（行政管理专业论文）网络环境下政府信息的公信力.pdf

摘要 摘要 二十世纪九十年代以来，计算机技术和计算机网络飞速发展，使人类 进入了一个崭新的“以网络为中心”的信息时代。网络技术正逐步影响和 改善着人们的生活方式和社会组织的运作方式，作为上层建筑的政府组织 也不可避免地会受到全方位的冲击和深层次的震荡，在这种情况下，电子 政府的出现成为必然，因而政府信息的公布、获取也开始通过网络进行， 在网络这种新手段下，政府信息的公信力如何成为了研究学者的新课题。 本文论述了政府信息公信力及相关概念的含义，分析了网络环境对政 府信息公信力提升的有利及不利因素，进而研究公众对网络环境下政府信 息的信任度，最后归纳网络环境下政府信息公信力的发展前景并提出提高 建议。本文坚持服务型政府的观点，以公众的观念及对政府信息的期望为 主线，构建了影响政府信息流通的五个因素即政府信息量、政府信息覆盖 面、政府权威程度、政府信息受众面、公众互动参与程度。 本文注重理论与实际的结合，引用了南京大学进行的网站信息资源评 价中对政府网站评价指标体系的评估，通过专家们的最后评估结果即各指 标所占的权重分析了各指标的重要性，提出影响政府网站的重要指标同时 也是影响网络环境下政府信息公信力的重要因素。经过一个多月的动态跟 踪，本文以天津市政务网站为实际案例，分析了哪些方面易吸引公众通过 政府网站获取政府信息，哪些地方还存在不足需要进一步改善，进而提出 政府信息公信力在网上实现、提高的途径。 关键词政府信息；公信力；网络环境；行政沟通；信息需求；信息公开； 互动 燕山大学管理学硕士学位论文 a b s t r a c t s i n c et h e1 9 9 0 s ，t h ec o m p u t e rt e c h n o l o g ya n dt h ec o m p u t e rn e t w o r k d e v e l o pr a p i d l y , h a sc a u s e dt h eh u m a n i t yt oe n t e rn a n d n e wi n f o r m a t i o nt i m e w i t h ”t a k et h en e t w o r ka st h ec e n t e r ”t h en e t w o r kt e c h n o l o g yi sg r a d u a l l y a f f e c t i n ga n di m p r o v i n gp e o p l e 。sl i f es t y l ea n ds o c i a lo r g a n i z a t i o n so p e r a t i o n w a y , a l s oi n e v i t a b l yb eu n d e rt h e o m l l d i r e c t i o n a li m p a c ta n dd e 印l e v e l s h a k i n ga st h eo v e r t o ps l n k 血l r eo f f i c i a lo r g a n i z a t i o n , i nt h i sk i n do fs i t u a t i o n 。 e l e c t r o n i c g o v e r n m e n t sa p p e a r a n c ei n t oi n e v i t a b l y t h u s t h e g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o na n n o u n c e m e n t ，t h eg a i na l s os t a r t st oc a r r yo nt h r o u g ht h en e t w o r k ， u n d e rt h i sn e wm e t h o d - n e t w o r k , h o wa b o u tt h ec r e d i b i l i t yo fg o v e r n m e n t i n f o r m a t i o nb e c a m es t u d i e ds c h o l a r 。sn e wt a s k t h i sa r t i c l ee l a b o r a t e dt h ec r e d i b i l i t yo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n sa n dt h e c o r r e l a t i o nc o n c e p t s m e a n i n g ，a n a l y z e d t h en e t w o r ke n v i r o n m e n tt ob e a d v a n t a g e o u sa n dt h ed i s a d v a n t a g ef a c t o rt o t h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n c r e d i b i l i t yp r o m o t i o n t h e nr e s e a r c ht h ep u b l i ct 0t h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n s c o n f i d e n c el e v e lu n d e rt h en e t w o r ke n v i r o n m e n t ，f i n a l l yi n d u c e dp r o s p e c t sf o r d e v e l o p m e n to ft h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n sc r e d i b i l i t yu n d e rt h en e t w o r k e n v i r o n m e n ta n dp u t su pt h ee n h a n c e m e n tp r o p o s a l t h i sa r t i c l ep e r s i s t e dt h e v i e w p o i n to ft h es e r v i c eg o v e r n m e n tt a k e sp u b l i c si d e aa n dt ot h eg o v e r n m e n t i n f o r m a t i o ne x p e c t a t i o na sam a s t e rl i n e h a sc o n s t r u c t e df i v ef a c t o r st h a t i n f l u e n tt h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n sc i r c u l a t i o n , w h i c ha l et h eg o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n sc o n t e n t t h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n sc o v e r a g e ，t h eg o v e r n m e n t a u t h o r i t a t i v ed e g r e e ，t h en u m e r o u ss u r f a c eo ft h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n , t h e p u b l i ci n t e r a c t i o np a r t i c i p a t i o nd e g r e e t h i sa r t i c l ep a y sg r e a ta t t e n t i o nt ot h eu n i o no ft h et h e o r ya n dt h ea c r l a l ， h a sq u o t e di nt h ew e b s i t ei n f o r m a t i o nr e s o u r c ea p p r a i s a lw h i c ht h en a n j i n g u n i v e r s i t y c a r r i e so nt ot h e g o v e r n m e n tw e b s i t ea p p r a i s a lt a r g e ts y s t e m a b s t r a c t a p p r a i s a l ，a c c o u n t e df o rt h ew e i g h tt h r o u g ht h ee x p e r t sf i n a la p p r a i s a lr e s u l t n a m e l yv a r i o u st a r g e t st oa n a l y z ev a r i o u st a r g e t si m p o r t a n c e ，p r o p o s e da tt h e s a m et i m et h ei m p o r t a n tt a r g e t st h a ti n f l u e mg o v e m m e mw e b s i t ea l s ob et h e i m p o r t a n tf a c t o r sw h i c ha f f e c tt h ec r e d i b i l 姆o fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i 0 1 2u n d e r t h en e t w o r ke n v i r o n m e n t a f t e rm o r et h a nm o n t h sd y n a m i ct r a c k s ，t h i sa r t i c l e t a k e st h et i a n j i ng o v e r n m e n ta f f a i r sw e b s i t ea st h ea c t u a lc a s e , a n a l y z e dw h i c h a s p e c t st ob ee a s yt oa t t r a c tt h ep u b l i ct og a i ng o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nt h r o u g h t h eg o v e r n m e n tw e b s i t e ，w h i c hp l a c e sa l s oe x i s t e di n s u f f i c i e n ta n dn e e df u r t h e r i m p r o v e m e n t ，t h e np r o p o s e dt h er e a l i z a t i o na n dt h ee n h a n c e m e n tw a yo ft h e c r e d i b i l i t yo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o no nt h e1 i n e k e y w o r d st h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n ；c r e d i b i l i t y ；t h en e t w o r ke n v i r o n m e n t ； a d m i n i s t r a t i v ec o m m u n i c a t i o n ：t h en e e do fi n f o r m a t i o n ；t h ep u b l i c o f i n f o r m a t i o n ；i n t e r a c t i o n i 燕山大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的硕士学位论文网络环境下政府信息的 公信力，是本人在导师指导下，在燕山大学攻读硕士学位期间独立进行研 究工作所取得的成果。据本人所知，论文中除已注明部分外不包含他人已 发表或撰写过的研究成果。对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 彩 作者签字厦艮仪 日期：细6 年艋月罗臼 燕山大学硕士学位论文使用授权书 网络环境下政府信息的公信力系本人在燕山大学攻读硕士学位期 间在导师指导下完成的硕士学位论文。本论文的研究成果归燕山大学所有， 本人如需发表将署名燕山大学为第一完成单位及相关人员。本人完全了解 燕山大学关于保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送 交论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权燕山大学， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以公布论文的全部或部 分内容。 保密口，在 本学位论文属于不保密 ( 请在以上相应方框内打“4 ” 作者签名 旌霞 年解密后适用本授权书。 ) 日期：捌年媚歹日 导师签名：王i 司茗i 日期：御占年j 2 月弓日 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题背景 2 0 世纪8 0 年代计算机技术与9 0 年代网络技术日益渗透到社会生活的 各个方面，逐步影响和改变着人们的生活方式和社会组织的运作方式，而 作为上层建筑的政府组织也不可避免地会受到全方位的冲击和和深层次的 震荡。在信息化和网络化环境下，政府上网成为热点问题，“电子政府”这 一概念也随之被提了出来，引起国内外学者的广大关注，有的学者认为构 建虚拟政府是信息时代政府治理的新模式，有的学者论证了电子政府现在 和未来的模式，分析了电子政府的优势和其存在的问题。政府作为行使国 家职权，执行国家意志，代表国家处理政务的机关，有关政府的问题历来 是学者们的研究热点。由于信息化、网络化时代的发展趋势和政府信息的 重要地位，学者们对于网络环境下政府信息的各方面的研究不断增多，如 网络环境下政府信息的公开与共享，安全与保密。此外，大量事实表明中 国社会正在历经信任危机的严峻挑战，我国政府的信用问题就是在整个社 会信用问题的大背景下提出来的。加强政府信用建设，提升政府信用度是 当前政府建设中面临的一个突出问题。自2 0 0 2 年中国“两会”明确提出建 构“信用中国”，一时间学者们纷纷研究社会信用、政府信用、商业信用等 问题，对政府公信力的研究一个显著特征是，几乎所有的论证都停留在描 述和议论我国政府公信力状况、政府公信力的建构及其维护方式上面。公 民在何神程度上对政府行为持信任态度，政府在多大程度上可以征服公众 化信任就构成了政府公信力。1 1 1 在西方，政府诚信的理念源远流长，西塞罗利用其词源学意义，把“信 用”解释为“行其所言为之信”，此语相当于汉语中的“言必信，行必果”。 “信用”是“对承诺和协议的遵守和兑现”。行政管理学者斯塔林曾对政府 责任所涵盖的价值做了六个方面的界定，即回应、弹性、能力、正当程序、 1 1 高卫星试论地方政府公信力的流失与重建中国行政管理，2 0 0 5 ，( 7 ) ：6 2 l 燕山大学管理学硕士学位论文 责任和诚实，其中最重要的一点就是诚实守信。奥斯本和盖布勒在改革 政府中把“信任”作为对政府进行根本性改革时所起支持作用的一个因 素。现实生活中，公众对政府持普遍怀疑态度，公众的普遍不满反映出政 府的信任危机，因而致力提高公众对政府的信任度，成了各国行政改革的 重要动力和目标。西方关于政府信用理论的研究已经有一百多年的历史了， 总的来说西方对政府信用的研究相对于我国来讲要成熟的多，而且他们颁 布了一些对政府行为进行规范和监督的相关法律法规。 从发展态势来看，网络环境务须质疑，随着社会的发展现代化进程的 推进，公众的参政意识不断提高，对政府信息的需求不断增强，且由于政 府信息的重要性和公信力问题的热门，研究网络环境下政府信息的公信力 问题将成为必然趋势，这些既是本课题的选题背景，同时也是本课题亟待 解决的学术问题。 1 2 研究意义 近年来在信息化浪潮的推动下，国家之间的竞争已经从军事战、经济 战转向了信息战，信息已变得如同资本、能源一样，对于一个国家的生存 和发展是必不可少的。政府信息作为信息资源的一个重要组成部分，无疑 是国家一种极其重要的战略资源，它关系着国计民生，直接影响着一个国 家政治、经济、文化和社会发展的整体状况和水平。政府信用是社会信用 的基础，它关系到社会的稳定，作为公众了解政府的窗口政府信息， 必须让公众对其信任，因为政府信息是公众办事的指南针，政府信息的公 信力强是政府职能顺利实现的保障，另一方面也利于公众对信息的反馈。 此外，自1 9 9 3 年美国前副总统戈尔在国家竞争力的评论中首次提出要实现 政府信息化和重组美国政府以来，世界范围内的政府上网热潮一浪高过一 浪，在整个世界政府上网热潮的推动下，中国政府也逐渐认识到政府上网 的重大意义。政府上网使得公众可以通过网络了解政府信息，政府信息公 信力的强弱将直接影响着公众对政府的信赖程度、支持程度，只有政府信 息的公信力强，公众才会相信政府而摒弃小道消息、虚假信息，反动消息 也无机可乘。因此，研究网络环境下政府信息的公信力有重要的现实意义。 2 第1 章绪论 研究海量信息对政府信息地位的影响，为进一步提高公众对网上政府 信息的认可提供了现实依据。海量信息使人们难以通过网络获取所需信息， 挫伤了部分用户使用网上信息的积极性。因而，政府必须对信息去粗取精、 去伪存真，才能逐渐提高公众对政府信息的信任度。研究网络信息污染的 影响，为实现公众对网络信息的利用率的提高寻求措施。随着网络化的加 快发展，出现了大量的垃圾、失真信息，信息传播受到阻碍，人们对真实 信息的信任度降低，信息正常利用减少。面对这些问题，相关人员急需解 决，以逐步提高公众对网上信息的利用。研究数字鸿沟现象，为缩小我国 现存的信息鸿沟提供了动力。目前我国不仅面临着与世界因特网普及水平 的巨大差距，同时还面临着巨大的内部差距：地区间的数字鸿沟和城乡间 的数字鸿沟，这是信息时代我国发展的新挑战。数字鸿沟现象导致“信息 富人”和“信息穷人”的出现，不利于网络环境下政府信息公信力的提升， 因而政府必须掌握有效克服数字鸿沟的手段，逐步推动信息化的跨越式发 展。政府的公信力直接影响着政府的合法性问题，作为整个社会行动指南 的政府信息，其公信力的强弱直接影响着社会的稳定和发展，在现实生活 中，必须注重政府信息公信力的提升。 1 3 理论基础与研究 国外学者对政府公信力的研究历来已久，因为现代政治留给强制的可 接受空间正越来越小，正如美国政治学家弗里得利希冯哈耶克在自 由秩序原理中所说“一个政府为了达到上述目的而必须使用的强制，应 减至最小限制，而且应通过众所周知的一般性规则对其加以限制的方法而 尽可能地减少这种强制的危害”。西方关于政府信用理论的研究已经有1 5 0 多年的历史了，自2 0 世纪9 0 年代中后期以来，伴随着以互联网为核心的 现代信息通信技术在政府部门的广泛应用，引起了学术界的关注，相关研 究不断得到发展。总体说来，西方对政府信用的研究相对于我国来讲要成 熟得多，这从他们颁布的一些对政府行为进行规范和监督的相关法律、法 规中可见一斑。1 9 7 8 年，美国颁布了政府道德法，1 9 9 3 年又颁布了美 国行政部门雇员道德行为准则，许多州政府亦相继颁布了政府道德法： 燕山大学管理学硕士学位论文 英国制定了地方政府雇员行为规范；墨西哥颁布了公务员职责法： 韩国1 9 9 3 年修订了1 9 8 1 年制定的韩国公职人员道德法，等等。这些法 律都是通过规范公务员的行为来保证政府组织及其官员的公信力，对于政 府的信用建设具有促进作用，对于我国政府的信用建设也具有借鉴意义。 综合国外研究，主要表现在以下方面：一是研究信息时代的政府治理，其 里程碑式著作为美国学者简芳汀( j a n ee f o u n t a i n ) 所著的构建虚拟政 府信息技术与制度创新( b u i l d i n gt h ev i r t u a ls t a t e ：i n f o r m a t i o nt e c h n o l o g y a n di n s t i t u t i o n a lc h a n g e ) ，本书阐释了美国政府部门怎样进行调整以充分发 掘电子政务的潜力。通过广泛研究，作者力图证明真正的挑战不在于构建 电子政府的技术能力，而在于克服政府内部根深蒂固的组织性分歧和政治 性分歧。由谁来出资创建新的政府网站? 哪个机构负责维护网站? 谁来保 证市民的隐私得到尊重? 二是对电子政务的研究，如美国学者道格拉斯霍 姆斯( d o u g l a sh o l m e s ) 所著的电子政务( e g o v ：eb u s i n e s ss t r a t e g i e sf o r g o v e r n m e n t ) ，探讨了电子政务的现状和未来的发展模式，涉及了政府和公 民面临的众多实际问题，阐明电子政务的目的是利用技术重塑政府与公民 之间的关系，并将公民置于核心地位。e r i cw ，c h a r l e sc i n t e r a c tu s e ， t r a n s p a r e n c y , a n dt e r a c t i v i t ye f f e c t so nt r u s ti ng o v e r n m e n t 研究了互联网的 应用、透明度以及与对政府信任的互动效应和政府电子化服务的相互关系； l a r s e xe l e e t h er i s eo ft h ee c i t i z e n ：h o wp e o p l eu s eg o v e r n m e n t a g e n c i e sw e bs i t e s 从公众怎样使用政府网站的角度讨论如何服务电子公民 的问题；p a r e n tm v a n d e r b e e kca ，g e m i n oac b u i l d i n gc i t i z e n t r u s tt h r o u g he g o v e r n m e n t 对如何通过政府电子化服务建立公民对政府的 信任进行了专门的研究。从国外许多学者的著作中不难发现，在信息网络 时代他们对公民更加关注，这点值得国内学者的借鉴。 国内学者对信息时代政府的研究主要集中在两方面：一是对电子政务 的研究。目前据不完全统计，国内已经出版的有关电子政务的读物已达百 余种，发表的相关论文已有数千篇，全国举办的高规格的研讨会也达数十 次。从国内学术界已经取得的研究成果看，有关电子政务的基础性概念、 基本性问题的讨论日渐成熟，有关电子政务的发展思路逐渐明朗，相关的 4 第1 章绪论 实现技术、实施方案等方面的研究也在不断完善。但总的来说，国内对电 子政务的理论研究还处在初级阶段，很多深层次的实际问题没有触及到， 相关的理论研究亟待深入，尤其针对中国现实问题的研究远远不够。 二是对政府信息的研究。政府信息资源是政府部门为履行职责而产生、 获取、利用、传播、保存和负责处置的信息，它是人们全面考查、评价社 会情况，从事政治、经济、科技、军事、文化等活动所必不可少的国家资 源。综合我国学者对政府信息的研究，主要集中在以下几个方面：我国政 府信息资源的现状、问题、解决措施和策略；建设政府信息资源的思考和 意义；政府信息公开和立法的相关政策研究；网络环境下政府信息的开放 与安全、共享与保密问题等。虽然我国学者对政府信息有关方面的研究取 得了一定成果，但是缺乏系统性、理论性概括强的著作，且基础理论的研 究相对薄弱，富有原创性的新观点和新方法比较罕见。现阶段整个社会处 于以信息化为特征的网络环境下，电子政府成为学术界的热门，网络环境 下的政府信息的研究也引起学者们的关注但尚处于初级阶段。在2 0 世纪的 绝大部分时间里，信任问题在中国社会科学界一直以沉默的面容出现，没 有成为中心课题，因而缺乏有关中国信任行为的理论探讨和实证研究。随 着2 0 0 2 年中国“两会”明确提出建构“信用中国”，公信力问题成为了学 术界的新焦点，关于政府公信力的著作研究不断增加，但是从网上搜索却 找不到一篇关于政府信息公信力的文章，可以说目前是学术界的一大空白， 在民主进程加快的现阶段，随着公众的参与度不断加大，对政府信息的公 信力值得研究。 1 4 研究方法 本课题坚持服务型政府的观点，以公众的观念问题为主线，分析网络 环境下政府信息的公信力问题，主要是以下两种研究方法： ( 1 ) 比较论证的方法随着信息化、网络化进程的加快，社会各个方面 都将受到极大的冲击，政府组织也不例外。过去政府职能是管理型，如今 是向服务型转变；过去公众常常面对的是信息不足，而网络环境下信息爆 炸性激增，呈现出海量性特点；过去公众认为只有红头印章的文件才有法 燕山大学管理学硕士学位论文 律效力，现今政府信息开始上网，公众的观念需要转变；过去政府信息呈 封闭状态，而网络环境下提倡的是信息的公开和共享等。通过一系列的比 较论证，可以引申网络环境对政府信息公信力的利弊，利于提出提高措施 建议。 ( 2 ) 理论探索与实际案例相结合的方法本课题的研究不仅仅是纯理论 的研究，而且结合了大量的实际案例。研究数字鸿沟问题时引用了大量 c n n i c 的调查结果；通过对南京大学组织的网站信息资源评价指标的评价 结果，结合本论文的研究课题分析了政府网站信息资源各指标的重要性， 并指出在该指标体系中权重比例大的几个指标恰是影响网络环境下政府信 息公信力的重要因素；还以天津市政务网站为案例，通过一段时间的动态 跟踪，分析了天津市政务网站包含的内容，并对每个栏目的优势和不足进 行了评价，进而指出公众对网上政府信息的利用度还是有限的，政府网站 还需进一步的发展完善，尤其是发展与公众的互动项目，从而提出政府信 息公信力在网上的实现和提高的建议。 6 第2 章政府信息公信力概述 第2 章政府信息公信力概述 2 1政府信息公信力的内涵及相关概念 2 1 1 信息、信息资源与政府信息的概念 信息是与物质和能源同等重要的、维系人类生存和发展的三大要素之 一。关于信息的科学定义，学术界一直存在许多分歧。一般地，对信息可 以作广义和狭义的理解。广义的信息是指一切音信，是客观世界一切事物 的存在方式和变化状况与人的认识能力的交换。狭义的信息指的是经过加 工，整理后对于接受者具有某种使用价值的那些数据、消息、情报、指令、 信号等的总称。信息具有广泛性、知识性、时效性、再生性、倍增性、衰 减性、可分享性、可传递性、可选择性、可量度性、可存储积累性等特征。 本文提到的信息主要指狭义的信息。而一切承载信息的数据产生的地方或 发源地是信息源。信息源所产生的数据是一种资源，我们称这种资源为信 息资源。【l j 信息资源不仅仅是信息内容本身，也不仅仅是人员、技术和设施 等要素，而是信息和信息相关要素的集合。信息资源具有广泛性、永不桔 竭性、复合性和共享性等特点。按其来源不同，信息资源可分为政府信息 资源、工商企业以及其他非政府组织的信息资源等。政府信息资源作为其 中的一个分支，它是政府部门为履行职责而产生、获取、利用、传播、保 存和负责处置的信息，它是人们全面考查、评价社会情况，从事政治、经 济、科技、军事、文化等活动所必不可少的国家资源。可见，政府信息资 源在内涵上要比信息和信息资源更丰富，因此它也必然具备它们的共同特 征，即共享性、广泛性、可传递性等等。政府信息资源类型按内容划分， 可分为政府信息、军事信息、科技信息、经济信息、文化信息。由此可见， 政府信息从属于政府信息资源。政府信息是政府工作中公务员之间、公务 员与企事业单位、社会公众之间传递的、反映政府活动和政府工作对象的 状态及其特征的信息、情报、数据、语言、符号等信号序列的总称，表现 1 1 关于“信息”和“信息资源”的定义请参见吴江主编电子政务教程北京：中共中央党校出版社2 0 0 3 7 燕山大学管理学硕士学位论文 为政府文件、工作报表、档案资料等。i l j 2 1 2 政府信息的特点 政府信息除了具有一般信息的基本特征外，还有其自身特点，政府信 息的特点主要表现在： ( 1 ) 政治性政府信息是政府机构行使国家行政职能时使用的信息，内 容和范围是以社会公共事务和政府自身事务为对象，为定的政府领导服 务，关系国家的繁荣和稳定，具有强烈的政治倾向。 ( 2 ) 宏观性政府信息从本质上讲是属于宏观信息，揭示国家宏观政策 走向及其对社会、经济发展的影响，关注改革和发展的重大战略性问题。 政府信息着眼点是追求政府的工作效益、社会效益，主要从宏观角度反映 战略性、全局性的重大情况和问题，即使是在反映一些局部性的情况和问 题时，对全局也具有普遍的意义。 ( 3 ) 综合性政府部门管理的事务很多，涉及方方面面，政府信息类型 很多，具有很强的综合性。 ( 4 ) 广泛性政府信息可以来自政府内部也可以来自政府外部，而且内 容也十分广泛。 ( 5 ) 时效性政府信息从发出、传递、接收到利用的时间间隔短则其效 率高。一是高度敏感性，二是超前性，三是快速反馈性，即在政府信息中 有相当一部分是为政府领导修正决策和调整政务活动服务的，这类信息只 有快速反馈才能减少偏差所造成的损失。四是及时公开性，即公共的政府 信息必须有时效性，否则公众将对它不感兴趣甚至对政府信息公开本身产 生怀疑。吲 ( 6 ) 权威性政府发布的信息具有一定的法律约束。政府信息一般都经 过政府系统逐级审查检验过，具有较强的真实性、可靠性和指导性，因而 社会各级各界对所谓的官方消息还是比较信任的。而且政府信息的主要来 源是各级政府及其职能部门，而各级政府及其职能部门是国家权力机关的 t t 金江军，潘懋编著电子政务高级教程北京：中国人民大学出版社，2 0 0 5 ：5 3 1 2 】周晓英，王英玮主编政务信息管理北京：中国人民大学出版社2 0 0 5 ：4 0 8 第2 章政府信息公信力概述 执行机关，代表国家行使权力，制定政策和执行政策，这种政治地位决定 了它的权威性。 ( 7 ) 公共性作为一种重要的国家财富，政府信息具有全社会所有的公 共属性。 此外。政府信息还具有政策性、层次性、机密性等特点。 2 1 3 公信力与政府信息的公信力 “公信力”( c r e d i b i l i t y ) 这个概念最早是从公元前四世纪古希腊时代亚 里士多德所提的“风格”( e t h o s ) 一词演变而来。对公信力的研究则从2 0 世纪上半叶开始，最早渊源至查理对报纸的精确性的调查以及霍夫兰等人 在1 9 5 0 年代对作为劝服性的传播效果研究组成部分的来源可信度的调查。 公信力，关键是“公”字，只有公正才能稳定，只有公正才能生明，正所 谓“公道立，奸邪塞，私权废矣”。公信力以“信”为基础，中国传统文化 一直都把“信”看得十分重要。说文解字载明：“信，诚也，从人从言”。 公信者，公众信赖之谓也，简而言之就是说政府获取公众信任的能力，是 政府依据自身的信用所获得的社会公众的信任度。 l l 公信力是政府的影响力 与号召力，是政府行政能力的客观结果，体现了政府工作的权威性、民主 程度、服务程度和法治建设程度；同时，它也是人民群众对政府的评价， 反映了人民群众对政府的满意度和信任度。【2 j 在某种意义上可以说，政府公 信力是政府在其公共行政活动中依据自身的道德状况所表现出来的与社会 公众建立自愿的稳定的并能在紧急状态下外化为物质力量的信任关系的能 力。这种信任关系源自于政府的诚信度，只有政府诚实守信，公众才会表 现出信任，同时公众也会依据政府的信用能力对政府表现出相应程度的信 任。公民在何种程度上对政府信息持信任态度，政府信息在多大程度上可 以征得公众化信任就构成了政府信息的公信力。政府信息公信力表现了其 能获取公众信任的能力，是公众对政府信息的评价，反映了公众对政府信 息的满意度和信任度。 【1 1 龚培兴，陈洪生政府公信力：理念，行为与效率的研究视角中共中央党校学报，2 0 0 3 ，( 3 ) ：3 4 曲唐铁汉提高政府公信力建设信用政府中国行政管理_ , 2 0 0 5 ，( 3 ) ：8 9 燕山大学管理学硕士学位论文 2 2 政府职能对政府信息公信力的内在要求 2 2 1政府职能的含义及特征 政府从本质上讲是一个社会组织，与国家不同，政府是人和制度的组 合体，它依赖并从属于国家，是国家表示意志、发布命令、处理事物的机 关，它的一系列职能都是国家职能的具体化。1 1 j 从政治角度方面讲，政府职能是国家机器的集中体现，在代表公共利 益、公共意志和公共权力方面具有广泛性，在维护公共利益、公共意志和 公共权力方面具有强制性。正是由于这种代表公共利益的性质，决定了政 府的职能首先应当是公共职能，政府职能的基本任务应当是满足公众的公 共需要，为他们提供公共物品和公共服务。从经济角度方面讲，政府拥有 任何机构和个人所没有的公共资源和依法对社会的经济活动进行调控的职 能和手段。总体而言，政府职能是政府依法对国家社会生活各领域进行管 理和服务所具有的职责与作用。但是由于各国国情不一，政府在管理社会 事务特别是在经济建设中所发挥的作用也不尽相同，而且政府职能随着社 会的发展变化而变化，因而不存在完全意义上的标准的政府职能。翻 现阶段，我国从传统的计划经济向市场经济转化，加入了w t o ，政府 理念也由传统的管制型向服务型转变，政府职能应界定在以下几个方面， 即“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。在此主要研究政府的公 共服务职能，政府提供公共产品和服务是责无旁贷的，而且政府应当是公 共产品和公共服务的提供主体。现阶段，政府公共服务的重点放在以下几 个方面：提供公共品、社会保障、信息服务。随着信息化在全球迅猛发展， 信息已经成为现代社会发展的一项重要资源，无论是对公民个体来说还是 对企业来讲，获得全面、准确、快捷的信息成为必然要求。因此，政府应 该努力建立畅通的信息渠道，为公众提供高效、便捷的信息服务。目前， 从总体看我国的信息市场处于初始阶段，存在重复建设、技术标准不统一、 开发应用领域窄、信息资源共享程度低、网络安全保障体系不健全等问题， 1 1 吴大英，范蕴芳西方国家政府制度比较研究北京：社会科学文献出版社，1 9 9 6 ：9 7 剜卢先明公共物品与政府职能中南财经政法大学学报，2 0 0 5 ，( 1 ) ：3 0 1 0 第2 章政府信息公信力概述 还不能适应形势发展的需求。政府推进信息市场发展，提供信息服务，要 打破条块分割现象，坚持统筹规划、资源共享原则，以为公众服务为中心， 这样才利于提高信息服务的水平，才能使公众享受到更广泛、更便捷的信 息服务。 2 2 2良好的政府公信力的作用 在转型期社会中，政府施政主要依赖公信力，缺乏公信力与权威性将 直接影响政府的管理。 良好的政府公信力利于建立和健全社会信用制度。政府信用、企业信 用和个人信用组成了一个完整的信用体系，而政府本身所担负的引导、监 督、管理社会信用的职责，决定了它是社会信用制度建立和维护的主体。 作为社会规则的主要制定者和监督管理者，作为诚信环境最重要的建设和 保障力量，政府的一言一行具有强烈的示范效应和重要的引导作用。良好 的政府公信力为企业、商业、银行及公民个人等等树立了诚实守信的榜样； 良好的政府公信力利于引导和规范社会各阶层克服信用上的狭隘和局限， 使整个信用体系和谐一致；良好的政府公信力利于形成良好的政风，从而 在全社会树立“诚信为荣，失信为耻”的社会风气，进而使人们形成普遍 的信用自觉，为信用文化建立奠定人格基础。如果政府自身不能践约守信， 承诺但不兑现，说话不算数，出尔反尔，则必然会招致企业、个人的竞相 效仿，从而导致整个社会信用缺失的“米诺骨牌”效应，整个社会将会陷 入信用危机的恶性循环中。企业和个人的信用主要表现在经济方面，而政 府信用则表现在政治、经济、文化等各个方面，是一个复杂且内容丰富的 大系统，政府信用流失具有很强的扩散性和长久的破坏性，这种信用倒塌 后的修复成本是十分巨大的。 良好的政府公信力对政府内部和社会具有凝聚和激励作用。一个完全 的政府是由利益不同的政府部f - j 组成的，各部门利益既有一致性又有相对 独立性，一个部门的诚信度降低或受到威胁必将危及其他部门的利益，从 而造成不同政府部门的内部冲突，降低政府的内聚力和处理各种事务的共 同行动能力和合作意向，危及社会政治的稳定，而良好的公信力却可以凝 l l 燕山大学管理学硕士学位论文 聚各部门的力量，推动各部门的相互合作，从而起到事半功倍的作用。对 于政府来说，政府权威可以依靠多种手段加以确立和强化，然而在规范的 现代政治生活中，权威的来源有且只有一种，即政府自身的信用能力。良 好的政府公信力使得民众从内心出发愿意服从政府的领导，认同并支持政 府及其行为，因此会产生一种强大的凝聚力，整个社会就会具有一种内在 的向心力。 良好的政府公信力是行政管理活动顺利开展的前提条件。行政管理活 动实质上是组织和动员社会上分散的人力、物力、财力资源以达到政府目 标的过程。而政府的组织能力和动员能力离不开公众的信任，只有公众信 任政府，认为政府是在为他们谋福利，公众才会心悦诚服地接受政府的领 导和指挥，在政府的动员和组织下投身到相应的实现公共目标的活动中去。 如果公众对政府无信任可言，那么政府的组织技术和动员技术再高明，人 民也不会听从政府的指挥。l l j 当然政府采取强制手段人民可能会屈服，但是 政府不仅付出了更大的动员和组织成本，而且收效也不会很大。美国政治 学家弗里德利希冯哈耶克曾说“一个政府为了达到上述目的而必须使 用的强制，应减至最小限制，而且应通过众所周知的一般性规则对其加以 限制的方法而尽可能的减少这种强制的危害。”【2 1 现代政治留给强制的可接 受空间越来越小，而人民的信任正是行政管理的前提条件。 良好的政府公信力利于降低公共政策执行的成本。公共政策是政府进 行行政管理的基本手段和工具，政府的每一项决策，公务员的一言一行， 都在展示着政府信用。政府政策的顺利实施与公众的认同和支持紧密相关， 是政府制定新政策的基本点或出发点。社会公众只有在对政府履约具有充 分的信心，相信政府一定会讲信用的前提下，才会按照政策制定的路线和 方向进行最大化的理性选择。反之，如果政府不守信用，出尔反尔，政策 朝令夕改，变更的随意性很大，人民对政府履约必然缺乏信心，随之结果 会在内心排斥政府制定的公共政策，导致政策难以执行，政策执行的成本 必然会大大增加。 1 1 高卫星试论地方政府公信力的流失与重建冲国行政管理，2 0 0 5 ，( 7 ) ：6 3 2 1 弗里得利希冯哈耶克自由秩序原理北京：生活读书新知三联书店1 9 9 7 ；2 7 1 2 第2 章政府信息公信力概述 2 2 3 重视政府信息公信力的必然性 政府信息是一个国家重要的战略资源和巨大财富。由于政府总以某种 方式与人们的工作和生活直接或间接相联系，所以这些信息资源常常比一 般的信息资源更有价值，它直接关系到国民经济与社会发展的状况和水平。 据统计，目前各级政府部门大约积累了全社会信息资源总量的8 0 ，它不 仅能影响公众的生活，还能改善公众的生活，与社会上的每个人息息相关。 因而重视政府信息的公信力是必然趋势。 第一，政府信息的自身特点决定了其必须具有良好的公信力。 首先，政府信息本身具有一定的权威性。 其次，政府信息的政策性决定了政府信息必须有很强的公信力。政府 定期向基层和群众发布国家和地方的政策、法律法规、决策咨询、战略发 展报告和总体部署等信息，使社会事务的方方面面根据政府的整体思路和 要求开展工作，规范行为，保证经济和社会置于政府的政策范围之内。作 为各机关单位和公众办事的领航针，政府信息良好的公信力可以取得公众 的信任，加快政策的实施并降低政策执行的成本。 最后，政府信息的公共属性决定了重视政府信息公信力的必然性。政 府信息不是私有财产，具有全社会所有的公共属性，随着社会的发展，民 主程度的提高，政府信息的透明度不断增强，公开政府信息已成为大势所 趋。透明的信息给了社会公众一个知情权、判断权和选择权，透明的信息 塑造了负责任的政府形象并由此使政府赢得了社会公众的信赖和配合。但 是如果政府信息的公信力低下，政府和公众之间就无法建立起相互信任的 合作机制。比如面对突发事件，如果政府信息的公信力不强，公众就会相 信小道消息，传闻有可能会泛滥成灾，而社会公众则会产生恐慌和盲动。 社会学认为，人的某种情绪或思维倾向在集体环境的传递终会被放大，恐 惧心理会在人人传递过程中被无限扩大，从而变成群体的集体恐惧氛围。 反之，政府信息公信力强，人们就会相信政府，配合政府共同克服困难。 从人心的安定和社会的稳定出发，必须加强政府信息的公信力。 第二，现阶段政府处在个以网络为背景的社会大环境下，需要通过 燕山大学管理学硕士学位论文 政府信息来树立政府形象。良好的政府形象能够提升政府的组织力、号召 力、吸引力、凝聚力和监控力，使政府能够得到公众理解、信任、支持。【l 】 目前我国正处在社会转型时期，价值观念、文化传统、政治经济体制 及社会生活方式，都处于剧烈的社会变革和发展之中，政府形象面临着前 所未有的压力和挑战。党的十六届四中全会第一次提出了“和谐社会”一 词，今年全国“两会”期间，借助传媒对“和谐社会”的议程设置，构建 和谐社会更是成为全国关注的热点。在转型期政府欲在社会公众心目中树 立起自身的和谐形象，至少应该体现以下几点：阳光政府形象、信用政府 形象、服务型政府形象、效能政府形象、开放合作形象和法治形象。树立 阳光政府形象，就要增强政府工作透明度，政府决策要透明，政务要公开； 有效的信息表达机制非常重要，它直接体现政府对公众知情权的尊重，对 公众眼里的政府形象极具意义。例信用是政府权威性与公信度的源泉，信用 政府形象总是与传媒形象纠合在一起，而传媒形象除了传统的大众传媒外， 必须考虑网络传媒的渗透。政府通过报纸、广播、电视、网络等传播手段 向人数众多、范围广泛的公众公开或定期传递信息的过程就是政府形象在 公众头脑中形成的过程。从某种程度上