（行政管理专业论文）我国公务员薪酬制度改革研究(1).pdf

华中科技大学硕士学位论文 华中科技大学硕士学位论文 i 摘摘 要要 伴随着政府机构改革，我国推行公务员制度已经十余年之久。公务员制度的 推行，对国家行政体制合理化、行政行为规范化、行政人员高素质化起到了重要 作用。其中，公务员薪酬制度作为公务员制度的重要一环，是其良好运行的重要 保证。 相对于我国经济与社会快速发展的新形势， 我国公务员薪酬制度的发展是滞 后的。由于制度上、经济上和观念上的落后，以及执行中复杂的实际情况，现行 的公务员薪酬制度既没有在公务员内部建立公平有效的合理差别， 又没有与其他 社会成员的收入建立平衡关系，难以与国民经济的增长保持同步，严重影响了薪 酬的激励作用的发挥，进而衍生出一系列社会问题。本文结合新一轮公务员薪酬 制度改革的热点问题以及公务员法的相关内容，就公务员薪酬制度改革问题 进行了深入的探讨。首先，本文界定了薪酬的基本概念。其次，对公务员薪酬制 度的相关内容和特点进行了简要的介绍。再次，本文对我国现行的公务员薪酬制 度进行了整体评价，分析了其存在的主要问题，归纳了背后的深层原因，结合发 达国家的经验和发展趋势， 指明了我国公务员薪酬制度近期和远期的改革任务与 方向。最后，提出了目前解决我国公务员薪酬制度问题的必要措施以及相应配套 措施。最终目的是建立规范、透明、科学和法制化的公务员薪酬制度。 关键词： 关键词： 公务员；薪酬制度；改革；中国 华中科技大学硕士学位论文 华中科技大学硕士学位论文 ii abstract in pace with the reform in government apparatus, public servants system has been enforced for about one decade in china. rationalized administrative system, standardized administrative behavior and high-qualified civil servants are all inevitably affected by the implementation of the public servants system. compensation system for public servants is one of the most initial sections and it also directly guarantees for a virtuous circle in the administrative department. the development of the compensation system for public servants still falls behind the pace of our present social economy. there are some obstacles standing in the way of establishing a fair and effective difference inside the public service system, including outdated traditional modes of thought, underdeveloped economic situation and substandard legal system. and the existing compensation system for public servants,which is not obvious to find a balance among the other social department can hardly keep pace with the growth of the national economy. no doubt, it also diminishes the prompting effect of compensation and causes a series of social problems. the paper discusses the problems erotically around the focus on reform of the public servants compensation system and the promulgation and implementation of “public law”. first of all, the paper defines the basic conception of compensation. secondly, it gives a brief introduction to the characteristics and contents of the compensation system. thirdly, the article entirely evaluates the existing compensation system and it also analyzes the main problems and related-causes. on the basis of those discussion and using the experience and trend of developed countries, author demonstrates the direction of reform in the short-term and long-term. finally, the author puts forward a series of countermeasures to solve the present problems. exactly to say, we should set up a standard, clear, scientific and legal public servants compensation system. keywords： public servants;compensation system;reform;china 独创性声明独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表 或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到，本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权华中 科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、 缩 印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密 ，在_年解密后适用本授权书。 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 本论文属于 华中科技大学硕士学位论文 华中科技大学硕士学位论文 1 1 绪论绪论 1.1 问题的提出问题的提出 公务员的薪酬一直是社会民众关注的热点问题，特别是公务员薪酬改革的问题， 一直都是争议性话题。许多观点认为，公务员的收入不低，还有优厚的福利保险待 遇，改革加薪缺乏充分理由，也不利于缩小贫富差距；加上一些腐败官员大搞权钱 交易的报道不断曝光，更造成了一种“公务员高收入”的现象。但与此同时，在政 府机关，特别是基层和偏远地方工作的大批有学历有才干的公务员却对当前的低薪 表示不满，或者是想办法往收入高的地区和部门挤，或者是通过各种渠道寻找灰色 收入，导致政府机构臃肿、效率低下，甚至滋生犯罪，严重影响了公务员和政府的 形象。公务员薪酬制度成为一个令人费解又矛盾重重的制度。2006 年 6 月份，我国 政府召开了关于收入分配的会议，决定要重点改革公务员薪酬制度并提出了近期改 革的重点。结合这个时代背景，本文从现行公务员薪酬制度存在的问题着手，分析 其原因，试图提出改革的目标以及相应的措施。 1.2 研究综述研究综述 关于员工和组织的关系问题， 国内外有很多著名的专家、 学者从各个角度进行了 理论研究，提出了很多经典理论。这些理论并不全是针对公务员薪酬制度提出的， 但它们对于研究公务员薪酬制度有很强的方法论意义。本文将从经济学、管理学以 及公共行政理论角度介绍重要的相关理论。 1.2.1 公务员薪酬存在的根源人力资本价值理论公务员薪酬存在的根源人力资本价值理论 公务员人力资本价值理论来源于人力资本价值理论。美国经济学家西奥多.舒尔 茨在 1960 年美国经济学会的年会上以会长的身份所作了题目为人力资本投资的 华中科技大学硕士学位论文 华中科技大学硕士学位论文 2 演讲，此讲演被载于 1961 年 3 月号的美国经济评论上，从此，一直被经济学家 所回避的人力资本问题在西方经济界引起广泛的研究，这篇文章后来被人们称之为 人力资本研究领域的“独立宣言” 。 舒尔茨认为，人力资本是体现在劳动者身上的一种资本类型，它以劳动者的数 量和质量，即劳动者的技术水平、工作能力和熟练程度来表示，通过投资而形成， 并起着生产性作用。与物质资本相似，人力资本是通过人力投资而形成的，一切有 利于提高劳动者素质与能力的活动，有利于提高人的知识存量、技能存量和健康存 量的经济行为以及有利于改善人力资本利用率的开支都是对人力资本的投资，具体 的投资形式主要有：教育(正规教育、在职培训、社会成人教育)支出、医疗保健支出、 劳动力流动支出等，同时还包括受教育的机会成本、心理成本等无形支出。虽然在 投资初期，人力资本投资会导致投资者的净收益减少，但从长期来看，其投资后的 收益必将会弥补这一损失并带来更加丰厚的回报，战后德国和日本经济的迅速崛起 就是不容质疑的例证。在知识经济时代，人力资本对经济的作用更加不能忽视，必 须引起各类组织对人力资本及其投资的重视。 人力资本理论是薪酬分配管理的重要依据。首先，根据人力资本理论，人力资 本是比物质资本更重要的一种资本。因此，对个体为了获得持续不断的劳动能力而 耗费的生活、健康和教育的成本，应该在薪酬中给予相应的补偿，同时，人力资本 所有者与物质资本所有者一样享有同等的剩余索取权，应当允许其参与组织的利润 分配。其次，由于个体学习机会和受教育程度的不同，个体间人力资本的含量也会 有所不同，组织内部的薪酬水平也必然存在差异。个体的人力资本含量越高，其劳 动生产率越高，边际产品价值越大，其薪酬也越高；反之亦然。最后，根据人力资 本投资的职业培训理论和劳动力流动理论，人才的流出会使组织的培训投资遭受严 重的损失，而较高的薪酬是吸引劳动力流动的主要原因。因而，为了稳定组织内已 有的优秀人才，吸引更优秀的人才加入组织，就应当对这类人才提供更高的薪酬回 报。 华中科技大学硕士学位论文 华中科技大学硕士学位论文 3 1.2.2 “制度外薪酬”存在的原因寻租理论“制度外薪酬”存在的原因寻租理论 1967 年，经济学家塔洛克发表了关于税、垄断和偷窃的福利成本一文，这 成为寻租理论思想的最早渊源。此后，以布坎南为代表的公共选择学者们对此进行 了深入研究。1974 年，克鲁格首次提出了寻租的概念。 现代社会中最常见的是狭义的寻租。狭义的寻租是利用行政法律的手段，来阻 碍要素在不同产业间自由流动、自由竞争的办法，来维护既得利益的行为。寻租会 使政府的决策和运作受利益集团或个人摆布。寻租活动是完全出自人为的一种活动， 虽然各种寻租活动在表面上看起来各不相同，但作为同一种性质的行为，有其共同 特点：寻租造成了资源配置的扭曲，阻止了更有效生产方式的实施；寻租本身白白 耗费了社会的经济资源，使本来可以用于生产性活动的资源浪费在对社会无益的活 动上；寻租活动还会导致其他层次的寻租活动或“避租”活动。 由于政府部门拥有公共权力，公务员就比私人部门员工拥有更多的寻租机会， 并因此获得更多的个人利益。寻租行为的存在，使公务员在很多时候可以通过权力 的交易获取某种利益，拥有比私人部门人员更多的隐形收入，也导致了公务员腐败 现象的产生。 1.2.3 公务员薪酬标准的确定效率工资理论公务员薪酬标准的确定效率工资理论 1984 年，为了在信息经济学的基础上解释非自愿失业，皮罗和斯蒂格利茨创立 了效率工资理论。目前，效率工资理论己经成为现代劳动经济学及宏观经济学的重 要组成部分。 效率工资指的是组织支付给员工比市场平均水平高得多的工资，促使员工努力 工作的一种激励与薪酬制度。它的主要作用是吸引和留住优秀人才。由于在知识型 组织中，员工的努力程度更加难以控制，采用效率工资制度则有助于解决知识型组 织监控困难的问题。效率工资的目的是激励、约束作并降低监控成本。 效率工资能否降低单位效率上总劳动成本，成为真正意义上的效率工资，受到 一系列因素的制约。为了揭示效率工资作用的机理，效率工资理论进行了如下假定： 华中科技大学硕士学位论文 华中科技大学硕士学位论文 4 第一，效率工资是用来激励员工加倍工作的，而员工的加倍工作也是用来获取高工 资。社会关系中的互惠原则是效率工资起作用的基本条件；第二，一旦发现偷懒行 为立即严惩偷懒者。这是保证效率工资起作用的重要前提。只有这样，员工才会努 力工作；第三，效率工资水平的确定具有主观性。组织是否主动支付员工工资，是 否拥有良好的信誉和名声，尤其是在劳动关系上的名声如何及组织文化的建设水平 都会影响员工对效率工资的判断，进而影响效率工资的有效性。公务员属于知识型 员工。为了吸引和保留优秀的人才，必须制定客观的公务员薪酬标准，建立公务员 薪酬评估和调整机制。 1.2.4 公务员薪酬公平性的确立公平理论公务员薪酬公平性的确立公平理论 公平理论是美国教授亚当斯于 1965 年提出来的，这一理论的实质是探讨投入的 劳动与取得报酬的比值的问题，即个人所作的投入或贡献与他所取得的报酬之间的 平衡。根据公平理论，组织的薪酬体系在实现其竞争优势和战略目标的过程中具有 十分重要的作用。一个好的薪酬系统应该同时考虑外部竞争性、内部一致性和员工 贡献因素，也就是说必须具有外部公平、内部公平和个人公平。 外部公平强调的是本组织薪酬水平同其他组织的薪酬水相比较时的竞争力， 这 种外部竞争力关注的是组织之间薪酬水平的相对高低。在比较公务员与社会各行业 之间的薪酬水平时必须考虑两者人力资含量的异同。按照公平的含义，公平一般包 括规则公平、起点公平和结果公平。规则公平是指在统一市场规则的前提下，个人 收入与对其所作的贡献相一致。起点公平强调起点一致基础上的结果公平。结果公 平则强调生产成果公平分配，其最优结果就是平均分配。实践证明，过分的强调结 果公平会对经济效率造成极大的损害。目前反对公务员加薪的一个主要原因就是认 为社会尚有大量贫困、弱势群体，就认为公务员薪酬偏高，不能再加薪。这是过分 强调结果公平，忽视规则公平。规则公平要求的是高素质的人力资本获得高收入， 这是由市场而不是政府部门自身所决定的。直接将公务员工资与国企下岗工人和农 民收入相比较，不考虑人力资本的差异因素是不相适宜的。 所谓内部公平， 即薪酬政策中的内部一致性， 主要是指组织内不同等级的人力 华中科技大学硕士学位论文 华中科技大学硕士学位论文 5 资源所有者的薪酬具有公平性。决定公务员薪酬内部公平性的主要因素有职位所要 求的经验、教育程度、职责的复杂性、所受监督、监督职责大小、心理条件要求、 身体条件要求、工作条件等。针对不同职位通过工作分析对上述要素进行重要性加 权评定，即可得出某一职位的价值。各职位薪酬水平与价值排序相符才能保证公务 员薪酬的内在公平性。 个人公平是指对同一个组织中从事相同工作的员工的薪酬， 进行相互比较时公平 性是否成立。员工个人之间的公平性要求组织中每个员工得到的薪酬与他们各自对 组织的贡献相匹配。内部一致性强调的重点是工作本身对薪酬决定的作用；而员工 个人公平强调的则是员工个人特征对薪酬决定的影响。因此，组织的薪酬政策还应 该反映员工个人方面的差异在薪酬决定中的影响。在人才竞争激烈的今天，这一点 尤其重要。对于公务员来讲，如果薪酬缺乏个人公平，就会引起公务员队伍的分化， 不利于公务员队伍的团结。 1.2.5 绩效与考核制度的必要性新公共管理理论绩效与考核制度的必要性新公共管理理论 新公共管理理论是管理主义运用于公共部门的结晶，它表明了传统形态的公共 行政理论正在普遍化为一般的管理哲学。新公共管理理论代表之作是奥斯本和盖布 勒的重塑政府 。在这本书中他们提出了新公共管理理论的的精髓企业家政府理 论，即像企业家管理企业一样管理政府。在“效率优先”的指导思想下，政府“绩 效管理”被新公共管理理论视为中心目标之一，即突出绩效观念和效率评估，并把 绩效评估延伸到对公务员的能力评估，使能力主义成为价值取向标准。 “绩效管理” 以明确的绩效标准为前提，以结果而不是程序的正确性来评估管理绩效，在本质上 以成本控制为核心，以资源利用和管理者个人责任为特点的内部控制机制，理念上 重视资金的价值，强调公共服务的针对性而不是普遍性。 公务员的考核作为公务员薪酬制度的一项重要配套内容，主要是通过将考核结 果与公务员的奖惩、职务升降、级别和工资的调整等挂起钩来，促使公务员积极工 作，尽职尽责。考核制度能够起到激励作用的原因是把考核结果，公务员的切身利 益联系起来，满足了公务员的物质需要；考核是对公务员的全面评价，满足了其精 华中科技大学硕士学位论文 华中科技大学硕士学位论文 6 神需要，可产生一定的心理效应，以起到激励导向的作用。 1.2.6 重视公务员的全面发展新公共服务理论重视公务员的全面发展新公共服务理论 所谓新公共服务理论，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮 演的角色的一套理念。作为对新公共管理理论的扬弃，该理论认为，如果公务员完 全采取企业家的行为方式和思维方式，会导致一种狭隘的目的观，即所追求的目标 只是在于最大限度地提高生产率和满足顾客的需求，而忽视了政府本应该承担的公 共责任。该理论更考虑政府和公务员的目标的多元性。 新公共服务理论家在探讨管理和组织时十分强调“通过人来进行管理”的重要 性。通常，人们往往将生产力改进系统、过程重塑系统和绩效测量系统视为设计管 理系统的工具。但新公共服务理论家却认为，从长远的观点来看，这种试图控制人 类行为的理性做法在组织成员的价值和利益未同时得到充分关注的情况下很可能要 失败。此外，虽然这些探讨可能会取得一些成果，但是它们却培养不出具有责任心、 献身精神和公民意识的雇员或公民。在他们看来，如果要求公务员善待公民，那么 公务员本身就必须受到公共机构管理者的善待。新公共服务理论己经充分地认识到 公务员的工作不仅极为复杂而且面临着巨大的挑战。公务员既不像传统公共行政理 论所认为的那样只是需要保障和组织一种官僚职业的雇员，也不像新公共管理理论 所主张的那样只是市场的参与者。他们的动机和报酬远不只是一个薪水或保障的问 题。他们希望与别人的生活有所区别，不仅要有具有竞争力的物质报酬，还要有更 大的自主权，有更为广泛的职业晋升和发展空间。 1.3 研究思路与方法研究思路与方法 本文的研究思路是结合我国近期新一轮公务员薪酬改革的热点问题和改革重点， 从现行公务员薪酬制度存在的问题入手，对照发达国家公务员薪酬制度的经验，并 结合公务员法对公务员的薪酬问题的相关内容，对我国公务员薪酬制度提出近 期目标和改进措施以及配套措施。 华中科技大学硕士学位论文 华中科技大学硕士学位论文 7 本文的研究方法主要有：文献法、定性分析法、归纳法、比较法等。文献法是本 文最基本的研究方法，笔者在本文的研究过程中查阅了大量的参考文献，并认真地 进行了甄别筛选、分类整理。同时，在分析的基础上对这些文献进行了充分整合。 定性分析法也是本文运用的一个基本的研究方法，这一方法基本上贯穿全文。在描 述我国现行公务员薪酬政策的问题时，本文采用了归纳法，对存在的方方面面问题 进行了较完整的归纳。同时本文还运用比较法对国内外研究和应用薪酬激励公务员 的情况进行了比较分析。 华中科技大学硕士学位论文 华中科技大学硕士学位论文 8 2 我国公务员薪酬制度概述我国公务员薪酬制度概述 2.1 公务员薪酬的概念公务员薪酬的概念 根据公务员法的规定，公务员是指在行政机关中行使国家权力、执行国家 公务、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。我国公务员包括 政务类和业务类两大类。政务类公务员是指依照宪法和组织法进行管理，实行任期 制的政府领导人员。业务类公务员是按照国家公务员法进行管理，实行常任制的行 政业务人员。作为本文研究对象的国家公务员是指业务类公务员。 公务员薪酬是公共部门的工作人员在为组织目标和顾客提供所需的行为和服务 时，从组织获取的工资、奖金和其他经济性补偿或间接性货币收入。 公务员薪酬有着非常丰富的内容，但本文为了研究问题的方便仅研究公务员的 狭义薪酬，如工资、奖金、津补贴和福利等。 2.2 公务员薪酬制度的特点和原则公务员薪酬制度的特点和原则 在企业中，员工的薪酬水平是与人才市场的市场竞争机制、价值规律以及企业 本身经营状况等因素相联系的，属于国民收入的初次分配；而公务员的薪酬是从税 收中支付，属于国民收入的二次分配。这是两者的最大区别。 这种区别的存在意味着公务员的薪酬脱离了市场这只“看不见的手” ，主要决定 于政府相关法规和政策的制定和实施。为了保证公务员薪酬能够真正起到补偿、激 励和调和配置的功能，公务员的薪酬制定必须遵循一定的原则。我国公务员薪酬的 基本原则有按劳分配原则、正常增资原则、法律保障原则、平衡比较原则和物价补 偿原则等。 （1）按劳分配原则 公务员法 明确规定： “公务员工资制度贯彻按劳分配的原则， 体现工作职责、 华中科技大学硕士学位论文 华中科技大学硕士学位论文 9 工作能力、工作实绩、资历等因素，保持不同职务、级别之间的合理工作差距” 。在 以往，政府机关的工资分配存在比较严重的平均主义，薪酬没有真正发挥应有的激 励作用。为了真正贯彻按劳分配的原则，公务员的薪酬制度必须建立相配套的措置， 比如工资分配的具体形式，绩效考核的标准建立等等。把工资分配与公务员的工作 情况和实际贡献结合起来，让工资能够真正反映劳动支出的多少。 （2）正常增资原则 所谓“正常增资” ，就是国家定期增加公务员的工资，即政府在每年的财政预算 中，按法律规定保证必要的经费用于增加公务员工资。 公务员法明确规定： “国 家建立公务员工资的正常增长机制” 。由于公务员主要从事脑力劳动，所提供劳动的 数量的质量难以精确计量，而随着国民经济的发展和劳动生产率的提高，公务员的 工资水平也应不断提高；同时，随着公务员年功的增加，公务员的工资水平也应有 所增加。一方面要定期、全面地调整公务员工资标准；一方面要通过对公务员的考 核，定期给公务员增加工资。 （3）平衡比较原则 国家机关与企业的工作性质不同，劳动特点不同，应实行不同的工资制度，但 工资水平要有比较。国家确定公务员的工资水平时，应将企业职工的工资水平作为 参照系以不断调整公务员的工资水平，使公务员的工资水平与企业职工的工资水平 大体持平。这一原则意在使工资分配中的公平合理原则在各部门、各行业之间得以 实现，并吸引优秀人才进入公务员队伍。 （4）物价补偿原则 即国家根据物价指数的变动，适时调整公务员的工资，使工资增长率高于或等 于物价上涨率，以保证公务员的实际工资水平不因物价上涨而下降。实行这一原则， 主要是因为当物价上涨时，作为独立商品生产者和经营者的企业可以根据自身经营 状况和劳资双方谈判的结果调整职工的工资，而公务员的工资是经过法定程序调整 的，各行政机关不能根据物价上涨的情况自发地进行调整。在这种情况下，要保证 公务员的实际工资水平不因物价上涨而下降，就需要实行物价补偿制度。 （5）法律保障原则 华中科技大学硕士学位论文 华中科技大学硕士学位论文 10 担任一定职务和级别的公务员，必须承担相应的责任和义务，同时享有领取工 资报酬的权利。与公务员享有的其他权利一样，领取工资报酬的权利是基于公务员 的身份发生的，并受国家法律的保障。除国家法律、法规和政策规定外，国家行政 机关不得以任何形式增加或者扣减公务员的工资，也不得提高或者降低公务员的福 利保险待遇。任何单位和个人超过国家法律、法规和政策的规定，随意扣减公务员 的工资和福利保险待遇，公务员有权提出申诉，并追究法律责任。 2.3 公务员薪酬制度的内容公务员薪酬制度的内容 2.3.1 公务员工资制度公务员工资制度 根据公务员法中有关公务员工资制度的规定，公务员工资由以下四个部分 组成，即基本工资、津贴、补贴和奖金。 我国公务员的基本工资分为职务工资和级别工资两个部分。职务工资是按照公 务员的职务高低、责任轻重和工作难易确定的，是体现按劳分配原则的主要内容。 按照我国公务员法规定的 12 个职务层次，每一职务层次分别设置若干工资 。职务 层次高的，工资档次设置少一些；职务层次低的，工资档次设置的多一些。公务员 按照担任的实际职务确定相应的职务工资，职务变动以后，职务工资也会相应变化。 级别工资是按照公务员的资历和能力确定的，同样也体现按劳分配的原则。每 一个级别对应 1 个级别工资标准。级别工资的设立主要是考虑到公务员的职业特点， 即大部分公务员的职业生涯会停留在某一个岗位，此后他们的工资不能通过职务的 升迁而增长，为了更好的激励公务员，因此在相同的职务内设定了不同的级别，使 得公务员在职务不升迁的情况下也能够获得工资的增长。 除基本工资以外，公务员的工资还包含津贴、补贴和奖金。其中，津贴包括地 区附加津贴、艰苦边远地区津贴、特殊岗位的岗位津贴等等；而补贴包括住房、医 疗等补贴；奖金是指在定期考核中被确定为优秀、称职的公务员可以享受年终奖金。 华中科技大学硕士学位论文 华中科技大学硕士学位论文 11 2.3.2 公务员福利制度公务员福利制度 除了工资以外，我国公务员还按照规定享受福利待遇。公务员福利是国家行政 机关为改善和提高公务员的物质文化生活水平，在工资报酬和劳动保险以外，通过 举办集体福利设施、提供服务以及发放补贴等形式，给予公务员的一种生活保障和 生活享受，用以满足他们带有共同性或普遍性的消费需要，解决公务员个人或家庭 难以解决的某些困难。我国公务员福利制度的主要内容包括： 第一，工时制度。工时制度是国家为了合理安排职工的工作和休息时间、维护 职工的休息权利、调动职工的积极性而制定的职工工作时间的规定。工作时间一般 是每天 8 小时，每周 40 小时，周六和周日休息。如果由于工作的性质或是职责限制 不能按照以上标准工作和休息的，可以实行其他的工作和休息办法。 第二，福利费制度。福利费制度是国家为解决职工的生活困难而建立的一种专 项费用制度。福利费主要是解决工作人员以及家属的生活困难，也可以适当补助单 位托儿所、幼儿园、理发室、浴室等公共设施。 第三，探亲制度。探亲制度是国家为解决职工分居两地的配偶、父母亲团聚问 题而建立的一种福利制度。公务员只要满足相应条件，就可以享受探亲假期，并享 受假期待遇。 第四，年休假制度。年休假制度是国家为了保护职工身体健康、每年安排职工 集中一段时间进行轮休的福利制度。年休的天数主要由职工工作任务和各类人员的 资历、岗位等不同而有所区别。 此外，公务员还享受冬季宿舍取暖补贴以及交通补贴等福利制度。 公务员福利的确定遵循以下原则：一是公务员福利所满足的主要是公务员共同 的物质和文化生活需要；二是公务员福利的待遇水平与本部门的经济状况相适应； 三是正确处理公务员福利和工资的关系，保证按劳分配收入在公务员收入中占主要 部分。 除福利以外，我国公务员还享受各种保险。公务员保险是指国家通过立法程序 建立的对暂时或永久丧失劳动能力的公务员给予物质帮助，其目的在于满足公务员 在丧失劳动能力后的基本生活需要。公务员的保险制度与公务员的福利制度一样， 都是个人消费品分配的一种辅助形式，都是公务员的一种受法律保护的权利。 华中科技大学硕士学位论文 华中科技大学硕士学位论文 12 3 我国公务员薪酬制度的现状与问题我国公务员薪酬制度的现状与问题 我国公务员薪酬制度经历了一个从无到有、从简单到复杂的发展过程，现行的 公务员薪酬制度在形式上和内容上已经初具规模；但是，公务员薪酬制度始终是一 个不断发展和自我完善的动态调整过程，随着经济体制改革的迅速发展，深化政府 机构改革步伐的加快，我国公务员薪酬制度改革，仍然处于相对滞后的位置，有很 多地方需要在实践中改进和弥补。 3.1 我国公务员薪酬制度的形成和发展我国公务员薪酬制度的形成和发展 我国公务员的薪酬制度，建国后一共经历了 3 次改革。第一次改革是 1956 年的 工资制度改革，在机关建立了“职务等级工资制” ，机关的工资标准分为 30 级，其 中行政人员从 1 级至 27 级；一个职务对应数级，上下交叉。这次工资改革奠定了我 国公务员工资制度的基础，实现了向单一工资制度的转变。 职务等级工资制运行了近 30 年，由于客观环境的变化和制度本身存在的问题， 在运行中逐步暴露出“职级不符” 、 “劳酬脱节”和工资标准过于繁杂等弊端。因此， 1985 年进行了全国性的第二次工资制度改革，在机关事业单位建立了以职务工资为 主的“结构工资制” ，将工资分为基础工资、职务工资、工龄津贴和奖励工资四个部 分。这次工资制度改革的作用是解决了“职级不符”的弊端，同时实现了企业工资 制度和机关事业单位工资制度脱钩，理顺了工资关系，具有一定的积极意义。但是 结构工资制在实际运行中也暴露出一些问题：首先，结构工资制以职务工资为主， 不能反映国家机关工作人员因具体工作内容和工作特点不同而应在待遇上有所不 同，难以实现同工同酬、按劳分配。其次，结构工资制不能随着物价的变化而自动 调节工资的机能，这就使得基础工资部分在实际运作中无法发挥保障作用。再次， 奖金的发放不具有实际意义，成为平均主义的产物，没有起到激励的作用。 基于结构工资制的上述弊端，1993 年我国进行了第三次工资制度改革。当年 9 华中科技大学硕士学位论文 华中科技大学硕士学位论文 13 月召开了“全面推行国家公务员制度和工资制度改革工作会议” ，对公务员制度和工 资制度两项改革进行了部署，并实行新的工资制度，实现了机关和事业单位工资制 度的脱钩。公务员开始实行与其职业特点相适应的“职务级别工资制” 。所谓职务级 别工资制，就是按照公务员的职务、职级、年功和实际贡献确定工资标准。按照工 资的不同职能，职务级别工资制由基础工资、职务工资、级别工资和工龄工资组成， 其中，职务工资和级别工资是职级工资制的主体。作为我国公务员薪酬制度建设的 重要里程碑，职级工资制具有以下基本特点： （1）建立了定期增资机制。定期增资制度是多数国家公务员工资制度的一个共 同特点。它使工作人员的工资得以正常的提升，并提供了制度保证。我国公务员职 级工资制的增资机制包括：一是晋升职务工资。简单地说，凡连续两年考核称职以 上的，可在本职务工资标准内晋升一个档次，考核不称职的不能晋升，晋升职务后 相应增加职务工资。二是晋升级别工资。晋升级别工资包括在年度考核的基础上正 常晋升级别工资，以及晋升职务后相应晋升级别工资。公务员在原级别任职期间连 续 5 年考核称职的，可晋升一个级别和相应工资；连续 3 年考核优秀的可提前晋升 级别和工资；另外晋升职务后相应的晋升级别工资。三是增加工龄工资。工龄每增 加一年，工资相应增加，直到退休为止。四是定期调整工资标准。主要是根据国民 经济发展和企业相当人员的工资水平适当调整工资的标准。 （2）贯彻了比较平衡原则。新的工资制度强调要将政府公务员的工资水平与企 业同类人员的工资水平进行比较，在此基础上调整政府公务员的工资水平。 （3）更好的体现了按劳分配的原则。在新的工资制度下，无论是职务工资档次 的晋升，还是级别工资的晋升，都要在年度考核的基础上进行，考核不合格者不能 晋升工资。这种做法激发了工作人员的积极性，提高了工作效率和质量。 （4）简化了工资结构。首先，基础工资是国家对公务员最低生活水平的保证， 不同级别公务员基础工资都相同。其次，职务工资是按照公务员的职务高低、责任 大小、工作难易程度来确定的工资，并随职务的变动而变动。每一职务对应若干工 资档次，上下职务之间的工资适当交叉。 再次，级别工资主要体现工作人员的能力 和资历。共设置了 15 个级别，每个级别设置一个工资标准。公务员可以不通过提升 华中科技大学硕士学位论文 华中科技大学硕士学位论文 14 职务而通过晋升工资级别来提高工资待遇。同一职务层次的公务员由于工作年限、 资历、能力等不同，在级别工资上也有差别。最后，工龄工资主要体现公务员积累 的经验。工龄每增加一年，工资相应增加一元，直到本人退休为止。 2006 年 1 月 1 号正式实施的公务员法对公务员工资构成有了新的规定。 国 家公务员暂行条例第 64 条规定国家公务员的工资由职务工资、级别工资、基础工 资和工龄工资四部分构成，而公务员法第 74 条规定公务员工资包括基本工资、 津贴、补贴和奖金四部分，即取消了作用不大的基础工资和工龄工资，而将职务工 资、级别工资综合并入基本工资内，工资结构有了简化。 3.2 我国公务员薪酬制度存在的问题我国公务员薪酬制度存在的问题 近年来我国经济与社会飞速发展，而公务员薪酬制度的发展却没有跟上节奏。 从整体来看，现行公务员薪酬制度的根本缺陷在于它是孤立于市场分配体系之外的 封闭系统，缺少同市场经济接轨的理论支撑和机制设计，从而导致公务员的收入既 不能在公务员内部建立公平有效的合理差别，又不能与其他社会成员的收入实现均 衡，难以与国民经济的增长保持同步，进而衍生出一系列社会问题。 改革开放以来，一方面我国的市场化进程导致了我国企业已经在人力资源管理 方面取得了长足的进步，而另一方面，我国的公务员管理体系仍然带有浓厚的计划 经济色彩，对政府中的人的管理并没有随着市场化的深入而像企业一样做到与时俱 进。当然，中国实行公务员制度才十多年，与发达国家百年的发展史相比，在许多 方面都存在差距。但应该认识到：我国公务员薪酬管理的水平在总体上落后于发达 国家。 薪酬问题是个有机的系统，各部分之间相互关联。即使是其中存在的问题与缺 陷也是彼此相关的，无法仅靠解决某一方面或某一环节就能达成目标。因此，比较 全面的分析整个薪酬制度，为提出可行之策提供一个完整的基础。 华中科技大学硕士学位论文 华中科技大学硕士学位论文 15 3.2.1 工资水平偏低工资水平偏低 我国公务员已经经历了数次加薪，但是平均工资水平仍然较低。国际经验表明， 一支高效的公务员队伍必须有合理的收入作保障。国外公务员工资大多是参照大企 业相同资历人员的工资标准制定的，欧盟的公务员与企业员工平均工资之比大体处 在 1.02-1.68 之间1。在我国，则远远低于这个比例。2003 年我国城镇单位在岗职工 平均工资为 14040 元2，当年公务员的平均工资为 15736 元3，据此计算可以得出当 年公务员工资与城镇在岗职工的工资比值为 1.12；2004 年城镇单位在岗职工平均工 资 16024 元4，比上年增长 14.1%，而公务员自 2003 年以后就没有统一增加工资， 两者的工资比下降为 0.98。 另外，工业化国家公务员工资大约为人均 gdp 的 1. 7 倍，发展中国家为 4. 4 倍 5。我国 2003 年人均 gdp 为 1087 美元6，按照 1：8.3 的大致汇率换算成人民币为 9022 元，当年公务员工资为 15487 元，后者是前者的 1.72；2004 年我国人均 gdp 为 1269 美元7，按照 1：8.3 的汇率换算成人民币为 10533 元，2004 年公务员的工资 没有调整，如果仍然按照 15487 元计算，后者则是前者的 1.47 倍，远远低于发展中 国家两者的比值。我国公务员承担着很重的社会责任，对社会的良好运转起着关键 的作用，但公务员的价值与其工资并不相符。 与其他国家和地区的公务员相比较， 我国公务员的工资更低。 有数据显示， 2003 年为白宫服务的职员人均年薪 6.7 万美元；2004 年美联邦公务员年人均年薪接近 7 万美元；按照 2005 年美国新划定的标准，普通议员一年能够领到 16.21 万美元。在 德国，正式被录用的年轻公务员年薪能拿到 1.8 万欧元。法国工资制度与我国公务 员工资标准类似，全法国公务员平均年薪接近 3 万欧元，部长级高官能领到 20 多万 欧元（包括由总统直接掌握发放的“红包” ）英国公务员年薪 5 万至 35 万美元不等。 据日本人事院公布的 2004 年公务员工资标准，该国普通公务员年薪为 393 万日元， 处长级年薪为 1150 万日元、局长级年薪为 1907.6 万日元、副大臣年薪为 2504.9 万 日元。8 华中科技大学硕士学位论文 华中科技大学硕士学位论文 16 3.2.2 工资结构失调工资结构失调 除了工资的水平较低以外，公务员工资的结构也存在失调的现象：工资制度设 计上，各职务之间工资差距较小，工资分配没有拉开档次；也没有设置与工作绩效 相联系的薪酬种类，没有完全打破计划经济条件下的“平均主义”束缚，工资分配 内在的激励和杠杆作用没有得到充分发挥等等。主要表现在以下几个方面： (1)工资构成仍有待调整 公务员法 第 74 条规定公务员工资包括基本工资、 津贴、 补贴和奖金四部分， 其中基本工资是由职务工资和级别工资组成，去掉了工龄工资和基础工资，简化了 工资组成。但是津贴补贴项目仍然名目过多，比例和数额过大，违背了津贴补贴本 身的“补”的特性，因此有待规范和精简。据有关统计，2002 年中央国家机关各部 门的补贴占工资的比例己经超过了 50%9； 而大部分发达国家已经将公务员津贴补贴 并入工资之内。由于津贴具有较大的弹性和较差的规范性，自行发放补贴现象的普 遍存在，容易导致财务混乱和腐败的滋生以及地区间、政府部门内部收入水平的不 均衡。 (2)工资级差过小 我国公务员工资级差主要有三个方面：一是级别工资的级差，由表 1 可以看出， 2003 年最高级别公务员工资为 1750 元，最低为 130 元，平均每级级差不到 250 元； 二是职务工资级差，同一档次不同职务工资差别不大，比如主席、副主席和总理的 一档工资为 1150 元，副总理和国务委员的一档工资为 940 元，相差 210 元，往下职 务较小的科员、 办事员一档工资相差只有 27 元左右； 三是同一职务工资档次的级差， 总理的每个档次的工资级差为 120 元，而最低办事员的各档工资级差仅为 13 元。相 对于 1956 年机关平均工资级差为 7 元，1985 年工资制度改革后，机关平均工资级差 为 7.5 元，1993 年也只有 27 元的级差；2003 年的平均工资级差虽有了较大幅度的提 高，但也不超过 200 元。 2003 年处于最低级别的办事员工资最高标准为：(职务工资)299 +(级别工资)115 十(基本工资)230=644 元(省略工龄工资)；处长、县长的最高工资为：845 + 340 十 华中科技大学硕士学位论文 华中科技大学硕士学位论文 17 230=1415 元；处于最高级别的主席、副主席、总理的最高工资标准也只有： 1750+1166+230=3146 元，差距倍数很小。而以 2002 年为例，香港特区行政长官的 月薪是 27 万港元，初级公务员的起薪点是 8000 港元，相差 32 倍。首长级司、局级 公务员之间的级差虽然相对较少，但也相差约 23 万港元。10 表表 1 职务级别工资制工资标准表职务级别工资制工资标准表(单位：元单位：元/月月) 职务工资 级别工资 1 2 3 4 5 6 789 10 11 12 13 14 级 别 工资 标准 基 础 工 资 工 龄 工 资 1 1166 230 主席 副主席 总理 1150 12701390 1510 1630 1750 2 1030 230 副总理 国务委员 940 10451150 1255 1360 14651570 3 903 230 部长省长 780 870 960 1050 1140 123013201410 4 790 230 副部长 副省长 645 725 805 885 965 104511251205 1285 5 686 230 司 长 厅、局长 520 590 660 730 800 870 940 1010 10801150 586 230 副司长 副厅局长 425 485 545 605 665 725 785 845905965 490 230 处长 县长 345 395 445 495 545 595 645 695745795845 408 230 副处长 县长 280 320 360 400 440 480 520 560600640680 340 230 10281 230 科长 主任科员 225 255 285 315 345 375 405 435465495525555 11231 230 12190 230 副科长 副主任科员 188 210 232 254 276 298 320 342364386408430 13158 230 科员 157 173 189 205 221 237 253 26928530131733334936514133 230 办事员 130 143 156 169 182 195 208 22123424726027328629915115 230 每 工 作 一 年 增 加 一 元 资料来源：国发200393 号文件 工资级差过小的弊端之一是是形成事实上的平均主义。不同级别、职务公务员 之间工资级差太小，对工作