“十三五”规划建议解读之发展目标、指导思想及战略重点.doc

“十三五”规划建议解读之发展目标、指导思想及战略重点王小广国家行政学院决策咨询部副主任、研究员各位学员好！现在由我来给大家讲讲“十三五”的规划的基本思路以及总体情况，题目为“新理念、新战略”，战略即思路，副标题是“十三五规划的总体思路解读”。这一部分分三个方面内容：第一，“十三五”的发展目标和指导思想、原则，对于所追求的目标的定位和内涵是很重要的；第二，“十三五”的新理念是一个最大的创新点，将理念作为一体主线，发展理念创新，最大的创新点和几个新亮点；第三，五大发展战略与重点。前面讲的是发展目标、指导思想，第二点是新理念，第三点是五大发展战略的主要作用及重点。一、“十三五”的发展目标和指导思想（一）“十三五”的发展总目标第一，发展目标与指导思想。“十三五”规划的目标是在“十一五”、“十二五”的基础上，是前期对2020年一百年的全面建设小康的目标基础上制定的，所以它与过去的增长率的变化、全面建成小康社会的这么一个发展要求，十八大时又提出了“更好更快”，现在是“更好”，强调质量效益，在平衡性、协调性和可持续增强情况下的翻两番，这是十八大的说法。现在在“十三五”规划的节点上，我们对于2020年有一个什么样的目标期望，十年间，同样还是翻一番，在平衡性、包容性和可持续性明显提高基础上的翻番。平衡性、可持续性没有变，包容性变了，叫“包容性”不叫“协调性”，有一个发展是协调发展，经细细的研究以后，“包容性”比“协调性”广，包容性=协调性+共享性，这是包容发展。所以，这个目标时至今日，因为处在新常态，速度没有提高，维持在减速，只能维持在中高速，那我们的质量目标和内涵要求更高，所以以“包容性”来替代“协调性”，这是一个变化。总体的目标是新一届政府这三年来提出来的双中高目标，这是今年政府工作报告里，将它作为一个既有速度又有质量效益的双中高目标，中高速+中高端，这都写在建议里边了。当然，具体的GDP，在五中全会召开之前，我就接受很多采访，到底是6%、6.5%、7%、6%7%，这都不重要，十年翻一番，未来几年是6.5%左右。一定要有双中高目标，中高速+中高端，这是一个具体的目标。在此基础之上，经济发展又提出了两大结构升级目标，那么多的结构目标，这两个非常重要，在翻两番的基础上有两个重要的结构性的指标，消费对经济增长贡献明显加大，建议的完整版以及规划纲要里一定有这么一个比较具体的，明显加大，加大到什么程度，现在不知。户籍人口城镇化率加快提高，户籍制度，过去的城镇化主要不是户籍制度的城镇化率高，而是常住，常住的速度每年11.5个百分点，人口城镇化率的提高率会超过这一水平，甚至超过1.5%，处在1.52个百分点，要加快这一过程。这两个结构，一个是城镇化的速度，内涵性的、质量效益性的城镇化指标，户籍人口城镇化率，提高城镇化质量。消费对经济增长的贡献率加大，需求结构优化，加快经济由投资驱动向消费驱动的根本转变，这是两个结构性的重要指标。其他的还有一些指标的提法也是很重要的，农业现代化取得明显进展，人们生活水平和质量普遍提高，这都是一致的，十八大的时候强调收入增长与GDP同步。关于农业与薄弱环节方面，有一个重大的目标，是中国共产党、中国政府第一次全面向贫困“宣战”，要彻底地解决贫困问题。我们曾经在80年代末90年代初，解决了温饱问题，现在是向贫困“宣战”，我国现行标准下，农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，这是一个大目标，解决区域性整体贫困问题，包括老区，不得贫困，一定要让它们共同富裕。国民素质和社会文明程度显著提高，生态环境改善制度成熟。按照十八大的要求，国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，这是一个总体的目标，不是很长，但内涵很丰富，这是一个总目标。（二）“十三五”的指导思想与六大总原则第二，“十三五”规划的指导思想与六大总原则。指导思想主要是“四个坚持”，我读了一下公报文本，讲这几年内的工作有三个原则，即“三个支持”，坚持“四个全面”的战略部署，坚持统筹国内国际两个大局，坚持稳中求进，这是“三个坚持”。后面讲到“十三五”规划的指导思想时有“三个坚持”，第一个是坚持“四个全面”的战略部署，第二个是坚持发展是第一要务，第三个是坚持稳中求进。两个“三”，总结为“四个坚持”。第一个坚持是“四个全面”的战略部署，分解为“一个坚持”中有四个，实现全面建成小康的目标，坚持全面深化改革，坚持全面依法治国，坚持全面从严治党，将“四个坚持”看作“一个大坚持”，坚持“四个全面”的战略部署；坚持统筹国际国内两个大局。新一届中央领导集体执政以来，对国际的形势的变化的研判，从国际的格局的变化中找到我们的方位与优势，化解问题，争取得到更多的国际社会的支持，这做得很好，所以，坚持统筹国际国内两个大局，这是一个铁定的原则。坚持发展是第一要务，这是一贯的。发展要务与十七大、“十二五”规划时有所不同，那时强调以人为本、发展是第一要务，以人为本可以在共享发展的话题中得到体现，这里是强调发展，这个“发展”根本的是提高发展质量和效益为中心，这是十八大提出来的，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式。对发展的概念，坚持发展第一要务的概念，党的十八大以来已经有一个全新的解释，在这第十三个“五年规划”的指导思想当中反映得更完整、深入且全面。发展是形成道理，发展是以经济建设为中心，发展是解决一切问题的钥匙，但这个“发展”不是任何发展都是认可的，不是唯GDP的增长，是以提高经济质量和效益为中心的，而且还要加快形成引领经济新常态的体制机制，要完善体制，发展方式得到根本转变，这样的发展是第一要务，这是第三个坚持，发展是第一要务。第四个是坚持稳中求进。我在很多的讲座里面都说过稳和进是两件事，稳是增长，进是结构优化升级，发展方式转变，是我们的新动力的形成。在增长稳定的基础上，甚至有一些调整都无碍，结构优化升级在加快，结构战略性调整不断地取得进展，那就不担心经济下滑，经济也不可能下滑很多，质量就会得到提高。这是指导思想，共四个。六大总原则，总原则也是一贯的，坚持人民主体地位，坚持科学发展，五大发展都是科学发展的一个内涵的延伸，科学发展不只是科学发展，科学发展包含了五大发展，所以坚持五大发展，是后面五大理念和五个发展战略，是科学发展内涵的一种延伸、内容与拓展。坚持深化改革，坚持依法治国，坚持统筹国内国际两个大局，坚持党的领导。这是“六个坚持”，这是一切工作的总原则。这是第一个部分。二、“十三五”的最大创新点和新亮点（一）最大创新点第二，新理念，这是一个系统理念，所以就称为最大的创新点，在此创新点之下有几个新亮点，这一部分就讲新理念是什么。最大的创新点是第一次系统全面地提出了适应和引领新常态发展的新理念框架，即坚持五个发展，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的八字发展理念。创新第一，协调第二，绿色低碳，开放，共享，这形成一个完整的新理念框架的体系，这是关系我国发展全局的一场深刻革命。理念的创新，理念的革命，这是一条串起来的主线。“十二五”规划中有一个说法，主题、主线，科学发展是主题，经济结构战略性调整是主线。我们读公报，已经没有了这样的说法，但它有这么一个适应和引领新常态发展的新理念框架来代替了，以此来贯穿整个的“十三五”规划。我们要完成这一理念，是对这个理念的实践，所以，这个理念就转变为五大发展战略，坚持五大发展。最大的创新点，新理念，创新是为了培育新的增长动力，协调是为了解决不平衡、不协调性，解决结构问题，优化结构升级，绿色是解决可持续发展问题，开放是国际化问题，是国际视野解决中国问题的一个最根本的举措，第一次提出“开放发展”，共享发展是我们的成果，要体现以人为本，民生优先，改革发展成果为全民共享，实现全民富裕，这是理念的创新与革命，这是关系我国发展全局的一场深刻革命。在这个大的创新点里边，作这两点解释：一个是写法上的创新。过去进行“十二五”规划、“十一五”规划、“十五”规划、“九五”规划，这些规划都以板块状，改革开放作为一个板块，有时分开，做成两个板块。结构调整作为一个板块，结构调整包括很多内容，需求结构、产业结构、城乡结构、城乡一体化、区域结构，调结构；惠民生，社会发展、社会保障、民生工程；农业。板块组合成一个建议或五年规划纲要。这一次在写法上不一样，板块向系统综合式发展，以系统综合式来代替板块状，将五大理念串起来。这是第一个，公报反映了“十三五”规划建议的文本的写法的创新，用系统综合式来代替板块式，强调它们之间的有机联系，不是板块，而是一条线串起来，这是第一个解释点。第二，对“科学发展”的全新解释。科学发展在十七大的时候是一个新概念，十七大报告中提出了九大发展，现在“十二五”规划也强调科学发展为主题，经济结构战略性调整为主线，科学发展也是三句话，以人为本，第一要务，坚持全面协调可持续的说法。科学发展是我们的原则，要深入，使理念更系统，形成战略。所以，现在的五大理念也就变成的五大战略，五个重要的发展方向，所以它是一个科学发展的系统化的展开。科学发展里面包含着创新发展，科学技术，协调要结构优化，要协调均衡，要共同富裕，要绿色低碳，具有可持续性，要开放，开放中发展自身，在开放中壮大，在开放中化解各种矛盾，要与全球搞好关系，让中国产品、中国制造“走出去”，让中国的金融与产业具有更大的竞争力，通过开放来倒逼中国改革，以提高竞争力，我们要共享，形成一个完整的整体，不是由部分组成，而是一个侧重于解决重大问题、关键问题，最大的创新点，这是“十三五”规划建议，包括“十三五”纲要的一个非常大的亮点，这是第一个。（二）“十三五”的新亮点具体的几大新亮点，亮点很多，我简单地给它排一下序。第一个亮点，包括我接受媒体采访的第一句话就问“全面二孩政策，你怎么评论”，现在媒体上，还有微信上，公报最大的亮点，最显著、关注度最高的“十三五”规划建议是“全面二孩政策”，采访以后，我认为这只是一个部分，但老百姓高度关注，关注度最高的亮点是全面二孩政策，但最重要的是创新发展。第二个亮点，最具震撼力的亮点，向贫困全面“宣战”，我看到这一目标以后，是中国第一次向贫困全面“宣战”，并不是在解决温饱的阶段，而是达到最后决胜的阶段，我们的目的是中国没有贫困，或让贫困成为历史，当然，这是一个理想，这是一个追求，贫困远远存在，但它是相对贫困，我们不希望存在永远贫困。不再有贫困县，消灭贫困县。按照现在标准的贫困人口，基本消失了，当然，按照新的标准还会有，特别是讲区域性的整体贫困，解决贫困区、老少边穷的地区，基本没有，贫困只是个别现象。人权中可以有，但没有贫困区域，这一规划真的非常有震撼力。我当时就想到，美国60年代的总统约翰逊，曾经实施一个“伟大社会”的规划，要消灭贫困，向贫困“宣战”，这次我们也类似，按照发展阶段，我们在更早的时间提出这一目标，它们已经发达了很长时间才提出这样的目标，所以这是一个最具震撼力的目标、宣言、亮点。这是第二个新亮点。第三个亮点，提出了新的发展概念，五大发展，什么是新，协调发展不是新的，十七大报告就有，协调发展一共有九大，共享发展也有，分享式共享，民生优先就是共享发展的概念，现在用“共享”，非“分享”，国际上更多的是讲“分享”，这个词稍有变化。这五大发展，在理念和发展的概念里边有两个是全新的，一个是“创新发展”。创新性国家、创新驱动，这是过去就提出过的，但讲创新发展，作为一个模式，“十三五”规划至少将其高度与强度明显提高了，提出了创新发展的理念与战略，创新发展是很有新意的，是一个亮点，是发展方面的概念丰富，科学发展观概念的丰富。最具创新具的概念是“开放发展”的概念，过去我们讲“开放政策”，提高对外开放水平，形成开放新体制，没有提出开放发展的概念。开放发展是一个全新的概念，对外，讲过和平崛起、和平发展，但没有讲过开放发展，所以，开放发展是综合这三年来的实践，将开放摆在一个更加突出位置的重要表现，现在是全球一体化的发展，要借全球发展之力，也要为全球作出贡献，所以开放发展对中国而言非常重要，也是30年的发展的高速增长的一个经验，所以，开放发展是第一次提出来，是非常有深意有内涵的，这是第三个亮点。第四个亮点，对互联网的高度重视。第一次提出了实施“网络强国”战略、国家大数据战略，这都是互联网对中国发展给予的厚望，它是第三次产业革命，会起到一个关键性的作用，互联网带来的不仅仅是制造业的改变、服务业的改变，而且是商业模式的一个全新的改造，它带来了就业机会以及创新的发展机会是不可估量的，所以强调互联网，“互联网+”、“互联网+”行动，对于互联网的高度重视是“十三五”规划的一个亮点。“十二五”时期只讲信息化，我们一直很重视互联网，现在互联网的企业在全球独占鳌头，因为这是一个新的东西，我们抓住了机遇，现在它变成一个经济形态，一个方式，一个关键性的作用，在创新中起重要作用的一个要素，这是第四个亮点。第五个亮点，民生方面的新举措很多，一个是普及高中教育，职工基础养老金全国统筹，健康中国的建设，健康中国是第一次提出来，写在“十三五”这一重要的文本上，“健康中国”。十八大的时候提出的是“美丽中国”，现在强调“健康中国”，老龄化社会，我们对于生命和健康，生活质量改善的一个重要标志是生活健康，长寿，健康产业对经济增长的推动作用也是非常重要的，所以，在民生方面有很多的新举措，在民生优先方面体现得更到位，这是第五个亮点。第六个亮点，我在第一次讲公报的亮点和重点的时候，我还没有注意这个事情，这两天我在外面出差，我有空就翻翻看看公报，我发现了有两个字眼非常地吸引人，这两个字叫“行动”，心动不如行动，“行动”这个字深深地震撼着我，后来一查找，发现一共有6个关于这样的字眼，第六个亮点是提出了“六大行动”，十分有新意，新概念、新思路、新战略最后要落实到行动上，在公报里已经将一些“行动”点出来了，即“六个行动”，包括了三个方面。其中，创新发展有两个，再是绿色发展有三个行动，共享发展有一个，所以，“六大行动”对于新机遇的把握、解决长期问题的坚定的决心，体现了“六大行动”这几个词。六个行动主要分布在创新与绿色，有一个是共享，那它反映了我们重视的方面，体现了环保和创新的高度重视，我具体再给大家念一下，在创新发展部分强调要有两个行动，一个是行动计划，一个是行动。第一，实施“互联网+”行动计划，“互联网+”，加快行动。这对产业升级、新业态、新主体的发展很重要，是创新驱动的一个非常重要的引导因素。第二个，开展加快发展现代服务业行动。在创新发展上是两个行动。在绿色发展中是三个行动，一个是深入实施大气、水、土壤、污染防治行动计划，要治理污染。现在面临了很严重的环境污染问题、环保问题，特别是华北地区的城市雾霾，这是严重影响了生活质量和生产力，甚至影响健康，要赶快行动，深入实施大气、水、土壤、污染防治计划，开展大规模的国土绿色行动，国土要整治，国土遭受了污染，出现了严重的环境退化，有的是乱、脏、差，有很多问题需要开展大规模的国土绿色行动。在绿色发展中还强调了海湾整治行动。按我的理解，海湾整治行动针对两个方面的事情，第一个方面，在“十二五”的时候就提出了“海洋经济”的概念，大力发展海洋经济，但现在不太提了，海洋经济是通过海湾的整治，现在海湾存在环境污染问题，海湾的整体功能未发挥，它是一个升级提升，使其整体开发效益提高。所以，海湾整治行动是海洋经济的深化方向。但现在还有一个很重要的是为什么要实施海湾整治行动，因为海洋污染严重，我们的海很宝贵，国土面积中只有一面有海，海的资源，海洋经济又非常重要，在这种情况下就要保护性的开发，通过创新性的开发而提出了海湾整治行动，这是第五个行动。第六个行动是积极开展应对人口老龄化的行动，包括现在全面二孩政策，也是行动之一，老龄化是一个趋势，没有计划生育，也还有老龄化，只是现在老龄化提前了，出现了未老先衰的新情况，所以要积极地开展应对人口老龄化的行动。三、“十三五”的“五大发展”战略及重点（一）创新发展战略及重点第三，五大发展战略及其重点。对五大战略作一个总的概况及梳理。五大发展战略即五个理念，中国的“十三五”的大战略就这五个方面，创新发展战略、协调发展战略、绿色发展战略、开放发展战略、共享发展战略。创新发展战略及重点，战略作用和地位是第一战略，培育新的动力，这是我们的目的，为什么要搞创新发展战略？是因为它是推动发展的最主要的战略，其目的是为了培育新动力，“十三五”需要新动力，我们向第二个“一百年”目标迈进时，我们必须有新的结构、新的动力、新的经济形态，使创新成为推动经济增长的核心力量，所以，就将它摆在国家发展全局的核心位置，它的三个主要方向是促进创新的体制构架，培育发展新动力，拓展发展新空间，这是创新发展及其重点，这个我们专门有一部分会进行具体的讲解，大家可以参考一下我分析的那个部分。（二）协调发展战略及重点协调发展的战略及重点。协调发展最主要解决的是结构问题，这一关键性的发展难题，经济结构战略性调整已经讲了20年了，转方式、调结构、发展方式转变，已经讲了20年，但一直没有解决这一问题。现在不解决这一问题，就会掉入中等收入陷阱。经济协调性越来越低，就会产生很多的矛盾、冲突，各种的风险释放，甚至会出现很大的经济危机、金融危机，所以，必须强调协调发展，协调发展才是解决长期累计的结构性的矛盾，通过协调发展来促进经济结构的战略性调整，为什么不讲调结构？结构问题是一个协调问题，不协调，落后太多，谋的比例太低了，存在结构不协调的问题。所以，结构问题的解决是通过协调发展的战略来推动的，所以用协调发展来调结构，以经济结构战略性调整为中心的提法，因为它更综合，它是一个实现途径，这里边协调发展体现的是结构优先战略，协调发展解决的是结构性问题，解决哪些结构问题？第一小点，城乡协调，这是一个大的结构调整，二元经济结构向一元结构转换，落后的国家，发展中的国家，水平很低的国家，向现代化的过程当中都必然要经历二元结构的阶段，二元结构向一元的转换，这是现代化必经的过程，就必须在2020年前后，在城乡协调发展上起着重大突破，不仅仅是消灭农村的整体性贫困问题，而是要使城乡一体化，通过城乡一体化，发掘消费的潜力、市场的潜力以及投资的潜力，使社会更加和谐，这是城乡协调。第二小点，区域协调。中西部地区在区域协调方面相对加快发展，东部地区有所放慢，差距有所缩小，但还存在很多问题，产业转移在区域之间很慢，基本公共服务的技术差距很大，特别是农村地区，面临着市场形成的差距，也面临着公共资源配置方面的不均衡，所以，区域发展在基础设施、产业、生活水平，甚至在环境上，没有明显缩小，只是有些地方有所改善或扩大的趋势有所遏制，特别是增长方面、人均收入方面，缩小得比较快一点，但其他方面相对还是比较缓慢的，所以必须要加快区域协调。第三小点，关于协调发展战略的重点方面是“四化”同步，四个现代化，十八大提出了一个新版本，新“四化”，新兴工业化、新兴城镇化、新兴农业现代化、信息化，这“四化”要协调推进，特别是信息化和工业化，过去做的很多的工作，我们的成绩还是比较大的，所以，现在进一步地将农业现代化、工业化、信息化结合起来，“四化”同步。城镇化与农业的关系、工业化与农业的关系、信息化与农业的关系，围绕着城乡一体化，就能够提高市场容量，扩大发展空间，“四化”融合很重要。这三个方面，前些年都特别地重视与强调。这一次关于协调发展，其中的内涵丰富，加了两个协调，一个是物质文明和精神文明的协调，在80年代，精神文明和物质文明两手都要抓；90年代、2000年代，基本没有说了，现在再一次在“十三五”当中出现了，物质文明和精神文明的协调发展，它们之间不协调，物质文明增长得比较快，有巨大的成就，但精神文明、文化建设是滞后的，教育水平在提高，但文化素质的提高很缓慢，甚至出现了“文化沙漠”，文化方面贫乏的问题，道德规范出现了倒退的现象，所以，“十三五”规划强调物质文明和精神文明的协调与结合。还有一个方面是协调发展这一块非常具有时代特征也符合当前发展的现实，对我们推动协调发展，推动创新，推动各方面的发展，都有重要的作用的是经济建设和国防建设的融合发展，要加强国防，加强军事能力，在这方面的创新，进行大量的技术性投资与前瞻性的前端的高端投资，它会产生很大的溢出效应，帮助我国的经济建设，促进产业升级。这一结合在“十三五”肯定还要加强，因为现在确实面临着外部的一些挑战。协调发展的内涵现在明显地拓展了，除了四大结构之间的关系，四大结构在建议公报里没有特别提出需求结构的问题，需求结构在第一部分（目标）中加以强调，城乡一体化，城市化就强调城乡协调发展，要加快提高户籍人口城镇化率，这些要求明显地比“十二五”、“十五”的时候要高，这是协调发展战略的重点。（三）绿色发展战略及重点第三，绿色发展。绿色发展解决的是可持续发展问题，篇幅明显地扩大，我最近看到中财办的副主任杨伟民提到绿色发展方面，环保、生态要高度重视，这是“十三五”规划中的一大特色，非常重视绿色发展，篇幅明显地扩大，完全与其他的发展并列，其中的内容很丰富，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出贡献，不是光为自己，而是为全人类、为全球作出贡献，我们有共同的使命与共同的责任感。所以，中国的国家、政府、普通老百姓对环境生态问题已经开始从内心的希望出力，以使过去的问题得到一个完全的解决，这在现在已形成了共识。它的重点有这几个方面，加快绿色、低碳、循环发展产业体系，产业是绿色、低碳、节能的，加快建设主体功能区，这是从“十一五”开始一直坚持的，现在要进一步地落实，要发展主体功能区作为国土空间开发保护的基本制度，它已上升为制度安排，又提升了一步。建设清洁、低碳、安全、高效的现代能源体系，能源结构要优化，能源体系要创新，这是第三个。第四，健全用能权、用水权、排污权、