（工商管理专业论文）美国金融监管的变革及对我国的启示.pdf

中文摘要 金融是现代经济的“神经中枢 。金融监管是一个国家宏观调控的重要内容， 加强金融监管对于维护金融体系的安全稳健运行，促进经济发展有重大意义。 作为金融业高度繁荣的美国，其现行的金融监管体系可以说是世界上最复杂 的，其监管也被很多国家以不同程度仿效着。该模式信奉最少的政府干预、最大程 度的竞争、自由的贸易和资本流动，并曾在推动经济增长和抵御冲击方面显示了 非凡的能力和弹性。但是随着金融创新的不断涌现和风险的快速传递，该监管体 系也越来越多地暴露出一些问题，对此各界提出了各式各样的改革建议。 次贷危机的席卷全球，促使美国监管当局反思自2 0 世纪9 0 年代以来放松金 融管制的实践和美国监管体系中存在的弊端。美国财政部于2 0 0 8 年3 月推出了近 8 0 年来最广泛的金融监管改革计划，该计划引起了美国金融界各方的普遍关注和 争议，该计划的实施必将对美国金融监管和银行业运行产生深远的影响。 就我国来说，针对入世带来的金融监管领域的诸多问题，借鉴美国等发达国家 的金融监管改革的经验，改革现行的金融监管体制、加强监管机构之间的配合和 协调、提高金融监管水平，已经成为下一步金融体制改革的关键。 本文根基于美国金融监管制度变迁的历史进程，总结过程中出现的新问题和解 决问题的新方法，试图探寻金融监管健康有效的未来模式，从而为我国当前的金 融监管制度改革提供适当的启发。 本文从结构上主要包括以下五个部分： 第一章绪论中主要介绍了本文的研究背景和意义。 第二章对金融监管的理论体系进行了系统的描述，包括金融监管的主客体、目 标和内容以及主要理论等，这为本文的研究打下了坚实的理论基础。 第三章介绍次贷危机前的美国现行金融监管体制的变革历程、基本框架和主要 特征。分析了美国金融监管理念的调整、金融监管手段的变化、金融监管模式的 改革等 第四章分析了次贷危机暴露出美国现行监管体制的弊端，详述了美国金融监 管体系现代化蓝图的主要内容、实质。肯定改制为金融体系带来的积极的影响。 并尝试探讨美国金融制度转变的深层原因、其改革试图解决的问题以及对未来的 影响。 第五章通过美国金融监管改革过程中出现的现象，透析金融监管未来的可能模 式及转变的方向。在具体分析我国金融监管发展历程和现行金融监管模式在实际 运行中存在的问题的基础上，为我国的金融监管模式改革提供一些启示，以更好 更快地健全我国金融监管制度，寻求一条适合我国国情的金融监管改革之路。 关键词：金融监管，美国监管改革计划，启示 a bs t r a c t t h ef i n a n c ei st h en e r v ec e n t e ro ft h em o d e m e c o n o m y , a n dt h eb a n ki st h ep r i n c i p l e a x i so ft h ef i a n c i a li n d u s t r y , s os t r e n g t h e n i n go ff i n a n c es u p e r v i s i o na n dm a n a g i n gi sa i m p o r t a n tc o n t e n tt on a t i o n a lm a c r o e c o n o m i cr e g u l a t i o na n dc o n t r 0 1 t h ee x i s t i n gm o s tc o m p l i c a t e df i n a n c i a ls u p e r v i s i o ns y s t e mi na m e r i c a nw h e r e f i n a n c i a ls e c t o ri sb o o m i n gi sr e f e r e n c e db ym a n yo t h e rc o u n t r i e si nv 撕o u se x t e n t s t h i sp a t t e r np r o m o t em i n i m u me f f e c to f i n t e r f e r ef r o mg o v e r n m e n t 、m a x i m u me 艉c to f c o m p e t e n c e 、f l e et r a d ea n dc a p i t a lf l o wa n dh a v es t r o n gc a p a b i l i t ya n df l e x i b i l i t yt og i v e i m p e t u st oe c o n o m yg r o w t ha n dr e s i s to nc r i s i s h o w e v e r , w i t ht h ed e v e l o p m e n to f f i n a n c i a li n n o v a t i o na n dt r a n s m i s s i o no fr i s ka m o n gf i n a n c i a ls e c t o r s ，m o r ea n dm o r e p r o b l e m s e r u p t e d i nt h ef i n a n c i a l s u p e r v i s i o ns y s t e m ，w h i c ha r o u s e dd i f f e r e n t s u g g e s t i o n sf r o ma l ls e c t o r s t h ed i r e c tc a u s eo ft h ep a u l s o np l a ne m e r g e n c ei st h es u b p r i m em o r t g a g ec r i s i s w h i c ha l s om a k e p e o p l er e t h i n kc u r r e n tp r a c t i c e so ff i n a n c i a lr e g u l a t i o na n dd i s c l o s et h e s h o r t c o m i n g si nt h es y s t e m i nm a r c h2 0 0 8 ，a m e r i c a nt r e a s u r ys e c r e t a r yh e n r yp a u l s o n d e t a i l e dap l a nt o r a d i c a l l yc h a n g et h ew a yg o v e r n m e n tr e g u l a t e st h ef i n a n c i a l s y s t e m t h ep l a ns p a r k e dp r a i s ea n dc r i t i c i s mf r o maw i d er a n g eo fp o l i t i c i a n sa n d f i n a n c i a le x p e r t s a n d , i tw i l lh a v ed e e p l yi n f l u e n c ea b o u ta m e r i c a nf i n a n c i a l r e g u l a t i o n a n db a n k i n go p e r a t i o ni fi th a s a st o0 1 1 1 c o u n t r y ， s om a n yp r o b l e m sc o n c e r n i n gf i n a n c i a ls u p e r v i s i o nh a v eb e e n b r o u g h tu ps i n c et h ee n t r yi n t ow t o ，t h u si ti st h ek e yp o i n tt oo u r 缸m c i a lr e f o 肌i n g p r o c e s st or e c t i f yo u rp r e s e n ts u p e r v i s i o ns y s t e m ，t os t r e n g t h e nt h ec o o p e r a t i o nb e t w e e n a g e n c i e sa n dt oe l e v a t et h el e v e lo fs u p e r v i s i o n b a s e do nt h ee v o l u t i o np r o c e d u r eo fa m e r i c a nf i n a b c i a ls u p e r v i s i o ns y s t e m ，t h i 8 d i s s e r t a t i o ns u m m a r i z e st h en e wf i n a n c i a lp r o b l e m st h a tc o m eu pa n dt r i e st o g i v e p o s s i b l er e s o l u t i o n st ot h e m af u t u r em o d ef o rf i n a n c i a ls u p e r v i s i o ni sd e e m e de x i s t i n g w h i c hc o u l db er e l i e do na sh e a l t h ya n de f f e c t i v e a n dt h a tw o u l d g i v ev a l u a b l ea d v i c e s t ot h er e f o mo ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o ns y s t e mo fo u r n a t i o n t h i sp a p e ri sc o m p o s e do ff i v ec h a p t e r s ： c h a p t e r1 i n t r o d u c e st h eb a c k g r o u n do f r e l a t i v er e s e a r c hb o t hi nd o m e s t i ca n da b r o a d 。 c h a p t e r2d r a w st h et h e o r e t i c a lo u t l i n e v t h i sr e s e a r c ha n dt h ep a s tr o u t eo ft h e o ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ，i n c l u d i n gt h e n e c e s s i t y ，t h em o d e s , g o a l sa n dc o n t e n t so ff i n a n c i a ls u p e v i s i o n ，w h i c hl a ys o l i d f o u n d a t i o nf o rt h ew h o l er e s e a r c hf o l l o w i n g u p c h a p t e r 3i sm a i n l ya b o u tt h ed e v e l o p m e n to ft h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o ns y s t e mi nt h e u s a 。h e r e b y , m a k ea n a l y s i so nt h ea d j u s t m e n to fc o n c e p t i o no fa m e r i c a nf i n a n c i a l s u p e r v i s i o ns y s t e m ，c h a n g i n go ft h em e t h o d o l o g ya n dr e v o l u t i o no ft h ep a t t e r n c h a p t e r 4i n t r o d u c et h em a i nq u e s t i o np r e s e n t l yw h i c ht h eb l u e p r i n tf o r a m o d e r n i z e df i n a n c i a l r e g u l a t o r ys t r u c t u r e ，a n a l y z e dt h ea d j u s t m e n to ff i n a n c i a l s u p e r v i s i o ni d e aa n dt h ec h a n g eo ff i n a n c i a is u p e r v i s i o nm e a n sa n dt h er e f o r mo f f i n a n c i a ls u p e r v i s i o nm o d e d u r i n gt h e i rt r a n s i t i o nf r o mf i n a n c i a ls e p a r a t e do p e r a t i o nt o f i n a n c i a li n t e g r a t e do p e r a t i o n c h a p t e r 5g i v e sg e n e r a li d e a sw h a tk i n do ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o nm o d e sw o u l db e b e n e f i c i a lf o ran a t i o nw h oi su n d e r t a k i n gag r e a te c o n o m i er e v o l u t i o n ，a f t e rw eh a v e s e e nt h ep a n o r a m ao fa m e r i c a nf i n a n c i a ls u p e r v i s i o nr e f o r mp r o c e d u r e a l lt h e s e r e s e a r c h e sa r em a d et o g i v eh e l p f u lc l u e so nh o wt ob e t t e rr e i n f o r c eo u rf i n a n c i a l s u p e r v i s i o ns y s t e ma n dt os e e ka na p p r o p r i a t ew a yo u rf i n a n c i a lr e f o r mw o u l db e e a r r i e do u tb a s e do nt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fo u rn a t i o n k e y w o r d s ：f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ，p a u l s o n p l a ni na m e r i c a , i m p l i c a t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研 究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或 撰写过的研究成果，也不包含为获得北京交通大学或其他教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：签字同j 】：年月同 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解北京交通大学有关保留、使用学位论文的规定。特 授权北京交通大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位敝储躲虏斥( 耐 签字日期：抄夕年6 月2 6 日 导师签名： 璇犯 签锢飙删年石节日 - 致谢 本论文的工作是在我的导师孙贺捷老师的悉心指导下完成的，孙贺捷老师严 谨的治学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响。在此衷心感谢两年来 孙贺捷老师对我的关心和指导。 孙贺捷老师对于我的科研工作和论文都提出了许多的宝贵意见，在此表示衷 心的感谢。 在撰写论文期间，杨帆、范继斌等同学对我论文的研究工作给予了热情帮助， 在此向他们表达我的感激之情。 另外也感谢我的家人，她们的理解和支持使我能够在学校专心完成我的学业。 1 引言 1 1研究背景 在美国的历史上，金融体系和金融监管的目标经历了许多变化，往往经过大 的金融动荡或是危机后，就会作出重大的监管变革。1 9 世纪和2 0 世纪初的一系列 严重的经济萧条和金融恐慌促成了1 9 1 3 年联邦储备法的出台，并创建了联邦 储备银行体系：在2 0 世纪3 0 年代的大萧条后，先后出台了1 9 3 3 年银行法案 和1 9 3 5 年银行法案，通过实施银行存款保险等制度，银行体系从崩溃的边缘逐 渐得到了恢复；2 0 0 2 年，由于安然事件的教训，通过了萨班斯法案，对银行的内 部控制提出了更加严格的要求，如进一步缩短财务报告披露的滞后期，提高报告 的及时性和准确性等i 美国银行监管体系是一个逐步演变的过程，也被称为是“危 机塑造的 。 自2 0 0 7 年2 月次贷危机爆发以来，危机愈演愈烈，花旗、美林、摩根大通、 德意志银行、瑞士信贷第一波士顿银行、瑞银集团、美国银行等金融机构出现巨 额亏损，花旗、美林、瑞银的c e o 都先后易人。世界排名第五的投行贝尔斯登银 出现巨额亏损，公司股价从6 0 美元跌至2 美元，被摩根大通协议收购，对冲基金 行业中的一些最知名公司也蒙受损失，全球主要股市出现持续下跌。国际货币基 金组织( i m f ) 于2 0 0 8 年4 月8 日在华盛顿发布了半年一度的全球金融稳定报 告预计美国房价下跌和抵押贷款拖欠情况的增加可能导致与抵押贷款市场和相 关证券有关的损失总额达到5 6 5 0 亿美元，若加上美国发放的与商业房地产、消费 信贷贷款和公司的贷款及发行的证券，潜在损失总额可能增加到9 4 5 0 亿美元。这 一评估结果比此前所有经济学家和金融机构对这场危机损失所公开发表的预期都 更为悲观。 一系列华尔街金融事件表明局部金融风险迅速向整个金融体系蔓延，美国的 次贷危机已引发美国华尔街的金融风暴，甚至于可能即将导致全球的金融危机。 这促使美国监管当局再次反思自2 0 世纪9 0 年代以来放松金融管制的实践和美国 监管体系中存在的弊端。为了防止危机进一步拖跨经济，美国财政部于2 0 0 8 年3 月推出了近8 0 年来最广泛的金融监管改革计划，该计划引起了美国金融界各方的 普遍关注和争议，正式实施该计划尚需时日，但一旦实施必将对美国金融监管和 银行业运行产生深远的影响。 1 2研究意义 金融体系在当代中国经济发展中起着不可或缺的作用，它的健康与否关系到 整个国民经济的兴衰。过去二十多年里，中国没有发生实质意义上的金融危机， 但由于加入w t o ，失去保护伞的我国金融业存在的脆弱性将逐渐凸显，长期的积 累得不到释放，演变为金融危机的可能性将大大增加。因此，通过分析美国最新 的金融监管体系改革过程，研究、防范和应对金融体系运行与发展失常及其引发 的消极效应，探寻金融监管健康、有效的未来模式，为我国当前正进行的金融监 管改革提供适当的启发，这样的研究无疑具有非常迫切的现实意义。 本文从金融监管及金融监管体制的基本理论出发，着重分析美国金融监管体 制在此次次贷危机影响下的改革进程、最新变革的实质与特点，探讨最优金融监 管的基本特征，从而揭示金融监管体制的总体未来发展方向，并为我国金融监管 体制的深化改革提出政策建议。 2 2 相关理论基础 金融监管是金融监督和金融管理的复合词，它是指一个国家或地区的中央银 行或其他金融监督管理当局依据国家法规的授权对金融业实施监督管理的称谓1 。 金融监督是指一国或一个地区的金融主管当局对该国或该地区的金融市场运行状 况进行系统、及时的信息搜集和处理，以维护市场秩序和防范市场风险；同时， 对金融机构实施全面的、经常性的检查和督促，以此促使会融机构依法稳健经营， 安全可靠和健康地发展。金融管理是指金融主管当局依法对该国或该地区的金融 市场进行管理，包括：市场体系的构建、市场规则的制定和对市场违规行为的处 罚等；同时，对金融机构及其经营活动实行领导、组织、协调和控制等。 2 1金融监管的主体和客体 金融监管的主体是指作为社会公共利益的代表，运用国家法律赋予的权力去 监管整个金融体系的特殊机构。一般地说，一国的中央银行或其他金融监管当局 是金融监管的主体。所以，一国或地区的金融体系就是金融监管的客体。而从各 国金融法规的界定来看，金融监管的客体是一国或地区依法设立在境内或境外从 事金融业务的银行、证券、信托、保险等金融机构，以及其它一切从事金融业经 营活动的社会成员和金融业务活动。具体包括： ( 一) 银行业 银行业金融机构，主要是指除了中央银行之外的商业银行、政策性银行，商 业银行可以分为内资和外资银行，而内资商业银行又可分为国有商业银行和股份 制商业银行等。 ( 二) 非银行金融机构 主要包括有保险公司、信托公司、证券公司、财务公司、金融租赁公司、汽 车金融公司、信用合作社等。 ( 三) 金融机构的业务活动 金融机构的业务活动包括存款、贷款、结算、保险信托、金融租赁、票据贴 现、外汇买卖、资金拆借、金融期货、互换交易、代理证券发行等。 所以说，金融监管就是监管当局依据法律法规的授权，对整个金融业实施的 监督管理。 1 中华金融库戴相龙、黄达主编中国金融 j j 版社1 9 9 8 年版 一国的金融业经营采用的可能是分业或混业的经营模式，这是根据监管客体 的业务范围进行划分：而金融监管可能采用的是统一综合或分业等模式，这是根据 监管的主体进行划分。 2 2金融监管的目标和内容 ( ) 金融监管的目标： 金融监管目标是指监管行为取得的最终效果或达到的最终目标，是实现金融 有效监管的前提和监管当局采取监管行动的依据。金融监管目标主要包括：确保金 融稳定安全、防范金融风险、保护金融消费者权益、增进金融体系的效率、规范 金融机构的行为、促进公平竞争等。各国由于历史、经济、文化背景和发展情况 不同，在会融监管目标上也存在一些差异，但基本内容都包括金融业的竞争、安 全和发展等。在金融业混业经营的新环境下，由于金融交易的规模急剧增大，金 融交易方式f 1 趋复杂，各金融机构在金融市场之间相互依赖程度和相互感染的可 能性都明显增大。因此，会融体系的系统性风险水平在上升，金融危机发生的频 率和破坏程度比以前增大。如何防止金融系统性危机或减少危机的破坏力，是当 今金融监管当局的首要任务。 同时，金融交易结构复杂化，使金融活动的透明度降低。不用说一般公众由 于缺乏专门金融知识和足够的精力来了解日趋复杂的金融活动，就是金融监管当 局也对如何及时获得金融机构经营活动的必要信息感到越来越力不从心。这也使 得如何保护市场弱者的利益不受到大型金融集团侵害的问题变得更加棘手。要使 金融监管实现上述两大口标，必须选择合理的金融监管结构，使之适应金融交易 结构的变化。 ( 二) 金融监管的内容： 1 市场准入的监管 市场准入就是金融机构获得许可证的过程。任何国家对金融机构实行监管都 是从实行市场准入管制开始的。实行市场准入管制是为了防止不合格的金融机构 进入金融市场，保持金融市场主体秩序的合理性。市场准入监管的最直接表现体 现为金融机构开业登记、审批的管制。 2 市场运作过程的监管 金融机构批准开业之后金融当局还要对金融机构的运作过程进行有效监管， 以便于更好地实现监管目标的要求。如对银行机构的监管易啊不能包括资本充足 率监管、流动性监管、业务范围监管、贷款风险监管、准备金和存款保险监管等。 3 市场退出的监管 4 金融机构市场退出，一般是由于金融机构不能偿还到期债务或者发生了法律 法规或者公司章程规定的必须退出事由，不能继续经营，必须进行拯救或破产清 算的过程。按照退出的原因和方式，金融机构市场退出可以分为两类：主动退出和 被动退出。前者是指金融机构因为分立、合并或者出现公司章程规定的事由需要 解散，因而退出市场的，其特点是主动要求自行解散；后者是由于法定的理由， 如由法院宣布破产或者因为严重违规、资不抵债等原因而关闭。监管当局将金融 机构依法关闭，取消其经营金融业务的资格，金融机构因而退出市场。对金融机 构退出市场的监管，都由法律规定予以明确。 当一个金融机构的退出无可避免时，金融监管当局应当考虑的是如何减少这 一事件对社会经济和会融系统的冲击，并充分保证债权人的合法权益。金融机构 的退出有解散、撤销关闭和破产清算等方式。选择金融机构破产的方式不仅对违 纪机构本身和债权人利益产生损害，而且对国民经济影响深远。 2 3 金融监管的理论基础 随着会融业和会融监管的不断发展，理论界先后涌现出许多不同的监管理论 派别，这些理论从不同的角度对金融监管的必要性进行了解释。而在众多监管理 论中，作为金融监管理论基础的主要有金融风险论、公共利益论和管制失灵论； 新制度经济学则为金融监管制度的建立与变化提供了新的理论依据。 2 3 1 金融风险论 金融系统的风险源于金融系统的脆弱性，而在各类金融中介机构中，银行是 最重要的，也是最容易引发金融危机的部门。 首先，银行资产和负债的流动性难以配合。由于银行实行部分准备金制度， 一旦公众对银行发生不信任，就会发生挤兑情况，使银行面临流动性压力。一般 地，银行有两种办法解决流动性困难：在市场借入资金或进行资产变现。但是当 危机发生时，银行本身从市场借入资金的能力就受到了限制。至于资产变现能力， 尽管最近银行资产证券化已经广泛实施，银行放款仍然是其资产组合的主要组成 部分，因此，除非打很大的折扣，银行资产通常是不容易被销售的。如果危机仅 仅存在于少数几家银行，那并不会造成太大的社会成本，然而，一旦挤兑形成恐 慌性传染，公众会对整个银行体系都存有疑虑，那么这种大规模的挤兑将造成整 个银行体系的崩溃，从而使整个金融体系发生危机。 其次，由于不对称信息存在，存款者不可能准确监测和评估个别银行的财务 状况，不可能把高流动性银行和低流动性银行、经营状况良好的银行和经营陷入 困境的银行区别开来。所以，一旦有挤兑现象发生时，存款者就会尽可能的提走 自己的资金，由此挤兑可能会蔓延到有清偿能力的银行，进而导致整个银行体系 的崩溃。在这种情况下，银行挤提变成银行恐慌，对货币的需求增加，存款数量 和货币总量急剧下降，表现为整个银行体系的储备干涸。由于银行体系实行部分 准备金制度，储备的减少必然伴随着银行存款和货币供应的多倍紧缩，在没有最 后贷款人干预时，银行可能被迫处理它们的某些非流动性资产以对付资金提取， 其结果是银行可能遭受巨大的资产规模损失，并有可能因此而破产。 2 3 2 公共利益说 公共利益论源于二十世纪三十年代的美国经济危机。当时人们迫切要求政府 通过会融监管来改善金融市场和余融机构的低效率和不稳定状态，并恢复公众对 全国存款机构和货币的信心。该理论的要点是：现代经济社会并不存在纯粹的市 场经济，自由竞争的市场机制不能带来资源的最优配置，甚至会造成资源的浪费 和社会福利损失。为此，市场参与者就会要求作为社会公共利益代表的政府在不 同程度上介入经济运行过程，通过实施管制纠正或消除市场缺陷，从而改善资源 配置效率。 根据西方经济学理论，市场在完全竞争的状态下，“看不见的手”能够实现资 源配置效率的最大化，同时社会福利也达到最大化，即达到“帕累托最优状态”。 而当市场不能够在完全竞争状态下运转，就会发生市场失灵，导致市场机制不能 够保证资源配置效率和社会福利最大化，从而影响公共利益。公共利益论认为， 金融体系中同样存在着自然垄断、外部效应和信息不对称等导致金融市场失灵的 因素，金融体系并不能够完全实现金融资源配置的最优化，而市场失灵会阻碍金 融体系的良性运行，进而导致社会福利损失，公共利益受损，这就说明了金融监 管的必要性，构成金融监管的理论基础。 2 3 3 管制失灵论 1 、俘获论。俘获论认为，管制与公共利益无关，最终的受益者仍是被监管者 而不是消费者。在管制的初期被管制者可能反对管制，但在熟悉了立法和行政程 序后，他们就通过影响管理者。利用法规或行政机器给他们带来更高的收入。因 此，该理论呼吁放弃政府管制。 然而，俘获论者只看到了管制具有为被管制者所利用的可能性和管制目标未 6 必是保护消费者的问题，却忽视了社会及公众利用法规或行政机器给他们带来更 高的收入，此时管制机构不过是被管制者确实从某些保护消费者二类的管制中得 到好处的事实。此外，在现实中显然不是所有监管机构都天真到可以被俘获。 2 、管制供求论。诺贝尔经济学得主乔治斯蒂格勒1 9 7 1 年发展了管制供求理 论来解释管制，认为可以把经济管制看成是一种产品。在需求方面，管制可提供 多种收益，包括直接的货币补贴、控制新竞争者进入、干预替代品和互补品的生 产、实行固定价格等等；在金融领域则有市场准入的管制、对业务活动的限制等。 在供给方面，政府部门提供一种管制存在着成本。正如其在经济管制理论一 文中所指出的：管制或许正是一个产业所积极寻求的东西。它通常是该产业自己 争取来的，它的设计和实施主要是为受管制产业利益服务的；管制只不过是财富 在不同利益集团之间的转移而已2 。在制度安排中，最后究竟是否采取某种管制政 策，管制的范围有多大、程度有多深，则完全取决于上述需求与供给两方面互相 作用的结果。 2 3 4 新制度经济学对金融监管的解释 l 、制度一系列被制定出来的规则、应遵循的要求与合乎伦理道德的行为规 范，用以约束追求福利或效用最大化的个人行为。制度提供了人类相互影响的框 架，制度确立合作和竞争的关系，这些关系构成一个社会，或者更确切地说，构 成一种经济秩序3 。新制度经济学的创始人罗纳德科斯( r o n a l dc o a s e ) 指出，在 存在交易费用的情况下，制度对于资源的有效配置起着极为重要的作用。有效的 制度安排能够降低交易费用，增加产出，促进经济的增长；然而在某些不利的制 度安排下，会产生较高的交易费用，可能抑制经济的增长。科斯的理论揭示了不 同制度安排与不同资源配置效率之间的明确关系。 制度经济学家认为，导致制度变迁的诱因是制度非均衡。所谓制度非均衡， 就是人们对现存制度安排和制度结构的一种不满足状态或不满意状态。之所以出 现了不满足或不满意，是由于现行制度安排和制度结构的净收益小于另一种可供 选择的制度安排和制度结构，也就是出现了一个新的盈利机会，这时就会产生新 的潜在的制度需求和潜在的制度供给。从供求关系看，制度非均衡就是指制度供 给与制度需求出现了不一致。制度变迁会达到新的均衡，而新的均衡是在适应不 均衡因素的过程中形成的。 2 经济监管的理论综述胡维波当代财经，2 0 0 4 ( 3 ) 3 经济史中的结构与变迁道格拉斯诺斯上海人民出版社，1 9 9 9 7 2 、传统经济学理论通常把制度视为外生变量，而新制度经济学的制度变迁理 论为制度变迁提供了理论依据。金融监管体制也属于制度的范畴，制度变迁理论 同样适用于指导金融监管体制的调整。金融监管体制的起源和调整主要是为了降 低金融市场的交易费用和不确定性，控制金融风险，维护金融业的安全与稳定， 最终达到提高金融效率，促进经济发展的目的。当金融监管体制出现非均衡因素 时，也会产生制度变迁的内在需求。 新制度经济学还认为制度变迁具有路径依赖性，制度变迁一旦有了某种方向 便会在以后的发展中自我强化，既可能形成良性循环，也可能在错误的路径上一 直处于无效率的状态中。这就要求金融监管当局具有一定的敏锐性，要及早发现 监管制度存在的问题并予以纠j 下。 3 美国金融监管体制的变革历程及现状 美国的金融体系是独立战争以后逐步形成的，虽然仅有二百多年的发展历史， 但其金融体系最为健全，金融市场发育也最为成熟。美国金融业长期以来实行的 分业监管体制，其完善、高效的特点对金融体系的发展起到了巨大作用，也成为 许多国家研究和借鉴的对象。 3 1 美国金融监管体制的变革历程 3 1 1 1 8 6 4 年国民银行法颁布一金融监管体制的萌芽 1 8 世纪8 0 年代，美国经过8 年的战争取得独立，百废待兴，金融业处于自由 发展的状态。当时联邦政府没有被授权对金融业进行监管，州政府的监管也仅是 接受银行注册的申请。但各银行为追求短期利益，大量发行银行券，造成通货膨 胀，盒融秩序极为混乱。美国政府为规范余融业经营行为，解决国库空虚的问题， 于1 7 9 1 年成立了美国第一银行。该银行在联邦政府注册，不隶属于任何一个州， 既办理存贷款业务，又发行银行券，并充当政府国库，具有商业银行和中央银行 双重职能。但第一银行的雄厚实力影响了各州银行的发展，实际上处于不公平竞 争的状态，因此联邦政府于1 8 11 年解散了第一银行。但政府不能容忍金融业的混 乱状态，于1 8 1 6 年又成立了美国第二银行，在原第一银行的职责之外，增加了管 理各州注册银行的职能，成为商业银行准入监管的雏形。但第二和第一银行遇到 了同样的问题，于1 8 3 6 年宣布停业。 此后的几十年，美国进入了自由银行时代。这一时期，联邦政府和各州政府 为稳定金融秩序，先后颁布了多项法案。如1 8 2 9 年纽约州设立了“安全基金 系 统，成为后来联邦存款保险制度的雏形；此外还推行了萨福克银行制度( s u f f o n k b a n k i n gs y s t e m ) ，成为后来存款准备金制度的雏形。这些都为金融监管制度的全 面设立奠定了基础。 但到了1 9 世纪6 0 年代，美国商业银行的规模越来越庞大，银行券的发行也 趋于混乱，为扭转金融业安全性差的局面，联邦政府于1 8 6 4 年通过了国民银行 法。这部法案的基本内容是：建立财政部货币总监局，负责国民银行的注册和检 查；对国民银行设定了最近资本盒的要求；对贷款发放的种类和额度进行了限制； 对银行的发钞量进行了约束；设立存款准备金制度。这种国民银行监管制度的确 立，标志着联邦政府和州政府双线进行金融监管的开始，并直延续至今。 9 3 1 2 1 9 1 4 年建立联邦储备体系一金融监管体制基本形成 美国建立的国民银行制度，在一段时期内保证了通货的稳定，财政部货币总 监局成为美国历史上首个专门的金融监管机构。但随着国民经济的快速发展，联 邦政府感觉到货币供给在流通领域缺乏弹性和流通性，准备金制度不能完全覆盖 商业银行的经营风险，同时证券业、保险业对经济的影响作用越来越大，这就需 要成立一个高度集中的机构来掌管整个金融业，实现对金融业风险的全面控制。 但是，美国宪法确立了联邦政府和州政府的分权体系，建立大一统的监管机构难 以行得通，因此美国一直没有向其他国家那样成立中央银行来监管金融业。 在整个1 9 世纪，西方国家的实际经济运行处于完全竞争条件下的自由资本主 义时代。美国奉行的是“经济自由主义”，银行监管主要锁定在货币发行上，对其 他行为几乎放任自流。即使银行从事高风险业务，也睁一只眼闭一只眼。如在美 国，2 0 世纪3 0 年代以前的银行机构与其他企业一样，注册即可成立，对机构的资 本金、股权结构和管理人员资格等都没有明确规定，只对银行机构的市场准入规 定一些十分宽松的限制条件，这种银行监管模式被称为“放任自流”的银行监管。 在“放任自流”监管下，银行在高利益的驱使下，大量从事风险极高的业务经营， 银行信用极度混乱，1 9 世纪的美国银行被人们称作“野猫银行”就是对此最生动 的写照，各家银行在激烈竞争的压力下都忽略了风险的控制，投机异常的盛行。 1 9 0 7 年，美国爆发了经济危机，造成大量中小金融机构的倒闭，严重挫伤了 社会公众对金融机构的信心。为彻底解决金融风险问题，美国于1 9 1 3 年通过了联 邦储备法，将全国分成1 2 个联邦储备区，设立1 2 个联邦储备银行，在首都华盛 顿设立联邦储备局作为最高决策机构。联邦储备法规定，所有国民银行必须无 条件加入联邦储备体系，州银行可自愿加入；废除各银行发行的银行券，由联邦 储备局统一货币发行，并根据实际经济需要调节货币供应量：将再贴现作为货币 供应量的调节手段；实行更为有效的存款准备金制度等。至此，美国的现代金融 监管体制基本确立。 3 1 3 2 0 世纪3 0 年代大危机一现代金融监管体制的形成 1 9 2 9 年，爆发了资本主义国家有史以来最为严重的经济危机。在大危机的几 年中，大量银行破产，许多国家的股市崩盘。美国虽然在此之前建立了联邦储备 体系，但1 9 2 9 年有6 4 2 家银行倒闭，1 9 3 0 年有1 3 4 5 家，1 9 3 1 年有2 2 9 8 家，1 9 3 2 l o 年有1 4 5 3 家，1 9 3 3 年则猛增到4 0 0 0 家4 。除银行大量倒闭外，此时美国的金融监 管仍面临较大问题：是在古典经济学占据主导地位的情况下，政府对宏观经济 的调控力度不够，仍然将“看不见的手 作为调控的基本手段，美联储对金融监 管奉行不干预原则；二是未能有效遏制金融欺诈，投资银行普遍存在向社会公众 隐瞒信息和误导投资的行为，许多公司在发行证券过程中造假、掺水，以牟取暴 利：三是证券市场投机风气过浓，大量金融机构都有内幕交易和操纵有价证券价 格的行为，投资者的风险意识不足；四是证券交易保证金比例过低，信用过度膨 胀，造成股市泡沫严重。 于是更多的人开始从金融体系的负外部性、金融机构自由竞争的悖论、市场 上的信息不对称等角度丌始讨论银行监管问题。大危机的教训使得各国的监管目 标丌始普遍转移到致力于维持一个安全稳定的银行体系上来，以防止银行体系的 崩溃对宏观经济的严重冲击，而此时金融监管的核心思想就是政府必须对金融业 进行干预，银行业也必须受到严格的监管，从而达到保证会融安全的目标。 我们把3 0 年代一7 0 年代的银行监管称作“广泛的监管”，就是通过行政手段， 对银行执行有关法规、制度和规章等情况进行监管，以规范银行经营行为，维护 银行业内秩序。合规性监管以行政管制为主，并以实现计划、符合政策作为衡量 银行机构业绩和经营者素质的标准，侧重于对银行业的违规行为进行处罚、批评、 训斥和处分。其管理措施是刚性的，手段是强硬的，是一种静态的监管模式。 为加强对金融业的监管，及早摆脱大危机的影响，美国便通过国会立法赋予 中央银行( 以及后来设立的证券监管机构) 以真正的监管职能，美国联邦政府颁布了 1 9 3 3 年银行法，禁止金融业混业经营，并建立联邦存款保险公司( f d i c ) 。随 后，美国在 1 9 3 5 年银行法中，进一步增加了美联储的监管职能，赋予美联储 执行货币政策、制定证券买卖保证金和信贷控制等权力。在对证券业的监管方面， 1 9 3 4 年设立证券交易委员会( s e c ) 对证券市场进行全面管理。这样，从注重安全 和要求金融机构审慎经营的理念出发，美国现代金融监管体系最终形成。 3 1 4 2 0 世纪7 0 年代以后一金融监管体制的进一步发展 由于美国在大危机后建立起较为完备、有效的金融监管体制，保证了金融体 系在之后的几十年中稳定发展，金融业出现前所未有的繁荣。但n t2 0 世纪7 0 年代，“滞胀 的出现使得凯恩斯主义经济学失去主流地位，自由主义思潮回归， 人们普遍认为过度的金融监管降低了金融体系的效率和活力。此时，金融自由化 4 现代金融理论 陈雨露中国金融出版社，2 0 0 0 理论得到了空前的发展，该理论以“金融压抑”和“金融深化为代表，主张放 松对金融机构过度严格的管制，特别是解除金融机构在利率水平、业务范围和经 营的地域选择等方面的限制，恢复金融业的竞争，以提高金融业的效率。在金融 自由化理论的影响下，各国开始注重银行的监管的效率问题，他们开始普遍放松 或者取消了那些被认为已经过期和无效的管制措施，直接的行政干预也逐渐被放 弃，银行经营的自由度大大得到了提高。在分业经营方面，传统的限制变得越来 越少，银行的综合化经营成为了一种趋势。所以说，此时的银行监管崇尚的是经 营的效率。 美国的金融机构在国际市场的竞争中越来越处于不利的局面，欧洲和日本在 国际金融市场上的份额不断上升。同时，1 9 7 3 年御雷顿森林体系解体，引起国际 金融市场的动荡，加上两次石油危机，在美国引起较为严重的通货膨胀，大量存 款在严格利率管制下从商业银行流到各种提供市场利率的会融产品中，出现“脱 媒”现象。在这种情况下，美国的金融监管当局意识到原有的监管思路已不能完 全适应时代的发展，异常严格的监管制度出现松动。1 9 9 1 。年美国财政部提出了金 融体制现代化：使银行更安全、更具竞争力的建议的银行改革方案；1 9 9 5 年美 国众议院金融委员会通过金融服务竞争法，允许商业银行通过建立金融服务控 股公司的方式涉足证券业务；1 9 9 6 年美国货币总监署放宽了国民银行从事证券和 保险业务的限制。1 9 9 9 年美国颁布金融服务现代化法，彻底结束了长期实行的 金融分业经营制度，开始了全能银行的时代。但是，美国的金融监管体制却并没 有像金融机构经营体制转变那样，由分业监管变为混业监管，只是在监管理念和 监管方式上进行了调整，更多地注重金融体系效率的提高，强化对金融风险的量 化分析和对金融创新的风险管理。 3 2 美国金融监管体制的基本框架 美国的金融监管体制实行由联邦政府和州政府共同负责的分业监管，分为联 邦管理系统和州管理系统两部分。其中，美联储、货币监理署、联邦存款保险公 司以及州政府的相关部门共同负责对银行业的监管；美国证券交易委员会负责对 证券业的监管；美国全国保险监督官协会以及各州