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中 文 摘 要 公共政策执行过程是公共政策达到预定目的、解决实际问题的关键环节。但 是在实践中，根据特定的社会问题，制定科学可行的公共政策，这一环节常常受 到各级政府和决策机构的高度重视， 而对于公共政策的执行过程却缺乏科学系统 的研究，所以造成政策执行这一环节的相对薄弱。我国各级地方政府在执行公共 政策时，受到各种因素的制约，仍存在许多问题，这就导致政策实施后达不到预 期效果，更为严重的是，破坏了政府在公众心中的形象，使政府的信誉和社会公 信力受到不良影响。 要改善这种情况， 就需要大力提升地方政府公共政策执行力。 本文试图借助一个较为典型的案例，进而剖析形成这些问题的原因，并且在国内 外学者对公共政策执行的研究成果的基础上， 为进一步改善我国地方政府公共政 策执行现状提出相应对策，以提高我国地方政府公共政策执行力。 引言部分主要概述了本文所研究问题的意义， 简单叙述了从重视政策制定到 重视政策执行的发展过程， 并从国内外两方面对公共政策执行的研究现状进行了 阐述，而且对贯穿本文的理论指导和研究方法作了概述。 正文部分主要论述了以下几个问题： 关于地方政府公共政策执行力问题的理论分析。 本部分主要是指出地方政府 公共政策执行力的几个相关概念，并且列出了构成公共政策执行力的要素，主要 包括执行主体因素、目标群体因素、政策资源因素和执行环境因素。 我国地方政府公共政策执行力弱化的表现及原因分析。 主要阐述地方政府公 共政策执行力弱化的表现， 分析公共政策执行力弱化的原因及制约我国地方政府 公共政策执行力的主要因素。 以晋城市政府实施企业分立办社会职能这一公共政 策时所出现的问题的案例为例，阐述地方政府公共政策执行力弱化的主要表现， 并在案例的基础上，从地方政府层面、目标群体层面、执行环境方面对地方政府 公共政策执行力弱化的原因进行了全面的分析。 制约我国地方政府公共政策执行 力的主要因素主要从利益因素、信息因素、评估制度因素以及环境因素四个方面 来分析。 地方政府公共政策执行力的提升路径，主要从优化执行主体、加强目标群体 的政策参与和优化执行环境三方面来叙述。在认清问题的基础上，建立有效执行 机制：利益平衡机制、信息沟通机制、公民参与机制、社会化机制等。 关键词：地方政府；公共政策执行力；目标群体 abstract public policy implementation is public policy-making processs continue, and public policy to achieve the desired effect, the key to solving practical problems. in practice, all levels of government or decision-making bodies are often too much emphasis on targeting a specific social and public issues to develop a scientific and rational public policy, but easy to overlook the public policy of the implementation process of scientific research system, and cause public policy the relative weakness of the implementation process. especially in our local government system in such a huge country, due to various factors, the current levels of local government in the implementation of public policy, there are still more problems that not only should the policy fail to effect, while also damaging the public image of government, seriously affected the governments reputation and social credibility. this paper tries to help a more typical case, the local government in the implementation of public policy problems in depth analysis to mining the hidden root causes behind these problems and to learn from our scholars conduct research on public policy based on the implementation of public policies on the improvement of chinas local governments to propose a solution to improve our local public policy execution. introduction outlines the main aspects from both domestic and international research in this paper the background, a brief description of attention from the focus on policy formulation to policy implementation process of development, and briefly present our implementation of the public policy research, also through this theoretical guidance and research methods are outlined. body part discusses the following questions: local public policy implementation on the theoretical analysis of the problem. this section is mainly that of several local public policy related to the concept of executive power and executive power listed constitute the elements of public policy, including the implementation of the main factors, target groups factors, policies and implementation of environmental factors, resource factors. weakening of local government public policy implementation and analysis of the performance. major weakening of public policy implementation local government described the performance analysis of public policy reasons for the weakening and the execution constraints of local government public policy implementation of the main factors. jincheng city government to implement corporate social functions of this division when the problems of public policy case, for example, described the local government public policy, mainly the weakening executive power, and in cases based on the execution of public policies on local government weakening of a comprehensive analysis of the causes. local government public policy implementation constraints the main factor in the interests of the major factors from the information factor to assess institutional factors and environmental factors to analyze four aspects. upgrading of local public policy execution path, mainly from local government, the target groups and optimize the implementation of the environmental aspects of the three aspects described. when problems were identified based on the establishment of effective enforcement mechanisms: the interests of balance mechanisms, communication mechanisms, mechanisms for citizen participation, social mechanisms. key words：local government; public policy implementation; target groups 引 言 1 引 言 一、研究意义 目前，政策执行已成为公共政策研究领域的重要课题，对于处在飞速发展时期 的中国来说，研究政策执行具有非常强的现实意义。随着社会的发展，在公共管理 领域中公共政策的作用日益重要。“公共政策乃政府为解决公共问题，达成公共目 标，经由政治过程所产生的策略。解决公共问题，达成公共目的，乃民生福利与疾 苦之所在，且为政府施政作为之具体表现。”可以说现代社会中的政府的管理活动 在很大程度上是一直围绕公共政策的制定和执行来进行的。公共政策执行过程是公 共政策达到预定目的、解决实际问题的关键环节。但是在实践中，根据特定的社会 问题，制定科学可行的公共政策，这一环节常常受到各级政府和决策机构的高度重 视，而对于公共政策的执行过程却缺乏科学系统的研究，所以造成政策执行这一环 节的相对薄弱。 在我国，公共政策包括中央政府的宏观政策和地方政府的具体政策，所谓地方 政府公共政策，其含义是指地方政府依据中央政府的基本政策，针对本地区特定的 经济社会问题所制定的所有一系列公共政策的总和。中国拥有庞大复杂的地方政府 体系，由于各个地区经济社会文化发展的不平衡性，地方政府公共政策的制定和执 行过程存在很大差异。所以，在公共政策的研究领域中，地方政府公共政策的研究 占有重要地位，在地方政府公共政策的研究领域中，对地方政府公共政策的执行过 程问题研究要引起重视。 随着现代社会的不断发展与进步，社会转型也愈来愈快，各级政府所面临的行 政生态环境日益复杂，相对于公共管理的需求，政策货源的增长已满足不了其扩张 的速度。正因如此，各级地方政府在执行公共政策时，受到各种因素的制约，仍存 在许多问题，这就导致政策实施后达不到预期效果，更为严重的是，破坏了政府在 公众心中的形象，使政府的信誉和社会公信力受到不良影响。要改善这种情况，就 需要大力提升地方政府公共政策执行力。本文试图借助一个较为典型的案例，进而 剖析形成这些问题的原因，并且在国内外学者对公共政策执行的研究成果的基础上， 为进一步改善我国地方政府公共政策执行现状提出相应对策，以提高我国地方政府 公共政策执行力。 二、文献综述 1、国外研究 地方政府公共政策执行力提升研究 2 早在20世纪7o年代之前，西方学者对公共政策领域的研究主要集中在政策制定， 政策评估等环节，而对于政策执行环节的研究相对开始的较晚，因为政策执行一直 被认为是暗箱的过程，而且人们通常认为政策只要制定的科学合理，执行后必会得 到良好贯彻并得到预期效果，所以认为政策执行在整个政策过程中是个不重要的环 节，对政策执行的研究始终未引起各界学者的重视。一直到1973年，美国学者普雷 斯曼(j.l.pressman)和韦尔达夫斯基（a.wildavsky）合作出版了执行联邦的 计划在奥克兰的落空一书，此书的出版源于二人对联邦政府的创造就业机会的政 策项目“奥克兰计划”执行的情况进行了跟踪研究，他们指出，“奥克兰计划” 这一项目的失败不是由于政策制定的不合理，而是政策并未像政策制定者所预期那 样得到执行，原因是政策的执行方式存在问题，所以这一计划没有达到预定目标， 导致计划的失败。他们进一步指出，要想使政策实施后达到预期的效果，就需要对 政策执行环节引起足够的重视，不仅要重视政策执行过程，而且要将政策执行与政 策制定环节紧密联系，这样，才能使政策科学成为行动的科学而非只是理论科学。 他们的这本以政策执行为研究主题的著作的出版，引起西方尤其是美国学者对政策 执行环节的重视，他们开始对政策执行产生关注和兴趣，掀起了政策执行研究的热 潮，更多学者对此问题展开研究并写下大量论文，从不同角度提出了政策执行的理 论、途径及范式，拓展了政策科学的研究范围，使政策执行成为公共管理研究中的 全新的重要的研究领域。 1 西方学者对政策执行的研究从时间上划分大致可以分为三个阶段，第一代研究 是从1973年到20世纪70年代末期，主要采用的是自上而下的研究途径，此阶段的研 究主要是对案例的小规模研究，目的是总结影响政策执行成功或失败的因素，还未 形成关于政策执行的一般性的理论架构，自上而下的研究途径的早期代表人物是普 雷斯曼(j.pressman)和韦尔达夫斯基(a.wildavsky)，之后相继涌现出的史密斯 (t b smith)提出的政策过程模型(1973)、 霍恩(c e vanhoer)和米特(d s meter) 提出的系统模型(1975)、 马兹曼尼安(d a.mazmanian)和萨巴蒂尔(paul.a.sabatier) 提出的执行综合模型(1979)，这些模型都运用了自上而下的研究途径。第二代研究 是从20世纪70年代末期到20世纪80年代末期，主要采用的是自下而上的研究途径， 主要代表人物有李普斯基(m.lipsky)对街头官僚的研究，埃尔默(richardf.elmore) 对追溯性筹划的研究，贺恩(benny.hjem)和波特(david.o.poeter)对执行结构的研 究。第三代研究从20世纪90年代至今，其特征是研究方法和理论工具具有多样性， 1 刘伟忠.现代西方政策执行研究的路径与意义.江海学刊.2006 年第 4 期.211216 页. 引 言 3 试图综合第一代和第二代研究的理论并有所超越，而且拓展了研究范围，将府际关 系的分析纳入政策执行的研究范围。1990年的郭锦等人出版了朝向第三代的执行 理论和实践一书，书中明确提出了第三代的研究途径，即主张以动态的视角建立 执行图景，第三代研究途径与第一代和第二代不同，采用混合方法来建立一个整合 模式，用此来研究多层次的，多变量的复杂的执行过程，尤其是府际关系问题。在 上述研究趋势的背景下，自20世纪80年代末以来，学术界提出许多有代表性的关于 政策执行的途径、模型和理论。例如：门泽尔(donald.c.menze1)的组织间模型 (1987)，郭锦等人(malcolm.l.goggilr1)的府际关系模型(1990)，萨巴蒂尔 (paul.a.sabatier)的政策变迁和学习模型(1993)，麦特兰德(richard.ematland) 的不明确冲突模型(1995)，瑞恩(nryan)的综合途径(1996)，奥斯特罗姆的制度分 析途径等等。由此，政策执行的研究，已经进入了一个多元化和综合化的时代。 2西 方学者们从不同研究取向对政策执行过程进行了系统研究，对政策执行的各种理论 和模式进行了探讨，对影响政策执行的各因素进行了系统分析，这极大地丰富了政 策科学的研究内容，为政策在实践中能得到有效执行提供了理论指导，在我国的政 策执行理论研究方面具有良好的借鉴意义。 2、国内研究 迄今为止，对政策执行的理论研究已有十多年之久，据本人所查阅和搜集的资 料来看，专著有九部，发表的学术论文超过500篇，其中，专著有施能杰的国会监 督与政策执行一美国经验值研究并兼论我国的发展、郭渐强的政策执行研究、 丁煌的政策执行阻滞机制及其防治对策：一项基于行为和制度的分析、金太军 的公共政策执行梗阻与消除、赵凯农的公共政策一如何贯彻执行、张玉的 政策执行研究的新视野：区域政策执行的制度分析与模式建构、莫勇波的公 共政策执行中的政府执行力问题研究、李允杰的政策执行与评估、周国雄的 博弈：公共政策执行力与利益主体。 3 从现在已有的学术成果来看，对政策执行的研究主要分为以下三个方面：一是 对我国政策执行总体现状的分析，以对地方政府的政策执行的研究、转型时期中央 政府公共政策执行失控的研究等为焦点，二是对政策执行理论的研究主要有执行理 论的发展和方法论的研究，对政策执行的过程、资源和手段研究(执行过程包括执行 2 曹堂哲.政策执行研究三十年回顾缘起、线索、途径和模型.云南行政学院学报.2005 年第 3 期.48 52 页. 3 李良云.政策执行研究述评.湖南医科大学学报（社会科学版）.2009 年 3 月第 11 卷第 2 期.2326 页. 地方政府公共政策执行力提升研究 4 准备阶段、实施阶段和总结阶段，执行资源包括财务资源、人力资源、信息资源、 权威资源、制度资源等，执行手段包括行政手段、法律手段、经济手段、思想政治 教育手段及技术手段等)，影响政策执行的主要因素研究(包括政策执行主体与公共 政策执行、公共政策对象与公共政策执行、公共政策环境与政策执行、公共政策自 身与政策执行)， 公共政策执行偏差及其矫正研究， 公共政策执行机制的构建研究(包 括信息沟通机制、公民参与机制、公共政策的激励、责任与监督机制)等；三是具体 专业领域政策执行研究，主要有货币政策执行、税务政策执行、土地政策执行、粮 税政策执行、其他农村农业政策执行、社会保障政策执行、财政政策执行、住房政 策执行、产业政策执行、药品价格管理政策执行、计划生育政策执行，等等。 4总体 来说，就目前的研究现状而言，我国还存在一些不足之处，例如在整体理论研究上， 大都是直接套用国外的理论进行分析，而以西方学者提出的政策执行的各种理论和 模型作为分析框架和原则的基础之上，提出符合中国的实际情况的政策执行相关理 论，研究相对较少，在政策执行理论的研究上，对于社会中出现的现实问题，引发 学者们更多的关注对政策执行产生影响的主要因素的研究以及政策执行产生偏差的 原因和如何矫正的问题研究等，在对政策执行产生影响的主要因素的研究方面，则 更侧重于对政策主体的研究，而对于政策执行的方法论研究，对政策执行的过程、 资源和手段的研究相对较少。在研究方法方面，国内的学者对规范分析法、文献研 究法、调查研究法运用的较多，而对实证分析的研究方法采用较少。所以说，要想 下一步对政策执行研究工作有所创新，就须多运用实证分析的研究方法为今后的发 展方向。 三、研究方法 由于对这一问题的研究将会涉及到价值问题、制度问题及系统问题，所以在研 究方法方面就需要借鉴其他学科的相关研究成果。本论文将以辩证唯物主义为指导， 在公共管理和公共政策的相关理论的基础上，以利益主义为研究方法，对地方政府 公共政策的执行问题进行全面的分析。 在总体上，从利益的角度出发来进行分析。在总体上，从利益的角度出发来进行分析。马克思主义认为,利益不仅存在于个 人的观念之中,而是存在于分工不同的个人之间相互依存关系的现实之中，人们所奋 斗争取的一切，都与他们的利益密切相关。从行为学的角度来看，人们对利益的追 求是其一切行为的根本动因，人们的一切行为都与其自身利益有关。公共政策存在 的本身并不是人们遵守或违反的原因，人们之所以对公共政策变现出顺从或违反的 4 李良云.政策执行研究述评.湖南医科大学学报（社会科学版）.2009 年 3 月第 11 卷第 2 期.2326 页. 引 言 5 态度，原因就在于公共政策代表了一定的利益，利益是影响人们行为的非常重要的 因素，对利益的追求也是政策执行主体在执行政策时考虑的首要因素，正是利益驱 使人们去执行政策或违反政策。 政策执行者与政策作用的目标群体之间存在的利益差别，是影响地方政府公共 政策执行的利益因素，这是影响地方政府公共政策得到有效执行的重要因素，地方 政府根据中央政府的政策制定具体方案时，会首先考虑其自身利益，而目标群体对 公共政策是顺从还是违反的态度，也是与其自身利益密切相联系，因此，政策执行 主体与政策目标群体的利益的差别性制约公共政策的有效执行。 公共政策的执行理论。公共政策的执行理论。公共政策能否得到有效执行，由于国家、社会和公众的 利益能否得到保障与公共政策能否得到有效执行密切相关，所以政策执行研究占有 十分重要的地位。但在政策执行的过程中，会受到许多因素的制约，例如政策执行 主体，政策执行目标群体，政策执行的手段等问题。因此，要研究地方政府公共政 策执行力这一问题时，必须对公共政策执行的相关理论有所掌握。 博弈理论的有关观点。博弈理论的有关观点。从博弈论的角度讲，实际上公共政策的执行过程就是一 种利益交易的过程，是各相关方围绕利益问题展开的博弈。地方政府在根据上级政 府的政策制定实施的具体方案时，必然会考虑其自身利益，而政策执行后是否能达 到政策制定者预计的政策功效，则在一定程度上要看政策执行后对目标群体的利益 有什么样的影响，目标群固体对政策的接受程度与其利益密切相关，利益是目标群 体与地方政府博弈的直接动力。从目标群体的角度来看，目标群体对一项公共政策 的接受程度、顺从程度愈高，则这项公共政策执行的风险愈小，成功的可能性就愈 大。相反，目标群体对一项公共政策的接受程度、顺从程度愈低，则这项公共政策 执行的风险愈大，成功的可能性就愈小。同样，若是目标群体对一项公共政策只能 部分地接受，则此项公共政策执行的难度增加，执行的风险加大，政策成功的可能 性降低。 四、研究思路和内容 本论文是以利益主义的方法为指导，在公共政策执行的相关理论的基础上，运 用博弈论的有关观点，对我国地方政府公共政策执行问题进行全面的分析，其主要 内容如下： 第一章为关于地方政府公共政策执行力问题的理论分析。本章主要是指出地方 政府公共政策执行力的几个相关概念，并且列出政策执行力的构成要素。 第二章为我国地方政府公共政策执行力弱化的表现及原因分析。 地方政府公共政策执行力提升研究 6 此部分是整章论文的重点。它主要包括以下几个方面： 地方政府公共政策执行力弱化的表现，以晋城市政府实施企业分立办社会职能 这一公共政策时所出现的问题的案例为例，阐述地方政府公共政策执行力弱化的主 要表现。地方政府公共政策执行力弱化的原因，在案例的基础上，对地方政府公共 政策执行力弱化的原因进行了全面的分析。 制约我国地方政府公共政策执行力的主要因素。这个部分主要从利益因素、信 息因素、评估制度因素以及环境因素来分析。 第三章为地方政府公共政策执行力的提升路径，主要从优化执行主体、加强目 标群体的政策参与和优化执行环境三方面来叙述。在认清问题的基础上，建立有效 执行机制：利益平衡机制、信息沟通机制、公民参与机制、社会化机制等。 第一章 关于地方政府公共政策执行力问题的理论分析 7 第一章 关于地方政府公共政策执行力问题的理论分析 1.1 地方政府公共政策执行力的相关概念 1.1.1 地方政府 地方政府是国家设置在中央政府之下，行使部分国家权力，管理国家和地方事 务的地域性政府。 5我国实行的是单一制国家结构形式，所以所有和中央政府相对的 各层级的政府全被称为“地方政府”。中央政府和地方政府之间在我国具有上下级 的隶属关系。并且，从法律地位上讲，我国地方政府既是国家主权在一个地区的具 体体现，又代表了地区利益。在地方政府的公共政策执行过程中这些特征都会有所 体现。 1.1.2 公共政策 公共政策就是国家机关、政党以及其他政治团体于特定时期内为服务于或实现 一定社会经济、政治、文化目标而采取的政治行为或者规定的行为准则，它是一系 列法令、办法、谋略、措施、方法、条例等的统称。 6 1.1.3 公共政策的执行 公共政策执行是指政策执行者通过运用各种政策资源， 建立组织机构， 采取宣传、 解释、实验、实施、监控与协调等各种行动，把政策观念形态的内容转变为现实效 果，近而实现既定政策目标的动态活动过程。 7 1.1.4 公共政策执行力 公共政策执行力是指能够准确理解政策的方向及目标,并通过精心设计、实施方 案和对各种法律、制度、人财物、信息等资源进行集中调控与使用,近而达到完成既 定目标,有效执行政策的政府内在的力量和能力。政府公共政策执行力就是一种整合 力，是通过本身的执行潜力，选择适当的方法、手段恰当地把公共政策落到实处， 把这种力量整合和转化，以达到预期的目标。 政策执行是个动态的过程，政策执行力是执行潜力和执行转化成为绩效在整个 执行过程中的表现，包括过程和结果两个方面。因此，根据政策执行过程可以把政 策执行力分为五个方面。一是政策宣传。一项公共政策在执行之初，将政策相关信 息对公众进行传播，让广大公众对政策信息有所了解，并且政府同时将公众对政策 信息的反馈收集整理，形成政府与公众之间的信息循环。这个过程中政府对政策信 5 黄顺康.论地方政府研究的若干基本问题.理论月刊.2005 年第 5 期.6667 页. 6 陈振明.政策科学.中国人民出版社.1998 年版.第 59 页. 7 陈振明.政策科学.中国人民出版社.1998 年版.第 279 页. 地方政府公共政策执行力提升研究 8 息传播的力度和强度即为政策信息传播力；二是选择执行方案。政府在执行某项公 共政策时，须根据当时的具体情况和执行环境，选择最适合有效的政策执行方案， 使之符合实际具有可操作性。这就是执行方案抉择力；三是调配资源。在政策执行 过程中，将政策执行资源包括人力、财力、物力、信息、技术等合理的组织起来， 便得执行资源优化配置，发挥作用，这称之为执行资源调配力；四是协调关系。在 政策的执行过程中，难免会由于利益、组织机构不相同等原因发生矛盾冲突，这就 需要解决矛盾，协调各方关系，否则将会影响政策的有效执行。这在政策执行力上 称之为执行协调力；五是监督控制、责任追究。即为了使公共政策得到有效的贯彻 执行，就需要对执行过程进行严格的监督，根据执行的具体情况及时对政策进行调 整，得到对政策执行的有效控制。对于已经出现政策偏离现象的发生，必须实施责 任追究制度，这称之为执行监控力。所以以上五个方面构成了政府公共政策执行力。 8 1.1.5 地方政府公共政策执行力 笔者认为地方政府公共政策执行力是地方层级的政府通过对公共政策的领会和 理解。科学制定实施方案，并通过实施有效达到政策既定目标的能力和力量。它包 括政策执行手段、政策执行能力、政策执行资源等方面。地方政府通过对公共政策 的有效执行，对辖区内的公共事务进行管理，对社会经济发展进程进行调控，从而 实现本地区的发展。一个地区的地方政府的公共政策执行力的强弱程度决定了其经 济政治文化协调发展的速度快慢。 1.2 地方政府公共政策执行力的构成要素 根据公共选择理论的观点，认为公共政策的执行过程其本质是一种利益选择的 过程，在整个执行的过程中，政策执行的相关行为主体执行主体与目标群体都 会对政策的执行过程产生一定的影响。 9换个角度来说，根据“理性经济人”的假设， 在公共政策执行的过程中，作为执行主体的地方政府必然首先要考虑其自身利益， 而每一项公共政策的出台都是由于特定社会问题的出现而产生的，并针对一定的目 标群体，可以说政策的执行过程实际上就是对政策作用的目标群体的利益进行重新 分配的过程，因此，从一定程度上来说，目标群体对政策执行的好坏更加关注。并 且公共政策在执行过程中，环境无时无刻不在发生着变化，政策资源是政策执行的 8 魏静.郑君君.安亚卓.提升公共政策执行力的对策研究.黑龙江对外经贸.2008 年第 11 期.138139 页. 9 丁煌.公共选择理论的政策失败论及其对我国政府管理的启示.行政学研究.2003 年第 3 期. 第一章 关于地方政府公共政策执行力问题的理论分析 9 必要条件。因此，总的来说，公共政策执行力的构成要素主要有以下几个方面： 1.2.1 政策执行主体地方政府 公共政策本身是否科学合理和具有可行性直接关系到政策执行的效果如何。政 策制定是整个政策运行过程的第一个环节，其制定方案的科学性、合理性和可操作 性，制定程序的合法性，制定过程的连续性和稳定性，制定主体的权威性等都对政 策运行的后续环节产生重要影响。地方政府大多是按照上级政府下达的政策精神， 制定符合本地区实际的公共政策具体实施方案后再执行。也就是说，地方政府所实 施的公共政策并不是起初所制定的公共政策，而是制定的公共政策经过地方政府的 政策执行者在决策的结果。地方政府公共政策执行的程序是这样的：上级政府制定 的公共政策以“要求”的形式输入到地方政府公共政策在决策系统，经过地方政府 对上级政府制定的政策领会和理解，对信息进行加工处理，之后以“地方政府拟于 执行的公共政策”输入再决策系统，这时地方政府公共政策执行过程才开始，所以 说，地方政府执行的公共政策市经过执行者本身对起初制定的政策进行再决策的结 果，在再决策的过程中，由于公共政策的执行与政策执行者这一主体因素有很大关 系，就有可能对政策的执行产生偏差，如果地方政府在制定具体实施方案时对上级 政府制定的政策精神能够领会。那么所制定的方案就会与先前制定的公共政策相等 同，公共政策就能得以有效执行并达到预期功效。相反的话，如果地方政府根据本 地区实际制定出的具体实施方案时对上级政府制定的政策精神不能结合甚至故意曲 解，使得所制定的方案与先前制定的公共政策不相等同，就会使公共政策执行时发 生偏差问题。 地方政府公共政策执行是一个组织行为，要想公共政策能够得到顺利有效的执 行，就需要一个运转高效、运转有序的组织体系。组织的结构层次、运行机制、人 员素质、文化环境等都会对政策执行的效果产生重要影响。从一般意义上来讲，组 织结构的层次愈多、幅度越大对信息和命令的传达就愈易出现扭曲和阻碍现象；运 行机制若不够科学合理则会增加不必要的工作耗费，降低政策执行的效率；工作人 员的素质高低直接对执行效果产生显著影响，若执行人员的素质低下，则会对执行 工作没有责任感和创造力，达不到政策预期功效。良好的文化环境是保证政策得以 有效执行的前提，推卸责任，形式主义等不良的组织文化是影响政策不能顺利执行 的重要原因。 1.2.2 政策执行客体目标群体 目标群体是指某项公共政策执行过程中直接对其产生影响的一部分公众人群， 地方政府公共政策执行力提升研究 10 因为公共政策本身是对社会利益结构的一种调整，总要对一部分人的利益进行分配 式调整，对这部分人的行为进行约束或改变。所以，一项公共政策的执行是否可以 达到预期的功效，不仅仅是公共政策的制定者能够预料的，也不是由政策决定者能 够决定的，也要看政策作用的目标群体的反应，这与目标群体对政策的态度，目标 群体的规模与结构，目标群体的利益取向有很大关系。 目标群体对政策的认同度。目标群体对政策的认同度。政策实施的对象对政策的态度可以划分为三个层次， 及服从、认同和内化。若目标群体对公共政策能够很好的领会和理解，内心认同并 上升到内化的层次，就会主动积极的接受政策并配合政策执行。对目标群体对政策 的态度产生影响的因素包括：目标群体的知识结构、认识水平，还有目标群体生活 的文化背景、价值取向等，这些都对目标群体对公共政策是否接受具有重要影响。 目标群体的群体结构与规模。目标群体的群体结构与规模。一般来讲，目标群体的规模程度与政策执行的难 易程度成反比，即目标群体的规模愈大，涉及的人数愈多，则政策的执行难度愈大， 反之，若目标群体的规模愈小，涉及的人数愈少，则政策的执行难度就相对较小。 另外，目标群体的组织结构也对政策执行效果有影响。若政策执行实施的对象结构 愈复杂，政策设计的问题愈复杂，则政策执行的难度就愈大，反之亦然。 目标群体的利益取向。目标群体的利益取向。若是某项公共政策的执行会对目标群体的利益有所损害， 很可能会出现目标群体对政策的不接受甚至对执行采取对抗行为。 1.2.3 政策执行资源与执行环境 政策执行资源是指能够保证政策得以有效执行的所需的各种资源的总和，其包 括人力资源、物力资源、信息资源、管理资源、权威资源等。其中，人是公共政策 的执行者，是政策执行过程中主动的最具活跃性的因素。物力资源是保证政策执行 的物质基础，具有充分的财力支持和技术支持才能使得政策胜利执行。丰富的财力 物力资源才能使各种执行要求得到优化配置。信息资源是保证政策执行者与外部环 境之间，以及政策系统内部之间互相沟通交流的重要工具，有效的信息传递能够提 高工作效率，增强政策执行过程中的信息反馈也能增强政策实施方案的科学性、合 理性和可行性。权威资源是政府执行政策的基础，是政府具有获得资源，进行指挥， 采取这些能力的权力来源。政府的诚信水平直接决定社会公众对政府的信任程度。 具有良好的诚信对建设服务型、责任型政府有非常重要的影响。 一项公共政策的执行无可避免的要和其他各种因素相互作用发生影响，要受到 外部环境的制约。一项公共政策的出台正是由于社会问题引发的。政策作用的目标 群体也是社会成员。政策的执行主体也存在与社会关系之中，所以说，良好的外部 第一章 关于地方政府公共政策执行力问题的理论分析 11 环境是政策得以有效执行的重要条件，对政策执行产生影响的外部环境因素主要有 政治、经济、文化、社会四个方面，分别从不同层面对公共政策的执行过程发生作 用。 地方政府公共政策执行力提升研究 12 第二章 我国地方政府公共政策执行力弱化的表现及原因分析 2.1 地方政府公共政策执行力弱化的表现 2.1.1 案例描述 对于企业分离办社会职能这项工作，是党中央、国务院为深化国有企业改革这 一方针实施的重大举措。早在十四届三中全会，党中央就提出要“减轻企业办社会 负担”。在十五届四中全会又一次提出，要企业分离办社会职能，减轻国有企业的 社会负担。要使国家的大型企业逐步把所属的学校、医院等其它社会服务机构全部 移交于地方政府进行管理。十六届三中全会与之后的经济工作会议都有分离企业办 社会职能，创造企业发展的良好环境提议的提出。直到2004年，国务院将中石油、 中石化和东风汽车这三家中央企业作为企业分离办社会职能的工作试点单位。2005 年，国务院办公厅颁布了国务院办公厅关于第二批中央企业分离办社会职能工作 有关问题的通知(国办发20054号)，对74家中央企业的企业分离办社会职能工作 进行了部署。中央的这一做法引起了各地方政府对此项工作的高度重视，分别尽快 制定具体的实施方案，加快了全国开展企业分离办社会职能工作的进程。但是因为 国有企业办社会职能具备长期性和复杂性的特点，而且在移交当地政府过程中要牵 涉到人员、资产、经费等各项内容，这就使得移交过程中难免会影响各方主体的利 益，就会引发许多问题和冲突。 晋城市政府于2005年开始实施企业分离办社会职能工作的政策，要求晋城煤业 集团给予积极的配合。晋城煤业集团的前身是晋城矿务局，始建于1958年。2000年8 月28日，改制为国有独资的“山西晋城无烟煤矿业集团有限责任公司”。2005年12 月11日，通过实施债权转股权，改制为由山西省国资委控股的有限责任公司，是19 个首批煤炭国家规划矿区晋城矿区的骨干企业，是我国优质无烟煤重要的生产基地。 晋城煤业集团的企业办社会职能主要包括医疗卫生、中小学教育、公安武装、计划 生育等，全公司有自办中小学10所，教职员工一千余人。2005年，为进一步深化企 业改革，切实减轻企业办社会负担，晋煤集团根据原国家经贸委关于进一步推进 国有企业分离办社会职能工作的意见和山西省委、省政府的安排部署，对企业所 属中小学校进行了积极地分离。 2006年，在分离工作结束之后，出现了一系列问题： 由于企地教师待遇水平存在较大差异，晋煤集团的职工收入高于地方平均水平， 各中小学教职工在划归地方之后，人均每月收入减少了650元，教职员工的工资和福 第二章 我国地方政府公共政策执行力弱化的表现及原因分析 13 利都有所降低，影响到他们的既得利益，出现多次集体上访事件。 由于划归地方后， 影响到教职员工的利益， 引发教师队伍不稳定， 导致釜底抽薪， 优质教育资源大量流失，许多教师消极怠工，罢课事件屡有发生，直接结果是导致 中小学校的教育教学质量大幅下降，以晋城市矿区中学（原晋城煤业集团中学）为 例，2007年高考达高校录取分数线人数96人，比2006年降低80人，中考达重点高中 录取分数线无一人，2006年有10人达重点高中录取分数线。 由于中小学校教育水平的下降，影响其办学声誉，各矿区10所中小学校的招生人 数由2006年的一万四千余人下降到2007年的一万一千余人。 2.1.2 以案例为例，阐述地方政府公共政策执行力弱化的表现 之所以在分离工作之后出现了如此多的问题，究其原因，除了企地经济社会发 展水平存在较大差异等客观原因外，晋城市政府在执行企业分离办社会职能工作这 一公共政策过程中存在许多问题，归纳如下： 一、政策执行宣传不到位 上级政府的各项法规政策地方政府要及时贯彻落实到位，在一项公共政策的起 步执行阶段，应通过多种有效积极的途径对其进行传播，要是信息传播途径不流畅 或者缺少丰富海量的反馈信息来源，就会增加政策执行时的不稳地和困难，造成政 策实行时的不对称性和不完善性。经过多种多样的政策舆论宣传，第一可以深层次 的体现执政为民的本质特征。第二让大众对政策执行进行舆论监督，让政府聆听公 众心声，为政府搭建社会监控平台。第三，在政策执行者认同政策时，也可使其进 一步认真领会和理解政策目标的具体内容，从而为更有力的执行政策打下坚定的思 想基础。 但是，由于政策舆论宣传的不到位或是宣传不准确，时常会发生政策目标 的不明确和政策信息传递的不流畅，造成政策对象及执行者对政策内容和目标理解 的不够准确明了，也就使得该项公共政策无法获得政策对象的理解与支持，更无法 得到公众的监督，从而极易在政策执行时产生极大的难度和偏差。 自2005年9月起，开始进行中小学校分离工作，到2006年1月晋城市政府与晋城 煤业集团签订了移交自办中小学校的框架协议书，最终到了2006年底才完成各项移 交的具体工作。由于整个过程持续时间过长，工作进度较慢，而且政策执行过程中 没有对政策精神很好的传播和宣传，使得广大教职员工对于分离工作的重要意义不 理解，对移交之后的利益受损不能接受，导致出现了集体上访的现象，引起社会的 不稳定。 二、政策方案制定的不科学 地方政府公共政策执行力提升研究 14 政策方案的成功与否在很大程度上取决于政策执行过程的成功与否，而政策执 行过程的成功与成功的相互调适过程密不可分。执行公共政策的地方政府要全面贯 彻落实上级政府下发文件的精神实质，成功地制定出切合本地区实情的可操作方案 作为指导政策实施的细则。在制定方案的过程中，要求真务实的考虑到政策实施对 象的实际情况。在政策制定过程中要通过民主参与多方协商，针对具体问题做出具 体分析，才能有效的确保制定出的政策科学执行。如果地方政府在制定政策时不合 情理，政策方案没有针对社会客观问题，政策各项内容也没有反映客观存在的实际 情况，无法代表大多数人民的期望、利益及要求，不是在科学判断、理性分析和调 查研究的基础上做出的可行方案，而是出于片面、主观臆想的结果，政策方案在具 体操作过程中是不具备可操作性的。 山西省国资委下发的关于推进省属国有企业分立办社会职能工作的实施意见 中规定：“对矿地办学规模悬殊的煤炭企业中教育管理机构的移交，由企业与当地 政府协商解决。”在2006年1月晋城煤业集团与晋城市政府签订了移交框架协议书之 后，晋煤集团根据移交的实际情况，对移交模式提出合理化建议，采取“整体移交、 保留建制、转移支付”的模式进行移交，即晋煤集团的教育委员会（对矿区10所中 小学校集中管理的教育机构）和各中小学校整体移交晋城市政府，成立矿区教育分 局或教委，作为晋城市的县区教育局对待。这样做有利于保持学校师生思想的稳定， 有利于保持中小学校教育教学的系统性和办学的连续性，确保教育教学质量不滑坡， 有利于确保教育投入，有利于维护教职工的整体利益，有利于降低改革的成本。并 且已经预见到如果分散移交可能出现的不良后果，首先就是教职员工的收入减少且 不均衡，原有福利受到影响，影响到教职工的工作积极性和教学秩序的稳定，影响 到教育教学质量的稳定与提高，甚至直接影