农民工边缘化问题的制度经济学分析.doc

农民工边缘化问题的制度经济学分析孟祥林(华北电力大学,河北保定071003)摘要:伴随着经济增长,城市化越来越成为人们关注的话题,但其实质是产业结构中农业产业与非农产业的重构,这个过程中必然伴随农转工的发生。事实表明,目前我国还不具备彻底实现农转工的制度安排,主要表现为农转工的身份以及相关的利益问题。所以,农转工过程中必然出现既有制度安排下的农转工的边缘化及二次边缘化问题。笔者认为,彻底改变这种状况,从而实现实质性的保护农转工合法权益的根本方法是制度变革,要设立一种没有制度偏好和身份标识的制度安排。关键词:农民工;农转工;边缘化;制度经济学一、问题的提出土地是农民的最基本的劳动对象和经营基础,保障农民的土地财产权利是农民权益保护中非常重要的一个方面。近年来,随着我国工业化、城市化进程的加快,大量农民由于土地被征用,由此失去了土地这条生存底线,生活保障成了一大忧患。因此,如何保护失地农民权益成了社会共同关注的问题。从社会分工的一般规律讲,只有生产力发展到一定水平,农民自愿离开农业转向其他产业时才会产生产业结构的变化,但目前的农民失地不是生产力充分发展基础上的一种自发选择,而是在生产力还没有发展到相当水平时由于计划性的城市化推进,导致农民从农业产业中被动退出,农民并没有成为市民,加之转轨经济时期的制度瓶颈,失去作为生活基本保障的土地的农民的生活保障成为问题1。为了使所分析的问题有一个明确的前提,先需要对农民进行职业和身份两个层次上的澄清,作为职业的概念是指从事农业生产劳动和取得土地经营收入的那部分劳动者。作为身份的概念是指户口属于农村而在农村集体中拥有土地的那部分人。在社会经济发展的早期,这两个层次上的农民概念所指代的农民群体是一致的,但随着社会经济的发展,这两个层次的概念开始出现差距,在农村非农化的过程中,职业开始多样化,于是身份上的农民概念和职业上的农民概念出现了越来越大的不一致,失地农民就是在这样的背景下出现的特殊群体2。失地农民是在城市化进程中失去全部或大部分承包土地的农民,这个特殊群体的特殊性表现在:与传统的普通农民相比较,这个群体失去了作为生活依托的、作为生活最基本保障的土地;同时与城市居民相比较,这个群体的思维方式以及生活方式等与传统农民没有多大的差别,这个群体还没有真正从农业产业中脱离出来,也就是说,这个群体在目前状况下从农业中分离出来的只是躯壳,其灵魂还在传统的农业平台上徘徊。所以,这个群体总是徘徊在城市的边缘,成为城市边缘人,成为经济发展过程中在工人和农民这两大阶层中出现的一个新阶层:农民工。这个阶层既不是工人也不是单纯意义上的农民,不像城里人那样享受充分的就业权,也不像留守在乡村的农民拥有土地保障,其不工不农的身份越来越被边缘化。农民工的形成及其经济地位在很大程度上是制度原因所致,探索农民工边缘化的制度成因成为一个不可回避的问题。二、分工理论、产业配置与农民工的形成(一)农民工现象是市场条件下农业内部的再次分工农民工的产生实际上是在市场机制作用下在原有的制度基础上进行分工的一次演化3。在计划经济时期,没有农民工问题,因为,在当时施行的是严格控制人口在城乡间流动这样一种制度安排,而市场经济要求按照效率最优的原则配置人力资源,所以,在农业生产率得以提高并且农民客观上有在乡城之间进行重新配置的愿望时,就产生了农民工。那么,农民工的出现是资源重构基础上的农业劳动力内部的又一次分工。亚当.斯密在国民财富的性质和原因的研究中讨论分工,主要是指生产劳动的分工,认为分工创造效率的原因在于分工提高了工人工作的熟练程度、节省了劳动时间和使生产过程机械化。分工和专业化的发展是经济增长的源泉,分工的好处在于能够获得分工经济与专业化经济,从而得到生产效率的提高。分工专业化的不断深化在带来分工与专业化经济的同时,也会由于分工层次的增加带来交易费用的增加。分工与专业化的好处和交易费用增加的两难构成了分工演进的基本约束。(二)农民工产生的理论基础国外很多经济学家试图从产业发展不平衡的角度研究人力资源在不同产业间的配置,从而形成流民的机理,现代发展经济学中通过结构性流民来实现产业合理配置及其调整的基本模式有两个:一是刘易斯(A.Lewis)的二元经济发展模式;二是托达罗(M.P.Todaro)的城乡移民模式。1、刘易斯的二元经济发展模式。刘易斯的劳动力流动与两部门结构发展模型理论认为,劳动力从农村向城市迁移唯一地取决于城乡收入的差距,只要城市工业部门的一般工资水平高于乡村农业部门,并且工资差距达到一定的比例时,农民就愿意离开土地而进入城市谋求新的职业。在这个理论中隐含了一个假定,即城市部门不存在失业并且任何一个愿意到城市工作的转移劳动力都可以在城市中找到工作4。为此,刘易斯给出了一个模型。按照模型中的分析前提,资本家会以不变的工资率使得生产规模扩张,自身从生产规模扩张过程中得到更多的剩余,同时也会吸收更多的劳动力进入到生产过程。这一变化导致总产量曲线与边际产量曲线同向上移动,这种过程一直持续到生产过程赶上劳动力的过度供给,直至工业过渡吸收剩余劳动力的时候才会伴随工资率的增加。现代工业部门的这种增长和就业扩张一直持续到农村剩余劳动力全部被吸收为止。只要农业部门的工资不超过工业部门的工资,这种劳动力的转移过程就会持续下去,随着工业部门的增长和就业量的扩大,劳动的供给曲线不再是平行于横轴的直线,而是向右上方倾斜的曲线,这样,传统农村部门的劳动力就会源源不断地转移到现代城市工业中去,经济结构因而逐渐变化,城市化进程得到推进。刘易斯的理论从一个侧面解释了工业规模的扩张可以吸纳剩余劳动力的问题。该模型第一次强调了现代工业部门与传统农业部门的结构差异,把经济增长过程、城市化发展水平同农村劳动力转型有机地结合起来,对发展中国家解决农村剩余劳动力转移问题提供了理论上的借鉴依据。刘易斯模型所揭示的现象与我国农村剩余劳动力转移现状有许多相类似的地方。通过分析,我们可发现该模型中暗含的政策含义:即通过扩大投资,增加资本积累、以拉动就业的增长,对解决农民就业转型问题不无参考意义。2、托达罗乡城劳动力迁移理论。正如前文所述,按照刘易斯费景汉拉尼斯的理论,只要非农产业能够提供一个高于农业的实际工资,并且这个工资的差额能够抵补劳动力迁移到城市的较高的生活费用和其他的迁移成本,农业劳动力就会舍弃土地而进入城市非农产业,这个理论是唯一的前提和唯一的结果相对应。但是,这样的分析与广大发展中国家的实际状况相比,有很大差距,发展中国家的实际状况是不仅农村中存在着失业而且城市也有大量失业人口,为此,美国经济学家托达罗作了进一步研究,建立了城乡劳动力转移模型,在这个模型中,重点回答了在城市存在失业的状况下,为什么农村剩余劳动力还不断地向城市聚集的问题。这个模型的理论前提是收入预期假说,认为农业劳动力向城市转移是出于预期收入最大化的目的,城乡工资的实际差距是农业劳动力迁移到城市的动因,在这个基础上,托达罗引入了就业岗位概率的概念,即农业人口到城市就业能够就业的概率,只要在城市中预期收入的现值比农村大,劳动力向城市迁移就是合理的。托达罗在分析过程中充分肯定了刘易斯理论对指导发展中国家经济发展的经济价值,但也指出,刘易斯模型所界定的农业劳动力在进入城市时存在着在行业间进行简单跳跃的缺陷5,他认为,一国经济由农业部门、城市中的传统部门以及城市中的现代部门(工业部门)等构成,农业劳动力进入城市时很少直接进入城市中的现代部门,这一点在刘易斯的理论中没有作出明确的阐述,所以在分析中会导出很多模糊的结论。托达罗认为,农业劳动力进入城市之初,大部分是先进入城市中的传统部门,随后只有部分进入城市中的现代部门。(三)农民工的形成及其向市民转化的必然性1、农民工的形成。农民从本源意义上是一个职业概念,是指从事农业生产劳动和取得土地经营收入的那部分劳动者。但在中国的特定的二元社会结构体制下,农民还代表了一种身份。在城乡分割的二元制度下,农民被剥夺了向城市自由流动的权利,被严格限制在农村社区内。1984年出现第一次卖粮难,出现了农业剩余劳动力向非农产业的转移。在渐变的制度安排下,乡镇企业开始大量涌现,继之出现了离土不离乡,进厂不进城的农民工,农民工具有农业户口,户籍身份是农民,又是在工厂工作的工人。20世纪80年代中期,经济体制改革由农村扩展到城市,城市二、三产业获得迅速发展,加之粮食、副食品的购销逐步放开,离土又离乡,进厂又进城的农民工大量出现。农民工在乡城之间的迁移促进了我国城市化的步伐。但中国的城市化所表现出来的一个很重要的特点就是它和历史上留下来的城乡分割的户籍制度联系在一起。中国城乡户籍制度是以农业户口与非农业户口作为分界线。户口身份决定了农民工与一般市民的差别:在社会认同方面表现为农民与市民的差别;在地缘方面表现为外地人与本地人的差别;在制度方面表现为体制外与体制内的差别。受城乡二元户籍制度的制约,形成农民进城方式以及劳动力转移方式的特殊性。即劳动力向城市转移在相当程度上表现为不完全转移。土地不仅是农民最基本的生产要素,同时也是其最基本的生活保障,这使得绝大多数进城流动就业的农民工往往是在城乡之间双向流动。这种状态的存在也和二元市场相联系,即进城农民的就业市场与城市居民的就业市场之间的联系。这两类市场是相互分割、相互独立的。城市的农民工不可能享有城市居民同等的就业权利和就业条件。农民工一般属于非正规就业,传统观念上称为临时工。非正规就业主要指由于没有城市户口,农民工不能进入到城市的正式就业体系中来6。2、农民工演变为市民的必然趋势。改革开放以来,我国的城市规模有了很大的扩张,同时也为农民进城流动就业创造了很好的条件,但是,只有流动就业而没有安居乐业,就不是真正意义上的城市化。目前的制度设计和农民工在城市中的就业机会和经济获得等诸多情况表明,农民工还不是市民,所以,中国的城市化进程客观上存在着农民工演化为市民的问题。农民工现象本来只能说是应急性的权宜之计,但却逐渐演变成为一种制度性的安排。从改革发展的全局来看,这种流动既解决了某些发达地区的劳动力不足,也缓解了不发达地区劳动力大量剩余的就业压力,同时,这种流动也有力地冲击了城乡分割、区域封闭的旧体制,构造出了用市场机制在区域间配置劳动力资源的新体制。但是,农民工作为一种制度性安排,却是和城市化的本质要求相脱节的。农民工还是城市的边缘群体,付出同等的劳动得不到同等的经济待遇。要使进城的农民工逐步转化为市民,首先,必须改革传统的城乡分割的二元户籍制度,变城乡分割的二元户籍制度为统一的居民身份证一元户籍制度。即逐步建立以居住地划分城镇人口和农村人口、以职业划分农业人口与非农业人口的户籍制度,如实地反映公民的职业状况和身份状况的本来面貌。其次,必须增强农民工的货币原始积累能力,以及进城安家落户的经济实力78。三、对农民工边缘化问题的制度分析笔者认为,我国1978年以前的城乡之间的制度安排是一种强制性变迁,并且由此造成了农民的贫困,并且在1978年以后的市场化改革中长期存在着恶性的制度积累,使得农民的贫困成为一种恶性循环。(一)农民工边缘化的制度基础1、初次边缘化主动边缘化。主动边缘化是指由于非农产业与农业产业之间的收益差距,导致农民有愿望从农业产业中转移出来,主动融入城市非农产业中,从而导致的农转工人口的边缘化。城市农民工是处于边缘状态的边缘人。城市农民工是农村剩余劳动力进入城市打工的人,由于受现行政策制度的阻碍,农民工虽然在城市工作,但没有城市居民的身份,所以称之为城市农民工。城市农民工长期受户籍制度、社会保障、就业制度等一系列限制,虽离开了土地,但又不能融入城市,是一个与农民和市民均不同质的群体,构成我国目前社会结构的第三元。目前,许多城市的人事管理体制仍然沿用以往的做法。城里人按照人事档案关系的归属由其所属单位管理;农民工虽然在城市但没有行政隶属上的单位,其管理归属于其户口所在地。但农民工进城后,人与户口发生了分离,户口所在地虽然管其户口但没有居民,农民工虽身居城市,但由于其户口归属原因使其难以进入到城市管理体系中来,所以,农民工实际上是处于城乡两种管理体系的夹缝边缘。2、二次边缘化被动边缘化。被动边缘化是指传统经济下,在城市居民享受的很多基于制度的优越指标贬值的情况下,非城市居民不愿意转为城市居民,但由于政策原因这些居民不得不转为城镇居民的过程。造成被动边缘化的因素很多,主要表现在:(1)城市户口价值的变化。1980年以来,因城市化进程的加快,城区规模不断扩大,许多村庄已经完全或基本上被城区包围,变成了城中村或城中乡,各种福利方面的享受与城市居民完全相同,能够享受与周围常年居住在一起的城市居民相同的市民权利了。(2)票证供给制度的变化。联产承包责任制以来,粮食短缺的局面逐渐改善,我国告别短缺经济,不需要再实行票证供给制,使得农转工人员可以享受到与城市居民相同的待遇。(3)就业制度的变化。在计划经济体制时期,城市居民的劳动就业几乎均由国家统一调配,每一位有劳动能力的城市居民都能被安置在不同层次的岗位工作。但是,实施市场经济以来,一切生产要素都遵循市场规则,不但新的工作岗位需要到市场上竞争,而且很多城市职工下岗。面对就业制度的变化,以往的农转工制度已经失去了原有的吸引力。以上诸多原因导致城乡之间的比较利益缩小,在城郊与城市之间的比较利益缩小的同时,城市本身的利益也在发生分化,工人阶级内部分化出许多新的阶层,很多工人成为城市的边缘群体。被征地而成为农转工人员的农民,由于其技术水平低,难以适应这种变革,所以这些农转工人员是首当其冲的失业者,成为边缘群体的边缘者。根据我国的现行制度安排,农转工人员具有身份不可逆的特征,其结果是包括国有企业工人在内的工人阶级从城市的中心地位下降到边缘地位,而农转工人员则在边缘化的基础上被进一步边缘化了,即出现了再边缘化的特征。(二)农民工边缘化的后果:城市农民工的权益得不到保障城市农民工群体虽数量庞大,但在生活和工作上受多种歧视,加上缺乏组织,所以农民工是弱势群体,权益得不到保障,主要表现为基于户籍制度的利益损失。现有的户籍管理制度是城市农民工所面临的劳动就业、技能培训、义务教育、社会保障等方面差别与歧视的制度基础。为了控制农村人口向城市迁移,1958年国家实行了中华人民共和国户口登记条例及其相关配套措施,对农村人口流入城市进行了严格的限制。改革开放后,户籍在限制城乡人口迁徙方面的功能日益削弱,但同时也产生了一系列相关问题。农民工到城市后受到户籍制度等一系列行政壁垒的阻碍,无法融入城市的社会经济组织内,不得不在体制外生存,从而形成一种漂泊不定的流动人口。这些流动人口没有正式身份,为了取得暂时的城市合法身份还不得不缴纳各种费用。农民工与城市居民本来应该被视为同一的利益所得被制度抑制所破坏,增加了农民工进城务工和生活的成本。四、进一步思考:农民工问题的根本原因在于制度农民贫困问题产生的根本原因在于制度,又由于制度问题产生了一系列的衍生问题,其中一个最为广泛而深刻的问题就是分工。由于制度性抑制使得市场分工受到阻碍,进而产生了以户籍制度为依托的人群划分,这种人群的划分实际上就是一种职业和身份的界定。分工问题的产生也是源自于制度性障碍,其中一个重要方面就是涉农领域的行政垄断:垄断农产品购销,一些高回报的涉农行业存在政策性进入壁垒,政府垄断了涉农领域的组织创设权和制度创设权等。影响分工深化的要素很多,诸如行业的专业化程度、产权的界定与保护、内生交易费用的大小等。分工受阻的结果是使多数人不得不成为农民。所以,农民问题得到解决的根本出路在于脱离农业,这要仰赖于制度的根本性变革。农村与城市之间要打破地域上的阻隔,尤其重要的是要打破观念上的阻隔。笔者认为,观念上的变化要依托物质文明的变化,农村区域物质文明变化的捷径就是农村要走城镇化的道路,但农村实现城市化的前提必须是农地制度的根本性变革,目前农地经营中的土地细碎化导致边际报酬递减,以致农民收入增长缓