论新形势下中国证券监管体制的变革与完善.doc

论新形势下中国证券监管体制的变革与完善黄晓燕黄晓燕（1978），女，山西运城人，山西大学法学院教师，主要从事国际法和经济法研究。（山西大学 法学院，山西 太原 030006）摘要：2008年世界性金融危机给各国的金融证券监管体制敲响了警钟，但同时也是一个变革的机遇，中国证券监管体制同样面临机遇和挑战。在这种新形势下，中国应通过重塑证券监管理念以实现证券监管方式的转变，实现监管主体的重新定位和监管力量的多元化，并促进证券监管的法治化发展。关键词：证券监管；监管理念 中图分类号：F830.91 文献标识码：A 文章编号：2008年席卷全球的金融危机给世界各国的金融证券监管体制敲响了警钟，引发了各国金融证券监管体制改革的浪潮。面对全球金融危机，中国证券监管体制也暴露出许多问题与不足，面临巨大的压力。在这一新形势下，应重新审视我国的证券监管体制，以此为契机，发现问题并研究相应的对策，以促进我国证券监管体制的完善。中国证券监管体制是随着证券市场的发展而形成的，逐步建立了以中国证监会为机构核心的集中型监管体制，这一模式的证券监管体制对飞速发展的中国证券市场功不可没，在加入WTO后，中国证券监管体制也作出了相应的调整和改革，但新形势下，中国证券监管体制的问题和不足仍十分明显，需要进一步进行变革和完善，以增强中国证券市场的竞争力，迎接更大的挑战。一、通过证券监管理念的重塑实现证券监管方式的转变理念，本意指观念、精髓和灵魂所在，具体至某一特定领域意味着指导原则和指导思想，证券监管理念是监管者开展监管工作的目的、要求和指导思想，是开展证券监管工作的指南和纲要。1 张清华：全球金融危机下中国证券监管理念的历史审视，载证券法苑（2010）第三卷，第329页。正确的证券监管理念对于建立科学的、适合国情的证券监管体制至关重要。在我国证券市场发展的初步阶段，证券市场承载着过多的服务经济改革和国有企业的政策职能，在这种背景下，证券监管带有浓重的行政色彩，证券监管体制主要以集中型的行政干预为主，证券监管法律也处于不完善的状态。证券监管理念体现为“行政干预、强势控制”。在当时的背景下，这种监管理念起到了一定的作用。但在中国入世后，中国越来越融入了世界经济的大浪之中，中国证券市场也开始逐步直面世界市场的挑战，“行政干预、强势控制”的理念无法适应世界市场的挑战和竞争，也阻碍了中国实现加入WTO时所作出的承诺。入世后，中国开始逐步改革以前行政色彩过浓的监管体制，在这一期间，一系列证券监管法律法规得以颁布和实施，监管理念更加注重市场化和法治化、国际化。入世后，中国证券市场面临着一个金融自由化飞速发展的时代，市场化、法治化和国际化的监管理念对于中国证券市场应对各种挑战和机遇起到了积极作用。2008年金融危机后，欧美各国痛定思痛，开始了本国金融证券监管体制的变革，其中首当其冲的就是监管理念的重塑。2008年的全球性金融危机始发于美国，原因很多，如过于重视发展虚拟经济，造成了与实体经济的不平衡等等，但其中最关键的因素在于美国政府忽视风险防范，金融管制过于放松和证券监管体制对于消费者保护的忽视，2 李文华，邝星：中国证券监管与证券投资者保护有关法律问题研究，载甘肃社会科学2011年第2期，第137页。证券监管理念不清，致使证券监管不到位正是造成这些现象的主导因素。鉴于这种情况，美国在随后开展的一系列金融改革法案中一改过去过度注重金融自由化的做法，树立了如下的证券监管理念：填充监管漏洞，加强监管，防范风险；保护投资者；促进证券监管国际合作。中国作为世界市场经济中重要的一环，证券监管体制也同样面临挑战和改革的机遇。入世后，中国证券监管体制日臻完善，开始注重保护投资者和市场化的监管方式，也先后采取了一系列措施，如在大庆联谊案的推动下，最高院颁布了关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件的有关问题的通知，开始以司法介入的方式加强对投资者的保护等，但这些措施都未能为我国证券监管体制树立新的监管理念。只有在科学的监管理念的指导下逐步进行系统严谨的监管体制变革才会保障消费者的信心，确保证券市场能够迎接新形势的挑战。笔者认为，当前我国应树立如下监管理念：（一）保护投资者，增强市场信心在任何一个证券市场，投资者都是市场化的决定性主体，因此，我国现阶段的监管理念首先要确定的就是保护投资者，将保护投资者的理念渗透到整个证券监管体制中，增强投资者的信心就是保护证券市场的活力。清除信息不对称带来的内幕交易、欺诈、操纵等现象，加强市场信息的真实性和透明度，是保护投资者利益的重中之重，这就要求完善信息披露制度，确立符合国际认可标准的会计和审计标准，完善证券法律法规体系并严格执法。确保投资者有权通过法院或仲裁机构等中立机构对其损害要求救济和赔偿，成立投资者保护基金、投资者协会等组织来加强对投资者的保护。另外应积极开展投资者投资及风险教育，提高广大投资者的风险意识，使广大投资者能自主地对其投资做出理性的判断。（二）放松行政管制，填补监管漏洞，防范系统风险金融自由化浪潮促进了证券市场一体化，各国放松资本管制的举措使资本资源在国际范围内配置，浮动汇率与资本的自由流动使得在资本管制下由公共部门承担的系统性风险变为由私人承担，并迅速地得以扩大与传播。监管者对于系统性风险防范的重要责任在于通过促使公司完善其风险管理程序与内部管理实践标准，公布其资本充足水平，并完善市场退出程序，确保市场参与者能够考虑到对社会所造成的风险，证券公司须有充足和持续的资金，其内部应设有风险防范与预警机制，并满足审慎性要求的标准，若出现严重危机，应停止其业务，以免造成系统性风险，而监管机构则应尽力减少市场主体停止经营所可能造成的风险。监管机构应通过资金要求和其他审慎性要求来促进对风险的有效管理，从而将适度投机套利的风险控制在一定范围，阻止过度投机。同时应填补监管漏洞，将高风险的金融工具纳入监管的范围之内，以达到防范系统性风险的目的。在中国证券监管体制改革的过程中，还应特别注意的是要坚持市场化和法律化的监管手段，改变以行政管制为主的模式，以适应全球金融一体化和自由化发展的形势。（三）加强国际监管合作，适应世界范围内的挑战在风险全球化和市场一体化的时代背景下，各国证券监管机构应通过各种途径开展合作，在授权条件和业务经营范围方面相互协调，相互承认对方的授权许可和审慎监管措施，协调好母国与东道国之间的监管权限划分，各国监管者之间应建立信息共享制度，加强信息共享与相互协作工作的展开。为了更好的协调国际证券监管合作，各国应在协商的基础上建立统一的监管标准，包括建立证券行业的最低国际资本充足率标准，建立统一的信息披露会计标准等，以消除壁垒和隔阂，尽量控制和消除威胁各国金融证券市场的系统性风险。二、重新定位监管主体，同时实现监管力量的多元化中国证券监管体制的中坚力量是中国证监会，但中国证监会作为国务院直属事业单位本身并不享有立法权，其立法权仅仅来自于全国人大或全国人大常委会的授权，这与证监会在证券监管体制中的作用和角色是极不相符的，这种尴尬的境地既影响到了证监会的权威，也导致了对证监会进行监督的困难。因此，应当赋予证监会行政机关的地位，确保其合法行使职权的权限和能力，其次，要实现对中国证监会行使权力的全面配套监管，包括行政监督、司法监督等，保障其依法监管，建立起对监管机构的监督体系，以加强对全国证券市场的统一协调与监管，提高监管效率，充分发挥集中型证券监管模式的优势。在证券监管体制中，还应注重监管力量的多元化，加强自律管理机构的组织及制度建设，保障自律功能的充分发挥。应加强对自律机构的组织建设与制度完善，允许自律机构在适当领域承担一些直接监管的责任。证券交易所是对证券交易进行一线监管与实时监控，制订有关行业规则的重要机构，对国家统一监管的辅助性管理作用不容忽视，各国都十分重视证券交易所的自律管理职能，我国应逐步加大证券交易所的监管权力，通过制度完善与组织建设保障其充分发挥一线监管职能，扩大证券交易所的监控权与调查权，建立起对会员的定期抽查制度。证券业协会是行业性自律组织，利益上的相关性使得证券业协会对证券业的自律与协调作用效果显著，目前我国应注重加强证券业协会对会员机构内部的自律管理及客户与券商间关系的协调作用。金融机构及上市公司内部的约束和控制机制的完善亦是自律管理的重要条件。要实现对证券市场严密高效的监管，除了政府统一监管机构和自律管理外，还应注重发挥来自中介机构和社会力量的监督，通过健全会计事务所、律师事务所等中介机构的制度及监督体系，使中介机构可以对证券经营机构做出公正有效的监督。来自社会的监督主要包括媒体及广大投资者通过民事诉讼形式的监督。在西方发达国家，金融媒体对证券市场的监督是一支极为特殊而有效的力量，透明的市场与良好的法治环境、新闻自由和较高的人员素质使得大量证券市场丑闻被揭露并起到了“以傲效尤”的良好社会效果.我国应注重通过完善法制、促进新闻自由等手段以发挥媒体对证券市场的监督力量。三、证券监管的法治化发展法治化方向发展可以保障证券监管理念的落实，也有利于监督和规范证券监管主体合法行使其职权，因此，在新形势下，证券监管体制变革的一个重要方向是要实现证券监管的法治化发展，法治化发展要求不但要完善证券监管法律法规体系，还要保障执法体系的发展。在入世后，我国证券监管法律法规体系在很大程度上得到了补充和修改完善，包括证券法、公司法、破产法等在内的证券市场主要法律得到了修订完善，通过了一系列行政法规、条例和司法解释，如国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的意见、证券公司监督管理条例、证券公司风险处置条例、关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件的有关问题的通知等。但目前为止，在证券监管法律法规体系中仍存在一些问题，如修订后的证券法仍有不少缺陷，包括对于交易行为和上市公司退市环节的忽视，在限制行政审批权力方式，保护投资者利益方面仍做到不够。此外，法律法规体系中存在相互冲突和重复之处，证监会内设职能部门所发布的法律性文件身份不明，效力不足等问题也十分突出。这些问题需要我们在证券市场发展的过程中逐步加以解决和完善，在考虑我国国情的基础上吸取国外先进的立法经验，对我国证券监管法律制度进行整理和充实。在执法体系方面，要完善法律法规的配套实施机制，改变政府靠行政性政策干预证券市场的现象，提高执法队伍的法律素质，确保以市场机制为基础，严格依法监管，并完善相关的配套制度，