共 行政管理相结合，在网络环境下实现政府的服务职能、管理职能和保障职能。 ( 3 ) 采用符合政府需求和信息技术产业化的运行机制，投资力度要与系统 建设、运行、维护相一致。 ( 4 ) 要做好政府各组织机构条块之间的协调工作，变分散式管理为集中领 导模式，统一规划，分步实施。 ( 5 ) 要构建统一的安全电子政务平台，实现网络互联、互通、资源共享， 保证系统安全可靠( 防止机密政务信息外泄) ，提高数据质量以及数据的及时性、 准确性、一致性。 ( 6 ) 注意先进性和实用性相结合。 3 2 企业与政府的互动模式 在电子政务的建设过程中，如果单靠政府进行投资建设，存在投资回收慢、 经济社会效益不明显等问题，而且往往在投资过程中容易发生错误性投资，造成 大量资金的浪费。另一方面，电子政务又属于公益型项目，很少会有企业愿意单 独在这种项目上大举投资。结合我国的具体国情，笔者认为目前我国电子政务可 以采取政府主导，充分利用企业力量进行建设，政府和企业分别发挥牵引和推动 的作用，交互投资，互动发展。这种互动模式的主要优势在于： 首先，可以解决电子政务投资不足的问题。电子政务作为一种基于高新技术 的全新的政务开展模式，在其前期的信息积累阶段需要很多的投资。而作为一个 发展中国家，我国政府在电子政务方面的资金投入不足，大大制约了我国电子政 9 第三章电子政务的建设模式 务的快速发展。在互动模式下，政府充分利用了企业的力量，通过允许企业使用 现有的电子政务平台经营其他业务进行赢利，从而大大提高了企业投资电子政务 的热情，为电子政务的发展积累了更多的资金。 其次，互动模式下对现有资源的利用率明显提高。由于电子政务设备大部分 属于淘汰率极高的计算机设备，同时电子政务的收益又是一个长期积累的过程， 因此这些设备在单位时间内的利用率的高低就在很大程度上决定了能否有效控 制成本并获得收益。通过互动模式，首先政府发挥牵引作用，投资构建基础的硬 件平台并提供相关政策支持，允许企业利用相关的资源进行商业活动；其次企业 发挥推动作用，充分利用现有平台进行资金回收，获得一定的经济利润，同时又 不断的推动电子政务基础设施的建设，进行原始信息积累的工作并负责电子政务 工作平台的具体构造和及时更新。在牵引和推动作用下，政府有效的控制了投资 规模，实现了电子政务设备价值的最大利用和及时更新，开创了电子政务建设的 一种全新模式。 最后，企业在电子政务技术以及把握最新发展趋势方面较政府有较大优势， 而政府可以提供有力的政策支持和资金监管。在这种互动模式下，及避免了政府 大量的错误性投资，又避免了电子政务资金的不必要的流失。 3 3 市场化运作的共赢模式 电子政务的建设使政府部门越来越多地融入到整个市场经济的运行中，以前 我国在进行政府行政运作时往往不考虑投入产出比，不计成本的多少，过多地依 靠行政命令和政府财政的单一投入，造成资源浪费或效益低下。实际上，电子政 务的建设完全可以采用企业化运作的模式，从需求研究、技术标准、招投标、施 工、监管、运营、培训、推广等一系列步骤都可以与企业、高校等非官方单位进 行合作，提高经济效益。目前，很多企业和高校也认识到电子政务中有极大的商 机和科研项目，也愿意与政府合作。 例如，北京市在进行电子政务试点项目中对工程运作管理模式进行创新，大 胆引入国际工程中通用的f i d i c 管理模式。从前期工作开始，聘请电子政务方面 的专业公司介入总体工作担当总体咨询，从研究需求入手，确定了整体试点工程 的总体建设思路和工作方案，在此基础上，编制系统的需求报告和招标文件，经 过招投标工作，确定了系统建设的承包商；在工程的实施建设阶段，经过招投标 确定监理公司，对工程合同、进度、投资、质量以及住处管理等方面进行全过程 的控制与监理。通过这种模式，一方面保证了工程的科学性、实用性，另一方面 提高了政府资金使用效率，同时，为全市进一步深化投融资体制改革积累了经验。 l o 第三章电子政务的建设模式 政府与非官方单位进行合作还表现在要探索政府服务的新途径。政府在信息 化建设时要考虑同私营企业及其它自愿承担公共服务的组织合作。例如英国剑桥 在线( c a m b r i d g eo nl i n e ) 是一个社区服务网，旨在为剑桥附近的居民提供信息 和服务，成员为商店、企业、社团、慈善机构及剑桥居民，当地政府与剑桥在线 合作，利用它提供当地政府的最新消息。英国税务局在电子化时，也充分考虑了 同商业及软件发展商协会的合作。当涉及到政府与公众有资金往来时，应考虑与 银行系统的合作，尽量充分利用现有的银行系统。 由于电子政务的最终目标是要更好的为公众服务，这就要求对传统的政府服 务模式进行改进。但创新的想法、模式往往很难来自政府本身，而政府与其它部 门的合作，尤其是同非政府部门合作，会更有利于新思路、新想法的产生。与非 官方合作，不但政府收益，而且可实现多方收益。例如：美国亚利桑那州的交通 局将全州的汽车驾驶执照的发放系统完全承包给了i b m 公司，州政府不掏一分 钱。从系统设计，硬、软件的购买，系统的集成，直到系统建成后的运行和维护， 都由i b m 负责，但政府允许i b m 可以从每个驾驶执照的发放中收取l 美元。在 这个系统建成以前，居民到交通局办驾照的平均等待时间是4 5 分钟，州政府为 发放每个驾照需要付出6 6 美元；在系统建成以后，居民在网上办驾照的平均时间 是3 分钟，而州政府为发放每个驾照的支出降至1 6 美元。这个例子说明，电子 政务的建设并不一定非要政府投资不可。不仅政府与企业的伙伴关系具有很大的 潜力，居民也是电子政务的一个“财源”。如果设计得好，可以做到政府、企业与 居民三赢；政府和企业在电子政务的发展中各有各的角色，在电子政务的发展中， 政府的角色是准确地提出对信息系统的要求，实现对信息化的有效管理，系统开 发的任务应该尽可能让企业按市场规律去做。从这种角度上来分析，我们可以在 电子政务中创造性的引入价值链的概念，整个价值链由政府、企业或高校以及居 民三部分构成，引入市场化运作模式以后，电子政务实施的过程将是整个价值链 共同增值的过程。 另外，在解决电子政务的庞大资金来源上，可以采用更多的方法。现在，许 多政府部门建立了信息中心，大都是事业单位，面临着三年内实现机制转换，自 谋出路的问题。因此对于政府站点的建设、经营和维护，改变政府站点单一投资 体系，应开拓多渠道、多途径的投资来源。以股份制、合作、代理等多种方式与 社会各单位合作，最终实现以“信息源养信息源”的良性循环。为了启动政府站点 和实现政府站点可持续性地运作，采用灵活的方式解决资金问题： ( 1 ) 赞助费：可以出台相关的赞助办法，邀请国内外与上网政府业务相关 的大型企业，作为建网的赞助商。 ( 2 ) 企业上网费：通过政府站点宣传相关企业的产品与服务信息。 第三章电了政务的建没模式 ( 3 ) 广告费：如果政府站点成为媒体，则广告也会成为该网站的一大收入。 ( 4 ) 信息服务费：通过网站随时向社会各界提供行业的资料报告、供求信 息、行业动态等，收取信息服务费( 包括资讯费和咨询费) 。 ( 5 ) 企业信息化工程：通过与企业建立网络服务关系，为企业提供 i n t e m e v i n t r a n e t m i s 等全面的信息化、现代化的解决途径、收取工程费。 ( 6 ) e d i ：为行业开发e d i ( 电子资料交换技术) 系统，增加政府工作的工 作效率和透明度，将政府站点进一步延伸为便民服务的窗口，向企业和个人收取 系统使用费或手续费。 3 4 电子政务系统平台模式 纵观世界各国电子政务的建设，可知电子政务建设是一项系统工程，电子政 务建设的基本模型可从以下三个方面体现。 从电子政务系统的功能结构角度看，电子政务基本模型中应包括电子采购与 招标、电子税务、电子证照办理、信息咨询服务、人才培养、就业服务、社会保 险、社区服务、电子证件服务、公众信息服务、电子公文流转系统、电子综合信 息系统、电子培训系统、决策支持等功能。如图3 1 所示。 电 电电信社电公 子 电子子息人就会社子 众 采 购 子证 户 咨才业保区证 信 与 税照籍询培服险服件 息 招 务办系服训务网务服服 理统务络 务务 标 电子政务一站式服务平台( 政府一企业)电子政务一站式服务平台( 政府一公众) i n t e r n e t ( 外网) 物理隔离区 电电 电 业 电电 电业 子 子 子 子 公综 子绩决 公 综 子绩决 文 a 培评 策 办公业务资源 文 a 培评策口口 流信 训价 支 1 网( 专网) 卜、 流信 训价支 转息 系系 持 转息 系系持 系系 系系 统 统 统统 统统 统统 政府内部办公业务网( 内网)政府内部办公业务网( 内网) 图3 - l电子政务系统的功能结构图 从电子政务系统的网络模型角度看，电子政务建设的基本模型的网络包括内 1 2 第三章电了政务的建没模式 部网和外部网，内部网和外部网必须分开，作为政府内部的信息交换，必须运行 在内部的高速网上，而作为政务公开和网上交互式的内容必须运行在互联网上， 内部网和外部网之间必须要物理隔离。详见图3 - 2 所示。 从电子政务系统的层次模型角度看，为了适应网络技术的多变性，保持系统 的功能扩展性，争取技术水平的先进性，构建电子政务系统时，电子政务建设的 基本模型一般采用四层的体系结构。详见表3 1 所示。 从上面对电子政务建设的基本模型分析中可见，在推动电子政务的过程中， 对不同的政务部门、不同的应用领域，电子政务的功能、网络、层次确定和选择 是一个十分关键的问题。按照我国的国情，在确定电子政务的应用中，既要考虑 未来电子政务的发展，也要从实际出发，选择好重点和突破点。在具体实施中， 则要根据管理的实际，有所选择，确定突破的重点，以滚动式的方式推进电子政 务的发展。也就是说，在电子政务系统实施中，应该有侧重、有重点，不可能齐 头并进，而要有选择地逐步推进。所以，加强电子政务项目的计划与管理研究是 确保电子政务正确、有效进行的首要任务。 图3 - 2电子政务系统的网络模型 第三章电子政务的建设模式 表3 1电子政务系统的层次体系 层次体系 描 述 信息服务、信息咨询、电子商务和电子采购与招标、电子税务和电子福利支 应用层 付等。 资源共享与 x m l 、信息资源共享与信息交换标准 信息交换层 信息资源数政策法规、经济信息、企业信息、社会保障和安全、城市管理以及科教文化 据层数据库等 网络层数据中心( 1 d c ) 和网络互联( 比如政府专用网络、物理隔离和互联网络) 。 3 5电子政务系统安全模式 电子政务系统安全关系到国家安全，是实施电子政务必须妥善处理的一个重 要方面。电子政务主要涉及三方面的安全问题：即公民数字签名的有效验证、公 民的个人隐私权问题、政府的电子政务系统的安全性。但是现实条件是电子政务 的推行在技术上仍然存在难以解决的问题，使得一些不法分子可能利用技术上的 漏洞，进行政治和刑事犯罪活动，如网上诈骗、偷税漏税等，严重地影响了电子 政务的正常运行，甚至破坏政府网站的体系结构，导致“网上政府”瘫痪，损坏了 政府作为公共服务提供者、管理者在公众心目中的形象。 为保证电子政务的系统的安全，技术上一般采取以下两种方法： ( 1 ) 网络物理隔离。网络物理隔离技术是指计算机网络之间不存在任何直 接或间接的连接，在某种程度上隔断了计算机网络之间的信息传输途径。这种隔 离技术安全系数较高，主要用于涉密程度较高的信息网络。在正常情况下，行政 管理内部办公网络拥有各种关键业务管理系统和核心数据，如机要、机密文件及 相关管理系统，涉及国家重大事务数据分析或处理系统，对于这些保密性信息需 要采取可靠性的安全保护措施，因此，在行政办公业务资源网络和行政公共管理 与服务网络之间应采取安全保护性能良好的物理隔离，如双硬盘技术等。在这种 情况下，相对行政公共管理与服务网络来说，行政办公业务资源网络及其与之互 联的各行政管理内部办公网络就有了较理想的防护保障。 ( 2 ) 网络逻辑隔离。网络逻辑隔离技术是一种访问控制技术，即在需要安 全保护的计算机网络之间设置障碍，限制用户对涉密站点的访问权，过滤不安全 信息，隐藏敏感信息，阻止攻击者入侵企图。网络逻辑隔离技术相对网络物理隔 离技术而言，其安全系数较低，但它不影响网络连接状态的切换速度，主要用于 涉密程度不高或安全漏洞不大的网络系统。由于行政公共管理与服务网络中的绝 1 4 第三章电子政务的建设模式 大多数信息都属于非保密性的，其中一些涉密信息已经采取不同等级的加密处 理，其安全性也已经有了一定的保障，所以在行政公共管理与服务网络和因特网 之间可采取逻辑隔离，这不仅增强了行政公共管理与服务网络的安全可靠性，同 时也进一步强化了行政管理内部办公网络和行政办公业务资源网络抗干扰防攻 击的能力，从而使整个行政管理网络的安全系数达到规定的标准。 第四章电子政务建设中的组织与运行模式 第四章电子政务建设中的组织与运行模式 当前国内开展的电子政务模式主要是基于自上而下的“纵向”体系，即以各大 部委的职能部门( 例如税务、工商、人事、海关等) 为单位，分别建立不同体系。 当电子政务开始尝试向更深入的方向发展，如提供决策支持、自动流程处理支持 时，过去的“纵向”体系开始暴露出一些问题，主要表现在信息封闭，重复劳动， 形成一个个信息孤岛，比如同样的一个数据库，往往是各个部门都要自行采集和 整理一套；数据不统一，无法保证数据的准确性，各个部门得到的资料不同，有 时会得出不同的结论，从而影响了更高一层的决策；各自为政，同一件事在各个 系统会有不同的处理进度，给解决问题带来了更多的障碍；资源配置不合理，一 些急需的信息，在其它部门却很可能长期闲置，无法实现资源利用的最大化；难 以提供高质量的服务，各部f - j r 管自己的一块，无法与其它部门的系统进行信息 交流和共享。针对当前电子政务发展的现状，提出了面向w e b 服务的电子政务 虚拟组织构建方法。 4 1 虚拟组织模型 虚拟组织就是运用以计算机技术为核心的多种技术手段把实体、资源、创意 动态地联系在一起的组织机制。它是指在有限资源的条件下，为了争取最大的合 作优势，达到最高的目标，以某个核心组织为中心，通过信息网络和快速运输系 统将若干规模各异、各有专长的组织链接起来组成的开放式组织形式。它是一个 复杂、开放的大系统，结构复杂、维数高、空间大、影响因素多，并且有很大的 随机性。核心组织是虚拟组织的灵魂，虚拟组织的一切活动都由它发动、组织、 协调。可以说核心组织是虚拟组织中各成员组织的“盟主”，居于统领地位。在虚 拟组织组建与运作过程中，盟主可以根据实际需要来调整成员组织的项目，不断 有新的成员加入，同时也有不合格的成员组织被淘汰出局。 虚拟组织的基本特征体现在以下几个方面： a 具有较强的适应性和应变能力； b 能最佳匹配实体、资源和创意； c 各成员必须以相互信任的方式协同工作： d 具有突出的应用价值。 1 6 第四章电了政务建设中的组织与运行模式 电子政务虚拟组织模型的主要描述对象是政府各部门、不同政府部门、公民、 企业。依据各个对象之间的服务关系，构建成为虚拟组织，完成服务的任务。 4 2电子政务虚拟组织模型 4 2 1 协议层次结构 实现一个虚拟组织体系需要一系列的协议规范来支撑，也就是在w e b 服务协 议栈的基础上的电子政务虚拟组织的协议层次结构。 图4 - 1 是虚拟组织模型层次协议。利用现有的技术标准，虚拟组织模型按层 次结构组织协议。在协议层次中，底层是由h t t p 、s m t p 组成的公共网络协议层， 与c o r b a 的r p c 及j a v a 的r m i 相比，h t t p 很容易穿过防火墙。第2 层是x m l 层。 x m l 强大的表达能力和跨平台特性是业务及其应用集的基础。使用x m l 来描述政 务信息使得各种电子政务应用在数据层上获得了开放集成的能力。然而从技术的 角度来看，这仅仅完成了电子政务过程中最低层次的集成，即数据层相关集成。 第3 层是s o a p 层。s o a p 即简单对象访问